农业政策性金融工作思考

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农业政策性金融工作思考:农业政策性金融工作的战略调整

我国粮食流通市场全面放开之后，农发行的改革与发展进入关键时期。农业政策性金融业务在市场经济不断深化的条件下面临着粮食经营主体多元化、农业结构调整后农产品的多样性、粮食产业化经营多层次的新情况。作为惟一的农业政策性金融机构的农业发展银行，如何在履行好现有职能的同时，根据市场经济的原则和建立现代银行的客观要求，抓住机遇，实施农业政策性金融业务的战略调整，从广度和深度上拓展信贷支农范围，是目前不可回避的重大问题。

一、审慎扩展油料信贷业务，探索建立风险控制机制

为了及时防范和化解油料购销中的信贷风险，农业发展银行内蒙古巴彦淖尔市分行提出把握“三个关键”的贷款管理办法。把握“三个关键”即：首先，严格把握风险准备金比例。其次，严格把握市场价格。第三，严格把握库存监管环节。通过支持粮食企业扩大油料购销活动，收到了四个效果：一是促进了农业产业结构的进一步调整。二是解决了农民的卖难问题，提高了农民扩大再生产的积极性和生活消费水平。三是促进了农工商联合，粮食企业扩大了经营量，增加了效益。四是扩大了收贷收息来源。

随着粮食流通体制改革的不断深化，国家宏观调控的主要手段将集中到运用国有大型粮食储备方面。各个地方大批的中小国有粮食企业必然走向股份制和民营化，粮食市场的放开还会使更多的企业和民间资本从事粮食收购，农业发展银行的信贷支持重点也应该随之调整，决不能以所有制来确定支持重点，要以资金的效益性、流动性、安全性和市场规律选择支持对象，将从事粮食收购、调销和储备的各类企业都列为平等的市场主体，在政策上对所有粮食企业做到一视同仁，对民营资本给予国民待遇，只要能够符合信贷规定、接受信贷监管，农业发展银行就应该给予信贷支持。

二、以支持粮食产业化经营为突破口，拓展农业发展银行服务空间

一是积极支持原粮、油料的粗加工。选择辐射能力强、带动作用大、经济效益好，具有一定规模的粮油加工龙头企业作为直接支持对象，从横向上延伸农业发展银行收购资金的服务领域。通过支持龙头企业，改变目前企业数量多、产品质量差、档次低的局面，起到支持一个企业带动一方经济、富裕一方农民的作用。二是集中资金支持一批具有品牌效应的粮油深加工企业。将一些利用高新技术手段、市场占有率高的名牌粮油品种、饲料加工和粮食转化的新兴产业作为扶持对象，使农村涌现出一批档次高、影响大、带动力强的品牌企业，也为农业政策性金融的进一步发展探索新的经济增长点。三是择优支持经济作物的收购和加工。随着经济作物在农产品中比重的增加，农业发展银行要适应农业经济的发展状况，在收购资金使用范围上逐步拓展。四是探索支持农产品基地建设的新路子。对于那些畅销、高效、潜力大的农产品如优质小麦、油料、高油大豆、荞麦等，应积极探索通过信贷扶持开展集约化经营建设现代农业园区，使其成为加工业可靠的原料基地。五是对转化粮食、市场前景看好的大型养殖企业、畜牧加工企业给于必要的支持，特别是在内蒙古这样一个农牧经济类型地区，支持农业和牧业产业化，加大对弱质产业的扶持力度，对农业政策性金融的战略调整更有深远意义。公务员之家版权所有

三、以构建现代银行为手段，增强农业发展银行可持续发展能力

一是更新信贷管理手段。借鉴国内及发达国家成功的管理经验，积极构建市场化、国际化、现代化的管理模式，运用最新的信息及通讯技术加强非现场的信贷监管，进一步提高防范和化解信贷风险的快速反应能力。二是最大限度地追求效益。既包括社会效益也包括自身经济效益，二者不可偏废，要积极寻求经济效益和社会效益的最佳结合点。现代银行必须以盈利作为经营的核心目标，以追求最大效益为自身发展的驱动力。三是建立科学的利益激励机制。走出一条具有农业发展银行特色的现代农业政策性银行的路子来

农业政策性金融工作思考:农业政策性金融的重要性

建设社会主义新农村需要大量的资金支持,尽管中央财政对农业项目的投入额度逐年增加,但因为国家财力等诸多因素的制约,投入总量和结构与建设新农村的需求有很多不相适应的地方。在金融支农资金方面,由于“三农”的投入风险大、比较效益低,受利润最大化目标的驱动,各商业银行的信贷多投向了效益较高的领域和金融生态环境较好的地区。农村信用社受历史包袱沉重、规模偏小、商业性性质的制约,不可能满足农业和农村经济发展对农村金融的所有需求。

一、农业政策性金融支持社会主义新农村建设的必要性

农业政策性金融与商业性金融根据市场原理和比较效益原则配置金融资源、追求利润最大化不同,它是为了弥补商业性金融不愿或不能涉足农业领域而设计的一种融资方式,是政策性金融的一种存在形式,既有利于矫正“市场失灵”,又有利于避免“政府失灵”。农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构,肩负着为农业产业化和农村经济发展创造良好的外部条件的重任。

