社会组织参与公共危机治理路径

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一、问题的提出

改革开放以来，我国政府不断进行改革，为社会释放了活力，推动了社会组织的快速发展。根据民政部统计数据显示，截至2021年底，我国社会组织在册登记突破90多万家。社会组织的快速发展从侧面体现出党和国家对社会组织的重视。国家治理的现代化需要社会力量的参与，社会组织具有专业性强、公信度高等优势，在社会治理中承担着越来越重要的作用。近年来，国家对社会组织的发展高度重视，积极推动社会组织融入社会的治理中，颁布一系列法规促进社会组织事业的繁荣发展，同时不断完善社会组织发展的制度保障，为社会组织的高质量发展提供系统安排。我国进入了社会主义发展的新时代，治理体系不断完善以及治理能力的不断提高，对危机的应对更加科学性和高效性，这极大地减少了人员的伤亡和财产的损失。但是当今时代全球公共危机爆发的频率未呈下降趋势，地震、雪灾、洪涝等自然灾害时常出现。而且公共危机具有突发性、紧急性以及不确定性，仅仅依靠单一政府治理的形式具有一定的局限性。新时代，公共危机的治理需要政府和社会组织的相互协同，由于政府在公共危机治理中部分功能的失灵，社会组织力量的引入就非常必要。社会组织提供的服务已融入到危机治理的各个阶段，如图1所示，每一个阶段都发挥自己的功能和优势，对公共危机的化解起到了重要作用。社会组织所具有的公共性和服务性将为危机的治理注入一股新的力量和智慧。（图1）

二、理论基础

（一）新时代中国特色治理新格局。随着我国社会不断的发展，中国特色社会主义进入新时代，加强和创新社会治理新格局也翻开了新篇章，党中央从战略角度出发，明确提出“共建共治共享”的社会治理新格局。“共建”就是把人民放在主体地位，充分依靠人民群众的力量和智慧来共同建设社会。“共治”就是以人民为中心，落实人民当家做主的身份，把人民纳入治理的主体，推动人民加入社会治理体系中。“共享”就是让发展成果惠及广大人民群众，实现人民最广大的利益。共建共治共享三者相互联系、互为促进。新时代治理格局符合我国时代发展的要求，能够有效凝聚社会力量发挥人民群众的智慧。

（二）新时代公共安全体系建设要求。共建共治共享的社会治理新格局是一个系统性工程，这一治理体系需要从多方面和多角度出发。新时代，公共安全作为社会治理的内容已纳入社会治理新格局的关键环节。随着我国经济的快速发展，人民生活水平的质量不断提高，广大人民对公共安全提出了新的要求。因此，保障公共安全，化解重大危机，从一定程度上就是解决民生问题。遏制危机事故，就要健全公共安全体系建设，加强预警机制建设，不断加大投入，提升防灾救灾的能力。

三、社会组织参与公共危机治理的内在逻辑

（一）社会组织参与公共危机治理的理论逻辑。首先，从风险理论角度看，1986年德国的社会学家乌尔里希·贝克提出了风险社会理论，描述工业社会道路上所产生的风险开始增多，生产力快速增长带来的威胁和危险也超出我们的想象。进入21世纪以来，各种天灾人祸频频走进人们的视野，雪灾、洪涝、地震等自然灾害的出现造成人员、财产的巨大损失，各种疾病和病毒的全球肆虐给人民的心灵造成巨大冲击，公共危机的治理成为风险社会中的一个常态化问题。公共危机的治理需要多元主体的参与，单单依靠传统政府管理的模式已经无法有效应对危机的处理，更无法解决危机中带来的诸多问题。社会组织作为治理的重要主体参与公共危机的化解契合我国现代化的治理体系，对危机的治理能提供有效帮助。其次，从治理理论的角度看，治理理论的核心强调社会力量的多元化。政府作为公共权力中心对公共危机的治理起主导作用。但是，社会中还存在各种各样的组织，致力于各种社会问题的解决。公共危机处理中会涉及多种问题，社会组织能够发挥自身功能优势，协同政府共同处理危机。最后，从风险沟通理论角度看，20世纪70年代风险沟通理论在美国出现，对风险沟通的诠释主要表现在两个方面：一是风险沟通是一个相互的过程；二是明确公众在风险沟通中的作用，不能仅仅强调专家的地位。社会组织在危机治理中能与政府相互沟通提供建议和对策，在公共危机的治理中能够有效连接政府和人民，是双向沟通中的重要参与者。

