矛盾纠纷多元化解论文范文

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近年来受国际金融危机的影响，很多城市的劳资矛盾纠纷呈上升趋势，如何兼顾各方利益、维护劳资双方合法权益，有效化解矛盾纠纷，建立和谐劳动关系，既是维护社会稳定、建设和谐社会的客观要求，也是新时期正确处理人民内部矛盾的重要课题之一。针对这些问题，笔者收集研究了相关资料，总体看，我们的劳动关系是和谐稳定的，但也存在一些亟待解决的问题，有关情况如下：

一、劳动关系现状分析

（一）劳动关系实质是矛盾关系

劳动关系是劳动者与资本拥有者雇主（用人单位）双方，为实现劳动过程所构成的社会关系，是现代经济社会中最基本最重要的关系之一。在市场经济条件下，劳动关系双方对经济利益的追求，是建立劳动关系的动因和根本目的，也是劳动关系双方相互依赖的前提条件。但是劳资双方的立场和价值取向是不同的，雇主追求利润最大化，劳动者追求工资最大化，矛盾因此而产生，这是劳资矛盾双方既对立又统一的特性，劳资双方的矛盾性自劳动关系建立起就存在。劳资双方对利益的追求保持相对均衡，劳动关系呈和谐状态，一旦这一平衡被打破，双方就失去相互依赖的条件，就产生争议、纠纷。劳资矛盾纠纷是新时期人民内部矛盾的一种类型，一般不具有敌对性，但是处理不当会升级、转化，有时甚至产生过激行为，会严重影响社会的和谐稳定。

（二）当前劳动关系“四化”特征

在社会主义市场经济体制转轨过程中，随着改革发展深入推进，劳动关系也发生深刻变化，有“四化”特征：

1．劳动关系的市场化。是指由计划经济时期国家做为全社会代表的利益一体化的劳动关系，转变为市场经济环境下企业和劳动者两个独立的利益主体所构成的雇佣劳动关系。在市场化条件下，劳动关系双方的利益差别和利益分化将会不断扩大和加强，劳资矛盾纠纷在特定情况下会呈高发态势。

2．劳动关系的法制化。主要是指劳动关系是一种劳动法律关系，反映了用人单位与劳动者之间的权利、义务关系，一旦双方发生争议、纠纷，经调解无效，应当依照《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律规定，经过法律制度和程序加以解决。

3．劳动关系的国际化。一是出现了国际性质的劳动关系，如外商对华投资企业的新型劳动关系。二是劳动用工标准的制定和实施也出现了国际化的趋向。三是国家协调劳动关系的手段也在更多地借鉴通行的国际惯例。表明劳动者权益保障在一定程度上的全球化趋势。

4．劳动关系的多元化。是指劳动关系主体即劳动者和用人单位双方出现多元化。从劳动者的分类看，既有城镇职工及下岗失业人员，又有农民工，还有灵活就业人员；从用人单位的性质看，既有国有企业、集体企业，又有民营企业、合资企业等非公有制经济组织，还有机关事业单位等。不同类型的劳动者与不同性质的用人单位构成劳动关系主体多元化的特征。为此，劳资矛盾纠纷也呈现出复杂化特征。

（三）劳资纠纷出现的基本特点

1．劳动争议案件中群体性突发事件增加。随着劳动者维权意识的增强和群体解决纠纷相对有利性，劳动者多采取群体性多渠道方式解决纠纷，这一因素容易造成突发性的增多。

2．“两节”效应明显。主要集中在每年第四季度和元旦、春节“两节”期间，劳资矛盾纠纷及群体性突发事件明显上升。此时劳动者回家心切，要求全部结算工资或拖欠的工资，来年再做打算。作为雇主一方，也面临供货商催款，资金紧张的情况，同时也有担心熟练工人流失，暂扣一点工资的想法，因此这时候容易发生欠薪问题。

3．建设施工领域是高发行业。在建设施工领域，发生突发事件占较大比重。建设施工领域发生的突发事件一般都占到总数的50%以上。受国际金融危机影响，一些劳动密集型企业和中小型企业发生突发事件也大量增加。

4．劳资纠纷引发的过激行为增多。由于法律诉讼时间较长，难解眼下之急，劳资纠纷特别是群体当事人，不愿意通过法律途径解决诉求，往往采取过激行为，如围堵政府机关、堵塞交通，甚至出现打砸事件等，想以此求得更快的解决问题。过激行为严重危害社会治安。

二、引发和处置劳资矛盾纠纷的主要问题

（一）拖欠工程款和工资是引发矛盾纠纷的突出问题

主要有两方面，一是2008年以来，受国际金融危机影响，一些中小型和建筑工程施工企业生产经营发生困难，产生拖欠工程款和工资行为，由此引发了大量群体性突发事件。二是一些非公有制企业工资支付行为不规范，不遵守工资支付和最低工资规定。在农民工集中的建筑等行业拖欠工资的问题没有得到根本解决。随意克扣员工工资，甚至以最低工资标准作为工资标准，压低职工工资等现象还存在。

（二）《劳动合同法》仍需努力全面贯彻落实

一是劳动合同在某些行业单位签订率低，劳动合同在公有制企业的签订率较高，但非公有制企业、个体工商户劳动合同签订率较低。如建筑、餐饮、娱乐、加工行业在招用职工特别是进城务工人员时，劳动合同签订率低。一旦发生纠纷后，劳动关系难以确认，易引发矛盾纠纷和上访投诉。二是劳动合同签订不规范，劳动合同内容有的不填写、不齐全，劳资双方的权利义务、用人单位承担的责任等内容不明确，甚至强加一些“霸王条款”。三是用人单位将双方签订的劳动合同都收归自己保管，没有交给劳动者一份。四是不履行劳动合同，一些用人单位与职工签订劳动合同，只是应付上级部门的检查，实际用工过程并没有履行劳动合同。

（三）一些用人单位守法意识和社会责任意识缺失

在企业经营失败后，有的企业主携款潜逃，以求自保。如逃避刑事责任、躲避赌债等，使欠薪逃逸事件增添了突发性和不可预见性。这些逃之夭夭的企业主，把矛盾和责任推向政府和社会，引发。

