现代乡镇行政管理探讨

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现代乡镇行政管理探讨:浅论现代乡镇行政管理体制论文

【论文关键词】国家政权建设乡镇体制改革乡镇自治基层政府建设村民自治

【论文摘要】党的十一届三中全会以来，我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的”政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况．自治权力在基层政权体系中的比重日益增加，农村基层政权建设也得到了加强。随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制，以适应农村经济发展的要求．具有重要的意义。

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。

3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。

3．建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。我国下一步的乡镇政府改革重点是．建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制。同时，要按照在合理区分公益性和经营性职能的塾础上．整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务功能．其经费主要由县级财政保障：逐步增强经营性事业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道总之．我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制，光靠中央和省级财政投入是不够的，还需要进行政治体制改革的全面突破：光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革．也难有实质性的进展．还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于”撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革，那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。公务员之家:

4．进一步完善“村民自治”制度。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权．这两种权利构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定．但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理．或继续控制村民委员会的人事权：或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令，从而压缩村民自治的空问，使村民自治在一定程度上名存实亡。为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权．而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的，村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

现代乡镇行政管理探讨:怎样建立现代乡镇行政管理机制

摘要：党的十一届三中全会以来，我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的”政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况．自治权力在基层政权体系中的比重日益增加，农村基层政权建设也得到了加强。随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制，以适应农村经济发展的要求．具有重要的意义。

关键词：国家政权建设 乡镇体制改革 乡镇自治基层政府建设 村民自治

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。3．建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。我国下一步的乡镇政府改革重点是．建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制。同时，要按照在合理区分公益性和经营性职能的塾础上．整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务功能．其经费主要由县级财政保障：逐步增强经营性事业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道总之．我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制，光靠中央和省级财政投入是不够的，还需要进行政治体制改革的全面突破：光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革．也难有实质性的进展．还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于”撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革，那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。4．进一步完善“村民自治”制度。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权．这两种权利构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定．但在实际工作中，二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理．或继续控制村民委员会的人事权：或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令，从而压缩村民自治的空问，使村民自治在一定程度上名存实亡。为此，村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权．而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换过程中的地位是应该平等的，村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

现代乡镇行政管理探讨:构建现代乡镇行政管理的体制分析

摘要：目前，经过全面深化改革使我国的乡镇机构改革取得了较为明显的成效，但是很多地方仍然存在一些问题，在关于简政放权的内容改革，并未建立规范、协调、高效的基层乡镇行政管理运行机制。本文针对在接下来如何构建现代的乡镇行政管理体制进行探讨，提出相关建议。

关键词：构建；现代乡镇行政管理体制；探讨

1明确乡镇行政管理在国家行政体系中的基本功能与重要地位

乡镇人民政府在我国的宪法规定中，是最低一级的地方基层政府建制，徘徊在县政与村治之间，能够较为清晰地体现出国家与农民之间的分权关系。在过去的一百多年中，我国出现过四种乡镇行政管理模式：清朝末期与民国时期的乡镇自治模式；中国共产党建立的议行合一；政社合一；乡政村治的二元治理体系。现如今，世界各国都将乡镇一级行政管理作为一种地方基层行政管理体系，为国家管理基层社会事务以及为基层民众提供公共服务。在美国，有许许多多的乡镇及地区，都是具有独立法人地位的地方基层政府组织，但是所管辖的却与面积大小相差悬殊，人口也十分不均，有些地区人口能达到几万人，有的地区人口却不到三百人。当前，我国的农业人口仍然占我国总人口的绝大部分，所以不能过早撤销乡镇基层行政建制，否则会给人们的生产生活带来很多不便。所以，在市场经济的背景下，依据公共行政的管理原则，首先要重新明确我国乡镇政府的基本职能以及重要地位，在不清楚乡镇一级政府的具体职能的情况下，盲目的进行乡镇行政管理改革必然会劳民伤财。过去随着乡镇建制规模的不断扩大，基层社会的治理成本越来越高。在全国范围内，乡镇行政管理机构中需要农民来养活的人员大约有一千三百多万人，平均每一个干部都需要68个农民来养活。其中的根本原因就在于，我国的行政体系分为五个阶级，最低一级的乡镇人民政府的工作任务量是十分巨大的，以至于乡镇政府变成了上级硬性下达任务的辅助型行政机构。所以，我国下一步要进行乡镇行政管理体制改革的主要目标在于从根本上解决政党政治与政府政治之间的相互交叉，国家行政权与村民自治之间的相互渗透，将条条块块进行统一的领导分割，乡镇行政管理对于事物的管理权力与财务的管理权力互相脱节，等等许多历史遗留问题。但不管怎样进行什么样的改革，乡镇行政管理都是我国政权结构中最基础层级，必须依法保证其完整的行政地区，适度的人口规模，有序的管理层级，科学的职能定位，合理的机构设置，约束人员编制，固定的政权名称以及规范的政府运作程序。这是目前我国构建现代乡镇行政管理体制的重要前提与制度保障。