(一)有利于加快农业产业化步伐。

从近两年国家有关部门、地方政府反映和陕西省农业发展银行宝鸡市分行调进情况看,商业银行主要支持信用级别高但数量很少的大型产业化龙头企业,尤其是国家和省级重点龙头企业。多数农户品加工转化企业,不具备这样的条件,却能体现地区特色和发挥区域经济、资源优势。经过短期培育扶持,能够形成较稳定的产业规模,带动一批相关产业的发展。但是受科技含量低,经营规模小,抗风险能力弱,原始积累历程短,流动资金和技改资金不足等因素的制约,很难从商业银行获得金融支持,以致陷入了投入严重不足,发展后劲乏力的困境。这就迫切需要政策性金融予以引导和扶持,为其提供灵活、多元的金融服务。

(二)有利于推进农业产业结构调整。

带动农业产业化结构调整的新上项目在经营初期具有资金投入多、风险大、效益低等特点。而农业科技成果、重点优势产业和特色产品的开发、推广初期也存在着较大的风险。经考察,这些企业不仅缺乏项目开发初期的启动资金和收购原材料的流动资金,而且加工、储藏保鲜等基础建设也严重滞后。这就需要农业政策性金融发挥示范引导作用,对比较效益低的农业产业化结构调整项目和农业科技成果转化项目率先投入启动资金,吸引商业性金融介入,引导社会资金向农业回流。

(三)有利于加强农村基础设施建设。

农村基础设施、农业生态环境建设属于农村经济和社会发展的基础性项目,对粮棉油安全、农业可持续发展、加快新农村建设至关重要。长期以来,农村基础设施建设和公共设施服务基本上靠农民自身积累,投入严重不足,使得城乡在基础设施建设、公共服务方面差距拉大。农业基础设施建设和农业生态环境建设的重点是加快乡村道路建设,发展农村通信,完善农村电网,积极发展适合农村特点的清洁能源等,预计要投入到农村建设的资金总量将超过6万亿人民币。但这些项目投资大、周期长、见效慢、风险高,各级政府财力有限,农民无力投入。在许多发达国家,这些项目由农业政策性银行来承担,并且取得了成功,值得我们借鉴。

二、农业发展银行在支持宝鸡市新农村建设中取得的成效

中国农业发展银行宝鸡市分行自成立以来,一直致力于信贷支农。一是大力支持粮油收购。几年来,认真执行政策,适时投放贷款,确保了粮油收购平稳进行,未出过任何问题和负面影响,赢得了政府、企业、农户三满意。二是积极落实粮油调控政策,维护了粮油价格稳定。三是支持国家和地方粮棉储备体系建设,确保了中央、省、市、县四级粮油增储、轮换计划顺利实施。中央提出解决“三农”问题和建设社会主义新农村目标后,农业发展银行抓住新业务拓展的有利时机,在保持传统业务的基础上,大力支持农业产业化经营项目,截至目前,共支持粮棉油产业化龙头企业和加工企业13户,发放贷款近3亿元。2005年12月,宝鸡市政府与农业发展银行陕西省分行签订了农业政策性金融合作协议。根据协议,农发行在未来三年,将为宝鸡市农业产业化提供50亿元的政府信用额度。对于充分发挥政府行政组织优势和促进农业产业优化升级,加快社会主义新农村建设具有重要意义。

三、农业发展银行支持社会主义新农村建设的新方向

宝鸡市农业发展银行将在以下几个方面进一步支持新农村建设:一是对依照国家有关规定取得粮棉油经营资格的各类流通企业,符合农发行有关规定的,可予以支持。二是对粮棉油物流建设。如粮食批发交易市场及粮食储运、物流企业。三是继续支持粮棉油产业化龙头企业和加工企业,并将属于大粮油范围内特色农业资源(如辣椒油、湘莲、核桃油)也作为贷款对象。四是支持过腹转化为主的畜牧、乳品和水产养殖业等劳动密集型农业产业的发展,促进农业产业结构调整和发展。五是支持企业的粮食合同收购,以解决种粮农户部分生产性资金。

农业政策性金融工作思考:农业政策性金融创新探索

目前我国农业政策性金融改革的必要性体现在以下几点:

(一)弥补市场机制资源配置缺陷的需要从市场经济的规律角度来考虑，普通的金融机构选择投资的对象一般是风险小、收效快、回报高的项目。而农业作为我国的第一产业，特点是投资大、回报小、风险高、周期长，在客观上处于不利的竞争地位，商业性金融机构几乎退出农村市场。农业发展需要积累大量的时间，而且发展道路也很曲折。在这种情况下，需要一个强有力的后盾来支持其发展。从长远发展的角度来看，政府机构的产出常常难于度量，而且政府机构几乎没有竞争对手，这在一定程度上弥补了农业竞争力不足的缺点。由此可见，要发展农村经济，必须通过政府的推动和协调。有了政府对农业的支持、补贴和调节，才能减小投资风险，弥补市场资源配置的缺陷，通过政策性措施重新合理配置资源。因此，深化农业政策性金融改革是保证农村经济有条不紊发展的前提。

