公立医院捐赠内部控制与实践

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—、引言

近年来随着国家新医改政策的不断深化，公立医院全面取消药品和耗材加成，公立医院的收人来源缩减至政府补助收人与医疗服务收人两项。同时，公立医院医、教、研、防等业务活动规模不断扩大，承担的社会责任和公益担当不断增加，经济运行压力逐渐加大。随着社会经济的全面发展，我国公益事业得到长足进步，在改善民生、健全保障、增进福祉等方面日益发挥着积极的作用。《２０２０年度中国慈善捐赠报告》显示，卫生健康是我国公益事业主要的捐赠领域，２０２０年共接收捐赠财产同比增长１６０．９４％。因此，接受公益事业捐赠目前已成为公立医院资金来源的有益补充。本文对此进行探讨。

二、公立医院捐赠内部控制风险识别与评估

本部分基于ＣＯＳＯ－ＥＲＭ风险管理理论框架，围绕公立医院接受公益事业捐赠的全流程，包括合规审核、制度建设、管理流程、财务管理等方面，从法律风险、廉政风险、管理风险、质量风险、财务风险等方面进行风险识别和评估。

（一）法律风险

有医院以单位或者个人的名义，在医院官网、微信公众号、微博、朋友圈等媒体渠道发布捐赠物资和资金募集的公告。根据我国慈善募捐管理办法的相关规定，任何不具有公开募捐资格的组织和个人，不得开展公开募捐活动。现有法律法规并未明确规定公立医疗机构具有公开募捐资格。因此，公立医院公开募捐财产的行为，有关法理的依据不具有合法性。另外，对于部分捐赠人明确限定捐赠财产用途的，医院应当严格按照捐赠协议约定的限定用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。如果确需改变使用用途的，需事先征得捐赠人同意。如医院未能按照捐赠协议限定用途使用，医院属于未能按照捐赠协议履约，存在法律风险。

（二）廉政风险

目前公立医院接受的公益事业捐赠较为单一，多为医院药品、耗材、设备等商品和服务，提供捐赠的长期供应商与医院存在密切的经济利益关系。若不规范捐赠管理，其捐赠的公益性、无偿性无法得到有效保证，会存在某些供应商以捐赠为条件，向医院销售相关的商品和服务的问题，存在利益输送和商业贿赂等廉政风险。

（三）管理风险

目前，部分公立医院捐赠管理制度尚未建立健全，接受捐赠未经过必要的预评估，未经单位管理层集体或内部民主议事会议研究决策等必要的审批决策流程，接收捐赠环节审核不严谨，致使医院接受的捐赠不符合国家法律法规的规定。由于捐赠管理涉及院办、财务、审计、医学装备处、纪检（监察）处、法务、采购中心等多部门，存在部门之间职责不明确、责任不落实、工作不配合等情况。医院没有建立规范健全的捐赠管理制度和流程，捐赠物资没有办理相关人库手续直接使用，未纳人医院资产管理流程，也未进行正确的会计核算和资产管理。未建立单独的捐赠物资库，与自有物资混淆管理，导致捐赠物资事项收发存不清晰、物资流向不清，不利于日后的日常监管、审计、监督检查等工作的开展。捐赠财产的使用管理混乱，没有按需审批领用；没有按照捐赠协议的要求使用捐赠财产，如有医院利用捐赠款发放劳务费，没有按照相关规定定期向社会公众公示。

（四）质量风险

由于医院受赠物资种类多、来源广，捐赠主体、渠道、形式多样化，存在捐赠物资质量良莠不齐、捐赠人不能提供详尽的生产企业资质或产品信息、验收环节不健全等情况。有些捐赠的物资非医疗专用物品，还有部分捐赠物资因采用非国内标准而无法用于临床，造成捐赠物资的闲置和浪费。另外，有些捐赠人为享受捐赠税收减免的优惠政策，将已过期或即将过期，或者本身存在质量瑕疵的物资用于捐赠。

（五）财务风险

有医院无法区分捐赠物资来源，无法在医院账面上清晰地标明捐赠物资的流向，还有医院捐赠收人确认不及时，人账时间与捐赠协议签订时间相差较久。也有医院会计科目使用不当，非限定用途的捐款未按规定计人其他收人，而是核算为往来款。另外，对于捐赠物品没有明确价格的，医院无法合理确定捐赠物资的公允价值，存在虚增资产和收人的可能。有些医院取得捐赠收人未向对方开具捐赠票据，存在一定的财务风险。另外，由于捐赠物资是医院无偿取得的，员工可能存在“反正是赠送的”的错误思想，节约意识薄弱，授权审批不严，使用处置随意，监督管理缺失，造成捐赠物资随意申领、浪费使用、账实不符等现象，存在较多的财务风险。

三、公立医院捐赠业务的内部控制原则

公立医院捐赠业务的内部控制建设应以财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔２０１２〕２１号）为依据，根据国家卫生计生委、国家中医药管理局《关于印发卫生计生单位接受公益事业捐赠管理办法（试行）的通知》（国卫财务发第［２０１５］７７号）的精神，结合医院实际，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人和受赠人的合法权益。公立医院捐赠业务的内部控制应遵循以下基本原则。（一）重要性原则捐赠内部控制内容涵盖捐赠预评估、协议管理、接受管理、资产财务管理、资产使用管理、资产信息公开、资产监督等环节。应对医院及主管单位关注的重点领域，针对控制风险较高的业务流程详细描述内部控制措施。

（二）制衡性原则

捐赠内部控制涉及捐赠管理、财务、资产管理、审计、纪检监察、管理层等部门，重点在职责分工、审批权限等方面形成规范、科学、有效的制度和流程，形成相互制约和相互监督的工作机制，同时兼顾医院的运营效率。