2加强党的领导，扩大基层民主政治建设

国家的政治经济状况与民主文化状况，以及不固定的社会历史条件等因素，共同决定了国家的政治制度与政党制度。现阶段我国的乡镇行政管理体制改革的过程中遇到的最难的问题就是，不知道怎样处理党政关系与党群关系。在乡镇管理中的一个重大原则是党管农村原则。党的乡镇基层组织是各项工作开展的基础，是各个组织工作、活动的领导核心。建设具有中国特色的社会主义新农村，加强党的领导是关键，要将党委与村党支部的核心领导作用充分发挥出来，提高乡镇基层干部队伍的整体素质。要在党的统一领导下一步一步地，有秩序的进行基层民主的扩大。在这个过程中要注意两个原则：坚持党的领导，不让村民工作放任自流；党组织必须严格按照法律规定行使权力。实际上坚持党的绝对领导权与基层民主的扩大一点都不矛盾。关键的问题是如何不断改进党对乡镇行政管理工作的领导方式与方法。乡镇基层党组织要能够尊重村民自治的核心价值，统筹协调各个组织的利益，将各种社会政治力量进行有机整合，提升党组织在群众心中的凝聚力，是目前我国构建现代乡镇管理体制的重要政治制度保障与组织基础。

结束语

新时期乡镇行政管理体制的改革，要将重心转移到建设社会主义新农村的进程上，形成对促进全面协调可持续发展、转变经济增长方式都有积极意义的机制。构建乡镇行政管理体制是一项复杂工程，具有长期性和庞大性。乡镇政府既组织、引导农村的社会主义建设，又要实施新农村建设政策，因此构建乡镇行政管理体制需要多方面的努力。相信不远的将来通过全面深化改革，一定会构建出科学合理的乡镇行政管理体制。

作者:宁军纲 单位:中共白山市委党校

现代乡镇行政管理探讨:现代乡镇行政管理体制探讨

中国在整个*世纪的“现代国家政权建设”中，出现了*种新型的乡镇管理模式：即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的体制和“乡政村治”二元治理模式。但这一时期，传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代化工业体系，从而形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，最终导致我国乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。从*年*月*日起，中国农民彻底告别延续了*多年的“皇粮国税”，标志着工业反哺农业、城市支持农村的“后农业税时代”已经到来。因此，下一步的乡镇改革基本方向和总体目标是：改进党对农村工作的领导方式，进一步完善“村民自治”制度，发展农村新型合作经济组织和社会中介组织，加快建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、服务型乡镇基层政府，不断提高农村社会管理和公共服务水平。

总的看来，传统中国的政治转型明显滞后于社会经济变迁。譬如，“清代大部分属于现代时期，但其政权与社会秩序仍旧忠于传统，很少变化。它代表了中国传统政治最辉煌以及最黯淡的一页。”进入*世纪，“从形式上看，辛亥革命是皇权终民权始的标志，也是政治转型的起点。这就是仿照西方国家实行地方自治。但由于传统的统治根基没有改变，人民主权的地方自治只是流于形式。”这样就很难弄清传统中国政治转型的原始起点。然而，现代政治学研究中最重要的是发现新的政治因素的出现与发展。如果这种新的政治因素大量地、集中地反复出现，并且其发展趋势不可逆转，那么就是现代化因素。这种新的政治因素必然会寻找适合于它生存和发展的制度环境，否则就会被旧的僵化了的制度所扼杀。反过来，由此引发的政治制度变革势必影响社会结构、家族制度、等级结构、群体权利、人们行为和习俗的变迁。所以，一个国家的“政治转型期”就意味着传统的社会秩序出现了裂痕、混乱或崩溃，而新的社会政治秩序正在确立的时期。沿着这样的研究思路，本课题把中国在整个*世纪的“现代国家政权建设”中出现的*种新型乡镇管理模式概括为：即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的体制和“乡政村治”二元治理模式。在此基础上，本文试图探讨影响和制约我国现代乡镇行政管理体制转型的制度性障碍，进一步研究如何建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、公共服务型乡镇基层政府。

