现代行政管理论文范文

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公交优先：城市经济发展的客观要求

世界银行曾有项研究表明：交通需求增长超前于经济增长速度，一般都在两倍以上。可见，交通是经济发展的重要基础。城市公交作为城市生产的第一道工序，它直接保证着城市经济生活的有序运转。无疑，城市公交优先就成为了世界各地经济发展战略的重要组成部分。

目前，单从我市公交事业发展的轨迹，就能清晰地印证这一点。花园路北段有一个叫汽配大世界的市场，主动配合公交公司把市场前的空地建成停车场，32路、69路、208路等公交车从这里发车，这不仅方便了公交，而且使汽配市场的生意也迅速红火起来。北环道通车后，陈砦村委主动要求将公交6路车延伸到该村，陈砦先后兴建起了蔬菜批发市场、花卉市场等一系列实业，一个原本偏僻的农村一下子红火兴旺了起来。由此更说明了，正行进在建成商贸城道路上的我市，各项建设发展始终离不开一个良好的交通环境和发达的公共交通体系。

公交优先：提高现有道路资源利用率的捷径

记者手头有这样一组数字：目前郑州市可通行的道路大约有500多条，总长度达450余公里，道路面积共有600多万平方米，并且现在和今后还正在且将有道路被扩建、新建。近4年来，全市道路建设长度年平均增长速度约为3％，道路面积年平均递增率为4．37％。然而，我市现有非机动车辆323万辆，机动车23万多辆，机动车的年平均递增率是10％左右。

通过对比不难看出，道路建设犹如一个底气不足的运动员，虽然大汗淋漓地拼命追赶，可总是赶不上它的对手。故此，单纯依靠修、扩建城市道路来期望解决道路的拥塞是行不通的。关键还是要把有限的道路资源充分利用起来。有人作过统计，每20辆自行车或4辆小汽车所占用的道路面积与1辆公共汽车所占面积是一样的，而后者的载客量分别是每辆自行车、汽车的100倍和30～40倍。运送同样数量的乘客，公共交通与小汽车相比，分别节省土地资源3／4，建筑材料4／5，投资5／6，空气污染是小汽车的1／10，交通事故是小汽车的1／100。数据最能说明问题，城市公共交通是效率最高的交通方式，公交优先无疑是克服我市人多地

少、车多路少、拥挤堵塞等基本矛盾激化和能源紧张、污染严重等问题的首选。

公交优先：老百姓安全快捷出行的保障

“衣、食、住、行”，“行”乃人类赖以生存和发展必不可少的四大物质条件之一，尤其在“时间就是效益”的当今社会，行得好，行得快，就显得尤为重要。

公共交通本是我市市民出行的主要代步工具，但是在现今道路拥挤的状况下，居民选择出行的方式发生了变化，形成以自行车为主，公交车为辅，出租车为次的基本交通结构。据了解，近几年，我市每年自行车的增长量都在9万多辆。在这些不愿乘坐公交车的人群中，有相当一部分人称，主要是因为堵车、运行不准点、车速低、候车时间长等不得不舍弃乘坐方便实惠的公交车，而改换其他交通工具。的确，据测算，目前公交车在我市中心区域的平均运行速度为每小时12公里，高峰时间更低，车速仅是90年代初运行速度的1／3。而且，我市绝大多数公交线路都很难保证正点率。如此慢的速度，最受影响的当然还是乘坐在其上的老百姓们。所以，大力发展公交不但便利经济，可使市民免受骑车长途跋涉之苦，而且路口自行车拥塞的局面也将得到改观。公交优先实质上就是百姓优先，大众优先，多数人优先。公交优先：世界各国城市交通的战略选择

综观世界各工业化国家城市交通的发展历程，大都走过了先发展小汽车，后控制小汽车，最终明智地选择了发展大公交的曲折道路。

“公交优先”最早是由法国在60年代末提出的。二战后，迫于汽车工业财团的压力，法国政府采取了鼓励私人交通发展的政策，私家车急剧发展。到70年代初，城市交通几近瘫痪。于是，政府开始了下大力气重点优先发展公共交通。如今，巴黎设置了480多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公共汽车专用道。其

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制度层面的现代化。即建立与社会发展各方面包括社会、政治、经济以及文化等相适应的行政管理程序、规章制度等，对政府的行政管理行为进行规范和约束，促进政府行政管理行为的合法化和规范化，避免政府行政管理过程中的任意性较大和自由裁量权过多等。技术层面的现代化。即政府掌握行政管理现代化的手段和方式，并且，政府有主动将行政管理现代化的手段和方式应用于政府之中的意愿和能力。人员层面的现代化。即行政管理人员的现代化。行政管理人员掌握现代化的行政管理方式，能够运用现代化的刑侦管理手段实行行政管理，并且能够随着行政管理现代化的进行不断地更新自己掌握的现代化的行政管理方式，促进自身能力的现代化。

二、国内行政管理中存在的问题

1.行政管理的制度化受传统行政管理模式影响较深。作为政治的执行性部分，行政管理与政治之间有着密不可分的关系。我国有着几千年的封建社会历史传统，这种历史传统形成了“官本位”的政治行为模式，这种政治行为模式对政府的行政行为产生了很大的负面影响，具体表现为在行政管理过程中任意性和人为性较大，相关行政管理领域缺乏现代的、理性的和科学的行政管理制度，或者，行政管理制度在具体的行政管理过程中被漠视，整个行政管理过程任意性较大。

2.现代化的行政管理知识缺乏。现代化行政管理知识的缺乏是由于长期以来对于行政管理的现代化忽视造成的。由于长期以来对行政管理现代化的忽视，政府很少主动去从事行政管理里现代化研究，因而很难产生符合中国国情的，参考了中国行政管理经验又借鉴外国先进行政管理理论的现代化行政管理知识。相对于中国来讲，外国的行政管理现代化实行的较早，已经形成了相关的理论体系，但是，由于中国的行政环境和外国的行政环境存在很大的差别，很难直接引入使用，这就导致我国现代化的行政管理知识缺乏。

3.行政管理人员对于现代化的行政管理知识和行政管理手段掌握较少，导致行政管理的现代化难以推进。当前，在行政部门职位较高，对于政府行政行为影响较大的人员年龄都普遍较大，对于现代化的行政管理方式和行政管理知识掌握较少，也难以实现认同，这就导致了行政管理人员的现代化行政管理知识不足。同时，很多行政管理人员在日常的行政管理过程中很少主动去学习现代化的行政管理知识，不思用现代化的行政管理知识武装自己，使自己更好地为人民服务，也是行政管理人员现代化行政管理知识掌握较少的一个原因。

三、国内行政管理现代化发展路径

1.建立现代化的行政管理制度。现代化的行政管理制度有助于帮助政府行政管理部门快速高效地实现行政管理的现代化。通过现代化行政管理制度的构建，行政管理人员在实行行政行为的过程中能够按照行政管理制度来对自己的行为进行约束，能够参考制度的规定进行行政决策，从而有效地避免传统行政管理过程中的任意性较强，自由裁量权过大，行为约束和监督困难的情况，能够有效促进行政管理的现代化发展。

2.促进政府现代化行政管理知识的提升。现代化行政管理知识是政府现代化的必要基础，所以，我们一定要通过各种途径促进政府现代化行政管理知识的提升。首先，政府设立行政管理研究部门，通过对政府日常行为进行研究、对学科前沿知识的引进等来促使政府对先进的行政管理知识的掌握。其次，政府行政部门与高校进行合作，通过采取激励措施、申报课题等形式促进高校参与行政管理现代化策略的研究，并且努力实现研究成果的转化和使用，促进政府对现代化行政管理知识的掌握和利用。

3.提升行政管理人员的行政管理现代化水平。作为行政管理现代化的推动者和实施者，行政管理人员能否掌握现代化的行政管理手段有着非常重要的意义。我们可以通过引进行政管理现代化方面人才、对政府原有的行政管理人员进行培训（包括现代化的行政管理意识，现代化的行政管理知识以及现代化的行政管理手段等）、让行政管理人员进行脱产学习等方式来促使其对行政管理现代化知识的掌握，促进其行政管理水平的提升。

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一、现代风险导向审计方法的内涵

现代风险导向审计方法是以战略观和系统观为指导思想，以被审计单位经营风险为导向的新的审计方法。而传统风险导向审计方法则是在制度基础审计方法上发展起来的，是将审计风险模型运用于制度基础审计之中，并以此指导审计工作和进行审计风险的控制的一种旧的审计方法。现代风险导向审计方法，作为一种新的审计方法，除了继承吸收传统的详细审计和制度基础审计的优势外，在适应经济业务复杂化和合理规避审计人员风险的要求下，体现出：重点在于对风险的评价和防范；重心前移至计划阶段；内外环境相结合，以实际审计结果作为调整重点；合理预期的使用，有效地识别各种重大错报风险等特点。

二、政府审计应用现代风险导向审计的必要性

随着政府职能的转变，已有的责任机制已经不能很好适应社会发展的需要，政府审计的地位和作用越来越重要，政府审计风险也为越来越多的业内人士所重视。

（一）现代风险导向审计是适应信息社会和知识经济要求新的审计方法

进入新世纪以来，整个世界处于一种急剧变化的过程中，全球性的市场竞争日趋激烈。随着信息社会和知识经济时代的来临，政府与其所面临的多样的、急剧变化的社会经济环境之间的联系日益增强。世界各国的联系更为紧密。全球经济发展速度的加快和社会经济组织之间相互依赖性的增强，使得政府所处的环境更为复杂和多变，这种情况下的风险控制和防范就显得更为重要。所以引入以风险控制和方法为主的现代风险导向审计方法具有十分重要的意义。

