反腐倡廉党内法规建设的经验和对策

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一、我国反腐倡廉党内法规的产生与发展历程

（一）反腐倡廉党内法规的萌芽（1921—1949年）

1921年，党中央发布了《中国共产党第一个纲领》，其中近一半的篇幅是对党的组织纪律作出的规定。1922年，党中央出台了第一部《中国共产党章程》，将“党的纪律”列为单独一章，对党组织和党员的行为作出了明确的纪律规范。在《中国共产党章程》之下，党中央又出台了多部党内法规对党内腐败行为进行细化规制。如，1931年出台的《关于党的建设问题决议案》，首次对党内官僚主义作风进行专项重点整治；1933年发布的《关于惩治贪污浪费行为》的批示，对贪污浪费行为的惩罚标准进行了初步明确；1939年出台的《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》，首次明确了贪污行为的界定标准并规定了相应的处罚。这一时期是中国共产党党内法规的创设与奠基时期，反腐倡廉党内法规在这一时期完成了从无到有的转变，多部反腐败性质文件的出台，初步建立了以党内法规的形式来反对腐败的工作方式，构建了反腐倡廉党内法规体系的雏形，为反腐倡廉党内法规制度体系的产生奠定了基础。

（二）反腐倡廉党内法规的曲折发展（1949—1978年）

1949年10月1日，新中国成立，党内隐隐出现了享乐主义与官僚主义的风气，党中央对这一现象高度警觉，迅速成立了中央纪律检查委员会，并在全国范围内广泛开展整风运动，发布了《关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》等一系列配套反腐倡廉党内法规。同时，为了加强对权力的制约，1955年党中央成立了中央监察委员会，发布了《关于加强党的监察机关的决定》，将党内监督与党内反腐败治理工作相结合，有效预防了党内权力腐败现象。然而在“文革”时期，反腐倡廉党内法规的发展呈现出“曲折前进”的特征。一方面，建立了党内反腐败斗争与党内监督相结合的反腐败治理模式，对我党接下来的反腐败制度建设产生了积极的影响；另一方面，受“文革”影响，党内关系极度混乱，致使反腐倡廉党内法规的发展陷入了停滞状态[1]。

（三）反腐倡廉党内法规的恢复前进（1978—2012年）

1978年改革开放以来，我国经济快速发展，党内经济领域腐败现象频出，党中央为此出台了一系列措施，并高度重视党内反腐败制度建设。1987年，中共十三大提出要走改革与制度建党的新路子，制度建设这一概念首次被正式提出。这一时期共出台了《党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《关于实现党风廉政建设责任制的规定》等反腐倡廉党内法规80余部[2]。新世纪以来，先后出台了《建立健全惩治和预防腐败体系（2008—2012工作计划）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等反腐倡廉党内法规。这一时期，中国共产党将加强制度建设作为开展反腐败斗争工作的重要手段，不断探索最适合我们党的制度建设方式。在推进反腐败制度建设的过程中，反腐倡廉党内法规得到了恢复与发展，以党章为核心，以各种反腐败相关条例、规定、准则、办法为基础的反腐倡廉党内法规体系得以初步建立[3]。

（四）反腐倡廉党内法规的快速发展与全面加强（2012年至今）

2012年11月，党的十八大召开，中国特色社会主义建设的新时代开启，全面从严治党成为党内治理的主旋律。2013年5月，中共中央出台《中国共产党党内法规制定条例》，同年11月，又发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，这是党中央首次对于党内法规制定作出的纲领性文件。2013—2014年，中共中央两次组织修订和清理现存党内法规，逐步实现反腐倡廉党内法规的完善与更新。2015年以来，中共中央先后修订并颁布《中国共产党廉洁自律准则》（2015年）、《中国共产党党内监督条例》（2016年）、《中国共产党巡视工作条例》（2017年）、《中国共产党纪律处分条例》（2018年）和《中国共产党问责条例》（2019年修订）等文件，进一步完善了反腐倡廉党内法规体系。