一、目前国内学术界在研究方法上的“理论误区”

中国现阶段正处在进一步完善社会主义市场经济体制和“现代国家政权建设”的双重建构中，乡村社会日益深入地卷入和融入到这一建构过程。从世界发达国家看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国历史上，“乡镇”的建制或重视或忽略，或延续或中断，或继承或革新，大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。迄今为止，世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动、混乱无序。尤其是*世纪以来，国家行政权不断向乡村社会延伸，逐渐形成了“资源汲取型”和“全能型”的乡镇行政管理体制，显然已不适应农村市场经济发展和扩大基层民主政治的需要，且在实践中衍生出了诸多矛盾和问题。为此，我国自改革开放以来已对乡镇基层行政管理体制进行过*次较大的改革：即*年至*年，进行“社改乡”和建立“乡政村治”二元治理模式；*年至*年，进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”；*年至*年，进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；*年至今，进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点。但目前的改革，许多地方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，实际上变成了撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等所谓的“倒逼机制”。针对目前我国不少乡镇政府基本处于一种“有政无财”的尴尬局面，学术界提出了“撤销乡镇”、“县政乡派镇治”、“乡镇自治”等政策建议。这既表明人们对乡镇一级政府的功能和地位认识不清，也显示出目前我国乡镇改革已陷入“方向迷失”的被动局面。

追根溯源，目前国内学术界的争论与分歧，主要是来自于西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式。其实，这一理论命题是马克斯·韦伯早在*世纪初提出的关于传统中国“有限官僚制”的看法。他认为，“事实上，中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权的有效性便大大地减弱，乃至消失。”美国著名的家族史专家W·古德也认为，“在中华帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”正如G·罗兹曼所言，“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。”于是，我国著名的社会人类学家费孝通先生提出了，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。……皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”这种所谓的“二元社会理论”或“双轨政治理论”，即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式。”其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后的深层社会经济制度。然而近几年，一些国内学者却不遗余力、煞费苦心去为这种“草根民主”寻根，所谓的“根”也无非是“儒家文化决定论”之类的陈谷子烂芝麻。譬如，温铁军教授把它概括为*个字，即“国权不下县”。秦晖教授则将其完整的概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”徐勇教授不仅提出了“国家政治——社会政治”二分法的理论观点，而且还提出了建议实行“县政、乡派、村治”的具体政策主张。可以说，这些学术观点都是“单凭旁观者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如马克思、恩格斯晚年在关于历史唯物主义的*封信中所言，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。……否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”事实上，在中国历史上“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接的或间接的影响到国家政权的巩固与社会稳定。如果撇开土地制度、赋税制度、户籍制度等经济社会因素，那么单靠分析儒家文化的伦理统治是没有出路的。美国著名的中国问题研究专家费正清教授曾经指出，中华帝国“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，因此这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。……当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳了。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争。”可见，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩。”事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向。”总之，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约。”换言之，地方精英理论过分偏重于考察“皇权——绅权”之间的互动关系，却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”。因此，国内学术界关于地方精英的身份属性及其与国家政权的关系问题，历来看法不一，争论不休。

归根结底，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，也叫“社会形态”。而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量。”可见，“国家——社会”决不是二元对立的，而是互相影响、互相作用、互相渗透的互动合作过程。在中国历史上，表面看，秦汉以降至清末的地方行政建制都是停留在县一级；但事实上，“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力。”(p*)也就是说，“无论在哪一个阶段，都谈不上“地方自治的民主体制’，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色。”因此，中国农民自古以来并非“只是臣民、小民、草民，而不是主权者的公民，因此处于政治之外。”恰恰相反，“从秦朝的陈胜、吴广、项羽、刘邦起，中经汉朝的新市、平林、赤眉、铜马和黄巾，隋朝的李密、窦建德，唐朝的王仙芝、黄巢，宋朝的宋江、方腊，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的。在中国封建社会里，只有这种农民的阶级斗争、农民的起义和农民的战争，才是历史发展的真正动力。”（p*）总之，我们必须彻底抛弃西方政治社会学关于“国家——社会”二元对立理论中的“工具论”国家观，应当运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析近代中国乡村政治结构转型的特点与发展轨迹，从中找出一些带有规律性的真实内容，以便为建构*世纪的现代乡镇行政管理体制提供有价值的理论参考。正如有的学者所提出的，“中国乡村社会的‘国家政权建设’应当是一个动态的过程，不同的历史时期有着不同的内容，不应当用结论式的成功与否之类的评判标准加以评价。研究者的任务是分析不同历史时期的中国乡村社会的‘国家政权建设’的特点和发展的规律，从而为中国的政治学的发展做出一定的理论贡献。”