（二）传统审计方法的局限性要求进行改变

传统风险导向审计主要是通过对固有风险和控制风险的定量评估，来确定审计的时间，范围和内容。传统风险导向审计实质上是制度基础审计方法的发展行政管理毕业论文，它还不是一种新的审计基本方法。它在理论与实务两方面都存在固有的缺陷。

而现代风险导向审计己经在理论和实务中体现了它的科学性和有效性，推行现代风险导向审计势在必行毕业论文格式。但将其应用在政府审计之前，必须明确政府审计与社会审计有明显的差异。只有准确地了解其差异，才能更好的发挥现代风险导向审计的作用。

三、现代风险导向审计应用于政府审计所面临的问题

政府审计引入现代风险导向审计也不是一帆风顺的，在现实中面临着许多实际问题。

（一）现代审计人员专业技能和道德规范的缺失

首先，运用现代风险导向审计需要审计人员在审计之前对被审单位各个方面进行全面的调查了解，确定期望审计风险。而期望审计风险的大小取决于审计人员的主观判断,依赖于审计人员的专业知识结构。其次被审单位内外环境千差万别，而大部分审计人员熟悉的只是审计、会计的业务，而对其他专业方面了解很少。还有，由于风险导向审计的审计范围被扩展，会计师需要关注的是整个内部控制。审计范围决定了专业能力范围的要求，这就要求会计师充分提高自己的专业能力。如果审计人员在风险判断上出现方向性错误，会导致其搜集不到充分有力的证据证明审计结论，就极有可能导致审计无效率或审计失败。在这种情况下，很难合理科学的衡量审计风险水平。

另外，对法律风险的预期影响审计人员道德风险。一般来说，当审计人员认为法律风险较高而可能引起较大审计风险损失时，可能会执行尽可能详细的程序来保证审计质量。而当其对法律风险的预期较小而不会引起明显损失时，则可能会减少审计程序。目前我国审计人员承担的法律风险相对较低，因此，全面实施风险导向型审计在一定程度上可能反而会降低审计质量。

(二)地方审计机关独立性不足

开展风险导向审计，需要审计人员对被审单位存在的一些不可量化的风险做出主观判断，因而对独立性有更高的要求。在地方上，审计机关被各级政府和财政部门视同为一般行政机关，其经费来源主要是年初预算安排和罚没收入返还两个部分，在一些财政紧张的地方，基层审计机关有时连正常履行职责所必需的经费都得不到保证，没有充足的经费保证，政府审计机关不能正常开展工作，有时审计机关为了保证占总预算经费绝大部分的预算管理资金，势必与被审单位形成某种变相的利益纽带关系，会在一定程度上迁就被审单位，避重就轻，甚至互相串通，从而严重违背审计独立性原则。另外，审计人员方面，受体制和观念的影响，地方行政首长对审计人员有巨大的影响力，依法审计在许多地方没有落到实处。

四、政府审计应用现代风险导向审计的对策

从我国政府审计机关风险管理的现状出发，要在政府审计中应用现代风险导向审计模式，应先从以下几个方面入手。

（一） 进一步强化风险导向审计的理念

在经济全球化的背景下行政管理毕业论文，国际资本的流动带动了审计的跨国界发展。我国审计准则从一开始就是借鉴国际惯例，并在国际审计准则的基础上制定的，体现了风险导向审计的理念。风险导向审计不是制度基础审计之外的一种方法，而是制度基础审计的发展，是以对审计风险进行系统的分析和评价为立足点制定审计战略，制定与政府状况相适应的多样化的审计计划，使审计工作适应社会发展的需要。所以有效地进行风险评估，可以简化风险导向审计工作。

风险评估的过程主要是风险辨识、风险分析和风险评价。政府应根据各种风险的分类，进一步细化，得出可能存在的风险之后，运用特定的风险评估方法，根据各种风险发生的可能性及影响程度，决定控制程度和策略。在全面风险管理过程中进行风险评估，风险可以分为5类，即战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险。

风险意识是风险导向审计得以有效使用的重要前提，只有意识的提升，才能加快工作的效率和提高工作的稳健性。

（二）打造复合型审计人才队伍

复合型审计人才队伍是能否实施现代风险导向审计的决定性条件，人才队伍的专业水平也决定了现代风险导向审计所能发挥的作用，因而是重中之重，必须通过内部培养、外部吸收的办法，打造一支符合风险导向审计要求的专业审计队伍毕业论文格式。审计机关能否拥有一批具有相应能力的审计人员，对能否有效开展风险导向审计起决定作用。审计机关应加强审计人员的培训，特别是相关专业技能的培训。同时激励审计人员自主提升，从社会上吸收各类专业人才。

（三）推进审计信息化建设，实现风险导向审计的网络化信息系统的资源共享

要推动社会建立完整信用体系，在政府、银行、协会及审计机构等单位之间连网，实现资源共享。审计机构本身也应建立庞大的数据库，按类别、行业收集、存储、更新审计人员运用风险导向审计所需要掌握的会计和审计准则内容以及审计对象所在行业、企业战略，成功、失败审计案件介绍等信息，以不断拓展审计人员的知识结构，降低审计风险，提高审计质量。同时为政府审计完善管理的信息依据。

（四）完善审计制度以保障审计独立性

要保持审计机关的独立性，就要求政府审计机关在经济上断绝与被审单位的联系，就必须解决地方审计机关的经费问题。对此，政府必须要制定出具体的措施和办法，把地方审计机关的经费落到实处。首先要对审计机关的经费进行垂直管理，这样不仅切断了同被审单位的经济联系，而且切断了与同级政府的经济联系，审计独立性明显增强；其次是提高审计机关经费的优先级，使之得到地方财政的优先保障，经济落后地区地方财政实在不能完成的行政管理毕业论文，由上级财政直接拨付；还有是对审计机关审计经费情况定期进行行政性抽查和专项检查，发现问题及时处理；

（五）明确政府审计人员的权责范围

针对政府审计人员责任轻，法律规范弱化的现状，最好的办法是，对审计人员的权责范围进行明确，让审计人员清晰的认识到什么可为，什么不可为，同时做到有所担当。理性的人都是趋利避害的，在明确合理的权责范围下，审计人员自然会主动的履行审计职能，规避审计风险。权力方面，宏观上，应当加强审计工作的法制化、制度化与规范化。明确界定审计机关的法定职责范围，在审计法中对经济责任审计要有明确规定，对政府审计的目标和内容要进行规范，同时明确规定必须进行政府审计的单位和项目，通过法律适当地加强审计权力。责任方面，政府审计机关及其人员如果出具虚假的审计信息，给国家、社会及个人带来利益损害，就应该对此承担相应的行政、民事或刑事责任。对此可以在法律和行政制度上加以明确。只有在明确的权责范围下，风险导向审计对审计人员个人而言才具备其应有的意义，能够得到审计人员主动的应用。

参考文献

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[8]陈志强，从审计风险模型的改进论风险导向审计的战略，审计研究，2005，2

[9]许莉，透视现代风险导向审计，审计研究，2005，5

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为什么经济法与行政法不能清楚的区分开?这里面的症结在哪里,作者认为主要有以下几点:

1.传统与现实的交叉论证。传统法理认为法律部门的划分标准应有独立的调整对象,并以此为标准建构一个国家的法律体系。随着社会的发展,市场经济的建设,经济立法日益增多,经济立法理念逐渐得到发展,私法中的平等、自治观念受到人们的青睐并被公法所吸收(当然也出现了私法公法化的现象)。学者们为论证这些现象的重要性、划时代性,千方百计要给它们在传统的法律体系中谋求一席之地。为此,学者们千方百计地论证经济法的独立地位,殊不知这已是不同语境下的法律现象。首先是经济法与民法进行论战,但随着《民法通则》的出台,经济法学者们不战而退,缩小自己调整对象的范围,把它定位于经济管理关系,这样又引发了经济法和行政法的论争。为了给自己的论证增加法理支持,人们开始对法律调整的对象进行改造,如有学者提出“按社会活动的领域和法律调整的宗旨来划分法律部门”。那么我们要问:如果提出一种新的标准论证经济法的独立性,我们可以说经济法是独立的法律部门,但这种独立的法律部门与行政法的独立是两种性质的独立,在此基础上论证经济法与行政法的区分是没有意义的。

2.对现代行政法了解的缺乏。很多经济法学者在论证经济法与行政法的区分时,明显地表现是对行政法了解的缺乏,当然这也有行政法学者的原因。经济法学者对行政法理论的了解还是停留在传统的理论上,随着经济的发展,行政法自身也在不断地进行调整和变化,其中最为明显的一点就是行政法理论的发展。随着行政法理论的发展,行政法的调整手段也在发生着变化,已从传统的以命令、强制为主转变为间接调整方法的运用。由于我国现代行政法研究较晚,因此行政法学者大多只注重对总论部分的研究和论证,表现在我国现有的行政法教科书中几乎只涉及到总论部分的阐述,对分论部分的研究极为薄弱,部门行政法学与一般行政法学相比极不发达。的确,部门行政法的研究比较弱,但这与狭义的经济法的本质属性无关。

