社会保障城乡一体化统筹研究

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一、城镇化进程与城乡社会保障一体化统筹相关概念综述

城镇化是在社会经济发展水平提高过程中产生的一个伴随结果，在每个城镇化发展阶段，相应的城乡社会保障水平不尽相同，社会保障的城乡一体化建设是城镇化进程稳定发展的一个重要加持。

(一)城镇化进程

城镇化是指在农村人口不断向城镇转移集中的过程中，该地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例提高，随之城市规模不断扩大，其社会发展状态逐步向工业化、现代化迈进的过程。截至2018年3月，我国的城镇化率达到58.5%，加快新型城镇化建设是缩小城乡差距的必然选择。

(二)城乡社会保障一体化统筹

城乡社会保障一体化统筹是在符合各项社保工作城乡统筹发展的条件下，为了使社会保障覆盖全民，使国民在不分城乡的前提下平等享有无差别、分别适应各地区发展进程的社会保障福利，在城乡原本社会保障体系的政策、制度、待遇等方面进行系统的变革调整，一致性整改后实现城乡基本社会保障在福利、待遇、制度、资源等方面均等化。

(三)城镇化和社会保障制度城乡统筹的紧密关系

1.社会保障城乡一体化统筹助推城镇化进程。社会保障城乡一体化统筹是深入贯彻落实新时代中国特色社会主义思想的重要战略。我国社会在整体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的城市反哺农村的城乡统筹交融发展阶段，统筹社会保障制度城乡衔接，形成协调发展的良性制度环境，对加快城镇化进程有着极大的助推作用。2.城镇化是社会保障城乡一体化加速统筹的重要前提。根据社会城镇化发展本阶段所呈现出来的社会面貌、现状，相应地对社会保障制度城乡统筹提出新要求。随着近年来城镇化进程不断加快，社会保障城乡一体化的统筹力度和效率亟待提高。3.城镇化与社会保障城乡一体化统筹的实质关系是相辅相成、互为动力的，二者的有机结合和科学发展，能使城镇化的良性效应得到更好的发挥，让社会朝着更加公平公正、稳定和谐的方向发展。

二、我国城乡一体化社会保障统筹的现状和现实支持

(一)我国覆盖城乡居民的社会保障体系框架亟待完善

近年来我国社会保障体系的整改与仍然存在着覆盖范围不全、制度基础薄弱、管理效率不高、资金资源支付压力大且分配不均、群体分立即部分社会群体社会保障待遇不合理等一系列突出问题，将长期面临因城镇化进程带来的社会需求与社会保障制度不匹配而导致的一系列严峻挑战。我国还未在全国范围内建立起一套统一的社会保障标准。当前比较突出的问题之一是进城务工人员的社会保障归属问题即社会保障群体分立问题。进城务工人员如农民工等劳动人员的社会保障得不到平等的待遇和福利、城乡居民在社会保障待遇上的不公正不合理所导致的矛盾与冲突，凸显城乡一体化社会保障统筹对维护社会公正稳定、和谐发展的重要性。

(二)当前社会保障在区域间发展不平衡

区域间、城乡间经济社会发展不协调，早期社会保障资金资源投入在城乡间、区域间不公平、不合理的配置，是全面统筹城乡发展的两大阻碍。在区域发展和城乡发展上，社会保障资源分配不均衡、发展不平衡的现象依旧存在。经济结构上多年的“二元”分割所导致的社会保障城乡分割是这个现象的矛盾根源，社会保障旧制凸显出的弊端直接促使城乡差距进一步扩大。跨区域的社会保障关系转续依然有很大难度，社会保障制度在很多方面仍旧毫无章法，比如制度衔接整合应当如何判定统一标准，是否要按区域发展现状逐级划分标准、城乡差别待遇将如何消除与有效对接。这一系列存在的疑问表明我国在社会保障制度的改革进程中效率偏低。

(三)国内外实践经验的参考与借鉴

1.部分西方发达国家在二战后就着手各国的社会保障体系建设，健全完善了各类社会保障制度体系建设，甚至有的国家还建立起了一整套“从摇篮到坟墓”政府“一条龙”服务的社会保障体系。结合我国现实的国情出发，这些经验与模式为我国统筹城乡社会保障体系提供了可借鉴的方向。2.近年来我国根据科学考察、系统分析做出在部分地区进行社会保障城乡一体化的试点实践，为全国范围的城乡社会保障制度衔接和整合提供了成功范例。许多地区(尤其是东部经济较发达地区)基于具备试点实践的公共财力物力资源和制度基础被选为试点城市，在探索社会保障城乡一体化统筹中取得良好成果，表明我国社会保障城乡一体化统筹的发展方向和主要政策符合科学发展要求。

(四)党和政府相当重视社会保障城乡统筹工作

改革开放以来直至《十三五规划纲要》的制定、党的召开，都将“全面铺开城乡社会保障制度统筹工作，实现城乡社会保障制度全覆盖”作为加快城镇化进程和解决“三农问题”的重要举措。随着国家各项相关政策的出台，我国已经形成了基本的社会保障制度框架，受众群体不断扩大，社会保障的质量水准大幅提高，预示着公正合理、全国统一的社会保障制度初具雏形。我国近年经济可持续发展成果显著，持续以平稳较快的发展速度维持社会运转，公共财政收入大大提高，为社会保障城乡一体化统筹提供了有力的财政支撑；行政管理体制改革和政府职能转变同步开展则为之提供了制度支撑；我国以改善城乡、工农关系为方向，逐年加大对农业和农村发展的支持力度，农村的经济现状已经得到了很大改善。