但是，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定。”因此，我们在运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析整个*世纪的乡镇行政管理体制演变过程中，也应结合中国的国情特点。所谓“现代国家政权建设”理论，是指“在新的社会经济基础之上，按照民主和法治的政治原则，建立起新的行政管理体制和政权组织网络，有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。”按照西方学者杜赞奇的观点，成功的现代国家政权建设应该包括两个方面的含义，即“政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张。”（p*）这一理论分析框架，基本符合中国在整个*世纪的“现代国家政权建设”中的乡村政治演变特点与发展轨迹。然而，尽管这一理论已经注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。综合西方各派现代化理论的观点，“现代化的主要特征是：经济上的工业化——工业化、发达的市场和货币经济、高额的群众消费、严密的劳动分工；政治上的民主化——以民族国家代替宗教和种族控制、普遍的法制、公民权、有代表性的政府、能胜任的行政机关；社会上的整合化——众多的社团和利益集团、社会规模的扩大、都市化、以国家利益为重的社会精英、人口控制；文化上的大众化——大众传播工具作用的扩大、活跃的知识界、文化的世俗化。”显然，进入*世纪之初的中国并不具备这些基本条件，而且中国现代化的原始起点首先是通过暴力革命以取得民族独立，其后又把“现代国家政权建设”与“优先发展重工业”同步进行，由此形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，最终导致了乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。因此，必须清醒地认识到，中国在整个*世纪建构起来的现代乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一。”如果不了解这一点，那么很可能会对当前我国正在进行新一轮的乡镇政府改革基本方向和总体模式产生误解。

二、晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”

现代意义的“地方自治”是西方国家宪政体制建设的重要内容之一，被马克思称赞为欧洲资产阶级早期取得的一项“政治成就”（参见《共产党宣言》）。但晚清至民国时期的所谓“地方自治”，基本是一场“政治闹剧”。清朝末年，中国社会政治结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层逐渐走向了国家政权的反面。尤其是到*年，中国人口已由清朝入关时的*亿人陡增至*.*亿人，这对传统的社会政治秩序构成严峻的挑战与威胁。因此，重新调整国家与社会之间的关系，逐渐使国家的政治权力下移，以加强对乡村社会的行政控制，已成为晚清政府当时所面临的一项重大政治课题。“就当时的政治情势来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；一是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合。对清朝封建统治阶级而言，前者固然为上策，但已没有足够的力量去实现；选择后者，虽然并不情愿，但又有不得不为之势。”所以，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。”

事实上，清末倡导推行“地方自治”的基本精神和组织形式，完全是模仿明治维新后的日本地方自治制度。*年*月*日，晚清政府颁布的《城镇乡自治章程》和《城镇乡自治选举章程》中规定：城、镇、乡为地方自治的基层单位，府、州、县所在地居民人口在*万人以上者设为“区”；城厢以外的市镇、村庄人口*万人以上者设为“镇”，*万人以下者设为“乡”。乡镇设立“自治公所”，成立“议事会”和“董事会”等机构，负责办理乡村公共事务。但清末推行的所谓“乡镇自治”，大多停留于“文本制度”层面，且引发了不少地方强烈抵制的风潮。“据统计，仅江苏省就发生了抵制乡镇自治的恶性事件*起，或捣毁自治公所，或破坏学堂，或殴打自治职员等。”总的来看，自晚清政府倡导推行地方自治以后，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几希矣。”于是，袁世凯执政后，立即宣布取消省、县两级的地方自治，且在农村地区实行区、村二级制。此时的“区”是县以下的最低一级行政单位，区下设为“村”，主要职责是协助区政权处理行政、司法、监察与福利等事宜，“企图把清末地方绅士领导下的非正式组织官僚化、正规化，并以此来巩固县级政权。”可见，清末推行的“乡镇自治”实质是统治者进一步强化了对乡村社会的控制，并由此造成了国家行政权向乡村社会逐渐延伸。