(二)实施农业国内支持政策的需要与发达国家相比，中国农业存在着补贴措施少、国内支持总量小的问题。有关资料表明，我国大多数年份和某些农产品的农业国内支持总量目前仍然是个负数。特别是在农民收入问题上，国家补贴水平低，措施使用相当少，这与我国以人为本的宗旨相违背。我们要重视农民收入的补贴措施问题，加大政府的支持力度，完善我国农业国内支持措施。面对我国政策支持总量低、管理体制不完善的问题，我们应该继续加大在农业科研、基础设施建设等方面的支持力度，完善国内支持政策体制，让钱用到实处，确保资金投放在农业有关部门和基建支出上。政府通过价格干预的手段调节农业市场，建立完善的农民收入支持体系，通过不断调整农业结构，建立规模强大的农村信息网。从结构上调整和完善农业国内支持体系，加大农业政府性投资是今后中国农业金融性改革的发展方向。只有这样，才能进一步缩小与发达国家农业之间的差距。目前中国的农产品计划与调控的范围和领域仍然具有很大的局限性，仅仅把目光放在沿海地区是不够的，真正地实施农业国内支持政策还需要放在大范围内才行。

(三)改变城乡经济二元结构的需要城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程中的突出特点。我国目前还是发展中国家，有着典型的二元经济结构，二元经济结构导致了农村和城市的两极分化。和农村相比，城市占尽了天时地利人和。城市的各种金融机构完善，交通方便，有相当发达的二三产业等;而农村的二三产业是一个天然的弱势产业，它的弱质性主要表现在:农业产业化经营水平低，抗灾能力弱，银行信贷机构少。与城市经济相比，农村经济发展有明显的不平衡，因此，我们应该想办法打破两极分化局面，通过政府的支持，大力发展农村经济。这也是实现全面建设小康、构建和谐社会的必要途径，符合社会的可持续发展道路。打破城乡分治，统筹城乡发展，必须从改变城乡二元经济结构的体制做起。“三农”问题是困扰我国很久的难题，它是城乡二元经济结构的产物，多年来这个问题一直制约着社会主义经济的全面发展。如何改变城乡经济二元结构?首先要改变中国长期推行城乡不均衡发展战略，使农业经济不再处于被动地位。目前农民的主要收入来源是农业，由于条件和能力有限，农民的生活水平一直不高。在这个时候，需要政府出面适当地介入和干预“三农”问题，通过一系列政策性金融改革来保障农业经济的可持续发展，促进农村的稳定发展，不断提高农民的生活水平，最终实现城乡经济的一体化，改变目前经济两极分化的局面。

我国农业政策性金融存在的问题

商业性金融是现代金融市场体系的中坚力量，但我国农村商业性金融却存在供给严重不足的状况，大部分商业性金融退出农村，农业政策性金融最具影响力的只剩下中国农业发展银行。农业作为弱势产业，农业政策性金融究竟存在哪些问题呢?

(一)农村政策性金融的资金投入不足依据《巴塞尔协议》，金融机构最低资本充足率为8%。实际情况是，国家财政在农发行成立之初承诺将注入200亿元资本金，实际到位的资金只有165．8亿元。到2008年末，农发行通过将34亿多元的未分配利润转增资本金后，资本金才达到200亿元。但是，目前农发行商业性业务的资本充足率仍不足7%，与《巴塞尔协议》对金融机构最低资本充足率8%的要求仍存在较大差距。农发行资金来源包括财政拨付资本金、中央银行借款及发行政策性金融债券，后两者是其主要来源。但是中央银行借款和发行政策性金融债券的资金来源成本都比较高，而农发行自身盈利能力不强，所以消化这些成本并非易事。同时，通过市场发行的金融债券期限一般在五年以下，所占比重达到了95%左右，这些都与农发行贷款运用的长期性要求不相适应。自上世纪90年代末以来，四大国有商业银行开始了所谓的资源配置优化，1999年已经开始从贫困县撤掉分支机构3万多个，有些县乡机构虽然没有被撤销，但其大多也是只存不贷或多存少贷。到2003年，四大国有商业银行在农村存款所占份额达到53．4%，而农村贷款中的份额却很少，其中农业银行占18%，仅占其全部贷款余额的10%，其他商业银行在农村贷款中所占份额不到1%，占其各自贷款总额的比例更微乎其微。即便是覆盖全国城乡网点最广的邮政储蓄，在农村也是只存不贷。作为农民自己的金融机构的农村信用社，也表现出与商业银行同样的盈利动机，大量信贷资金非农化，大量农村资金在农村体外流动，被多渠道分流至城市客户。金融是现代经济的核心，资金是经济发展的“血液”。随着经济金融的全球化，金融业的良好运转与一国乃至全球经济的稳定与发展息息相关。当今社会科技不断进步，现代农业逐渐取代传统农业，资金已成为现代农业发展最关键的要素。所以加大资金要素的投入不仅是现代农业发展的重要条件，也是推动弱质农业从落后走向比较发达，并最终实现现代化的客观要求。