（四）劳动者处于弱势地位，维权艰难

一是非公有制企业劳动关系协调机制不健全，一些企业职工在生产生活上遇到困难和问题，常常得不到正确疏导和有效化解。有的企业内部虽有工会负责人，但拿的是企业主的工资，享受的是企业主给的待遇，难以发挥协调沟通作用，职工缺乏对自身权益的“话语权”。二是有的企业工会选出了职工代表，但由于职工代表的劳动保障法律法规方面的专业知识比较欠缺，在平等协商过程中，谈判能力不足，对于涉及劳动关系重大问题和矛盾纠纷难以沟通解决。三是劳动者在劳动关系中处于弱势地位，当他们的权益受到侵害时，因害怕被解雇失去工作，往往忍气吞声，只有在被无故解雇、发生工伤事故得不到治疗或无法忍受恶劣的工作条件等，才开始投诉上访，如果政府有关部门无法解决他们的诉求，就容易发生过激行为。

（五）劳动保障监察力量有待加强

面对日益增加的纠纷案件，各级劳动保障部门高度重视维权工作，普遍加强劳动保障执法监察和劳动争议处理机构和队伍建设。对纠纷案件更多地采取调解的方式解决，但过细的调解工作往往比简单的裁决，要花费更多的行政成本，在新的挑战面前，人员配备就显得有些不足。个别的监察机构还缺乏办公设备、办案经费等必要的工作条件，致使多为被动监察，一些违法案件不能及时发现和处理。

三、对策和建议

综上分析，正确处理新形势下劳动关系矛盾，化解劳资矛盾纠纷，要依法维护双方合法权益，兼顾双方利益；要注重事前防范、案前调解，要建立科学、有效的应急处置机制。对策建议如下：

一是企业内部要建立劳动关系协调机制。企业是预防和化解劳资矛盾纠纷的第一道防线。企业在建立劳动关系自主协调机制上有多种方式，笔者认为，依靠和发挥企业工会的作用是有效方法。各级工会部门要促进企业工会的建设，加强对企业工会的指导，企业要建立工会组织和指定负责人，还要善于发挥作用，确保工会在职工与企业管理层中起到促进沟通的桥梁作用。工会的组成人员必须具有一定的知识背景和经验，要加强学习和培训，得到企业和职工群众的信赖。

二是养老保险费要实行依法征收。提高非公有制企业职工养老保险的参保率，确保职工，尤其是农民工参加养老保险。建议在征收养老保险费工作中建立举报、查处机制。

三是建立健全街道（乡镇）区域性劳动争议调解组织。依照《劳动争议调解仲裁法》的规定，为了尽可能把劳动争议解决在基层，最大限度地发挥调解组织的功能，建议加强劳动争议调解体系建设。由劳动保障行政部门会同工会、企业组织依法完善企业劳动争议调解委员会组织机构和调解制度。依托劳动保障服务平台，在街道（乡镇）建立区域性的劳动争议调解组织。建立完善多渠道、多层次的劳动争议调解服务网络，更好地发挥基层区域性劳动争议调解组织在消化劳动纠纷方面的重要作用。

四是推行工资保证金制度。凡有欠薪记录的企业和外进企业，须在劳动保障部门指定的银行设立专户，预存工资保证金，专项用于保障工资支付。专户由劳动保障行政部门负责监督使用，未经劳动保障行政部门批准，用工企业不得动用保证金。该制度可在建筑业率先推广，成熟后逐步扩大到其他领域。

五是各级政府应当建立欠薪应急保障金制度。欠薪应急保障金专门用于紧急情况下先行垫付因企业经营者逃匿、企业经营不善、破产倒闭等原因，导致企业未能支付到期应支付的劳动报酬，解决劳动者生活困难，维护社会稳定。欠薪应急保障金的来源，主要由当地政府财政部门承担。政府为企业垫付欠薪后，由当地法院对企业资产依法处置变现后，将资金返还欠薪应急保障金。

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    随着改革开放及现代经济社会的发展,社区的概念及社区的管理发生了巨大的变化,社区纠纷数量剧增,社区矛盾变得多样化和新型化。

    一、社区及社区管理的概念

    (一)社区的概念

    社区一词系从英文Community翻译而来,德国社会学家滕尼斯(Ferdinand.Tonnies)在其1887年发表的经典着作《社区与社会》中首次使用该词。他认为,社区较社会而言,人与人的关系更积极,人们之间相互更熟悉。在二十世纪三十年代,这一词汇就已传入中国,但官方提出社区服务这一概念,是在1986年由国家民政部提出,之后社区这一概念才为广大群众所知晓。

    由于学者立场和研究方法的不同,对于社区的界定亦有不同见解。一般而言,社区是指由一定数量的居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性生活共同体,地域、人口、组织结构和文化构成了社区的四个要素。官方文件即中法办[2000]23号文件将社区界定为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。由此,我们看到社区这一概念从其产生伊始,所强调的就是社会生活共同体,正如这一概念的首倡者滕尼斯所言“社区中人与人之间的距离很亲近”。

    (二)社区管理的概念

    社区的形成必然带来相应管理方式的变化,而所谓社区管理是指社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区域性、全方位的自我组织、自我服务和自我管理。现阶段,我国正处于社会转型期,社区在维护社会稳定、构建和谐社会中具有不容忽视的作用,完善社区管理方式,对于提高居民的生活质量和社会管理水平,具有重要的现实意义。

    二、社区管理的现状

    居民是社区的主体,也是社区法治的主体,居民稳定社区就稳定。故法治进社区,对社区进行法制化管理成为当前维稳工作的重要组成之一。笔者现将法治社区的背景及必要性逐一进行分析:

    首先,目前社区逐渐成为纠纷矛盾相对集中的敏感地,究其原因主要如下:(1)随着市场经济的发展,社区居民的思想观念、生活方式、相互关系也都发生了较大变化,人们遇到更多的社会、经济、法律等问题。(2)人们生活水平和文化水平的逐渐提高,伴随而来的是法律需求不断增强,维护自身权益的意识也不断增强。现在的社区纠纷与过去相比,具有复杂性、难调性、易激化性等特点,例如在社区内占用公共绿地的纠纷、乱打乱建影响居民采光通风的纠纷、物业管理与业主的纠纷、遗产继承和赡养纠纷等等,这些纠纷仅仅依靠说服教育、行政手段远远不够,还必须依靠法律手段,化解矛盾,促进稳定。因此实现社区有序管理,需要法律进社区。

    其次,社区是一个庞大的社会系统工程,作为城市居民和单位居住、生活及工作的重要场所,它既要满足居民高质量的生活需求,又要全面发展,包括社区管理、社区文化、社区服务、社区教育、社区治安、社区卫生等,致力于形成团结和谐的人际关系、规范有序的管理、健康向上的文化氛围、安全的社区治安秩序、舒适优雅的环境等。而社区工程的有序运作,需要法律进社区,通过社区法治可以发挥其教育、规范、引导、惩诫功能,依法保障社区健康发展。

    最后,随着城市管理中心的下移,社区作为辖区基层管理的载体,管理任务越来越重,除担负着物业、治安、环境、绿化等等,还担负着低保救助、出租房、暂住人口、刑释解教人员安置帮教等等。各种社会问题使社区管理职能加大,要想管理好,必需步入法治化轨道。促进社区健康发展,需要法律进社区。

    三、“无讼社区”理念的现实可操作性

    (一)“无讼社区”的概念及提出背景

    “无讼”来源于《论语》中“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎!”,无讼是一个社会因没有纷争和犯罪而不需要法律或虽有法律而搁置不用的一种理想状态。作为城市基本单元的社区,人与人之间同质化弱、松散性强、追求独立诉求的“陌生人社会”特征愈加明显。将社区作为载体,把“无讼”和“社区”两个源于传统和现代的元素有机融合,寻求解决纠纷的新思路,在动态平衡中推进社会管理创新,成为当今法院因应时代变化的全新实践。

    (二)目前“无讼社区”的运作模式

    “无讼社区”就是要争取在社区化诉、少讼、最终实现无讼。为此,法官要转变思维,走出法庭,司法服务前移,深入社区从矛盾的源头着手,化纠纷于萌芽中。实践证明,无讼社区不是空中楼阁,建立起一套高效、便捷的化讼机制,是我们实现社区无讼的制度保障。我们和社区居委会、司法所、派出所、工商所等职能部门联动,搭建灵活多样的化讼平台。同时,整合社区内各种资源,发挥合力优势,提升社区自我修复、自我管理的能力。群众参与无讼建设,从外部引导,到自发、自觉,需要我们将无讼理念广为宣传,使之深入人心。

    社区法官,顾名思义,就是法官要走出法庭,走进社区,从而缩短法院、法官与市民之间的距离,改变过去上法院打官司的单一纠纷解决机制,发挥司法的能动作用,与街道、社区居委会等基层组织共建法律服务网,力争将各种社会矛盾和纠纷化解在基层。社区法官工作机制,是通过发挥社区法官“1”的核心作用,充分调动社区工作者、人民调解员、司法所、派出所、人民群众等“N”个综治资源的作用,共同预防和减少纠纷,营造无讼和谐社区,同时也缩短了法院、法官与百姓之间的距离,提升了法院和法官在百姓心目中的亲和力。

    “无讼社区”向社区派驻法官,在案多人少的情况下,法院的这种做法表面上看似乎“浪费资源”,其实却神似“自塞一眼”,实际运作的效果有如虚竹大破珍珑棋局。大量的矛盾纠纷通过法官、社区工作者、专家学者或人民调解员的调解,得到有效化解。“无讼社区”成为矛盾纠纷化解的一招妙棋,成为当前社会管理创新的“厦门样本”。

    “无讼社区”的做法也得到了社区居民的欢迎,很多矛盾纠纷当事人都认同一个观点:如果没有“无讼”调解,他们的纠纷只能决断于法庭。正是有了法官的源头介入和社区工作者的“人情化”调解,他们最后才化“干戈”为“玉帛”。

    的确,化解矛盾纠纷最关键要注重源头预防,把矛盾纠纷化解在基层。“无讼社区”有机融合了法院、社区、专家学者等各方面的资源和优势,充分调动各方的力量,构建起了多元化的纠纷调解机制,畅通了群众的利益诉求表达渠道,有利于从源头上化解社会矛盾纠纷,改变社会管理方式,完善社会管理机制。

    四、“无讼社区”的发展

    无讼社区”的创建从根本上说就是树立关口前移、源头治理的理念,把更多的人力、物力和财力投入基层,充分发挥社区法官和基层组织的作用,把社会管理服务的触角延伸到社会前端,及时发现、掌握和解决源头性、基础性和根本性的社会问题,把矛盾问题解决在萌芽状态。当然,创建“无讼社区”,不可能一蹴而就,还需要长期的坚持和付出。如何进一步推动“无讼社区”的发展,笔者建议:

    (一)拓展“社区”概念的外延

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近些年来，随着社会发展的转型，高校社会化进程的加速，高教体制改革的进一步深化，大学生的权益意识迅速觉醒，以及高校与高校后勤社会化工作产生了角色定位，制度建设及工作方式上的变化，使高校内部出现的教育领域纠纷越来越多，高校管理工作面临严峻的挑战，但我国大部分高校在管理手段上并没有随之变化，对于涉生矛盾纠纷的解决途径单一，行政化色彩严重，其结果往往激化了矛盾，甚至引起了近几年来高校频频被诉或者败诉的现象。因此，在当前形势下，对高校管理过程中存在的涉生矛盾纠纷进行比较全面的分析并探索出合理有效的解决办法，具有重要意义。笔者在高校和在校大学生中分别进行了关于学生权益维护现状及需求的问卷调查，并收集了大量在国内高校已发生的与高校管理各环节相关的典型案例进行分类研究，提出了当前涉生矛盾纠纷处理机制的建设性意见和建议。首先必须明确，高校涉生矛盾纠纷是指在高校实施教育、管理活动过程中或其组织的校外活动中，高校和在校学生基于一定的法律事实而产生的纠纷，高校涉生矛盾纠纷是涉校矛盾的重要组成部分，一般指高校在教学和日常管理过程中出现的涉及学生的高校、教师与学生之间、后勤服务企业与学生之间、学生与学生之间基于教育教学、日常管理与服务过程中产生的各种矛盾纠纷。高校涉生纠纷解决机制则是指通过合法程序裁判和解决各类高校涉生纠纷，并对学生的合法权益依法给予补偿的法律救济制度。