执政以后，首次提出了“以党治国、以党建国”的现代政治理念，并仿照苏俄体制模式建立起一套党、政、军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治。国民党在中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和乡镇分部，与省、县、区、乡等行政系统相对应，从而形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”。而在广大农村地区，国民党“实行的保甲制度与以往历代尤其是明清两代并没有多少不同，都是通过保甲连坐的办法强化对乡村社会的控制。”此外，还规定：“保甲长都是本党的忠实的党员。”“每一保甲长均能兼政治警察之任务，并能域导所属人民，一致防制异党之活动。”此时的保甲长完全被警察化和特务化。总的看来，“*年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。……而实际上自治团体并无权力。”）正如有的学者提出，民国时期的“乡是一个暧昧的单位——百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者为镇。年之前，乡级机关没有列入县政府的预算中，也没有自己的收入。它们只在名义上存在，和过去的邻闾制度一样。真正重要的行政单位是区和村。”但由此而来却造成了极其深远的负面影响，“一是，政权的‘组织成本’成倍增长，官僚机构和官僚队伍急剧膨胀；二是，政治系统的运作方式发生改变，党政双重衙门之间的互动格局有别于传统单一官僚机构的运作，其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝制到党治，由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，亦可谓是中国政治制度史上‘千年未有之变局’。”“据统计，*世纪末期，清朝中央政府官员为*人，地方官为*人，武官为*人，共计约为*人。而当时全国人口已突破*亿人，平均每名正式官员需治理*余人。……中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万名乡绅共同组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。”但是，“据*年的粗略估计，国民党仅区一级干部约需*人，乡镇一级干部约需*人，保甲干部约需*人，共计*人。”它远远超出了传统中国农业社会的农民经济承受能力。因此，这种恶性膨胀的无组织力量造成了大量的农民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化”（即国家对乡村社会的控制能力低于其对农民群众的榨取能力），最终也吞噬了国民党基层政权的基础。

三、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权

中国共产党最早在农村建立起来的基层政权组织是农民协会。同志曾经指出：“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主，是几千年专制政治的基础，是帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力，乃是国民革命的真正目标。”因此，农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势，简直是急风暴雨，顺之者存，违之者灭。其结果，把几千年封建地主的特权，打得个落花流水。地主的体面威风，扫地以尽。地主权力既倒，农会便成了惟一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。”但中国共产党建立的农村基层政权组织是“苏维埃”，当时还是“无产阶级领导之下的工农民权独裁制性质的政权。”年*月，《中华苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众的”，其所实行的是“议行合一制”。所谓“议行合一制”，是根据马克思设想的巴黎公社的政权组织形式，“由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。也就是说，国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分享它所拥有的独特的权力，不受它们的制约，只对人民负责，并接受人民的监督。”恩格斯后来进一步提出了，“省、县和市镇通过普选制选出的官员实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。”以此防治“拥有固定职位或享有年金”的职业化官僚只对上级负责而背弃人民群众的利益的官僚主义行为。正如列宁所指出的，“官僚是专干行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层。”所以，法国大革命取得胜利后，“从中央到地方的国家机关都由选民选举产生，或者受选民机关的严格监督。每个郡、县、乡及市镇享有高度自治，中央政府并不派出代表其权力的官吏。……这样，法国革命就废除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主选举制。”

于是，到了抗日战争时期，《陕甘宁边区宪法原则》和《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位。发扬民主政治，健全民主集中制，增强人民的自治能力。”此时的乡（市）代表会为直接执行政务机关，并由它产生政府委员会，在代表会闭会期间行使其职权；乡市长定期向参议会报告工作。乡（市）政府除乡（市）长*人外，其他人员均不脱产，下设优待救济、文化促进、经济建设、锄奸、卫生保育、人民仲裁等委员会，各委员会由*～*人组成，成员由政府聘任。乡（或市）政府之下为“行政村”，一般不设专门的行政机构，只设村民委员会主任*人。行政村之下为自然村，设村长*人。村主任或村长均由选民大会选举产生，一切事情均由村民大会讨论处理。乡（市）政府的主要职能是：“组织群众开垦荒地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动；保育儿童，禁止对于儿童的虐待；抚恤老弱孤寡，救济难民，不使流离失所；发展民众教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平等。”为了避免党对基层政权组织和其他群众性团体组织的“包办代替”，中共中央政治局于*年*月通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，“一方面强调党的领导的一元化，规定党的各级委员会为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导；另一方面要求严格执行民主集中制，同时注意防止和纠正党委包办政权、民众团体工作的现象。”为此，陕甘宁边区人民政府实行“三三制”，即在各级政权机关的工作人员中，实行共产党员、非党左派进步人士和中间派人士各占三分之一的政权制度，以便发挥权力制衡的作用。不过，这一时期，“在党与政权的关系上，由于中共强调党的一元化领导，民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地发展的各个时期都不同程度地存在。这对建国后中国政治体制中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象，产生过较大的影响。”