(二)法制不健全，监管协调机制落后国外农业政策性金融机构基本都有专门的保护。如美国先后制定《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》和《农业信贷法》;日本1945年依据《农林渔业金融公库法》成立农林渔业金融公库，其贷款种类和条件由《山村振兴法》等十余部法律明文规定。它们通过立法明确政策性金融机构与政府、中央银行、商业银行的关系，把农业政策性金融机构与其他商业金融机构区分开来，运用法律保护权利的同时接受监管。在我国，受农业经营者自身内生特性的影响，加之法律制度的缺失，导致农业信贷和农业保险中的道德风险较为严重，监督控制成本难以降低。而地域和个性的差异形成的逆选择性，更使得农发行的贷款回收率较低。时至今日，我国没有一项政策性银行法律，自中国农业发展银行建立以来，每次都是以政府文件的形式实施各种措施。农发行的法律地位至今没有法律法规给予确立，仅有一个政策性银行章程作为它存在和发展的依据。国外农业政策金融都有立法的保障，在支持农业发展上具有绝对的权威性。我国农发行少了法律的保障，立场始终受到质疑。因为没有把法律手段作为改革的主要依靠手段，各项农村经济决策的制定都缺乏规范性，同时造成市场的信息不对称。最重要的是中国农业发展银行在具体的经营方式和财政税收方面没有法律的规范，因此在信贷业务上没有保障。农村经济立法不完善是当前农业政策性金融体系存在的严重问题。

(三)农业政策性金融逐渐失去了在农村市场的主体地位中国农村的大变革和中国农村金融体系的建设过程中，仅仅依靠市场经济的无形之手是不能实现优化资源配置的。在大银行商业化的过程中，许多大银行争相从农村撤离，农村资金大量流入城市，而农村政策性金融功能不完善，业务单一，并呈现出萎缩的趋势。这种趋势严重影响着农业政策性金融在农村市场的主体地位，不利于调节农村市场结构。中国农业发展银行成立之初并不是以盈利为目标，但随着时间推移，由于其运营状况欠佳，农发行陷入了一定程度的经营困境。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，几乎完全不涉足农产品开发、农业产业化经营和农村基础设施建设等支农事业，一定程度上制约了农村经济的发展。目前的农村政策性金融机构仅仅从事农业政策性金融批发业务，十分不利于农村产业结构的调整和农民收入的增长。随着棉粮市场的全面开放，部分外来经济主体涌入农村，国有粮棉面临着各种竞争对手。正因为如此，中国农业发展银行不能再独霸市场，并且随着政府新政策出台，定价收购的农副产品逐渐减少，中国农业发展银行的收贷业务慢慢萎缩，支农业务越来越少。外来经济力量的冲击、农业政策性银行实力的薄弱等因素使农业政策性金融逐渐失去了在农村市场的主体地位，而政府作为农业政策性金融的主力军，在这种情况下却不能充分发挥其宏观调控职能。

(四)农村金融保障体系薄弱，与新农村建设分散风险的要求相距甚远农业生产具有资本有机构成高、收益低、受自然环境影响大的特性。我国农户由于弱小分散，在面对更为开放的市场时，其经营风险进一步加大。为了推进我国农业产业化，实现农业稳定持续发展，迫切需要金融保障体系的保驾护航。保险公司的商业化经营目的在于追求经济效益的最大化，而农业保险赔付率高、回报率低，使得保险公司的农业保险业务日趋萎缩，农业保险方面的保费收入尚不足全国财险保费收入的1%。此外，我国的农产品期货交易仅有12个品种，分布在3家期货交易所，交易较活跃的只有7个品种，农产品期货市场的价格发现、套期保值等经济功能难以充分发挥。农村金融保障体系薄弱，不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。

我国农业政策性金融改革与发展的策略构想

近年来，随着我国农业经济发展水平不断提高，农业政策性金融改革不断深入推进，对资金的需求量也日益增长。由于受国家有限的财政资金投入、较高的农业信贷风险以及不完善的农村保险等因素的影响，现有的国家金融支持力度很难满足农业经济发展的资金需求。对于今后如何解决金融支持不足的问题，创造一个良好的融资环境，我们必须从农村经济结构的角度出发，提出适合我国发展的农业政策性金融改革和发展的策略构想。