二、反腐倡廉党内法规形成过程中的经验总结

（一）将反腐倡廉党内法规作为党内反腐败治理的主要形式

自建党至今，中国共产党反腐败治理的方式出现了很多种形式，包括新中国成立初期时以群众运动为主的运动反腐，改革开放初期通过纪检委及监察委员会进行权力反腐[4]，以及通过党内法规和法律双法并行的制度反腐[5]。其中，运动反腐与权力反腐的形式虽然在当时也产生了一定的效果，但由于对腐败的标准并无科学的、制度化的参考，缺乏系统性和长期性，治理效果延续时间较短，常常出现处理不当、矫枉过正等现象，无法长期根除腐败现象。中国共产党在汲取运动反腐与权力反腐过程中宝贵经验的基础上，逐渐认识到制度化、法治化的反腐败机制才是长期有效抑制腐败现象的必由之路，制度反腐的反腐败治理形式应运而生。1978年，党的十三大报告中提出“要在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。自此，通过制度建设进行反腐败的形式得以确立，反腐倡廉党内法规也因此得以蓬勃发展。2012年党的十八大以来，党中央提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。将党内法规建设作为党内治理的重要内容。2014年，党的第十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规成为我国法治建设不可或缺的一部分，制度反腐成为我党反腐败治理工作的重要方式，反腐倡廉党内法规作为制度反腐的重要制度依托，成为我党反腐败治理工作的重要形式。

（二）依法治国与依规治党双轨并行推进反腐败

治理国家法律与党内法规制度双轨并行，是构建一个体系完备的反腐倡廉法律法规体系、推进我国反腐败治理的必要制度手段[6]。在国家法律方面，我国在加入《联合国反腐败公约》的基础上对该公约进行了转化适用。首先，在《刑法》中设置贪污罪、受贿罪等罪名对腐败行为进行惩治。其次，在《刑事诉讼法》中新增了治理贪污腐败犯罪的刑事诉讼特别程序。最后，设立国家监察委员会与地方各级监察委员会，出台《监察法》《监察官法》《监察法实施条例》等配套法律法规，明确了各级监察委员会是开展反腐败工作的专门机关，并对监察机关开展工作的全流程进行了细化规定，对于公职人员贪污腐败的行为进行专门化治理，将法治反腐的原则切实贯穿到司法实践中。在党内法规方面，在《中国共产党章程》中设专章规定了“党的纪律”。在《中国共产党章程》之下，中共中央先后出台了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分原则》《中国共产党党内监督条例》四部基础指导性反腐倡廉党内法规。在其下又出台了诸多针对具体违规行为的规定，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《违规发放津贴补贴行为处分规定》《事业单位工作人员处分暂行规定》等，对党员生活的多个方面均进行了规制，在党内进行严格严明的作风建设、纪律建设、监督体制建设等，使其能够从思想道德层面来预防和遏制腐败，从而填塞了法律的漏洞[7]。

（三）党规党纪严于国家法律

党的十八届四中全会中提到：“党规党纪严于国家法律，各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”[8]党纪严于国法，充分体现了全面从严治党的内在要求。党的十八大以来，党中央坚持从严管党治党，出台多部重点反腐倡廉党内法规，对党员生活的各个方面提出了更为严格的要求。例如《关于厉行节约反对食品浪费的意见》《关于共产党员违反社会主义道德党纪处分的若干规定（试行）》等反腐倡廉党内法规，对共产党员的思想、道德、作风方面提出了更高要求，也为全面从严治党提供了重要制度保障。