(二)经济法与行政法的关系1.狭义的经济法应属于经济行政法。我们看到,现在所说的狭义的经济法在法律性质上即是经济行政法。经济行政法所调整的社会关系是国家行政机关在经济管理活动中所发生的各种社会关系(即经济行政管理关系),这种管理关系大多是无偿、不等价的经济关系,并且通过特殊的意识活动如行政命令、指示、调控、计划、指挥及监督等方式形成,经济行政管理关系日益注重对被管理者权利的考虑和把握,这反映了行政关系是由两方面构成的:一是经济行政机关对相对人经济活动的管理;二是相对人对经济行政机关行政权行使的监督,经济行政法从法律属性上应是部门行政法,即为行政法的亚部门。但我们不得不承认经济行政法的研究相对落后,以至有的学者称:我们可以把经济法划归于行政法范畴,但是行政法学者对这些经济行政法的理解仅仅是形式化的、限于手段层面的,因为从客观上说,行政法学者与经济法学者相比,在对经济及经济学的了解方面应该相对欠缺,故而影响其对国家调控经济活动形成深刻认识,自然也影响经济立法、执法等活动的效能。笔者并不想否认经济法学者的贡献,也不想否认经济法的作用,我们想说的是经济法学者不必要把经济法的研究领域限制在狭义的范围内,它应有更为广阔的研究领域。

2.广义的经济法应是对整个经济关系进行综合调整的法律。我们认为:经济法规范不可以由任何一个部门法所囊括,而是散见在各个法律部门的规范中,形成了经济法规范的法域,这才是经济法的本来面目。经济法原本没有必要与民法、行政法进行区别,经济法应该是一个广义的概念,它应该从国民经济整体、系统的高度研究我国的经济现象,以期待为市场经济体制的完善进行理论的指导。而这种广义的经济法就是我们所说的经济法学的研究范畴,它包括经济宪法、经济民法、经济刑法、经济行政法等,认识到这一点对研究经济法学具有重要的意义。

二、经济法和行政法区分的评析

经济法与行政法的区分,主要从以下几方面进行:

(一)调整对象方面

行政法调整的对象是行政关系和监督行政关系。以行政法调整对象的范围为标准,行政法一般分为一般行政法和特殊行政法。一般行政法是对一般行政关系加以调整的法律规范总称,如行政基本原则、行政组织法、行政程序法。现在的行政法教科书主要论述的是一般行政法的内容,把它作为行政法学总论的部分;特别行政法是对特别的行政关系加以调整,如经济行政法、军事行政法、教育行政法、公安行政法等,一般把它作为行政法学分论部分。由此而看,行政管理涉及社会生活的各方面,包括政治、经济、文化、军事、卫生、外交等。所以说行政法不调整经济关系是不正确的。并且,随着我国经济体制改革的不断深入,发生在经济领域的行政管理关系会日益增多,这是一个不容否定的事实。当前,我国正在进行经济体制改革,我们需要解决的是使用什么样的行政手段进行经济管理,经济行政管理的“度”应是怎样,我们不能由一种“对经济全抓全管的政府”的这一极端走向“对经济完全不管的政府”的另一极端,从而把调整行政管理关系作为主要调整对象,把确认和规范行政权作为主要调整功能的行政法排除在经济管理之外是不可想象的。

对于有的学者认为行政法调整的是与经济关系没有直接联系的组织经济关系,也就是行政法所调整的对象不直接具有经济内容,并以此把经济法和行政法分开的说法,是值得商榷的。我们需要问的是:什么是“直接的经济内容”,什么又是“间接的经济内容”?直接和间接本身就是对一事物或一种社会关系而言的,如果说经济法调整具有直接的经济内容的社会关系,而行政法调整具有间接的经济内容的社会关系,至少说明一点,这些学者看到了行政法也调整具有经济内容的社会关系。

直接和间接的区别是什么呢?这里所讲的“直接”或“间接”主要是从法律调整的手段而言的。随着现代国家行政法功能的扩展,“秩序国家”向“给付国家”转型,传统秩序国家观念下的命令行政已不适合现代行政法功能的变革趋势,行政法一贯奉行的单方意志性在现代行政法理论和实践上都已发生动摇。

(二)调整手段方面

用传统的观点看待行政法的调整手段,基本上都将行政手段看作是命令与服从式的,强制性的和单方意志性的。而现实中,民主思想的激荡,福利国家的出现,使得现代行政法的功能大大突破了传统的保护国家安全和独立,维护社会公共秩序以及确保财政收入的消极行政作用,而向积极整备环境、经济、地域空间等秩序行政方面,以及社会保障、公共义务的供给,资金补助行政等给付行政的方面扩展。行政调整手段由以前的行政主体与相对人之间不平等的地位已向平等协商的方向延伸。在行政法理论与实践中出现了行政指导、行政合同、行政事实行为等现象。这些非直接权力性的行政手段的出现是现代行政法中合作、协商、民主精神发展的结果,也是现代市场经济发展过程中对市场经济调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法,它是传统意义上行政职权行为无法替代的。这些行政行为引起的法律关系将成为现代行政法调整的主要社会关系内容。同时,这些调整手段也是国家调整各种经济管理关系时无法回避的手段。如果没有认识到这一现象,而简单的认为行政法制调整手段是命令与服从,是直接的行政命令方式,从而把行政法与经济法简单的区分开来,这是很幼稚的。

此外,我们还需要考虑一个问题:具备独特的调整方法是否应是划分独立法律部门的一个标准?从法律层面上来讲,调整方法只有民事、行政、刑事三种,当代的法律实践还未催生出其他的调整方法。因此用调整方法来划分法律部门是不科学的,即便是以此为标准,也不能把经济法和行政法完全区分开来。

(三)主体方面

对于经济法主体是否包括立法机关和司法机关的问题,目前学界尚未达成共识。有的学者认为:人为地赋予国家不同于行政管理者的经济管理者的身份缺乏法律依据,毫无实际意义,且更易造成权力膨胀和权力运作的矛盾。法理学认为:我国法律关系的主体主要包括自然人、集体主体、国家和其他的社会构成。其中,国家机关,包括国家的权力机关、行政机关、审判机关和监察机关等,它们在其职权范围内活动,能构成为宪法关系、行政法关系、诉讼法关系等多种法律关系的主体……由此可见,认为经济法的主体包括权力机关、司法机关和行政机关,而行政法的主体只有行政机关是缺少法理学支撑的判断。同时,我们还需要搞清楚一个问题:行政主体和行政法律关系主体是不同的。行政法律关系主体由行政主体和相对方构成,因此行政主体是行政法律关系主体的一部分。在区分行政法和经济法主体时,必须在同一层面上进行讨论,即对经济法主体和行政法主体进行区分,而不是经济法主体与行政主体的区分。如果只进行经济法主体和行政主体的区分,势必将缩小行政法主体的范围。

(四)本质属性方面

从现代意义行政法的起源来看,它产生于资产阶级国家权能划分之后行政职权独立的基础之上。资产阶级革命胜利后掌握国家政权的资产阶级迫切要求摆脱封建专制势力的束缚,他们提出“民主”与“法治”的口号,以建立资产阶级的民主政治,用法律来控制政府的权力。资本主义行政法便是在这样的历史背景下产生的。因为它在当时的目的就是为了控制政府权力的滥用,以充分保护公民权利。资本主义行政法的基础理论被归结为“控权论”。

与“控权论”对应的另一种理论是“管理论”。“管理论”产生于社会主义国家,它是在无产阶级政权彻底粉碎资本主义国家政治、经济体制的背景下形成的。因为社会主义国家建立后,国家迫切要解决的问题是巩固革命成果,恢复国民经济,建立和维持社会秩序的问题,强调和加强政府的集中管理是理所当然的。在这个时期,人们显然不会和不可能过多地考虑控制和制约行政权的问题,相反,人们主要关注的是如何运用行政权去进行管理,去高效地实现巩固政权和建设国家的目标。由此来看,单纯的认为行政法即控权之法是不科学的。我们必须用辨证的方法历史地来看行政法的作用。

随着各国经济的发展,“控权论”和“管理论”都不能适应社会政治、经济、文化等各方面的发展需要。在资本主义国家,当自由资本主义进入垄断阶段,资本主义自身的缺陷暴露无遗,其盲目性、滞后性的经济问题的出现又引致一系列的社会危害,如高失业率、环境污染等,管得最少的政府已不能符合时代的需要,政府这只“看得见的手”不得不积极干预社会经济生活以解决日益尖锐的各种社会矛盾,于是是政府的行政权得以扩张。与此同时,由政府主持的经济立法现象也日益增多,这种立法更加注重社会的整体效益和整体利益。社会主义国家政权巩固后,各方面发展步入正轨,特别是经济的复苏要求政府改变以往全方位管制的作风,要

在行政法范围内加强对行政权力的限制。比如我国改革开放后,经济由计划向市场转型,政治上也加强完善社会主义民义制度。在行政法上体现为一系列控制政府行政权力的法律规范的增加,例如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的制定与实施。由此可见“控权论”和“管理论”相互渗透,借鉴对方的合理成分,以使自己的理论得以完善和发展。于是,一种新的行政法理论基础应运而生并得以实践,这就是“平衡论”。“平衡论”认为:行政权与公民权既要受到控制,又要受到保障;公民权既要受到保护,又要受到约束;行政权与公民权之间也应相互制约,又要相互平衡。“平衡论”弥补了“控权论”与“管理论”的缺陷,又吸收了两者的长处。该理论贯彻于行政法的全过程,是行政立法、执法、审判的指针,也是评价行政法的根本标准。目前,“平衡论”为大多行政法学者所赞成,并且在客观上被各国法律实践所证实。