(一)加大农业政策性金融的资金投入由于我国是发展中的农业大国，并且农户多，农民的经济实力不是很强。尽管国家出台了一系列措施促进农村经济发展，可是这些政策性金融改革真正实行起来难度很大。仅仅靠农户之间的互助是不够的，在实行过程中还需要政府进行规范和扶持。而且针对我国农业经济发展资金短缺，政策性支持金融的力度不够，我们在农业生产的产业化经营或者发展优势产业比如畜牧业、粮食种植的发展方面，政府应该认真研究它的需求特点，想办法给予支持。有时候可以通过政策性金融机构给予农村农业服务，由政府承担这些产业的前期成本，吸引其它投资。另外有一些产业的发展需要担保，一方面可以获得中央的贷款，政府通过政策性金融给予再担保，或者建立政策性的农业保险，鼓励商业性担保机构开展农村政策性贷款的担保业务等;另一方面，政府应该予以农村金融政策方面的支持，比如贴息、担保、再担保，为农村地区的经济发展发挥作用。通过加大政府扶持力度，缓解农村经济压力，从而实现资金的投入。针对资金短缺问题，我们还可以利用国家财政支农和农发行信贷计划相结合，解决资金问题。对于农发行资金不足问题，我们不能采取美国、法国等发达国家的财政融资模式，而应该采取信贷融资模式，以解决资金需求:其一，允许其资金依靠其它银行借款;其二，少数项目贷款可以靠发行债券。另外，财政部门在核定农业政策性银行的任务数时，以每年实际拨付给的资本金或补贴退税额为依据，通过预算安排部分支农资金、扶贫资金帮助农发行发展，给农发行优惠政策，保证其政策性业务的正常运行，从而加强其发债能力，使资金回归农村。同时，赋予政策性银行一定的自主权，扩展其筹资渠道。从国际农业政策性金融的发展来看，为了降低对中央银行再贷款的依赖及促进农业政策性金融功能的发挥，越来越多的国家农业政策性金融资金主要是通过金融市场上发行债券来获得。在资金筹措方面，首先应该通过发行金融债券来筹集所需资金，其次应该多筹集成本较低的财政存款等。

(二)加强对农业政策性金融机构的法律保障长久以来，农业发展银行仅仅依靠商业银行的法律法规来运行。可是作为一家国家政策性银行，没有专门的法律法规保护，在经营管理权和财政税收上处于十分不利的地位，道德风险和操作风险没能得到较好控制。并且经常受地方政府和其他行政性组织的不合理干预，信贷资金常被企业挤占、挪用甚至逃废，在信贷资产保全和维护自身合法利益上得不到法律的保障。所以我国必须加快立法进程，立法机关尽快建立保护农业政策性银行的法律法规，如《中国农业发展银行法》、《政策性银行信贷法》等。通过立法来明确农业政策性银行的地位、职责、经营原则、组织机构、监管体制、风险承担、法律责任等基本制度，保护政策性发展银行的合法权益，用法律的方式让中国农业发展银行确立其权威地位，对其信贷业务、法律性质、监管机制、运营机制等以法律的形式明确规定，规范农业发展银行的具体经营。同时，制定《粮食法》，修订《企业破产法》、《刑法》等相关法律，明确挤占、挪用、逃废农业政策性信贷资金行为的法律责任，加大对企业挤占、挪用、逃废农业政策性信贷资金的惩处力度，切实保护农业政策性银行的合法权益。通过制定法律法规，农村市场的主体———农民的自身权益在一定程度上可以得到法律保障。加强对农业政策性金融机构的法律保障是维护农业政策性金融市场秩序的前提，有利于提高农村信贷效率和加强监管力度。

(三)强化农业政策性金融的市场主体地位市场机制调节影响金融资源有效配置，所以需要政府进行积极的协调和引导，强化农业政策性金融的市场主体地位，如信用社对农业科技贷款存在风险厌恶心理，政府可以建立风险分担机制，解除信用社的风险压力。众所周知，农业政策性金融服务具有高风险、低收益的突出特征，我们必须在充分履行政策职能的同时，保障和提升政策性金融持续发展能力。除了加强政策扶持，关键是要贯彻市场化原则，让政策性金融处于市场的主体地位，当然也要避免政府过度干预的影响。一是按照现代银行的通行规则建立健全政策性银行的治理结构、经营机制和管理体制。如对于农发行，必须增强其风险管理和内部控制能力。可以实行股份制改革，在坚持国家控股的前提下，引入拥有先进管理经验、具有远大目标的战略投资者，扩充政策性金融的资本实力，增强服务的灵活性，不断完善内部机制。二是允许政策性银行在国家政策范围内有充分的经营自主权，在经营范围上避免对政策性金融机构的过分束缚，允许其参与合理的市场竞争，提高政策性银行的市场竞争力，促进金融资源在城乡之间的合理配置。三是充分调动和保护政策性银行的积极性，提高可持续发展能力，强化农业政策性金融在农村市场的主体地位。

(四)构建与优化农村金融保障体系，降低农村金融的系统性风险农业的相对高风险且缺乏必要的风险管理，使得农村金融风险较大，农户获得金融支持的能力进一步减弱。为了农业的健康可持续发展，必须注重发展农业保险和农产品期货，建设农村经济信息应用系统，从而分散与降低农业生产的自然和市场风险。一是发展农业保险，构建完善的农业保险体系。建议国家成立农业风险基金，由国家、保险公司、农民共同承担农业风险;或者国家设立中央和地方政府共同承担农业风险的政策性保险公司，将农业保险从现行的保险公司中独立出来;此外，可考虑成立以农民为主体的合作保险组织，形成由政府支持的合作保险模式。二是适度发展农产品期货，建议在规范发展原有农产品交易品种的基础上增加农产品期货品种，取消部分行业资金的准入限制和投资者准入限制，引导相关企业利用期货市场规避市场风险。三是国家在农村经济信息应用系统建设中扩大期货市场信息的传播，使相关经营主体获取农产品现货与期货市场的充分信息，形成现货、期货一体化的信息服务体系。