三、对反腐倡廉党内法规完善路径的建议

（一）规范反腐倡廉党内法规的立法工作，提高立法质量

中央办公厅法规局法规处在对《中国共产党党内法规体系》的解读中提到：“要逐渐把工作重心放到提高党内法规制定质量、提升党内法规体系整体效应上来。”[9]《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》明确将“党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”作为党内法规制定的工作目标[10]。反腐倡廉党内法规作为党内法规的重要组成部分，更要严格遵循上述标准。一是要加强对反腐倡廉党内法规的理论研究，将反腐倡廉党内法规纳入法学理论研究的范畴内，通过设立科研基金等方式鼓励学者开展相关的理论研究，将反腐倡廉理论有效融入反腐倡廉党内法规的建设中。二是要及时清理、调整反腐倡廉党内法规。严格根据《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，明确清理的主体、对象、程序和步骤，认真落实集中清理和及时清理制度，探索建立长期清理机制，从而提高立法效率，节约立法成本，增强立法的统一性和科学性[11]。三是要完善党内法规立法机制，明确立法主体，厘清立法权限，完善立法解释机制，重视党内程序性立法，健全立法评估、备案审查机制，保证党内法规的立法质量，建立兼具系统性与科学性的反腐倡廉党内法规体系[12]。

（二）推进反腐倡廉党内法规的执行

反腐倡廉党内法规的执行，不仅是对违反党内法规的党员进行惩治，还关系到党内腐败行为的事前预防。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》中指出：“要将制度优势转化为治理效能，提高制度执行力至关重要。”[10]因此，反腐倡廉党内法规的有效执行是将反腐倡廉党内法规制度转化为反腐败治理效能的重要方式。党的十九大以来，党内法规的执行进入了制度化发展阶段[13]。党中央先后发布了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等执行性规定，然而党内法规的执行依然存在消极懈怠、执行乏力等困境。为实现反腐倡廉党内法规的治理效能，就要解决党内法规的执行困境。一是要完善党内法规执行的责任机制，认真落实《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，明确责任主体，落实执法责任制，明确责任承担方式，通过责任落实倒逼反腐倡廉党内法规的落实[14]。二是要强化执行监督制度，首先要保证纪委的独立地位，落实纪委的监督职责，其次要完善党外监督机制，不断拓宽人民群众的监督渠道，使人民群众参与到执行监督中来，从多个方面入手，营造清朗廉洁的政治环境。三是要落实执行评估制度，制定科学的评估标准，并及时反馈评估结果，通过评估倒查法规中存在的漏洞，通过对反腐倡廉党内法规的立改废释，保障评估结果落到实处。

（三）加强反腐倡廉党内法规的普法教育

2021年发布的《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》中提出：“要深入学习宣传党内法规，把学习掌握党内法规作为合格党员的基本要求，促进党内法规学习宣传常态化、制度化。”[15]对于党内反腐败治理工作而言，要加强反腐倡廉党内法规的普法教育工作。一是要加强对反腐倡廉党内法规的宣传，本着及时公开的原则，通过专门机关、专门方式、专门渠道向广大党员公开反腐倡廉党内法规，提高党内法规的知晓度，同时，要创新宣传形式，运用互联网手段，通过网站、APP、短视频等方式，打造统一权威的党内法规学习平台，以方便广大党员对反腐倡廉党内法规进行检索和学习。二是要落实对反腐倡廉党内法规的教育培训工作，将反腐倡廉党内法规学习融入党课教育、干部培训等日常活动中去，根据党员的职业和岗位进行不同程度的普法教育，提高反腐倡廉党内法规教育的针对性。三是要加强对普法教育专门工作队伍的建设，组建一支理想信念坚定、业务能力过硬的党内法规教育培训队伍，配合各机关、各科研单位，组建兼具高学术水平和丰富实践经验的专业普法讲师团，增强普法讲师团队专业性。

参考文献：

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[10]中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）[EB/OL].（2018-02-23）[2021-12-04].

[11]中央办公厅法规局法规处.夯实百年大党治党治国的制度根基——解读《中国共产党党内法规体系》[J].党建，2021（10）:25-28.

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[13]唐坚.党内法规执行的制度化：建构、内卷与调适[J].党史博采，2021（10）:37-41.

[14]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京:中国方正出版社，2016:64.

[15]中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）[EB/OL].（2021-06-15）[2022-03-21].

作者:徐翔 金桐 单位:西北政法大学行政法学院 西北政法大学法治学院