三、结束语

明确经济法地位的确立不一定非要求证它是一个独立的法律部门对于经济法的研究具有极其重要的意义。法律部门的划分是对现行法律规范的概括,是属于理论范畴的主观意识,法律的创制和实用从来都是对现实中利益的冲突而为之。因此,法律部门的划分不应成为各家的“圈地运动”,况且随着社会的发展,经济现象日益复杂。我们需要对经济现象进行总体、综合的考虑,由此可见,经济法学的任务是极为重要的。

在当今的学术界,对于经济法学科的独立性问题,已经形成了共识,但是这种学科独立性的确立工作还远未完成,这寄希望于经济法的基本理论方面取得突破性的进展。在这种学科的建设时,我们一定不要囿于传统的部门法的理论构架,而应按照经济法自身的特点来进行理论的建设,否则对经济法的理论研究就如同走沼泽地,越陷越深。此外,对经济法学的研究应综合运用法学、经济学、社会学以及哲学等各学科的研究方法,关注时代的要求,回答时代的课题,为市场经济建设立章建制,促进经济法立法的修改、完善,从而推动经济法的实施,以完成经济法学的学科使命。

论文关键词:经济法行政法行政经济法

论文摘要:经济法的基本理论问题一直困扰着人们。分清经济法与行政法的不同之处,对于明确经济法的地位,促进经济法与行政法的有效实施,完成经济法学的学科使命,具有非常重要的意义。

参考文献:

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[2]罗豪才·行政法[M]·北京:中国政法大学出版社,1999

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引言：行政管理对社会和生活发展有着深刻的意义，需要跟随社会背景的变化进行及时的调整。知识经济时代的到来，给行政管理提供了新的思路。在知识经济时代中，人们追求创新，利用知识创造财富，从而体现各自的价值。知识经济给行政管理带来的众多创新的因素，为行政管理的进一步发展提供了良好的基础。

―、知识经济的特点

知识经济指的是依靠知识和信息的力量发展经济的模式。在这种模式，新型技术和方法成为社会和经济发展的重要因素，为整个社会的深入改革的发展带来的新契机。知识经济突出特点可以分为三点：

(一)全民素质得到提高。在现代社会中，人们认识到法律和管理部门的重要性，参政意识也得到了很大的增强。现代人将更多的注意力和谈论内容集中到国家的发展中，为国家的发展贡献个人的力量。全民素质的提高给行政管理的具体步骤和效果提出了较高的要求，起到了监督行政能力的作用。

(二)信息社会化、公开化。随着知识经济时代的不断发展，信息可以在短时间内得到共享，成为整个社会的公共信息。信息资源已经成为现代社会经济发展不可缺少的组成部分，给人们的生活和工作带来便捷，进而可以享受现展的文明成果。

(三)创新产品和创新思想活跃。在知识经济时代K，创新产品和创新思维是最大的特色。人们对社会需求十分敏感，进而创造出与社会需求相一致的产品，促进社会的经济发展。行政管理部门需要认识到社会的发展动态，及时更新管理理念和方式，细化管理能力，简化管理步骤，使得管理保持在与经济社会发展相适应的程度。

二、知识经济给现代行政管理的积极影响

知识经济时代为整个社会发展进步带来了各种要素，是社会破旧立新的关键。行政管理需要利用好知识经济带来的技术、思想和人才等多种资源，根据具体的发展情况进行改革，不断适应新形势，解决时代新矛盾。

(一）完善行政管理理念。随着经济的发展，各种新思想和经济形式涌入人们的视野，改变了人们对行政管理的认识，对行政管理提出了更高的要求。行政管理部门需要完善自身的服务理念和管理制度，提高管理人员的服务能力，实现行政管理工作的高效化。行政管理理念是管理工作进步的内在因素，是突破制度缺陷的关键内容。我国经历了多个经济发展阶段，经济环境和社会发展发生了巨大的改变，行政管理理念需要与经济发展处于相匹配的状态，促进经济进步，完善行政服务。知识经济时代带来的技术、人才和资源，正在加速行政管理的发展，对现代行政管理的发展方向有着良好的指导作用。

(二）细化行政管理职能。知识经济时代的发展给现代行政管理的职能建设精细化提供了良好的基础，为行政管理部门处理事务简单化发挥了重要作用。社会的发展和创新思维的运用，使得社会经济出现更细分支，要求管理方向精细化，不断调整行政管理部门的服务和公共管理。行政管理部门的精细化涉及到管理运行程序精细化、部门服务内容精细化以及工作人员精简化。行政部门在认清工作任务的基础上，简化内容运作程序，满足社会需求，并不断提供工作效率。

(三)行政管理部门管理方式自动化。在大数据时代，行政管理部门几乎摆脱了纸质化办公传统低效方式，采用计算机和互联M等多种新技术辅助办公，大大缩短了事务处理时间，提高了工作正确率，使得行政管理水平处于世界前列。这种半自动化的处理方式与知识经济有着莫大的关系。与此同时，行政管理部门的工作者也必须接受知识经济的教育，熟练掌握多种技能，以便应对工作中的问题。知识经济为行政管理部门运转提供了硬件和软件设备，让管理部门有了承担处理新时期问题的能力。

(四)行政管理部门发展有方向。知识经济时代带来了各个国家先进的管理方式和管理理念，为行政管理部门的发展提供了方向。在开放的环境中，行政管理需要改变自身的传统看法，增强自身处理问题的能力和效率，打造服务型政府，为公众提供便捷、高效的服务。行政管理部门需要突破传统思维，建立完善的制度体系，不断强化服务职能，以便灵活的处理新型问题，实现行政管理的高效化。

三、基于知识经济之下提高行政管理效率和质量措施

行政管理的发展离不开知识经济带来的时代元素，离不开技术、人才和创新等诸多要素。行政管理的效率和质量需要根据社会发展的具体需求进行提高，否则无法满足现代社会的服务需求。

(一)行政管理引进先进技术和模式。行政管理不直接影响经济活动，但是对具体经济活动的开展有着十分明显的影响。陈旧的管理理念和方式将会阻碍经济的发展，增加内耗，加大经济活动的内在成本。从知识经济的角度看，行政管理也需要进行不断的改革，打破人们的固有思维，依靠管理模式和管理方法的优越性，全面提高行政管理的服务效率和服务能力。行政管理的改变需要领导的重视和基层实践，理论和实践相结合，才可以获得良好的收效。比如：资金预算和资金运转这两个阶段可以采用先进技术进行准确性的评估，减少资金不恰当利用带来的二次成本，实现资金利用最大化。行政管理的改革需要从硬件和软件两方面入手，充分有效地利用好内部资源。

(二)行政管理人员不断优化,增强创新意识。行政管理效果与管理人员有着直接的关系。管理人员的服务态度和意识会给整个管理带来明显的影响。行政管理人员需要增强自身的创新意识，完善管理职能，使行政管理跟进现展。人才是创新活动关键的因素，有着巨大的潜力，对整个管理体制的革新和运行影响最为明显。比如:行政部门进行技术和体制的改革后，管理人员需要根据现实需求进行调整，进而使新技术和模式适应实际需求，适应经济发展需要。在知识经济时代中，管理员工的创新意识和创新精神是其工作的基本素质，是完成基本工作的必备品质。行政管理层需要开发个人智慧，注重团队合作，灵活处理现实问题。只有这样，行政管理才可以从根本上得到完善和发展。

(三)缺少配套的机制建设和保障建设,缺少长远和综合的规划。工行个人信贷体系建设不完善，专业条线不清晰，专业部室责权不明确。由于拥有了庞大的客户基础工行更多的关注数量型的指标进度，造成了部门间分别考虑自身的业务拓展和产品开发满足于现状，没有长远统一的规划。

四、完善工商银行银行个人信贷风险管理的对策建议

(一)优化数据挖掘与应用。加强大数据先进理念的应用，结合工商银行信贷风险管理实际与信贷信息化应用管理现状，首先是要增强信贷风险决策的数据依托理念。在信贷介入、扩张、控制、压缩、退出时机把握上，提高信贷风险管理决策的量化依据比重。其次要加强数据之间相关关系应用，提高信贷风险预判的科学性与准确性。

(二)搭桥互联网企业，建立大数据为依托的信贷产品风险管理平台。模仿和跟进在大数据应用有领先经验的互联网金融企业，加强与互联网社区、电子商务等企业合作，例如阿里巴巴等[2]。打造和形成以工行具有主导经营管理权的O2O、B2C、B2B等互联网金融平台。在平台建成后，可依托平台不断丰富的信贷产品’积累网络用户的信贷交易信息、行为及信用数据信息，从中总结和摸索适用于信贷风险管理的数据模型或方法，为深入推广应用大数据提供经验。

(三）建立多技术结合数据仓库，形成多渠道数据网络。建立依托关系数据库、并行处理和分布式技术等方法的数据仓库，加强相关技术的学习与引进，将全行不同系统中存储的涉贷客户信息，如财务、资金、经营信息等与贷款质量变化联系起来，从而在更完整的信息视图上揭示风险的关联性，提高风险早期发现和识别的可能。