一、当前高校教育领域涉生矛盾纠纷现状及特点分析

笔者对宁波市的15所本、专科院校的学生和高校学生管理者进行了高校教育领域纠纷的问卷调研，也有部分问卷通过网络有针对性地选取了部分国内其他院校的在校学生和教师，共发放问卷540份，回收有效问卷533份。样本结构基本覆盖了公立高校、国有民办和民办高校和学生的实际情况。通过调研数据的分析，我们发现当前高校涉生矛盾纠纷的现状和需求具有一定程度的共同特点，而高校现有的涉生矛盾纠纷解决机制存在诸多弊端，无法从根本上适应当前高校涉生矛盾纠纷的现状和需求。

1.高校涉生矛盾纠纷数量多，趋势呈递增性。在对高校学生的调研中，当被问及“您在学校学习和生活中是否遭遇过与学校的矛盾和纠纷”的问题，大约6%的学生选择了“有”，这说明高校中涉及大学生的矛盾纠纷存在的绝对数量较多。而近年来，由高校与学生纠纷引发的案例也层出不穷，几乎每所高校都不可避免地需要面对涉生矛盾纠纷的解决，相比笔者前两年调研的数据，随着社会的发展和高校管理体制改革的进一步深入，高校教育领域纠纷更有逐渐增多的趋势。

2.高校涉生矛盾纠纷的内容复杂性。在学校管理现状中，学生与学生、学生和教师，以及学生和学校、后勤服务之间出现的各种矛盾纠纷从本质上说是无法避免的。这是因为，教、学是高校和大学生的基本活动，而教与学在某些方面正好对立，高校的教育自由与大学生的学习自由，无论在理论上还是现实中都有许多冲突，随着法律制度建设的深入和人们法治意识的增强，这些冲突表现得愈加明显。高校教育领域涉生纠纷的内容涉及了高校招生或学籍管理过程中的矛盾纠纷；学校与学生就奖惩、收费、日常管理等方面发生的纠纷；在校学生因事故引起的纠纷；后勤社会化体制下作为服务提供方的后勤企业与学校及学生发生的纠纷；同时也包括了近几年逐渐增多的高校在学术管理活动中行使的学术权力与学生之间冲突纠纷等，在针对曾经遇到过矛盾纠纷的学生的问卷中，教育收费、评优帮困制度、奖励处分制度和校园伤害事件等方面占了67%，其他如招生学籍管理、学位授予等方面也占有一定比例，从种类和内容上看具有复杂性。

3.有效处理涉生矛盾纠纷的需求迫切性。在被问及“您认为学校是否有必要建立完善的教育领域纠纷的解决机制”的问题时，有93%的学生选择了“很有必要”或“有必要”，只有7%不到的学生认为“没有必要”或者“不清楚”。可见学生存在着很大的维权或有效处理纠纷途径需求。很大一部分学生曾经遇到过自身权益受到损害的情况，由于缺乏切实有效的矛盾纠纷解决途径，只有小部分学生利用合法手段维护了自己的权益，54%的学生在遇到自身权益受损时基本都是选择了“忍气吞声”的方式解决问题。大学生的维权意识在得到提高，学生存在着很大的维权或有效处理纠纷途径需求。

4.高校涉生矛盾纠纷解决途径单一，行政化色彩较重。高校教育领域纠纷的解决需要加强学生权益维护工作，但是很大一部分学生不懂得如何去维护自身的合法权益，矛盾纠纷解决途径单一。当学生在学校中觉得自己的权益受到损害或遇到纠纷时是如何解决的，是通过学校的机构、维权社团、法律机构还是其他手段?我们也做了这方面的相关调查。在遇到过高校涉生矛盾纠纷的学生中，被问到“您一般通过以下哪些途径来解决纠纷”时，大部分（约占53%）的学生选择了“辅导员或学校相关部门”，有19%的学生选择“高校学生权益维护中心”等学生工作部门解决，也有小部分学生选择通过自己或家长和解解决。由此可见大学生的维权意识在得到提高，而目前高校教育领域纠纷的解决途径大多限于学校相关部门的行政处理，解决途径相对单一，在当前的教育管理实践上，并不能满足学生的广泛需求。在问到“您是否知道您所在的学校有相关的学生权益维护的组织”时，只有20.1%的学生知道，67.2%的学生不清楚，而12.7%的学生确定所在的学校还没有建立相应的组织。学生在学校里，对涉及学校里发生的纠纷的解决程序和方法也并不十分了解。0.5%的学生选择“非常了解”，5.5%的学生选择了“比较了解”，大部分学生还是处在“不了解”和“不清楚”的状态中。在我国教育法治的快速发展和公民权利意识的高涨这一背景下，一些高校开始探索建立高校涉校矛盾纠纷申诉、仲裁、调解等制度来维护学生的权益，但由于没有严格的规范制度，缺乏有效的监督机制而并没有真正建立和完善起来。由于缺乏完善的多元纠纷解决机制，高校在解决各类矛盾纠纷中大多采用行政手段处理，往往不能做到公平、公正，不能保证处理的公信力，从而有可能非但没有解决问题，反而会加剧矛盾。总之，在高等教育改革不断深化的新形势下，大学生与社会的联系更为密切，观念也在不断地更新，其维权意识与需求也在不断地增强，高校涉生矛盾纠纷内容复杂、解决需求迫切。这种新情况无疑给国家和高校学生管理体制的改革提出了新的要求。随着现代学校管理活动的深入和复杂化，学校法律关系的主体多元化，法律在办学过程中作用越来越重要，教育纠纷也会越来越多。

