农村集体经济组织内部治理分析

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公共池塘资源理论是埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中通过理论与案例研究相结合的方式发展的自主组织和自主治理理论。公共池塘资源就是同时具有非排他性和竞争性的物品，是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。所谓公共池塘资源，它既不同于纯粹的公益物品（不可排他，共同享用），也不同于可以排他、个人享用的私益物品，同时也有别于收费物品或者俱乐部物品（可以排他，共同享用），它是难以排他但是共同享用的。集体资产是集体成员共同所有的公共性资产，因而可以借鉴这种理论提出的制度供给、可信承诺、相互监督这三个维度来分析农村集体经济组织法人的内部治理机制，进而分析农村集体经济组织法人在实践中所面临的困境以及针对这些困境提出破解的建议。

一、问题提出

奥尔森的集体行动理论的经典表述：如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标以后都能获利，由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标，即使他们都是有理性的、寻求自我利益的。实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他一些特殊手段以使个人按着他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使在一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益，这一想法远非一个集团中的个人会有理性地增进他们的个人利益这一假设的逻辑推论。奥尔森认为要克服在集体行动中普遍的“搭便车”现象，就必须采取行动，要么采取选择性激励机制，要么清晰权利边界。奥尔森的结论是小集团比大集团更容易组织起集体行动；具有选择性的激励机制的集团比没有这种机制的集团更容易组织起集体行动。他认为，集体共同利益激励功能是有限的，因为它是对整个集体不加区别的激励，对于采用“搭便车方式的集体成员，其即使不付出代价或是只付出很小的代价，便可享受集体共同利益或是获得大大超过成本的收益。所以集体共同利益激励反而可能会导致“搭便车”行为的显著增加。而选择性激励是指“根据个人在生产集体物品时的贡献大小，有选择地提供给个人的激励”，就如何进行激励的问题，通过“制度规则设计”提出了两种可以克服集体行动困境的方法：一是将一个大集体分解为若干小集体，发挥社会激励的作用；一是由正式组织提供经济刺激，主要是解决激励不足的问题，清晰权利边界则要求对集体中的每个成员的权利进行尽可能清晰的划分，明确每个成员享有权利的界线和范围。从理性人的角度出发，每个理性的集体成员都会对自身专享的权利采取行动进行保护，防止他人的侵犯。如果该集体成员试图采用“搭便车”的方式而不是自己主动采取行动保护自己的权利，也无其他人会采取行动保护他的权利，否则他将面临利益丧失的不利风险。从理性人角度看，理性人是不会承担这样明显的不利后果的，而这便消除了集体成员“搭便车”的动机。

二、分析框架

“通过自主组织来治理和管理公共池塘资源的占用者所面临的一些问题与私益物品占用者的问题相似，所面临的另一些问题与提供公益物品占用者的问题相似。”因此，在政府和市场之外，应该还有一种可能的模型来解决公共池塘资源的问题，奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中从博弈的角度提出了“自筹资金的合约实施博弈”，认为农村集体经济组织内部治理机制建构□文/徐小婷（西安财经大学法学院陕西·西安）［提要］当前农村集体经济组织内部治理面临的困境主要是治理机构形骸化、法人章程形式化、治理方向集体化和市场化以及成员股东治理没有彻底的私有化，没有完全的政府权力的控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源合约。在此基础上的制度分析的框架就是集体行动的分析框架，要解决公共池塘资源的集体行动问题，需要解决三个问题：（1）新制度的供给问题；（2）可信承诺问题；（3）相互监督问题。而且必须突破现有的集体行动分析只着眼于操作层次的分析，区分长期影响使用公共池塘资源时的行为和结果的三个层次的规则：“占用、提供、监督和强制实施的过程发生在操作层次；政策决策的制定、管理和评判的过程发生在集体选择层次；宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在宪法层次”。对这三个层次的规则而言，“一个层次的行动规则的变更，是在较高层次上的一套固定规则中发生的。因此提高了根据规则行事的个人之间相互预期的稳定性”。