(四)行政管理内部开展能力培训活动。知识、技术和创新思想等都需要进行培训，进而提高工作人员的工作能力和个人素质。行政管理的内容是随着时代进步而不断变化的，需要行政管理人员时刻接受新思维、新技术，确保行政管理处于先进水平。行政管理的决策层和执行层都需要进行有效的培训，从而找到制度或者自身的缺点，掌握更多的技术应用能力，带动行政管理的全面改革。比如：行政管理的质量评估方法和操作方式的转变。现代化评估手段全部采用计算机处理，保证评价真实有效，有效地避免暗箱操作，对行政管理的水平也可以得到真实性反馈。行政管理内部开展的培训活动一方面我行政管理提供新的知识和理念，另一方面规范行政管理的正常运行。在具备一定能力的基础上，才可以获得实质性的突破。

结语：知识经济给行政管理的完善和发展带来了多种要素，使得整体管理水平不断提高。行政管理部门还应认识到自身发展的不足，找到新起点，实现突破。行政管理还应将创新思维作为发展的重点内容，以便更好的适应现展环境。

五、结论与展望

本文在大数据背景下，重点研宄了工商银行利用大数据进行个人信贷风险控制的操作方式，得出了其与商业银行传统信贷模式相比的优势，结论如下:①工商银行有较大规模的个人信贷业务及大数据系统，可将大数据技术运用于个人信贷的风险控制；②工商银行利用大数据技术进行个人信贷风险控制，与传统的银行信贷模式相比，有多项优势；③大数据应用面临信息安全和个人隐私问题，可以通过法律方式来改进。

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食品安全的违法犯罪行为应承担相应的法律责任，已经成为社会共识。作为一项特殊的产品，食品不仅具有反复性、日常性等特征，更是与人民的身体健康和生命安全具有非常密切的关系，损害一旦发生甚至不可逆转。然而从食品工业产生开始，大小规模的食品安全事件就层出不穷从未停歇。美国疾病控制中心估计食源性病原体的污染每年大约导致7600万人生病，325000人住院，5000人死亡（Mead et al.，1999）。食源性疾病不仅影响了生产力，相当于是对人体能量的另一种赋税（FAO/WHO，1984）。虽然食品消费是私人物品，但与之相伴的食品安全所引发的疾病却会给医疗服务体系带来负担，给经济生产率带来损失。

2009年2月28日颁布的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）以第九章“法律责任”专章共15条的篇幅对违反《食品安全法》所应承担的行政处罚、民事赔偿以及刑事责任作出了规定，其对于规范食品生产经营活动，防范食品安全事件发生，保障公众身体健康和生命安全发挥了重要作用。

但是与此同时，近年来三聚氰胺、苏丹红、地沟油等食品安全事件依然频发，犯罪违法成本较低无疑是当前大量食品安全事件发生的重要原因。而这一结果在一定层面上暴露出，我国现行《食品安全法》在法律责任的规定上存在内容滞后缺失或者操作程度低等问题。在此背景下，《食品安全法》在实施四年后即将启动新一轮的修订，“治乱用重典”的呼声日益强烈。当然，“重典”显然不仅仅意味着严刑峻法，动辄死刑。食品安全治理涉及民事、行政、刑事等各个环节，对于食品安全责任的规定也需要系统化思维。因此，“重典”应是明确规定和有效落实各项食品安全违法犯罪行为所应承担的各项法律责任，规定不同层级和程度的食品安全法律责任体系，在反复评价和反思的动态中发展完善相关的法律法规。本文将主要运用法律责任理论和政府监管理论，分析中国食品安全法律责任体系的构成，梳理现有法律责任制度，并针对食品安全法律责任的不同类型，对《食品安全法》的修改和完善提出自己的见解。

一、强化民事责任机制：自我规制与损害赔偿

（一）食品安全：谁的责任？

由于食品安全事件频繁发生，因此我国现行《食品安全法》在立法之初就在立法取向上采取了强化“命令与控制型（command-and-control）”的规制方式（高秦伟，2012），甚至实施排他性的规制，前者如废除了食品免检制度（原法第60条），后者如该法第三章对“食品安全标准”作出了专章规定，在立法技术上突出了食品安全标准制定（standard setting）的基本制度与制定程序（陈军，2009；高秦伟，2012）。

在食品安全责任设计上，现行食品安全也是强调政府规制，以政府责任弱化行业组织与企业责任。政府及相应行政部门集中承担了食品安全责任，过分依赖于行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等传统的行政管理方式，未能充分秉承“企业是第一责任人”的理念，未能有效实现政府监管与企业自我规制相结合。背后的原因显然是与食品行业的市场失灵以及诚信缺失密不可分。在过去的几十年间，中国社会从熟人社会迅速转型至市场经济，追求利益成为不少企业的唯一目标。在一系列食品安全事件接连爆发后，公众对于企业能够自我约束的信心跌至谷底，以政府行为干涉市场运作、以政府规制取代企业责任的呼声不绝于耳（国务院，2008）。但是事实上，在实践中，政府责任模式所导致的弊端却已经呈现。仅以三聚氰胺为例，在《食品安全法》实施仅一年后的2010年，被国家食品药品监督管理局严令禁止的三聚氰胺重现奶业江湖，这对由立法刚刚确立的政府主导型的规制模式而言显然是个沉重的打击。这表明，在现有市场经济环境下，将食品安全责任完全交由政府掌控的这一“全能政府”的做法已经不再适用。

在2013年的机构改革中，中央层面显然也注意到了这一问题。在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”可见，本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变，落实到食品安全领域，以食品生产经营方作为食品安全第一责任人理念被重申，而与之相对应的就是在食品安全事件法律责任规定上重心的转移，使民事责任作为食品安全法律责任体系中的首要责任。

（二）自我规制与损失赔偿

随着科学技术手段在食品领域的运用，现代食品在配方、标准、制作工艺等方面都已经愈加精细和高度技术化，因此无论是多么详尽的立法或者规范性法律文件都会给企业留下宽泛而广泛的裁量空间，而执法更无法深入到每项产品的每一环节的所有程序中。因此，实现食品安全的必由之路就是要由市场取代监管，并进而弱化行政手段，强调企业责任。而其中关键就是实现企业和行业内部的自我规制。

自我规制是一个非常广泛的概念，其几乎可以涉及非政府行为的所有方面（Cary Coglianese，2013）。通过法律授权或政府委托，一定的社会组织承担起公共管理与规制的职能，规制过程的决策和执行均由二者分享，具有社会自治的制度性意义（田飞龙，2010）。在食品安全领域，自我规制就是指食品安全相关企业按照企业的内部规则，根据国家的规格、标准，或者以高于国家的规格、标准的水准独自制定规格、标准，对企业的生产经营进行控制的行为，主要包括质量管理、信息公开、责任自觉和技术革新等内容（王贵松，2009）。基于自我规制，相关食品企业除履行除法定义务外，还需要履行约定义务，即向购买方承诺其产品所应达到的标准。

基于此理念，当食品安全事件发生后，食品安全领域的行政机关未能履行监管行为，就可能被认为是违法的。而根据依法行政的制度宗旨，当行政机关怠于履行职责的不作为行为违法时，就必须承担相应责任。与此同时，实践中的事例也印证了行政法律责任的必要性。在2007年三鹿奶粉所点燃的“三聚氰胺”事件发生后，责任企业通过破产程序从民事赔偿程序中“金蝉脱壳”，受害者因此追溯无门。人们开始意识到，当食品安全事件发生后民事责任缺位或者脱逸时，以国家财政作为后盾无疑是很好的保障（朱新力，2001；杜仪方，2009）。

（二）食品安全行政赔偿责任的可能性

如前所述，由行政机关承担食品安全的补充责任，其必要性是毫无疑问的。那么问题关键在于，建立食品安全行政赔偿制度是否具备可行性？虽然《宪法》第41条第3款“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，为食品安全行政责任提供了宪法上的依据，但是现行《食品安全法》第95条仅规定了公务员的行政问责，对行政机关的行政法律责任却未做任何规定。

鉴于国库资源的有限性，法律规定并非所有公民任何的权利受损最后都可从国库获得赔偿；普通公民要获得行政赔偿必须符合一定的条件。那么，在食品安全的行政监管中，当消费者权利受损时，是否具备要求行政机关承担行政赔偿责任的可能性？从理论层面出发，要使得行政机关承担食品安全的行政法律责任至少要具备以下两项条件。

能够认定行政行为违法。现行《食品安全法》第6条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”同时，《食品安全法》第八章中对各食品监管部门的行政职权所进行的明确规定，也为确定行政机关违反法定义务的行为提供立法上的可能性。然而，依据行政法一般理论，上述“无固定内容的条款和普遍标准（昂格尔，1994）”的规定在赋予行政权限的同时也给予其大量的裁量空间，而依据行政裁量，行政机关有权依据个案的具体情况选择其中它认为最为妥当的法律效果（杨建顺，2004；周佑勇，2007）。按照此逻辑，行政机关完全可以裁量为由否定其在食品安全事件中疏于监管的行为属于、并从而逃脱行政法律责任。但是事实上，食品领域却具有特殊性。鉴于食品安全领域中生命权和健康权的重要性，为有效约束行政权，学界在判断行政行为时往往会运用到行政裁量缩减论以对抗裁量（李建良，2002）。 在食品安全领域，一般认为，行政机关对其规制权限的行使虽然具有裁量权，但是如果该权限行使侵犯到了公民健康权这项标准，则行政权限就应当受到限制（下山瑛二，1978）。也即，当产生对国民的生命、身体、健康等损害结果的危险时，如果行政机关行使规制权限就能够容易地防止该结果的发生，而不行使则无法防止时，行政机关就应当行使规制权限，否则就可判定其行为违法（王贵松，2007；胡建淼、杜仪方，2010）。