二、高校现有的教育领域涉生矛盾纠纷解决机制存在弊端

目前我国在高校教育领域纠纷的解决机制上可以分为诉讼和解决机制两部分，根据我国相关法律规定和实践探索，目前现有的高校教育领域纠纷涉生矛盾的非诉讼解决途径有：学校内部行政处理、教育申诉、复议、教育仲裁、调解等，但是每种途径在实际运用中都有其局限性，可操作性上存在一定弊端。首先，作为高校传统的纠纷解决机制，当前各高校普遍运用的行政处理途径存在的问题主要表现出：

1.解决纠纷的成本高。比较而言，大部分学生及学生家长在学校遇到纠纷时，首先考虑的是如果将纠纷交给学校来处理会不会导致校方、领导或老师对自己产生不良的印象等心理成本；高校在处理这些矛盾、纠纷过程中也付出了原本应该用于教学、科研的人力、财力，产生了大量额外成本。

2.解决纠纷的行政化色彩严重。学校由于自身利益关系，采用行政手段处理矛盾和纠纷往往不能做到公平、公正，从而有可能非但没有解决问题，反而会加剧矛盾纠纷。例如在教师、学生与学校、后勤出现矛盾时，校方往往将学校的规章制度作为解决问题的首要依据，纠纷解决的完善与否直接与学校工作人员对学校规章制度的理解以及思想政治教育水平有很大关系，当学生对学校的解决方式不满意、或是对处理结果不认可时，最终只能还是要通过行政处理来完成。

3.解决纠纷的公信力不够。对于学生来说，其维权意识虽然逐步提高，但在具体实际生活中的维权之路却举步维艰。在调研中，在被问到“您认为在处理教育领域纠纷时会存在哪些阻碍”时，20%的学生认为是“规章制度的缺陷”造成的，20%的学生认为是“维权意识淡薄”，25%的学生选择了“不公正，不公平”，21%的选择了“双方地位不平等”，以及9%的学生认为“不权威”，5%的认为维权的成本高。另一方面，高校教育纠纷多发生于高校在行使教育管理权时，对法治原则重视不够，主观随意性较大。在制订或执行规章制度时，片面强调学校的权力，对教师、学生的权益重视不够。从制度层面来看，除了高校的规章制度与国家法律法规存在一定的冲突以外，现有高校教育纠纷的行政解决机制仍存在一定的缺陷。其次，教育申诉、复议制度存在了很多年，但效果并不明显。教育申诉、复议制度确立于《教育法》和《教师法》，特指教师、学生在接受高校教学、管理的过程中，其合法权益受到损害时，向政府、教育行政部门申诉理由，请求处理或重新处理的制度。在教育申诉制度中，高校的确是法定的被申请人之一，然而，由于申诉制度本身并不完备，加之当事人认为受理申诉的行政机关与高校存在着千丝万缕的联系，纠纷的解决缺乏公正性和公信力，因此教育申诉制度的效果并不是很明显。另外，学术权力行使而引起的学术纠纷，由于其具有高度的专业性与技术性，无论是司法机关还是教育主管部门都无法胜任申诉、复议的重任，若强行介入，也违背了“大学自治”的精神理念。再次，近几年开始探索引入教育仲裁机制，但其适用性和推广仍然举步为艰。由于现行申诉、复议制度的缺陷和虚置以及司法救济的滞后与缺失，加上司法审查的有限性和局限性，又基于教育纠纷的特殊性和仲裁的特性，教育仲裁机制的引入或许是有效解决高校教育纠纷的理想途径。仲裁是指双方当事人将纠纷提交中立的第三者进行裁判，以求得公正、合理、便捷解决的一种纠纷解决机制和方式。但是教育仲裁机构由政府授权、组织，需要成立符合一定管辖区域内所需求的独立机构、场所和日常维护经费，需要聘任多个有专业背景和专长的专家和学者，其成本可见一斑，并不一定能适应我国现有的政治体制和地区、经济发展水平的差异。最后，目前理论界较为关注的还有高校内部调解制度，实践证明不失为当前形势下高校学校学生自我管理、自我教育，解决涉校纠纷的有效形式，应该在全国高校予以推广。但目前我国高校的校内调解制度并没有真正建立起来，或仅限于探索阶段，缺乏相应配套的运行和保障机制建设，目前还没有完全发挥其应有的作用。诉讼虽然是解决纠纷的最终手段，却并不一定是冲突平衡的最优选择。而若将所有纠纷都交于司法部门，也是对社会有限的司法资源的浪费。建立纠纷解决机制的目的是更好地解决矛盾，使教师、学生和高校都得到良性的发展。一方面我们要看到这些纠纷的存在，以及亟待解决的要求，另一方面我们的解决机制要照顾到高校的正常运作和发展，同时注意学生合法利益的保护和他们内心实际想法的表达。我们要正视高校教育领域涉生矛盾纠纷现状和现有解决机制存在的弊端，需要探索一个适应当前高校教育领域涉生纠纷特点的解决机制，无疑符合高校法治化建设的趋势和要求。

三、高校教育领域涉生矛盾纠纷处理机制的创新思路及探索

在涉及学生的矛盾纠纷解决机制中，笔者结合自身工作实践，从组织架构、运行机制、制度保障等方面试图探索有效解决高校教育领域涉生矛盾纠纷处理的创新机制。从组织机制上说，高校应成立专门的内部矛盾纠纷处理中心，该机构的性质是以学生和教师代表为主体运作的“自我教育、自我管理、自我服务”的内部矛盾处理及大学生权益维护组织，其主要工作内容定位为：涉生矛盾纠纷的舆情信息收集与反馈，学生在校内外兼职权益受损，后勤服务、消费纠纷权利救济帮助，与学校就制度争议、日常管理等方面发生的矛盾纠纷的协调与解决，涉及学生受伤害而产生的矛盾纠纷，以及学生自身发展权益维护等。其具体组织架构如图1所示。

高校教育领域涉生矛盾纠纷处理中心在专业顾问与工作领导小组的指导下分学生权益维护中心和矛盾纠纷人民调解委员会两个具体部门，学生权益维护中心主要承担校内矛盾纠纷行政处理、教育申诉、复议、制度咨询和学生权益维护等工作。矛盾纠纷调解委员会，是指依法设立调解机构，主要负责高校校内涉生矛盾纠纷和与高校管理相关的民事纠纷进行调解的第三方调解机构，其具体工作分工与职责是：