三、问题分析

农村集体经济组织法人内部治理的实践困境可以从外部关系和内部关系两个方面进行考察：在外部关系上，考察农村集体产权改革对农村集体经济组织法人内部治理的影响；在内部关系上，考察农村集体经济组织法人自身的“特殊性”。

（一）外部关系。农村集体经济组织法人的内部治理存在治理机构与法人章程形式化的问题，而这两大难题在一定程度上与农村集体产权改革的负外部性有关。农村集体产权改革对农村集体经济组织的影响主要体现在集体资产的权利主体与集体事务的治理主体不再重叠；股权固化进一步增强了集体成员权的封闭性和排他性；集体产权的权能拓展允许外部主体的参与和介入，增加了集体的异质性、开放性。1、改革推动的外部性和农民主体的被动性。农村集体产权制度改革从试点到推广，政府力量自上而下的推动发挥着重要作用。在宏观上，政府力量推动改革，可以保证改革的基本方向。而在微观上，政府力量对农村集体经济组织法人内部治理的作用其实十分有限，且这种作用主要表现为外部监督。由于农村集体经济组织法人自身缺乏足够的改革动力，所以法人设立后往往侧重于在形式上建立完整的治理结构，对内部治理机构是否运转、如何运转则重视不够。在此情形下，由于利益驱动机制不完善，部分地区的农民也不关心农村集体经济组织法人内部治理机构是否运转，所以法人章程形式化较为普遍。2、成员的异质性而造成的利益背离。奥尔森指出，集团成员的异质性造成个体利益难以一致，而且集团越大、成员越多，越难以达成一致。除非集团规模很小，或采取强制手段按共同利益行动，否则有理性的、寻求自我利益的成员不会采取行动以追求他们的共同利益。搭便车者想坐享其成，而风险和成本却让别人承担，这样势必会影响一个团体组织的凝聚力。从农村集体经济组织的角度来说，农村集体经济组织的优势就在于把分散的农户组织起来，而市场经济的发展以及农民自主性的增强，农户的个人经济实力日益发展壮大，而农村集体经济组织却日趋弱化甚至“虚”化，农村集体经济组织的吸附力日益微弱的同时，农户的离心力日益加大，因收入差距、农户家庭禀赋、生产经营形式等所形成的农户异质性的加大无形中存在着支解农村集体经济组织的潜在威胁。3、村委会替代治理和既有路径依赖。村委会替代治理是指设立农村集体经济组织法人后，由于人员交叉任职和既有经济发展的良好现状，村委会仍然行使经济职能，并通过决策提议的方式引导治理。在此情形下，村干部和成员都习惯既有集体经济的治理模式，加之人员重合，并认为以往治理路径可以持续发展，不需要变更。因此，设立农村集体经济组织法人成为应付政府改革要求的做法。实践中，各地农村集体经济组织因“股权固化”而导致内部人员流动不畅，集体成员权的封闭性增强，农村集体经济组织的经济职能与村委会的行政职能处于重合状态。加之现有治理结构难以规避内部人控制问题。持有股份的集体成员对集体资产状况掌握的信息有限，村干部在集体资产经营和处置中权力过大，“小官巨贪”现象较为普遍，少数人控制、内部人控制等代理问题尚未解决。