三、城镇化进程中社会保障城乡一体化统筹的对策

加快建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系及其一体化统筹、推进城镇化进程，是党和国家贯彻落实新时代中国特色社会主义思想的基本方略，为保障人民基本生活所提出的重要战略方针。按照党中央的总体要求，建设具有中国特色、全面覆盖城乡居民、全国统一的社会保障体系，应该坚持党的指导思想，坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效[1]。按照党的报告与政府的《十三五规划纲要》的总体目标，我们要加大对各类低收入群众的支持救助力度，统一城乡低保标准；要尽快制定实施全国统一的社会保险在地区间、城乡间移动对接的办法；完善养老保险制度在省一级别的统筹规整，为实现全国统筹打好基础；做好新型农村社会养老保险试点的一系列试水、研究、探索和推广等工作，稳步推进改革试点。

(一)继续建立健全社会保障基本制度框架

建立健全社会保险制度，包括养老、生育、失业和工伤保险，改善某些相关制度欠缺、受众群体覆盖有遗漏偏差等问题。完善包括各专项救助、城乡居民最低生活保障、救灾救济、扶贫等制度在内的社会救助制度，落实“精准扶贫”政策，根据现实情况对症下药，帮助贫困人口、低收入家庭以及灾民的生活得到基本保障。完善社会福利制度，为社会弱势群体如优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等提供一整套特殊专属待遇。目前，我国已经制定并施行了覆盖城乡居民的基本医疗保险制度和城乡低保制度，制度安排已经落实并升级到“扩大各社保项目的覆盖面”这一层次。其一，重点落实参加城镇职工或居民保险的相应规定群体扩充；其二，加大社会保险费征缴工作力度，开拓社会保险基金筹资渠道，做好社会保险费的征缴核实和基金管理。通过不断加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，不断提高社会保障制度的公正合理性，增强制度发展的可持续性。

(二)做好社会保障制度的城乡区域间统筹衔接

1.养老保险和医疗保险制度建设已有初步框架，可以先进行城乡制度衔接后进行整合。需要做好城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保三项制度的衔接；并且应适时将城镇职工医保、城镇居民医保与新农合制度统一整合；而城乡低保制度各项目上也可以直接对接以改变制度零碎现状。2.整合社会保障同一项目的不同类别或加以区分或进行合并，清除制度重叠或冲突的部分，建立全国统一的城乡社会保障制度标准。首先，利用城镇居民医保和新农合、城镇居民养老保险和新农保的共通性，进行制度和政策上的衔接和整合；其次，城镇居民医保和新农合、城镇居民养老保险和新农保仍需加大覆盖，统筹空间比较大。3.根据我国当前社会保障体系现实基础，可将层面分为区域内趋同与融合、区域间衔接与整合。应着重解决制度衔接和社保转移归属问题，制定社保关系在城乡间区域间的转移接续办法，以保证流动就业人员在区域间的社保关系能够依法对接[2]。促进城乡基本社会保障制度统筹与社保公共服务整改间的协调，做好区内与区际的制度灵活衔接。以“区域内-跨区域-推广全国”分步统筹城乡养老保险、医疗保险后，再分步统筹其他社会保障相关制度，做到循序渐进。

(三)加强社会保障法律法规建设与制度设计

确保城乡社会保障法律的统一。及时弥补对于农民工司法空白、层次低的问题，完善农民工的法律援助工作、仲裁制度；严格按照相关法律的规定约束用人单位的行为；出台流动就业人员社保关系的对接办法。构建完整的、城乡统一的社会保障制度法律框架，健全社会保险法，从法律上保障公民的合法权益不受侵犯。根据国内经济社会发展水平和各方面现实条件，借鉴发达国家社会保障城乡一体化建设的成功经验，加大公共财政对社会保障城乡一体化统筹的投入力度，不降低制度统筹前后社会保障待遇，逐步提高农村各项社会保险的补助水准，提高农民养老保险金、低保金及新型农合医疗补助金，调整机制控制财政资金补助的及时调拨，研究解决社会保障制度的各项历史遗留问题。

(四)提升社会保障管理服务水平和社会保险基金管控能力

加快政府社会保障职能转变，建立高效的配套管理服务机制，提高城乡居民社会保障的服务和管理效率。提高基本社会保障制度统筹层次，完善公共预算支出结构；建立对应基本社会保障制度的公共服务评估机制。进一步调整公共财政在社会保障制度建设方面的支出结构，继续保证政府把控社会保障个人账户；推进开辟社会保障基金投资渠道以确保社会保障基金稳定发展可持续，制定法律法规、设立相关部门加强对社会保险基金的执法监督管理，并不断提高社会保险经办管理的服务质量和水平来提高公共服务的供给效率。

四、结语

目前我国社会保障城乡一体化统筹虽然面临诸多困难和挑战，但也存在有利条件。首先要从改变“二元”的社会保障结构入手，有步骤、有规划地统筹与其社会保障措施相配套的各项城乡社会保障制度；完善新农保制度，积极稳妥地解决在城乡统筹中出现的各种问题；在城乡统筹的过程中完善各项相关配套法律，使城乡一体化的社会保障制度有法可依。其次再逐步过渡到全国统一的城乡社会保障体系构建，这在现阶段有很大的可行性。当务之急，是要在农村地区实现社会保障全面覆盖，逐步建立和完善农村基本社会保障制度，在探索试点的过程中统筹城乡相关政策、制度，逐步实现城乡社会保障制度一体化，真正实现全体国民在社会保障待遇上的平等，确保城乡统筹健康发展，加快我国的城镇化发展进程。

参考文献：

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作者:吴丽丽 单位:福建师范大学