结语

本文从中国的国情出发，指出农业政策性金融改革的必要性，找出其存在的问题，并提出了建议。从市场资源配置、国内支持政策、改变城乡二元经济结构入手，详细阐述了改革的必要性。针对农业政策性金融在发展中出现的问题，提出了相应的解决策略，希望为农业政策性金融的发展提供借鉴。

作者：陆舟单位：湖南农业大学经济学院

农业政策性金融工作思考:简议农业政策性金融研究

内容摘要:本文通过中外农业政策性金融组织结构、制度、资金来源和运用、功能、市场环境和外部关系的比较，提出完善我国农业政策性金融体制、拓宽资金来源渠道、灵活资金运用、完善其功能和理顺外部关系等对完善和发展我国农业政策性金融的启示。

农业为人类的生存与发展提供食物和工业原料，它是国民经济的基础，但农业受自然风险和市场风险的双重影响，投资期限长，盈利能力相对较低，因而一些农业生产经营项目难以得到商业性金融机构的支持。各国政府为了弥补金融市场的不足，普遍设立了农业政策性金融机构。我国于1994年设立了中国农业发展银行(简称农发行)，专门从事农业政策性金融活动，但到目前为止，我国农发行的业务范围较窄，经营亏损严重，因此很有必要通过中外农业政策性金融的比较分析，借鉴国外发展农业政策性金融的经验，促进我国农业政策性金融的完善和发展。

一、中外农业政策性金融的比较

国外农业政策性金融各具特色，比较有代表性的有美国、日本、法国、泰国和印度等国家的农业政策性金融，现就这些国家及我国的农业政策性金融进行比较分析。

1、组织结构比较

各国农业政策性金融的组织结构主要可以归纳为以下两种类型：第一类为单一结构，即只有一个金融机构，没有或只有很少的分支机构。这种结构的农业政策性金融机构组织形式简单、灵活，但因为没有延伸到广大城乡地区的众多分支机构，难以从事农业政策性金融的零售业务，因而往往只从事农业政策性金融的批发业务。这类农业政策性金融机构一般自己筹集资金，然后委托在广大农村地区设有分支机构的其它金融机构发放农业政策性贷款等业务。印度国家农业和农村开发银行属于此种类型。第二类为复合结构，即该类农业政策性金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部农业政策性金融的贷款等零售业务。由于农业政策性金融贷款对象为国内的广大农业企业、农产品经营单位或普通农户，而农业政策性金融机构要在全国各地遍设分支机构成本太高，所以大部分农业政策性金融机构除直接贷款外，还把一部分业务委托其他金融机构办理。美国的农业信贷体系、日本的农林渔业金融公库、法国的农业信贷银行、泰国的农业和农业合作社银行和我国的农发行都属于复合结构类型。

2、制度和政策比较

从中外农业政策性金融的实践活动来看，各国一般都有其相应的法规、制度来规范本国的农业政策性金融活动，如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农业发展银行章程》等。美国、日本、泰国等国家的农业政策性金融机构的法规、制度和政策一般比较灵活，能够随农业生产经营活动的情况变化进行适当的调整。如美国的农民家计局成立之初是为了应付农业危机，帮助新创业的农民以及低收入农民家庭建立农场维持家计等融通资金。随着美国农村经济的发展，农民家计问题基本得到解决，该局业务重点逐步转到支持农业生产，促进农村开发，配合政府农业政策的贯彻实施。日本农林渔业金融公库信贷资金的投向根据农产品市场的变化而变化，从20世纪60年代以前支持粮食生产，到60-70年代支持粮食、果树、蔬菜和畜产等多种生产经营建设的需要，发展到80年代以后，支持农业竞争力和可持续发展能力的提高。1994年农林渔业金融公库创立了“强化农业经营基础资金”，用于支持核心农户的发展。中国农业发展银行也有一定的灵活性，能根据20世纪90年代后期粮食生产过剩的实际情况，从2000年开始退出部分品种粮食的保护价收购，减轻了财政负担，促进了农业结构的调整。

3、资金来源比较

农业政策性金融机构资金来源主要有借入政府资金、发行金融债券、借入其他金融机构资金、吸收存款和国外借款等。但不同国家、不同时期、不同农业政策性金融机构的资金来源有所差异。美国农业信贷系统资金主要来源于发行金融债券，日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险，金融改革后拟发行金融债券解决资金来源问题；法国农业信贷银行资金来源于吸收存款和借入金融市场资金；中国农业发展银行资金主要来源于中央银行的再贷款。

4、资金运用比较

中国农业发展银行类似美国的商品信贷公司，对粮食等主要农产品实行保护价政策和金融支持措施，但美国的保护价政策是和限耕政策配套实施的。当前，美、日、法、泰、印等国家农业政策性金融主要支持农业生产的多样化和农业生产结构的调整，而我国农业政策性金融还主要是支持粮、棉、油等农产品的收购和配合执行粮食的保护价政策，在农业生产和服务领域的政策性金融支持比例还相当有限。