1.专业顾问与工作领导小组：由学校相关职能部门负责人，学校法律顾问，校学生会主席团组成，讨论矛盾纠纷处理中心的重大决策，负责矛盾纠纷处理中心的培训，指导，接受咨询，审查矛盾纠纷处理中心各项工作的合法、合理性，对重大矛盾纠纷的讨论、协调工作，负责对矛盾纠纷调解委员会的调解效力进行认定，但不应具体干涉和直接领导矛盾纠纷处理中心和调解委员会的具体工作。

2.学生权益维护中心：高校涉生矛盾纠纷处理机构的一级下属部门，由学校法学专家、具备相应执业资格的教师代表、学生代表通过一定的民主程序选拔组成，负责制订章程，讨论中心内部重大决策、问题，对下属各部门工作的监督、管理、考核、协调，定期向工作领导小组汇报工作情况，其直属的舆情信息中心负责高校内部矛盾纠纷的排查，各类涉生矛盾纠纷处理的受理登记、分类指定部门处理、跟踪处理、回访等工作。

3.矛盾纠纷调解委员会：高校涉生矛盾纠纷处理机构的一级下属部门，按照国家人民调解法的规定依法在平等自愿的基础上受理学校与学生、学生与教师、学生与后勤服务企业、学生与学生间的各种矛盾纠纷的调解，其调解程序应符合人民调解法的相关规定，所达成的调解协议具有民事合同法律约束力。

4.法律和制度咨询委员会：负责法律知识和校规校纪的宣传，培养学生的法制意识；接受学生的法律咨询、为学生提供各类法律援助；负责对其他部门的法律知识和技能培训。

5.学生权益维护委员会：受理高校教师与学生与高校管理部门、后勤服务企业、在学校范围内遇到的权益维护受到损害的申请，并通过各种渠道依法给予援助。

6.申诉及听证委员会：对受处分学生如何行使申诉权、申诉时效、申诉举证等问题进行咨询解答和指导；对学校收费、规章制度修订、重大决策、学生处分等事项进行听证，在广泛听取学生意见和建议的基础上作为学生代表参与决策。

7.社区自理委员会：专项负责学生社区舆情信息中心收集，协调学生与后勤服务公司的各类矛盾、纠纷，必要时提交学生权益维护委员会和矛盾纠纷调解委员会处理。

在高校教育领域涉生矛盾纠纷处理机构的运行中，除专业顾问与工作领导小组由学校及相关部门管理和指导，进行重大决策和宏观上的审查把握外，其余下级部门全部由校内法学专家、教师和学生代表通过一定民主程序自我管理、自我服务。其架构运行的基本思路是传统涉校矛盾纠纷解决机制与人民调解机制相结合，各取所长，针对具体问题，在各自适应的领域合理发挥作用。在机构运行过程中，其业务范围也可以按照学生的特点和需求，进一步拓展到学生在校外遇到的矛盾纠纷处理和协调，以进一步维护学生的各项权益的维护，促进高校和整个社会的和谐稳定。让学生在法律专家的指导下为主体构建高校内部矛盾纠纷处理和权益维护机制，既发挥了学生自我管理、自我服务的主动性，也打消了学生的各种顾虑。同时，就高校管理来看，引入人民调解机制处理高校教育领域矛盾纠纷，具有程序简便、解决彻底的优点，同时由于其成本低，效力高，且具有一定中立第三方的公信力，若能在高校推广，必能成为有效化解高校教育矛盾纠纷，维护校园安全稳定的有效尝试。

当然，矛盾纠纷处理机构应按照合理、科学的运行机制，切实有序、高效并有效地处理好各类矛盾纠纷。笔者认为需要进一步明确该机构的受理范围和程序，制订首问责任制、定期培训制度、会议讨论制度等运行规范，还应该从制度上规定处理期限及责任追究制、激励及惩罚制度、反馈和回访制度，工作效率及工作作风纠察制度、考核制度等一系列配套保障制度。最为重要的，是高校必须将该涉生矛盾纠纷处理机制和效力以制度的形式加以认定。学生在认为学校的某项政策或某方面工作的改善会更有利于他们的发展，认为自己在学校的评奖评优或者纪律处分过程中受到了不公正待遇，认为学校侵犯了他的某一项合法权益，与某位学校领导或老师发生矛盾，或者在校外兼职、校内外商家消费过程中感觉自己的权益受到伤害等矛盾与纠纷时，都可以找到学生权益中心咨询或者请求帮助。矛盾纠纷处理中心的运行机制既有效维护了广大学生和教师的合法权益，也使学生与学校或者高校后勤之间有了一个独立于学校行政部门的第三方组织的介入，有效减少了可能发生的矛盾和纠纷。同时，学生的内心的真实想法通过学生权益维护中心舆情信息中心的上传下达，有效化解了学生心中的不满情绪和误会，对高校校园稳定和社会和谐建设的促进作用无疑是巨大的。

参考文献：

[1]李婧.我国高校教育纠纷的法律类型及其解决机制探究[J].社会科学战线，2008，（11）：214，216.

[2]王秋荣.陈鸿海.高校涉校矛盾纠纷第三方调解机制探析[J].继续教育研究，2011，（4）：172.

[3]金一超.论大学生与高校纠纷的治理对策[J].现代教育论丛，2009，（10）：91.

[4]季洪涛.方芳.论建立与完善高校的权利救济机制[J].北京电子科技大学学报，2009，（9）：36，37.