（二）内部关系。农村集体经济组织法人的内部治理存在治理方向市场化与集体化的矛盾、成员股东治理能力不足与非成员股东治理需求缺位的矛盾。这两对矛盾关系的形成与农村集体经济组织治法人制度设计理念紧密相关，所以内部治理机制不能简单地从法人自治逻辑展开，需要基于其作为特别法人的“特殊性”，从治理目标、功能地位及价值理念来系统全面地理解农村集体经济组织法人。1、农村集体经济组织法人的治理目标。农村集体经济组织法人的治理目标是维护集体所有制核心和集体经济发展壮大的基础上的财产权益增长。集体资产既有公共性、保障性、社会性的特征，目标是保障集体成员共同利益的最大化，同时作为资产也有追求盈利增值、开发利用收益最大化的市场趋利属性。农村集体经济组织治理目标同时也是治理的难点就在于这两个方面的统筹协调。但在改革实践中，部分农村地区存在过度市场化的倾向，而罔顾农民的利益需求。又因为如果没有雄厚的集体经济实力为后盾，就无法充分地进行农村公共建设，也难以实现农民养老保险与医疗保险全覆盖。所以，从长远和整体上看，两个目标是一致的，因为只有获得更大的盈利，才能更充分地保障集体成员利益，而只有集体合力发展、统筹规划利用，才能实现集体资产开发利用收益的最大化，进而增进每一个集体成员的资产收益和提高其公共福利。2、农村集体经济组织法人的功能定位。《民法典》第96条将农村集体经济组织列入特别法人，农村集体经济组织从立法上正式成为典型民事主体，即便如此，还是要与传统民法中的营利法人与非营利法人有所区别。虽然《民法典》未进一步规定特别法人的“特别性”，但《村民委员会组织法》的第1条、第3条可以看出，同样是特别法人的村民委员会与纯粹的私法团体在设立目的方面有明显的差异。村委会是为保障村民实行自治而设立，其设立、撤销和范围调整由乡（镇）政府提出，村民同意后报县政府同意。《乡村振兴促进法》第三条明确了乡村的特有功能，保障粮食安全、保护生态环境和传承优秀文化。农村集体经济组织法人作为乡村治理的重要主体，理应担负起上述乡村功能的责任。集体经济的发展必须是以集体及其成员权益的保障为前提，农村集体经济组织设立具有一定的经济目的和一定的政治目的。农村集体经济组织的经济目的同私法上的经济目的并不同，农村集体财产的管理具有公法上的分配意义。农村集体经济组织的设立还带有一定的政治目的，是实现国家乡村治理的重要方式，是落实公有制经济基础的私法形式，是促进乡村振兴实现共同富裕的重要主体。集体经济组织所承担的社会功能和其特别法人地位的内在要求这两个方面的原因注定只能让农村集体经济组织法人的市场化是有限的市场化。3、农村集体经济组织法人的价值理念。农村集体经济组织法人内部治理应当遵循成员平等的价值理念。与公司法强调股东平等原则不同，农村集体经济组织法人中成员资格与股东资格分离的事实决定了成员平等原则与股东平等原则的差异，即成员平等原则表现为本集体经济组织成员在成员资格、成员治理权利等方面的形式平等，而股东平等原则集中表现为差异化资本基础上避免中小股东权益受损的实质追求。营利法人治理机制的终极目标是营利，进而实现内部成员的利益分配。以公司为例，内部成员的话语权主要通过表决权上的资本的多数决，这也是行使公司权力和获取利益的主要依据。农村集体经济组织的内部更加注重分配的公平和权利行使的平等，这就使得资本多数决的原则不能适用于集体经济组织中。农村集体经济组织法人市场化与集体化的方向矛盾、成员股东与非成员股东的治理矛盾，其实质都在于如何理解成员平等原则。