5、功能比较

农业政策性金融具有融资功能、弥补功能、扶持功能、倡导功能和服务功能这5项功能。从中外农业政策性金融活动的比较来看，美国、日本和泰国的农业政策性金融机构功能比较完善，不仅具有融资、弥补、扶持和倡导功能，而且具有服务功能，即除了提供贷款外，还提供一些技术和信息服务，以确保所发放贷款的使用效益和效率。而我国的农业发展银行的功能主要体现在扶持功能和弥补功能上，融资、倡导和服务功能尚未能较好发挥。6、市场环境比较

美国、法国、日本都是发达国家，金融市场发达，资金比较充裕，农业政策性金融机构在金融市场上发行债券、拆借资金相对容易，比较容易筹集低成本资金从事农业政策性金融服务；而泰国、印度和中国都是发展中国家，国内自有资金比较短缺，金融市场相对落后，农业政策性金融机构不容易筹集低成本资金从事农业政策性金融服务。而且，中国等发展中国家财政实力较弱，农业人口较多，不可能象美国、日本那样投入巨额财政资金扶持农业，因而客观上要求发展中国家的农业政策性金融机构必须切实提高经营管理水平，在实现农业扶持目标的同时实现保本微利的目标，减轻政府财政负担。

7、外部关系比较

农业政策性金融机构的外部关系主要有以下几个方面：第一、与政府的关系。美国、法国农业政策性金融机构与政府的关系较为松散，自主性较强；而日本、泰国、印度和中国的农业政策性金融机构一般都或多或少受到财政的扶持，农业政策性金融活动中贴息贷款的贴息一般来源于财政。第二、与中央银行的关系。有些国家的农业政策性金融机构受中央银行的领导或监管，如印度的国家农业和农村开发银行附属于印度储备银行(中央银行)；有些国家的农业政策性金融机构与中央银行发生借贷关系，如中国农业发展银行。第三、与其它金融机构的关系。一些国家的农业政策性金融机构还向其它金融机构借入资金或者委托它们农业政策性金融业务。第四、与农业生产经营者的关系。农业政策性金融机构除了与农业生产经营者发生借贷关系外，还向他们提供一些技术、信息服务等。

二、中外农业政策性金融比较对我国的启示

1、完善农业政策性金融的体制

美国、日本、泰国等国家的农业政策性金融体制比较灵活，能根据农业生产和供求情况及时调整金融服务的范围和领域，很值得我国借鉴。我国农业政策性金融体制中存在的问题集中体现在政策性太强以至农业政策性金融机构在经营管理上缺乏应有的灵活性，难以发挥农发行作为金融机构的功能，因而农业政策性金融的体制必须加以完善。具体措施如下：第一、要明确农发行的企业法人地位(企业管理经济的效率优于行政、事业单位)。农发行所有权属于国家，但法人财产权授权企业法人代表(总行行长)经营管理，总行行长然后再逐级授权给各分支行行长以适当的经营管理权限，政府财政部门对所委托的财政金融有一定的监督权限，但不得随意干预。第二、农业政策性金融业务由农发行统一管理比较合适。农业政策性金融与商业金融的职能定位和经营目标都不同，如果由同一个金融机构(如中国农业银行)管理，容易产生不协调问题。1998年5月，国务院为了更好地进行粮食流通体制改革，把农业开发和扶贫等贷款划给中国农业银行管理。这应该是权宜之计。一方面，中国农业银行作为一家商业银行，追求的目标是自身经济效益最大化，要求尽可能地提高资金的盈利能力。而农业开发贷款、扶贫贷款的目标是经济、社会、生态效益的最大化，贷款人一般要求能得到低息贷款的支持，这与中国农业银行追求自身利润最大化的目标是相违背的。另一方面，把政策性业务划给中国农业银行经营，将引起其总资产盈利水平的降低，不利于其商业化经营和应付金融市场的竞争。因此，在粮食经营体制改革取得一定进展、农发行的经营管理水平有一定的提高，并能腾出部分人、财、物、力从事其它农业政策性金融活动时，还是应该把农业开发和扶贫贷款等政策性金融业务划归农发行统一管理，在农发行保本微利的经营目标下，将更有利于保证其对农业的扶持。但是，农发行的分支机构只设至县一级，农业政策性金融由其统一管理后，对一部分离农发行机构较远的乡、镇、村的农业政策性金融业务可以由商业性或合作性金融机构，有利于提高信贷工作的质量和效率；而对于农发行机构所在的周边地区的农业政策性金融业务，由农发行机构自行办理。第三、农发行作为金融企业，应该归中国人民银行管理更有效率，更有利于中央银行的监管，更有利于督促农发行按保本微利的原则进行金融企业的经营管理。而国务院作为政府行政部门，并不适宜直接管理金融企业；财政部门作为财政金融(如贴息)的委托方，有监督权但也不适宜直接管理金融企业。

2、拓宽农业政策性金融的资金来源

从国际农业政策性金融的发展趋势来看，越来越多的国家农业政策性金融资金主要来源于金融市场上发行的债券，而我国农发行从1994年成立以来，资金80％以上都来源于向中央银行借款，到1999年底，长期债券余额只占总资产的5.98％。一方面资金期限短、成本高，另一方面给中央银行货币发行增加压力，因此很有必要拓宽筹资渠道，减少对中央银行再贷款的依赖，促进农业政策性金融功能的发挥。在筹资上，首先应该主要靠发行金融债券来筹集所需资金，其次应该多筹集一些成本较低的财政存款等。此外，政府应该不断充实农发行的资本金，降低其资金成本，扩大政策性金融的服务范围，提高其金融服务的能力。