（二）社会组织参与公共危机治理的制度逻辑。社会组织作为基层社会治理的主体之一，符合公共危机治理的制度逻辑。社会组织能有效发挥自身的功能和作用是危机治理的关键一环，同时社会组织能有效延伸政府的职能，成为政府治理危机的一个支点。另一方面体现在法律制度上。2013年，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“要正确处理政府和社会关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。2016年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出：“支持社会组织在创新社会治理和促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体”。

（三）社会组织参与公共危机治理的实践逻辑。我国社会组织参与公共危机的治理实践虽然发展较晚，但是在实践中的作用越来越重要。例如，2016年邢台市出现洪涝灾害，这次洪涝导致457个村庄受害。社会组织积极行动起来为灾区百姓四处奔走筹集物资。社会组织迅速行动为灾区人民送去2，000多件衣物、矿泉水300多箱、食物200多箱，并组织20多辆救援车进行救援，志愿者们联合起来克服各种困难为灾区提供各种帮助，为危机的化解发挥了重要作用。新冠肺炎疫情的治理进一步表明社会组织对公共危机的治理是不可或缺的。在疫情的管控中，各类社会组织积极参与疫情的治理。据不完全统计，在新冠肺炎疫情防控中，全国共有5，289个社会组织开展募捐，共捐物资10.9亿件，为疫情的防控提供了巨大的人力、物力支持。这表明，在危机与人类相伴随的背景下，社会组织参与公共危机治理是实践发展的必然要求。

四、新时代社会组织参与公共危机治理面临的挑战

（一）数字化背景下社会组织参与公共危机治理的活力不够。数字技术的核心要义是通过收集大量信息，对信息进行整理分析，发掘事物发展的轨迹，以此探寻事物发展的规律，从而为问题的解决提供建议和对策。随着数字化技术的快速推进，社会多数领域运用该项技术促进自身的发展。社会组织的发展以及公共危机的治理同样需要数字技术的助力。但是，现阶段社会组织运用数字化技术参与公共危机治理的现实环境和理想环境之间还存在一定差距，主要原因在于：一是数字化治理理念落后。部分社会组织对数字化的重视程度不够，仅仅依靠传统治理方法和方式，致使公共危机治理效能低下，不能适应现代化危机治理的需求。二是社会组织数字化人才不足，数字化技术运用在公共危机治理中的时间较短，并且需要大量的数据分析人员，当前社会组织对于信息化人才还需大量培养。三是社会组织的数据开发与挖掘能力有待提高，社会组织需要对大数据进行深入分析和处理，为公共危机的处理提供咨询服务，但是由于社会组织对数据分析不透彻，导致部分结论的准确性不高，这影响社会组织参与公共危机治理的活力。

（二）公共危机治理中社会组织参与的法规不健全。国家对社会组织的相关立法比较缺乏，政府对社会组织的管理大部分都是原则性的规定和说明，缺乏详细和具体的准则，使得社会组织的活动往往处于被动的地位。一方面从政府和组织的关系视角看，我国对社会组织还没有一个完整的“母法”，多数都是一些专门的法规，长期以来只有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》这三个登记管理条例在调整社会组织的活动。现实法律规范与社会组织的快速发展还存在差距。在这种情况下，社会组织自主性和独立性受到限制，致使社会组织参与公共危机治理时的活动原则、监督方式等功能大打折扣。另一方面从社会组织内部来看，社会组织参与公共危机治理缺乏一套完整的内部运行机制，包括社会组织的服务对象、自身组织结构、活动效能评估、参与危机治理的边界等一系列环节缺乏具体的运作机制。这使得公民对社会组织的认可度不高，影响社会组织参与公共危机治理的功能发挥。