四、破解路径

（一）解决思路。“治理是特定主体之间的协调活动”，集体经济组织的协调包括内部关系协调和外部协调：内部要协调农村集体经济组织与农民集体成员的关系；外部要协调与农村基层自治组织的关系、与国家的关系以及与其他市场主体的关系。农村集体经济组织需要平衡其所连接的各方利益关系，不仅要突出集体资产的公共性、保障性以及成员的平等参与性，并在此基础上解决集体资产代理决策困难的问题，强化其资产的市场经营属性以释放其资产活力。而在经营实践中，公共服务属性与市场营利属性很难实现均衡。在资产实体无法分割的前提下，可以根据比较优势，将资产的不同属性赋予不同主体。为统筹兼顾集体资产社会保障性与市场经营性，应将其双重目标分离开来，分别落实到两个运行实体，即集体内部的资产管理组织与外部的资产经营组织，建立起集体经济组织的双层治理机制。国家制度供给提供了法定权利保障、相互监督确立了民主授权与权力约束，有公信力的村庄“带头人”的示范带动可以确保分层决策机制下可信承诺的达成。集体产权改革是由国家顶层制度设计推动，从中央到地方政府提供了强有力的制度供给保障。集体经济组织确立了成员监督组织运行、组织约束成员行为的制约机制。集体资产是集体成员共同所有而不是集体组织所有。集体产权改革通过清产核资、折股量化将集体资产权益明确量化到每个成员，强化了集体成员与集体经济组织的利益关联，使每个成员有激励支持集体发展和监督集体资产经营的动力。集体经济组织确立了民主决策机制，并建立了集体资产收益、分配的信息公开机制，保障了集体成员对集体经济组织管理的有效监督，也成为树立集体管理信任和权威的基础。村庄“带头人”的示范带动与分层代理决策是保障一致承诺的基础，集体收益分红和集体福利则以利益激励强化了一致承诺效益。民主决策是实现监督和确保成员信任的基础，但“一人一票”的分散民主决策往往难以协调集体行动。集体中的大量小股东因为收益激励不足和决策责任意识不强，而存在监督偷懒和非理性、非公正性决策问题，导致了决策的成本过高、科学性缺乏、及时性不够。集体共识的初始形成需要领导权威的引导，管理者必须营造适当的心理预期，为合作规范支付“启动成本”，做出不去剥夺雇员“产权”的承诺。村庄带头人先行示范和积极投身集体事业，制定并严格遵从公开、公平、公正的集体规则，充分保障每个集体成员权益的实现，这些将能够营造集体合作氛围、建立集体共建共富的心理预期。集体一致认同的有效形成，需要带头人凝聚和组织积极分子共同参与，逐步树立起“先进小团体”权威，建立起分层代理民主决策机制。先进分子的“远见卓识”是村社熟人社会各成员能够充分认识和了解的，其带头践行与自愿服务又会赢得成员的普遍信任，因而在分层代理决策制度下，先进分子容易被推选为股东代表，而其对“带头人”的积极响应本身就是认同的行动表现，有效确保了集体共识决策的达成。“带头人”引领行动的示范效益，形成了对“摇摆”成员的事实说服，通过示范带动共识的扩散，从而获得成员对集体经济组织发展理念的广泛认同。

（二）具体措施。《示范章程》对农村集体经济组织设置了成员（代表）大会、理事会、监事会的结构，这种静态结构由于没有考虑到地域差异，所以导致实践中不能建立切实有效的集体经济组织法人治理机制，但是仅有这种静态结构也不能够实现内部有效治理，更重要的是实际运行规则所体现的动态治理机制。因此，要用整体性视角从内外关系梳理协调适用，从农村集体经济组织的决议机制、利益联结机制和监督机制三个方面对其内部治理机制进行梳理。1、农民集体成员多数决机制。农民集体成员通过表决权的行使，形成的农民集体决议可以拘束农村集体经济组织，从而实现集体经济组织对重大事项的决策，对外表达团体的意志。在农民集体意志形成的过程中，起决定作用的是依多数决得出的意思表示，通常不是参与者的意思表示一致，而是多数决原则。集体经济组织应按照其特性进行决议机制的建构，不能简单借鉴实行资本多数决，而是要贯彻“一人一票”或“一户一票”的平均主义。2、保证权益分配公平下利益联结机制。在实践中，部分地区提供了利益联结机制的思路，即将成员股东参与农村集体经济组织法人内部治理与收益分配联结，内部治理参与度高，收益分配数额就高。例如，浙江省平湖市探索了“股份+积分”的收益分配方案，根据成员参与集体事务的情况决定相应的“积分”增减，而“积分”分配的收益额度原则上不超过当年度收益分配总额的20%，从而形成了激励成员参与治理与保障成员收益并行的良好治理效果。3、保障信息充分披露的监督机制。农村集体经济组织应该具有内部监督机制才能确保集体的财产由成员共享。这是对农民利益的全面保障，是集体成员权利行使的重要内容，也是农村集体经济组织内部成员关系协调制衡的主要手段。农村集体经济组织最重要的是不能将集体经济组织的实际控制权力、财产利益集中在少数人手中，因此这个监督机制要比传统私法团体中的监督更为严格，信息的透明度甚至要比肩公众公司。为此，监督机制至少要从三个维度予以建构：集体成员的知情权、执行机构的信息披露、专业监督机构的设置。

作者：徐小婷 单位：西安财经大学法学院