3、随市场变化灵活调整农业政策性金融的资金运用

中国的农业政策性金融机构与日本、泰国等国家的农业政策性金融机构相比则显得不够灵活，主要还是支持粮、棉、油收购和一小部分的扶贫、开发贷款。近几年，中国农产品市场已经从粮食短缺市场发展为粮食生产过剩的市场，随着农业生产科学技术水平的提高，单位面积的农产品产量还将不断上升，而且，从国际市场来看，美国、巴西等国家都有大面积的耕地休耕，国际市场粮食价格比国内市场还低，在世界相对和平的环境下，中国可以进口较多的粮食，而不会引起国际粮食价格太大的波动。从20世纪90年代末，中国提出了农业结构调整的发展策略，这是顺应农产品市场变化需要的明智抉择。2000年开始，国务院决定退出部分粮食品种的保护价收购政策。农发行除了继续支持其它粮食品种保护价收购资金的需求外，还支持粮食企业商业性收购资金的需求，但却没有支持农业结构调整的资金需求。因而中国农业政策性金融机构很有必要学习国外经验，随市场变化调整农业政策性金融服务的内容，在缩减粮食收购资金金融支持的同时转而支持农业生产结构的调整，较大比例地提高对农业开发、生产、产业化服务等的贷款比重，对经济与生态能协调发展的农、林、渔业等一些获利能力较低的生产经营项目给予低息贷款的支持，提高农民的收入水平，促进生态环境的改善与农业的可持续发展。

农业政策性金融工作思考:农业政策性金融工作的战略调整

农业政策性金融工作的战略调整

我国粮食流通市场全面放开之后，农发行的改革与发展进入关键时期。农业政策性金融业务在市场经济不断深化的条件下面临着粮食经营主体多元化、农业结构调整后农产品的多样性、粮食产业化经营多层次的新情况。作为惟一的农业政策性金融机构的农业发展银行，如何在履行好现有职能的同时，根据市场经济的原则和建立现代银行的客观要求，抓住机遇，实施农业政策性金融业务的战略调整，从广度和深度上拓展信贷支农范围，是目前不可回避的重大问题。

一、审慎扩展油料信贷业务，探索建立风险控制机制

为了及时防范和化解油料购销中的信贷风险，农业发展银行内蒙古巴彦淖尔市分行提出把握“三个关键”的贷款管理办法。把握“三个关键”即：首先，严格把握风险准备金比例。其次，严格把握市场价格。第三，严格把握库存监管环节。通过支持粮食企业扩大油料购销活动，收到了四个效果：一是促进了农业产业结构的进一步调整。二是解决了农民的卖难问题，提高了农民扩大再生产的积极性和生活消费水平。三是促进了农工商联合，粮食企业扩大了经营量，增加了效益。四是扩大了收贷收息来源。

随着粮食流通体制改革的不断深化，国家宏观调控的主要手段将集中到运用国有大型粮食储备方面。各个地方大批的中小国有粮食企业必然走向股份制和民营化，粮食市场的放开还会使更多的企业和民间资本从事粮食收购，农业发展银行的信贷支持重点也应该随之调整，决不能以所有制来确定支持重点，要以资金的效益性、流动性、安全性和市场规律选择支持对象，将从事粮食收购、调销和储备的各类企业都列为平等的市场主体，在政策上对所有粮食企业做到一视同仁，对民营资本给予国民待遇，只要能够符合信贷规定、接受信贷监管，农业发展银行就应该给予信贷支持。

二、以支持粮食产业化经营为突破口，拓展农业发展银行服务空间

一是积极支持原粮、油料的粗加工。选择辐射能力强、带动作用大、经济效益好，具有一定规模的粮油加工龙头企业作为直接支持对象，从横向上延伸农业发展银行收购资金的服务领域。通过支持龙头企业，改变目前企业数量多、产品质量差、档次低的局面，起到支持一个企业带动一方经济、富裕一方农民的作用。二是集中资金支持一批具有品牌效应的粮油深加工企业。将一些利用高新技术手段、市场占有率高的名牌粮油品种、饲料加工和粮食>文秘站:

三、以构建现代银行为手段，增强农业发展银行可持续发展能力

一是更新信贷管理手段。借鉴国内及发达国家成功的管理经验，积极构建市场化、国际化、现代化的管理模式，运用最新的信息及通讯技术加强非现场的信贷监管，进一步提高防范和化解信贷风险的快速反应能力。二是最大限度地追求效益。既包括社会效益也包括自身经济效益，二者不可偏废，要积极寻求经济效益和社会效益的最佳结合点。现代银行必须以盈利作为经营的核心目标，以追求最大效益为自身发展的驱动力。三是建立科学的利益激励机制。走出一条具有农业发展银行特色的现代农业政策性银行的路子来