（三）社会组织参与公共危机治理缺乏理论的构建。当前，对于我国社会组织参与公共危机治理的研究大多是基于西方理论框架进行构建和分析，比如利用协同理论、政府和市场失灵等理论把社会组织和公共危机进行结合分析。这些理论在一定情况下为社会组织参与危机治理提供了良好对策，但是这些理论源于西方社会的发展，从根本上来看与我国国情有很大的不符。此外，我国社会组织的发展呈现快速增长时期，发挥的功能和作用也更多元化。因此，社会组织参与公共危机治理的方式也就不同。从危机的发展来看，当前危机的出现频率加剧，危机的复杂程度更高，不同类型公共危机的应对需要不同社会组织的融入。从总体上来看，社会组织的发展和公共危机的出现都呈现出动态化特征，因此社会组织融入公共危机的治理需要不断发展新的理论指导。综合来看，社会组织参与公共危机的治理需要不断从本土化出发，在实践中加强理论研究和学习，构建具有中国特色的社会组织治理理论。

五、新时代社会组织参与公共危机治理的优化路径

（一）数字化时代，提升社会组织参与公共危机治理的效能。数字化的发展需要社会组织充分运用这项技术融入公共危机的治理中，这需要社会组织做到以下几点：第一，根据新技术的发展转变自己的治理理念，创新公共危机治理服务，认识到数字技术在危机治理中的作用。第二，构建社会组织网络化关系，实现社会组织网络化和智能化的管理，便捷各个社会组织间的相互沟通，推动社会资源的共享，激活社会组织的活力。第三，政府、社会组织和各个市场主体加强资源的相互协同和整合，开创大数据平台，打破数据壁垒，完善危机治理的信息开发和渠道交流，促进多元主体运用数字化技术共同参与公共危机治理活动，助力政府制定合理政策，共同应对危机的治理。第四，社会组织应该大力培养数字化人才，建立自己的信息平台，鼓励社会公众通过微信公众号、微博等社交平台就公共危机的治理与组织进行交流沟通。同时，社会组织在运用数字化技术时，要保护公民信息安全，既要合理收集信息，还应该保护信息的隐私性，推动信息的合法化运用。

（二）加强顶层设计，制定和落实社会组织参与公共危机治理的规章制度。公共危机的治理体现人类的共同利益，代表人们共同追求幸福生活的价值观念。因此，需要制定完善的法律法规推动社会组织参与公共危机治理的规范化。对此，我们可以从以下方面进行完善。首先，从宏观角度出发加强国家层面的顶层设计，完善主管部门的制度建设，推动多部门间的合作。随着社会组织的快速发展以及社会组织的作用不断加强，国家层面已经启动相关法律法规的起草工作和管理条例。其次，推进各省市的政策试点工作。鼓励开展政策创新，在经济发达地区合情合理适时进行试点工作，把社会组织参与公共危机治理的优秀经验加以总结分析，探索新途径和新方法。最后，在社会组织内部，社会组织应该加强自身机制建设，形成完整的社会组织参与公共危机治理的机制，保障社会组织在参与危机治理中有效运转。社会组织要形成一套对外公开透明接受来自社会各界的监督，对内依据法规高效良好的运转机制。

（三）立足中国国情，构建具有中国特色的社会组织参与危机治理的理论。随着社会组织融入公共危机治理的成效，我国社会组织参与公共危机治理不再是要不要参与的问题，而是如何更加规范和高效地参与到公共危机的治理中。

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作者：崔松虎 刘亚亚 单位：燕山大学文法学院