（三）可操作性原则

捐赠内部控制提出具体控制措施时，应充分考虑医院的实际操作情况，以利于内控措施的具体落地实施。

四、公立医院捐赠内部控制风险管理实践探索

公立医院在接受捐赠业务时，需以ＣＯＳＯ内部控制框架为指引，做好内部控制建设。通过相关控制活动、定期或不定期的内部控制有效性自我评价、加强内控缺陷整改、有效防范各类风险等，建立完善的内部环境，进行有效的风险评估，建立信息与沟通机制，制定内部控制监督制度。

（一）内部环境

首先制定医院捐赠管理制度和捐赠物资的管理方法，建立捐赠业务的组织构架和流程。明确承担捐赠组织协调管理的牵头职能部门，明确各部门责任，具体责任落实到个人，防止出现各类风险问题。具体而言，捐赠管理牵头部门为院长办公室，全面负责管理医院捐赠日常事务。设立捐赠管理工作组，对捐赠工作中遇到的重大、复杂事项进行监督和指导。该工作组由分管院长、总会计师、院办、财务处、审计处、纪律检查委员会、相关归口部门负责人组成。医院内部各科室、部门或个人联系的捐赠物资须通过院长办公室统一办理接收。药学部、医学装备处、后勤保障处、财务处应分别作为药品、耗材、设备、物资和资金等捐赠物资的具体接收科室。

（二）风险评估

建立捐赠预评估制度。在接受捐赠前，启动捐赠预评估程序，由总会计师召集捐赠的归口部门（医学装备处、后勤保障处、药学部等）、财务处、审计处、纪检、法务等捐赠管理部门等根据职责、权限充分讨论后出具评估意见。各捐赠管理部门主要对捐赠以下内容进行评估：一是要审议捐赠人的权利义务，保证财产来源合法、有处置权，保证捐赠的自愿性和无偿性，确保捐赠事项的合法合规性，与医院没有不正当的利害关系，也没有与其他供货商进行商业上的不正当竞争。二是对捐赠事项的必要性和可行性进行审议。对接受捐赠的事项是否必要、可行，有关部门要结合医院的实际需求进行评估。三是要清晰明确捐赠双方权利义务约定，对捐赠协议关键要素，特别是捐赠用途作出明确约定。在执行突发公共卫生事件应急处置等特殊任务期间接受捐赠的，可以根据情况简化捐赠预评估程序，由总会计师对捐赠项目进行初评审查。

（三）控制活动

不相容职务分离控制。医院院长办公室、财务处、审计处、医学装备处、相关业务部门应按照各自职责，切实加强捐赠财产使用管理，各司其职，互相牵制，互相监督。预评估通过的捐赠事项，由捐赠管理部门提交院长办公会集体研究，讨论通过以后，对于金额较大的事项还需提交党委会讨论决定。授权审批和预算控制。捐赠管理部门根据相关的捐赠计划使用方案，将其内容提交给院长办公会及党委会集体决策，研究审定的内容包括以下三方面：一是决策是否接受捐赠，二是受赠财产年度使用方案和执行计划，三是涉及重大项目安排和大额资金使用的具体事项。捐赠收人和使用计划方案审议，经院长办公会及党委会审议通过后，纳人医院全面预算管理体系，进行统一的预算管理。财产保护和会计系统控制。资产管理部门需要严格执行相关管理规定，及时将捐赠财产验收人库登账，纳人医院资产统一管理。财务处负责加强捐赠财产的会计核算和财务监督，建立健全财务管理制度。会计年度结束后，将全年捐赠收支情况纳人年度财务报告和决算。有关公立医院接受公益事业捐赠的内部控制流程，详见图（１）。

（四）信息与沟通

医院应加强信息公开，确保捐赠信息公开透明。通过官方网站、布告栏等便于公众知晓的方式，公开医院捐赠接受管理制度、捐赠接受工作流程、捐赠管理部门及联系方式等信息；每年一季度前公布上一年度本单位受赠财产、财产使用和管理情况，接受来自医院内部和社会各方的监督。

（五）内部监督

医院捐赠管理内部控制建设中，内部监督非常重要。审计处应定期或不定期开展捐赠管理专项审计工作，全面实施绩效考评。也可以委托社会中介机构对医院捐赠财产的收支情况进行专项鉴证，并适时向社会公开捐赠工作专项审计报告。医院纪检监察部门应定期监督本单位捐赠管理制度、捐赠审批流程、捐赠财产使用等实施工作，防控廉政风险。

五、结语

内部控制是建立现代医院管理制度的重要内容之一，是加强公立医院规范化、科学化、精细化管理的主要工具和手段。公立医院应严格执行卫生计生单位接受公益事业捐赠相关规定的要求，规范捐赠和受赠行为，加强风险防控，严厉打击假借捐赠名义进行不正当利益输送的违法、违规行为。公立医院应基于内部风险控制，识别医院管理面临的风险点，根据识别的风险点，结合优化后的流程，进一步完善公益事业捐赠管理制度，加强对社会公益事业捐赠管理。

参考文献：

［１］张春生．中华人民共和国公益事业捐赠法释义［Ｍ］．北京：北京法律出版社，２０００．

［２］伍琳芸．内部控制视角下公立医院接受物资捐赠的相关问题探究行政事业资产与财务，２０２１（６）：１３．

［３］徐铃茜，杜君，徐元元．关于公立医院接受捐赠内部控制的思考中国医药导报，２〇２１（９）：１８９＿１９２．

作者：施伟忠 单位：上海申康医院发展中心