受害者具备资格。在食品安全事故发生后，能够认定行政机关的违法行为，却并不意味着发生食品安全事故后，受害者就有权对行政机关提起行政诉讼并要求其承担法律责任。因为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，提起行政诉讼的原告，须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。也即，受害者在食品安全事件发生后要提起行政诉讼，必须需要证明其与行政机关的行为间存在利害关系。事实上，现行《食品安全法》第1条的规定“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”，已经为普通公民行政机关预留了完美空间。因为根据“保护规范”理论，只要“有效的法律规定（行政的法律义务即由此而来）不仅是为了公共利益，而且――至少也――是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利（哈特穆特・毛雷尔，2000）”。换言之，当保障公众身体健康和生命安全已经被作为《食品安全法》的立法目的时，行政机关给国民供给安全食品就不仅仅是对公共利益和社会秩序的保障，更是应确保每一个公民生命和健康安全（下山瑛二，1978）。而当公民身体生命因食品安全而受损时，当然与行政机关的行为存在利害关系，也自然可以提起行政诉讼。

综上，虽然遭遇重重困难，但是理论界对完善食品安全行政责任制度的探索却从未停止。大陆法系对于食品和食品行政自身特征的细致把握，以及我国现行《食品安全法》立法中预留的空间，都为设立食品安全行政责任提供了可能性。

（三）修法的动向

今年4月18日，国务院出台《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，该意见明确指出现行食品监管体制的弊端，“食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高。”一个月后，在今年5月的国务院常务会议上，国务院总理明确提出要建立最严格的食品安全监管制度（中国新闻网，2013）。鉴于我国食品行政监管现状与现有立法基础，在建立最严格食品安全监管制度契机下，笔者认为在本次《食品安全法》修订过程中应考虑将食品安全的行政法律责任写入立法。只有建立完善可行的行政责任法律制度，才能实现“将权力关进笼子”，从而使得食品安全监管制度落到实处。

具体而言，在现行《食品安全法》第95条问责条款前增加行政责任条款：违反本法规定，县级以上地方人民政府和卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者、、而造成人身、财产或者其他损害的，应承担行政赔偿责任。

与此同时，虽然并不属于行政责任的概念范畴，但是在构建食品安全监管责任体系中也有必要对行政问责制度进行一定完善。现行《食品安全法》第95条就行政机关工作人员在食品安全监管中不履行本法规定的职责或者、、的，规定处以记大过、降级、撤职或者开除等行政处分。但是，法条中关于谁来问责、依照何种程序追究等关键要素却并没有涉及，这使得食品安全事件发生后，由于缺乏相应的制度、体制和机制作支撑，问责机制仅流于形式，极具风暴效应却很难具备实施的有效性。因此也有必要在本次修法中对行政机关的监管问责制度中具体的问责主体、权限、问责客体责任层次、问责事由的标准和范围以及问责程序制度体等进行明确规定，让食品安全问责摆脱“运动式风暴”而走向“常态”。

三、明确刑事责任追究制度：行刑衔接

对于食品安全违法行为除应由行政机关给予一定的行政处罚外，如果情节严重构成犯罪，还应当基于刑法规定而追究其刑事责任。对于食品安全刑法规制的必要性和可能性，学界相关论著已较为成熟，笔者在此不着笔墨（张亚军，2012；刘仁文，2012）。而2011年《刑法修正案（八）》的出台，也在很大程度上为食品安全入刑实践提供了立法上的依据。但是显然，对于食品安全领域的违法行为，除刑法处罚外，更常见是同为公法领域的行政处罚。二者与私法领域的民事责任一起共同构成了食品生产经营企业的责任体制。 只有把食品安全行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来，才能有效遏制违法犯罪行为，并同时防止滥用法律。然而遗憾的是，无论是理论还是实务界，就食品安全行政处罚与刑法处罚关系的探讨却凤毛麟角。

现行《刑法》涉及食品安全刑法处罚的相关规定是第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和第144条“生产、销售有毒、有害食品罪”。 而《食品安全法》中，行政处罚的规定在第84至第94条。《食品安全法》仅有的刑罚处罚条款出现在第98条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。应该说，这一风淡云清的规定在一定程度上确实能够实现将食品安全违法行为从《食品安全法》引致到《刑法》的目的。但是如同任何简洁的立法所面临的难题一样，过于模糊的规定方式并未明确行政处罚和刑罚处罚的边界，这为实际落实食品安全责任提供了难度。具体而言，《食品安全法》第84-94条规定了对生产经营“添加食品添加剂”、“农药残留”、“营养成分不符合食品安全标准”、“腐败变质”等行为可以给予行政处罚，而事实上上述行为又均符合《刑法》第143条所规定的“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”的行为要件，或者准确而言都是后者的具体化。那么，二者是否会交叠或者真空？

依照刑法理论，要构成犯罪，要件之一是违法行为必须存在严重的社会危害性，已达到犯罪的程度。而相较于行政处罚而言，判断危害性是否达到了一定程度的严重性，就要从“被侵害的法益”和“违法行为方式”等方面进行判断。对此，刑法泰斗陈兴良教授提出了“情节轻重、数额大小和后果大小”作为区分两项制度的决定因素，而上述标准也成为刑法学界通说（陈兴良，1992）。如果将上述标准适用于食品安全领域，我们发现相较于《食品安全法》第84-94条而言，《刑法》第143条还规定了“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”以及“对人体健康造成严重危害”等表述方式。显然，上述条文采取的是以“后果大小”标准作为行政处罚和刑罚的临界点。通过法解释的方式我们可以认为：生产经营企业一旦出现生产、销售不符合卫生标准的食品，相关行政机关就可对其作出行政处罚；但是并非所有违反《食品安全法》的行为都会触犯刑律，只有当该违法行为产生了一定的危害后果时，才可采取刑罚处罚方式。然而，问题并非就此迎刃而解。对于何为“严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”，或者说怎样的情形才可算是“对人体健康造成严重危害”，对此，《刑法》、《食品安全法》以及国务院颁布的《食品安全法实施条例》都没有明确说明，它仍然有待于出台司法解释或者法院指导性案件加以进一步明确。

笔者认为，虽然存在必要性，但是在《食品安全法》中对于量刑等进行具体规定显然不现实。倒不如借助修法的东风进而出台相关司法解释，对《刑法》143条中“严重事故”、“严重危害”等进行量化，也许是更为便利而有效的途径。毕竟，作为不同的规制手段，刑罚和行政处罚有其各自疆域，不宜随意取代。面对食品安全严峻现状，在“治乱用重典”理念下，更要警惕食品安全处罚走向以刑罚取代行政处罚的极端。

四、结语

从法律规范的逻辑上而言，法律责任的意义在于其是使得法律具有操作性和有效性的关键。如果缺少了法律责任，那么法律事实就等同于只有行为模式而缺乏具体规范后果的道德规范，法律的操作性和有效性就无从谈起（凯恩，2008）。当然，在食品安全领域，健全法律责任体系的现实意义远不仅此。健康和生命在任何社会语境下都是第一位的，更何况在中国“民以食为天”的传统文化下，食品安全又是涉及民生、政府公信力甚至社会稳定的关键问题。而通过完善食品安全法律责任，不仅能够为损害提供救济，更能够通过惩罚方式对其他社会成员实现教育和警戒的作用，从而从源头上预防和抵御食品安全事件的发生。

完善食品安全法律责任，就是要建立起可操作性的综合性食品安全法律责任体系。以民事责任作为首要责任，树立企业第一责任人理念，增设自我规制和违约责任条款，同时设立食品安全保险制度，使得损害赔偿更具备实际效果；在民事责任缺位时以行政赔偿责任作为补充，实现依法行政与受害者权利保障相结合，同时进一步明确现有行政问责的具体制度和程序；而作为最严厉的刑事责任，秉承罪刑法定，通过法解释明确相关概念从而实现刑罚责任与行政处罚相衔接。总之，只有民事、行政、刑事责任各自分工而又相互配合形成合力，才能在最大程度上减少食品安全事件的发生，为舌尖上的安全实现“保驾护航”。

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笔者曾撰文指出，转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用，但其本身也存在着难以克服的困境和弊端，如：中央规制下制度创新的空间限制；[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔；中央与地方制度博弈目标之间的冲突；创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题，探讨走出困境的路向选择。

一、多元产权选择与微观主体的动力激励

产权是新制度经济学研究的核心问题，完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成，需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，降低产权界定和转让中的交易费用；为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境；利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配，扼制国家权力对产权的干预。[2]（P130～197）我们在考察中国地方政府的制度创新经验时，可以发现，多元产权选择是一个成功经验，如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在，从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等，都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际，都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。