解放战争时期，中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、区、乡镇*个行政层级，其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机构，“乡镇”为地方基层政权组织。截止*年底，各大解放区已普遍建立起了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以及开明士绅等一切民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议，作为乡镇基层的正式权力机关，由它选举产生乡镇长、副乡镇长各*人，政务委员*～*人，共同组成行政委员会和乡人民政府，此时的乡镇基层政权仍然实行“议行合一制”。甚至有学者提出，“迄今为止，我国各级地方政权的基本组织形式和组织活动原则，仍然是实行‘议行合一制’。”同时，中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建立，逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。这在中国历史上是前所未有的政治制度创新。然而，“中国是在农业社会的传统因子基本保留的状态下进入现代工业社会的。”因此，“现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。”

所以，“从*年到*年的化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”与以往不同的是，中国共产党对乡村社会的政治整合，“首先是从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。”*年*月，中央人民政府政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》规定：“乡（行政村）的政权组织形式为人民代表会议和人民政府委员会。乡人民代表会议的代表由本乡人民选举产生，任期为*年，由乡人民代表大会选举产生主席、副主席，负责主持会议和联系代表，协助乡人民政府进行下届人民代表会议的筹备工作。乡人民代表会议选举产生乡长、副乡长及人民政府委员会委员。乡长主持乡人民政府委员会会议，负责全乡工作，副乡长协助乡长工作，下设各种经常性或临时性的工作委员会。”截止*年底，全国共建立了*万个乡（镇）、行政村人民政府组织。这一时期，农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关。其经费来源主要依靠会员交纳的会费和当地人民政府的补助，需用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，均享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。”正如亨廷顿所指出的，“像中国这样的国家要进行，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令只是官样文章。因此，农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。”但是，“随着的基本完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。”

*年*月，中华人民共和国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布，为乡镇基层政权建设提供了法律依据。乡（民族乡、镇）成为县以下惟一的基层政权组织，原来的“区”一律改为县的派出机构，撤消了村级行政建制。乡镇按自然区域划分为村民委员会和村民小组，党在农村的基层组织体系也作了相应的调整。*年*月，党的“八大”规定：“乡、民族乡、镇和农业生产合作社和街道办事处等，有正式党员*人以上的都应成立党的基层组织，可按党员人数多少建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会。同时，建立与同级党组织相对应的共青团、妇联、民兵等群众性团体组织。”截止*年底，除台湾和西藏的昌都地区外，全国共建立了*个乡镇，其中乡*个，镇*个。从此，“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化，昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫雇农，一夜之间成了农村中的主人，而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却在一夜之间变得威风扫地，落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层。”

但是，“事实上，任何政权管理都是需要成本的，且成本极不稳定。‘官’字下面的两个‘口’，就意味着不仅维持政府运行需要成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往为权力的公共形式所遮盖。”因此，建国初期是“国家机器急速膨胀的时期，国家工作人员大量增加。这不仅有巩固新生政权的需要，更有国家职能扩大方面的原因。”譬如，“新中国刚刚诞生时，政务院只设置*个工作部门，但到年底已增加到*个，工作人员也随之增加到*万人。”当时，中央委员会以下党组织结构大致情况是：包括*个地方局，*个省（自治区、直辖市）委员会，*个专区委员会，*个县或相应级别的委员会，*万多个乡镇基层委员会和*多万个村党支部。此外，还有与党组织平行运作的人大、政府、群团组织，由此形成了一支自上而下分别自成体系、垂直控制的庞大“国家机器”。据有关专家估计，“大约有*万人依靠政府配给和工资生活，其中包括一小部分留用的国民党军政人员。政府仍然不得不靠发行纸币来应付高达*%的预算赤字。”于是，从*年起，中国撤消*大行政区，确立了省、县、乡三级地方行政体制，把国务院机构由*个减少到*个，全国共分流党政干部*万人左右，其中*万人下放到农村，*万人到工厂工作。

总之，“从*世纪的乡村政治的百年史看，国家政权下沉是一条主线。这对于整合离散的乡村社会无疑是有意义的。……尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。”