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基层法律服务产生于20世纪70年代末80年代初，创建于广东、福建、辽宁等沿海地区农村的一些乡镇，是基于我国国情和社会需要逐步发展起来的一项由基层法律服务工作者向广大群众和基层社会提供的法律服务。在三十余年的发展演变中，基层法律服务经历了从无到有、迅速发展到逐渐萎缩的过程，随着党和国家对法治重视程度的不断提高，以及广大基层基层群众的迫切需求，基层法律服务在服务主体和服务形式上需要多元化的发展趋势来进一步完善，以更好地发挥作用。

一、服务主体的多元化：1+X模式

只要一提到基层法律服务，人们往往会马上联想到基层法律服务所和其从业人员，的确，其主要职责就是提供基层法律服务，但在我国，除了基层法律服务所和其从业人员外，基层司法所、人民调解委员会、律师事务所、法律援助机构等广为人知的法律服务组织和从业人员在基层法律服务中也扮演着不可或缺的重要角色。本文所说的基层法律服务主体多元化的“1+X模式”中的“1”即是指传统的基层法律服务所和其从业人员，“X”即是指广大的基层司法所、人民调解委员会、律师事务所、法律援助机构等法律服务组织，以下分别予以论述。

1.基层法律服务所

基层法律服务所的前身是乡镇法律服务所，虽然司法部曾在1987年和2000年两次下发文件规范其名称，但各地称谓仍比较混乱，有叫法律服务所、法律服务站的，有叫法律事务所、法律咨询站的，其在业务上侧重于提供相对专业的法律服务。关于基层法律服务所的性质，在2000年以前，基层法律服务所大都与司法所“一套人马，两块牌子”合署办公，2000年司法部的《基层法律服务所管理办法》将基层法律服务所界定为“在乡镇和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构”。要求基层法律服务所依法自主执业，独立承担民事责任，到2002年底，全国绝大多数基层法律服务所实现了与司法所的分离，基层法律服务所成为独立的法律服务机构，相对于律师事务所被称为面向社会提供法律服务的社会中介组织，基层法律服务所可称之为面向社会提供法律服务的“准”社会中介组织。

2.基层司法所

基层司法所的设立晚于基层法律服务所，司法所是20世纪90年代初期才设立的。司法所是设置于乡镇（街道）人民政府的国家司法行政机关，是县级司法行政机关的派出机构。侧重于调解纠纷，协调政府部门和司法行政部门的工作，更多地具有行政职能。目前在我国大部分地区基层司法所在群众心中的威望明显超过基层法律服务所和基层律师事务所，有时甚至会超过基层法庭。

3.律师事务所

依据《中华人民共和国律师法》，律师是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。律师只能在一个律师事务所职业。律师变更执业机构的，应当申请换发律师执业证书。律师执业不受地域限制。律师事务所是律师的执业机构。按照司法部《律师事务所管理办法》，律师事务所是律师的执业机构。律师事务所应当依法设立并取得执业许可证。律师事务所应当依法开展业务活动，加强内部管理和对律师执业行为的监督，依法承担相应的法律责任。任何组织和个人不得非法干预律师事务所的业务活动，不得侵害律师事务所的合法权益。

4.法律援助机构

依据国务院《法律援助条例》，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作，县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助。直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。律师应当依据《律师法》和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益。接受律师协会和司法行政部门的监督。国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。

5.人民调解委员会

依据《中华人民共和国调解法》，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平，政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

二、服务形式的多元化：1+X模式

传统的基层法律服务形式是基层法律从业人员在其工作单位为有法律需求的基层群众提供服务，但服务型政府的理念和我国广大基层地区的实际情况要求基层法律服务工作人员必须采取各种形式主动为广大基层群众提供服务，将法律服务送到基层群众的家门口，同时加强法制宣传，切实提高基层群众的法律知识和水平。本文所说的基层法律服务形式多元化的“1+X模式”中的“1”即是指传统的基层法律从业人员在其工作单位为有法律需求的基层群众提供服务，“X”即是指基层法律服务送上门，鼓励法学专业学生参与，加强法制宣传等多样化的形式主动为基层群众提供及时有效的法律服务。

1.加强基层法律服务机构建设

第一，加强基层司法机构的建设。基层司法机构如基层法庭、司法所、公证机构等在基层生活中起到至关重要和不可替代的作用。当前，在广大基层应以乡镇和街道办事处为单位（有的地方可以延伸到村委会和居委会），建立、健全基层法庭和司法所、公证机构等基层司法机构，以便强化其基层法律服务。第二，加强基层人民调解委员会的建设。人民调解委员会是基层群众性组织，在《中华人民共和国调解法》《人民调解委员会条例》等法律、法规的规范下，调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，遵守社会公德。第三，加强基层法律从业机构建设。基层法律从业机构主要是指基层律师事务所和法律服务所，鼓励律师事务所和法律服务所积极与基层群众联系，一方面为基层群众通过法律途径解决争端，维护权利提供便利条件，另一方面在进行基层法律服务的同时扩展其相关业务。

2.基层法律服务送上门

第一，法律知识送上门，提高基层群众法律素质。基层群众有广泛的法律需求，却很少有法律方面的相关知识，因此，基层法律服务机构和人员应该积极采取发放法律书籍，举办普法讲座等形式为广大基层群众提供法律知识。第二，调解疏导送上门，预防和化解基层群众纠纷。基层生活看似普通，实则丰富所彩，其中的矛盾纠纷也多种多样，最常见的如婚姻纠纷，拆迁纠纷，借款纠纷等，如果得不到及时处理很有可能破坏基层稳定的大局，因此，基层法律服务机构和人员应该早发现早解决，将基层纠纷化解在萌芽状态。第三，法律援助送上门，解决基层群众实际困难。一大部分基层群众因生活所迫无法聘请专业法律从业人员为其提供专业法律服务，这时就需要党和政府为其提供帮助，基层法律服务机构和人员应加大基层法律援助的范围和力度，简化援助申请手续，缩短申请审批时间，以便更好地提供及时有效的法律援助。

3.鼓励法学专业学生参与

法学专业学生，特别是高年级的法学专业学生，已经掌握了较多的法律知识，有强烈的参与社会实践的想法，有强烈的运用法律知识的愿望。也就是说，他们具备了提供简单法律服务的能力，并且具有参与基层法律服务的愿望。目前我国某些高校已经在基层设立了专门的法律服务中心，由法学专业学生为基层群众提供相关法律咨询与帮助。此外，积极鼓励法学专业学生到基层地区就业，通过引入法学专业学生从业，还可提高基层法律工作者的素质，推进基层法律服务队伍的改革。需要注意的是，法学专业学生尚缺乏基层法律实务经验，其参与基层法律服务还需要专业基层法律服务人员的组织和指导。