当然，我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策，政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业，要按照分级管理的原则，明确各级地方政府的产权界限，实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理，其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式，把国有资产的最终产权与经营权分开，使国有资产的产权人格化，解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开，可以考虑在地方人大（属广义的政府范畴）设立类似于“国资委”那样的机构，作为国有资产的人格化代表，并减少委托——链条，以便降低交易费用和提高监督的有效性。在产权保障方面，除了中央政府应建立起完整的产权法律体系外，地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系，对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组，进行积极的创新和试验，甚至是“试错”。在这方面，广东顺德的经验值得参考，他们对公有企业的改制就是走产权多元化的道路，具体方式有：嫁接外资；划股出售、公私合营；分拆求活；多种形式租赁、公有民营或民有民营；企业兼并、拍卖；控股、参股；债权股份化或债务等值化改造；企业“先关后改”；公开上市；依法破产。通过改制，使产权具有可分解性（即财产权可以分解为所有权和经营权），可分散性（即企业产权股份化、多元化和社会化）和可让渡性（即产权可以按照一定的规则进行转让、买卖、出售、出租），满足市场经济对产权交易的要求，使得在产权市场尚未开放的情况下，实现产权制度创新的突破性进展，从而化解中央政府制度创新的规制约束。

除了对公有产权的界定和保护之外，地方政府还应继续走增量改革之路，加强对非公有产权的保护。因为，这是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要进行制度创新的环节。

产权主要是通过降低交易费用和实现外部性的内在化而实现对经济的促进作用的。而能够实现这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺陷，由于资产不量化到个人，其委托—成本大，“内部人控制”使最终所有者难以实现对资产的有效监督，这是造成其经营困难的根本原因。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生极大的激励，它的私人收益率最接近于社会收益率，由此带来极高的生产效率。中国的改革实践，充分证明了这一点。自1980年以来，中国私营经济产值以平均每年71%的速度增长，到1999年6月，私营企业占国内生产总值的33%（而国有企业产值占工业总产值的比例则从1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私营经济的贡献已经接近或超过国营部门，但其所占用的国家资源比重却微乎其微，而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”[3]中国私营企业用非常有限的资源去高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。

然而，我们应该看到，私营经济的高效率和低成本的增长并没有伴随其他制度的相应变迁，它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看，主要的问题有：（1）产权保护制度欠缺。现有的法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱，私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护，从而使其发展的原动力受到削弱。（2）市场经济中的公平公正原则没有真正实现。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力，使私营企业主不得不从“寻利”转向“寻租”，扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看，问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和产品结构雷同等。其中，最主要的问题是产权界区不清，表现在：相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清；一部分私营企业，尽管其资本的形式确是私人资本，却在法律形式上戴了一顶“红帽子”；[4]一些私营企业是在没有真正的出资人的混沌状态下生成的，如负债借钱，从而造成天然的产权不清；一些私营企业主以个人的资本筹办企业，却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的危害是多方面的：不利于企业的资本积累；企业法人的独立性和完整性易于被侵害；影响企业的治理结构和管理权威；造成有关人员之间的权、责、利不明确，而产生“搭便车”的道德投机。[5]（P42～57）

科思将交易费用概念引入经济分析中，揭示了交易费用与制度形成的内在关系。他认为，企业和市场的边界是由市场的交易费用和企业内部的交易费用的相互比较来决定的。[6]但中国在向市场的过渡过程中，需要政府对市场的培育和扶持，企业与市场的交易过程多了一个政府的环节，决定了企业的交易费用必须考虑政府这一因素。柯荣住通过实地调研并运用统计模型的方法分析了企业、政府和市场三者之间的交易费用变化，[7]认为企业的交易费用由4部分构成：企业与政府的交易费用；市场与政府的交易费用；企业内部交易费用；企业除负担第二项费用之外的交易费用。中国私营经济发展的初期，第一、二项交易费用是最重要的（这与科思的理论有所不同），是中国过渡经济时期私营经济发展中具有实质性影响的制度问题。柯荣住进一步分析，宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性作用。因为，宽松的准入政策会使私营企业更有发展的机会，而且政府也会采取与其相配套的规制政策，从而使私营企业的交易费用不断降低，提高其发展的动力。本文认为，政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时，还要履行其产权方面的职能和社会职能，减少企业第三项和第四项方面的交易费用，以进一步调动私营企业发展的积极性。

根据上述的事实，本文认为，地方政府在私营产权激励方面应在以下几个方面有所创新：

第一，切实解决私有产权的保护问题。我国的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色发展到现在的社会主义经济的“重要组成部分”，已经获得了国家的正式法律地位，可以说进入了国家的政治经济体系范畴，政府理应作出相应的制度安排实施保护。目前，在国家的物权法还尚未出台的情况下，地方政府可以结合本地的实际以地方立法的形式，建立保护私有产权的制度，满足社会日益增长的这一制度需求，实现地方性制度均衡，以消除私营经济发展的心理顾虑。

第二，为私营经济创造一个公平开放的制度环境，减少私营企业的交易费用。这里既包括降低私营企业的市场准入费用，也包括在土地使用、信贷税收等方面的平等机会。但首先是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件，因为，市场准入条件的放松会带来连续的制度响应，促使地方政府规范市场，降低规制费用，以及做好产权界定降低企业内部交易费用等工作。

第三，厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自身的问题。我们讲保护私有产权，首先要尊重私有企业主自主选择的权利。“因为私营资本最清楚重新界定产权对企业发展究竟有效无效，最清楚重新界定产权所需要支付的代价究竟有多高。”[5]（P58）但当私人资本意识到界定产权的成本远远小于继续维持产权含混所蒙受的效率损失时，就会要求进行制度创新，要求政府出面界定产权。这时，地方政府就应协助做好企业的资产评估工作，界定产权主体及边界，保证产权主体权利义务的落实。当然，在解决私人资本产权不清的问题上最为重要的是要给予其市场直接融资的制度条件。在这方面，目前我国还存在严重的制度短缺。市场融资有两个主要渠道，一是公开上市发行股票，二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有诸多限制，银行贷款也有非常苛刻的条件。这虽然是中央政府制度创新空间的范畴，但地方政府完全可以利用自己的组织优势去推动这些领域的制度变革。

第四，加强意识形态宣传，消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化人们对产权和其他制度的认同而减少统治阶级的统治费用。但意识形态这种非正式制度安排由于源于“传统根性和历史积淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济生活中的合法地位，但人们思想中的“公有”意识仍根深蒂固，它仍然在很多情况下影响着制度的制定和实施。因此，地方政府应强化对私营经济在中国经济中重要地位的宣传，并给予其应有的政治待遇，逐渐消除人们对私营经济的歧视，使私营经济的发展有一个宽松的社会环境。

第五，除了上述产权、制度环境和意识形态方面的创新以外，地方政府还应建立符合市场运作规范的政府行政制度秩序、发展要素市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们建立现代企业制度和提供信息服务以减少交易费用和经营风险等。

二、以制度化约束规范中央与地方之间的制度创新关系

一些后发国家尤其是东亚国家的历史经验表明，不发达国家在向市场制度变迁过程中，中央政府的有效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化，是东亚国家现代化的重要原因，也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的，而现在的不发达国家既面临着国内要求快速发展的社会压力，又面临着国际上日益增强的经济政治压力；既要保持不断变革的势头，又要保持社会的稳定和统一，因此，强有力的中央政府的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。

从过去一个世纪西方的发展规律来看，市场制度的发展和市场功能的扩大，并不是伴随着政府功能的缩小，相反，政府功能尤其是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内，出现了两个集权化运动：一是地方政府向中央政府集权，二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作，需要有一个有效的政府尤其是有效的中央政府，以保证市场的有序竞争。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的，主要表现在：[9]（1）有效的市场运作，需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序，以使原材料、商品、人才、劳动力、资金等资源要素能够自由和有序流动，降低交易费用。但是，市场又是一种分散的力量，它在运行中很容易与地方性的力量结合，不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其出台一些地方保护主义的制度安排，从而阻隔市场的统一，影响要素的自由有序流动，最终导致市场功能和交易活动的萎缩。因此，只有具有高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。（2）中央政府的宏观调控是建立和健全市场经济体制的重要组成部分。统一、科学、结构合理的制度体系是成熟的市场体系的必然要求，而统一的制度体系的安排和贯彻，只有在统一的政府权力体系中才能实现。（3）市场的运行需要公共产品和社会保障。一些公共产品投资大、见效慢，并具有垄断性，特别是关系到全局性的公共产品，如基础设施，它们是市场运行所必需的，需要政府的统一规划和大量投入。

可见，在调整中央与地方制度创新的关系时，一定的中央集权是需要的。但是，中国这样一个大国，各地的资源禀赋千差万别，需要多级的分层调控，需要多层的制度创新，不然，就会扼抑特色性制度潜能的发挥，扼抑人们对制度的合理预期和创新动力，地方市场的活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此，必须找到一条既有利于中央适度集权，又有利于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则，以市场作为规制中央与地方制度创新关系的坐标：一是无论中央的制度创新还是地方的制度创新，都不要超越政府与市场的边界。即凡是市场能调节的就由市场调节，市场失灵的地方有的就需要政府进行制度创新。二是以市场的原则划分中央和地方的创新空间，既要有利于全国统一市场的有序运转，又要有利于地方市场的繁荣，发挥地方政府创新的积极性。

根据上述原则，中央的制度创新空间应是：制订国民经济发展的中长期规划，并以相应的制度安排，如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化；建立社会总需求和总供给的管理机制，保持总供求关系的动态平衡；对收入分配关系进行宏观调控，建立既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节制度；维护国有资产的所有者权益，促进国有资产的保值增值；建立和健全市场规则，打破地区、部门对市场的侵害和封锁，培育全国统一的市场体系，保护市场的公平竞争；组织和提供公共产品（全国性的）；协调工农、城乡、地区关系，实现制度的均衡发展。地方政府的制度创新空间包括：根据中央政府的发展规划，制定本地区的发展规划，并作出与此规划和中央宏观目标相协调的地方制度安排；制定地方财政和区域性收入分配制度，引导和调节本地区的市场供求关系；培育地方性市场体系，推动区域市场与全国统一市场的开放和对接，为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境；管理地方国有资产，保证其完整、保值和增值；在国家产业政策的框架内调整本地区的产业结构，实现区域内资源的高效配置；组织和提供本地区的公共产品。

中央与地方制度创新空间界线的落实，除了以法律化的机制约束两者之间的制度博弈关系外，还要建立中央对地方的有效监督机制：一是中央对地方的政治约束，这集中体现在中央对地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效措施，铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调，从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度，可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程，对其进行专项治理；中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问题列为执法监督的一项专门内容；中央对地方的绩效评估中，应改变过于强调经济发展指标的做法，引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路。三是中央对地方的经济约束。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度，形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制，达到调控地方制度目标的目的。西方各国中央政府建立的对地方政府的“财政制约和推动机制”值得我们借鉴。它以中央政府控制大部分财政收入为基础（中央财政收入总额约占国民总收入的60%以上），中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方，达到引导地方政府实施中央制度安排和宏观协调社会发展的目的。在亚洲的日本和韩国，财权主要集中于中央，然后中央政府通过拨款和补助等转移支付手段，达到调整地区间财力差异，促进区域经济均衡发展的目的。在日本，中央政府为贯彻自己的政策意图特设了国库支出金，采取直接拨款的方式，将一部分资金拨给地方使用，这部分资金在地方财政收入中的比重高达20%。[10]因此，通过转移支付，增强地方政府的制度变革能力，是一个可行的办法。目前，我国在中央与地方分税制下，中央通过转移支付返还地方的税收比率以及地方获得中央补贴占上交中央税收的比率，都要有规范的制度约束，保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性，防止转移支付总量被挤占及转移支付的随意性。同时，要根据中国的国情，确定转移支付的比重，即应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提，否则就会造成与“效率优先”原则相悖的保护落后、挫伤先进的结果。我们在解决地区之间的差距问题上，不能简单地采取“劫富济贫”方法。要承认，一定的不平衡总是存在的。在某种意义上，不平衡还有利于增加不同地区之间的竞争压力，促使各地更好地挖潜，实施制度创新，使资源配置达到更优状态。落后地区的发展，主要应建立在对自身资源优势的充分认识的基础上，进行切合实际的制度创新，摸索一条适合自身实际的发展道路，这才是一个治本的办法。

三、退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换

政府在市场经济中应扮演什么角色，不同的理论流派有不同的侧重。以亚当·斯密为代表的古典经济自由主义到现代经济自由主义从“政府失败”出发，主张无需国家干预的市场，由“看不见的手”发挥调节作用；克服市场缺陷的出路是明晰产权而不是国家干预；市场失灵的根本原因在于政府而不是市场自身。而从15世纪末的重商主义到凯恩斯理论以及制度经济学派，则从“市场失灵”出发，强调国家干预的作用。布劳恩和杰克逊认为，市场失灵的原因是存在公共物品与外部效应、存在不完全竞争（在自然垄断的领域内存在降低成本提高利润的现象）、存在信息的不完全、存在不确定性。[11]因此，需要政府的干预去弥补市场的不足。

根据新制度经济学的理论，市场本身就是一套社会制度，市场中的交易包括契约性的协议和产权的让渡，还包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之，市场就是组织化、制度化的交换，它本身便包含着政治体系的力量与影响，深深地嵌入广泛的政治与社会结构之中。“无形的手”背后有着有形的社会结构在调节以私利为目的的个人及其行动。在一个健全的市场体系中，需要有产权和交易活动能得到合法认可和有效保护的制度环境，这要靠政府的力量才能做到。所以，不存在绝对不受政府及其制度约束的市场“真空”，所谓的“市场失灵”其实在较大程度上是“制度失灵”的外显。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于弥补市场的不足，而不是取市场而代之：一是维持秩序职能，即有效保护产权和提供市场交易的基本博弈规则；二是解决市场本身无法克服的外部性问题，提供社会所必需的公共产品。地方政府作为地方利益的维护者和地方公共秩序的建设者，在处理政府与市场的关系上，要以制度创新去弥补市场的缺陷，实现市场化的制度均衡，既防止制度供给的过剩，也要防止制度供给的不足。

然而，我们在考察转型期中国地方政府的制度创新时可以发现，地方政府经常直接参与本地企业的经营活动，代行了市场的职能。这种创新有其客观必然性，因为在市场机制不健全的情况下，难以诱发微观主体的制度创新，或者即使微观主体有创新的需求和动机，在中央制度进入壁垒的约束下也难以实现创新的愿望，从而使地方政府充当了制度创新的主角，弥补了市场和企业的不足，但其弊端也伴随而生。一是造成了政企不分，增加了企业交易过程的环节和费用，也使企业难以独立地走上市场。前面提到的“公用地灾难”、中央与地方制度博弈目标的冲突等弊端，根源就在于地方政府代行了市场的职能。因为，与企业绑在一起后，地方政府就难免会从本位主义出发，在其权力范围内施行有利于本地企业的制度安排，从而与其他地区和中央的制度变迁目标发生冲突，应验了“诺思悖论”：成也政府，败也政府。一方面，地方政府过多地干预市场，出现了制度供给过剩；另一方面，在公共产品的问题上却出现了制度供给不足。要走出这一困境，就要实现制度创新范式的转换：从代替市场到退出市场，即凡是市场能调节的领域交由市场去调节，由市场主体根据需求自主实施制度创新，政府则主要作为市场秩序的维护者而发挥作用。

政府退出市场职能领域后，在产权多元化的基础上，微观主体的诱致性制度创新才能萌生和繁荣，最终达到由政府主导的供给型制度变迁方式向需求诱致型制度变迁方式的转变。只有实现了这一转变，一个国家的制度变迁才会走上良性循环的轨道，持续性的制度均衡才有可能出现。因为，在一个自主和平等的环境中，微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会，并在自愿和一致的基础上，通过排除外部性和搭便车等问题，最终完成制度创新。这种创新，更有利于转化为人们的自觉行为，“集体行动控制个体行动”，[13]达到制度创新的预期效果。

为实现制度创新范式的转换，地方政府主要应在以下几个方面有所创新：

第一，收缩公有经济的市场战线。公有企业的产权缺陷使其极易陷入资产无人负责的境地，改革的基本思路应该是：今后在一般竞争性行业里，不再搞公有企业。对原有一般竞争性行业中的公有企业要改造成非公有企业，包括改造成混合所有制企业。这是解决地方保护主义问题的一个根本办法。由于地方所属企业能够增加与销售收入挂钩的上缴费用，能够提供员工饭碗保障地区就业和社会稳定，所以地方政府总是倾向于外延式的经济扩张，导致严重的重复建设问题，并且还会想方设法维持企业甚至是长期亏损企业的生存。只有斩断了地方政府与企业的资产隶属关系，才能从根本上解决无效扩张的现象。道理很简单，没有哪一个私人资产所有者会允许企业的无效扩张的。

第二，明确政府职能的合理边界。有关政府职能的边界问题，总的来说，它应限于市场失灵和维护秩序领域。类似于企业投资和经营等微观领域的事务，应交由市场去调节。但在实际管理活动中，受利益的驱动，地方政府往往会自觉或不自觉地走入市场职能领域。最近某省政府出面组织，由若干国有资产公司出资组建熊猫集团（控股）有限公司就是一个典型的例子。[14]这种“拉郎配”的政府行为，是地方政府追求规模、热衷于评比的排序、表现政绩的传统管理方式的延续。它明显超越了政府职能的合理边界，也遭到了部分企业的反对。张维迎说：“哪一个国家，哪一个地方，政府在处理企业问题上花得精力越多，企业在处理与政府关系上花得精力越多，这个国家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某种规则行事之意，目的是要使市场竞争处于一种公平的状态，避免社会利益的损失。张维迎认为，西方管制的基本理念是怎么去维护市场的公平竞争和有效运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要；只有市场运转会形成对他人利益的损害，而这种损害又无法通过当事人之间解决时，才需要政府管制。而我们过去的计划经济从一开始就立足于取消市场和消灭市场。[15]（P99～111）由于政府官员在实施管制时有自己的效用函数和信息的不完全等原因，使政府管制经常失效，因此，我们现在的问题是要放松管制，而不是加强管制。目前，放松管制的重点是对传统的行政审批制度进行改革。传统的行政审批制度是计划经济的产物，是政府直接干预和控制企业的主要手段，由此产生了诸如阻碍资源有效配置、行政效率低下、寻租和腐败滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重点是减少审批的事项和明确政府审批的范围，衡量的尺度是：一是市场尺度，即凡是市场能调节的，政府就不要设立审批去干预。二是经济尺度，这主要从成本—效益方面考察审批的收益与成本是否对称。三是技术的尺度，即从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住，审批管不管用。

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