4.加强基层法制宣传

基层法律服务机构可以通过送法下基层、现场授课、针对性辅导、法律咨询等形式，在继续利用板报、墙报等基层传统法制宣传教育阵地的基础上，充分发挥报刊、电视、广播和网络等现代化大众传媒的作用，就基层自治、政务公开、民主管理、契约化建设等问题进行有针对性的法制宣传，对基层群众在基层生活中出现的问题进行解答咨询，提供法律意见。要把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容，要结合基层“两委”换届选举，宣讲宪法和选举法、村（居）民委员会组织法等法律、法规以及有关的方针政策，增强基层干部和群众的宪法观念和法律意识，推动基层民主政治建设健康有序发展。要引导、帮助基层群众以理性、合法的方式和途径表达利益诉求，提高基层干部运用法律手段管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力。

此外，基层法律服务还可采取其他各种适合本地区的有效形式，这需要基层法律服务的提供主体根据本地区实际情况以及需求对象的特点和要求，积极探索，敢于创新，主动为基层群众提供更好更及时的服务。

三、小结

基层法律服务在我国基层地区有着极为广泛的需求，为基层群众提供及时、专业的法律服务关系到我国广大基层地区的稳定，但目前我国的基层法律服务还比较缺乏，无论是基层法律服务的主体还是形式都比较单一，迫切需要建立多元化的基层法律服务主体和服务形式，形成基层法律服务多元化的1+X模式，此外这种基层法律服务多元化的1+X模式还需建立一个长效机制来予以保障，可以把基层法律服务加入到基层民主法治建设的考核中，鼓励基层政府积极作为，否则只能是昙花一现，无法实现广大基层地区民主法治的大业。

参考文献：

[1]吴钰鸿.关于基层法律服务工作存在的问题与改革的方向[J].中国司法，2006（1）.

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[3]樊华.对法律服务市场割据现状与规范化的思考[J].中国律师，2001（5）.

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[5]魏杨.广州基层法律服务制度研究[D].中山大学硕士学位论文，2009（12）.

篇5

作为一项“有中国特色的制度”，司法建议制度的产生和发展是有其现实需要的。早在上个世纪50年代，司法建议制度就已出现，并成为司法机关参与社会综合治理的一种方式。2009年6月26日，最高人民法院下发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，要求“高度重视”司法建议。充分说明了最高人民法院和社会各界对于司法建议制度功能的重视以及对于司法建议工作、特别是能否得到反馈的具体问题的关心。这表明对于司法建议制度在学理上再也不能泛泛而谈，否则难以回应社会现实的需要。

一、司法建议性质法理分析

在目前一个多元化、综合性的司法职能体系中，司法建议作为参与社会管理职能的履行，对其性质定位问题，成为学者对司法建议学理分析中观点碰撞的主要焦点。关于司法建议的法律性质，目前理论界有三种观点，即职权（权力）说、职责（义务）说、权责一致说。持职权（权力）说的人认为，司法建议是法律授予人民法院的一种特殊职权；持职责（义务）说的人认为，司法建议的内容是要求人民法院在行使审判权的过程中发现不宜由法院直接处理的问题时，有向其他机关提出建议的义务，因而它是人民法院的一种职责；持权责一致说的人认为，司法建议既是人民法院的一种职权，同时也是人民法院的一种职责，是职权与职责的统一。界定司法建议的法律性质为何，需从司法建议的与司法裁决、软法①等类似制度的比较研究中获得认知。笔者认为，司法建议本质属性是一种建议，是一种综合性的司法权，它既包含有监督成分，如对行政法制的司法监督，又包含有司法指导成分，如对金融企业内部财务管理的司法建议。因此，司法建议是人民法院的一项法定职权，它来自法律的明确授予，可称之为司法建议权。

二、司法建议参与社会管理创新的价值功能

司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和谐、建设法治社会发挥了重要作用。

（一）司法建议是能动司法的有效举措

司法建议作为人民法院的任务之一，其目的是宣传法律，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享受法律所赋予的权利。人民法院通过对案件的开庭审理，使当事人和旁听群众受到法制教育，了解哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律禁止的，从而依法行事；通过对审理的案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关行政机关提出，使相关行政机关认识到自己行政行为的违法和不当，加以纠正和改进。这是人民法院通过审判活动，在尊重司法客观规律的基础上，按照“为大局服务，为人民司法”的要求，充分发挥主观能动性，正确履行宪法和法律职能，最大限度地发挥司法在保护权益、解决纠纷、管理社会和实现公平正义功能的有效举措。

（二）司法建议是推动社会管理创新的有效途径

我国现正处在经济发展的高峰期，生产力水平有了极大提高，社会管理方面的诸多问题不断暴露出来，人民法院作为处理社会矛盾纠纷的重要机关，通过审理、执行行政案件，介入行政争议，能够清楚地发现行政机关在社会管理方面存在的漏洞和不足。如果能够适时地结合审判实际，有针对性地加以研究，提出司法建议，对行政机关以警示教育作用，使被建议行政机关认识到存在问题的重要性、严重性，自觉克服和纠正，这对于行政机关及时创新社会管理措施，堵塞漏洞，提高社会管理水平，依法正确履行社会管理职责将起到十分重要的作用。

（三）司法建议是实现办案法律效果和社会效果有机统一的有效方法

当前，我国社会生活正发生着巨大变化，社会经济处于发展的战略机遇期，社会矛盾集中凸显，社会管理正面临着许多新情况、新问题。要妥善有效化解矛盾纠纷，努力做到“案结事了”，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为国家审判机关，从办理好每一个案件出发，要着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在审判活动中发现的行政管理等问题，以司法建议的形式，向行政机关提供系统的解决方案，可以为被建议行政机关提供决策的依据和参考，使行政机关从有利于体现民生、解决人民群众生产、生活中存在的实际问题出发，及时调整行政管理决策，认真履行职责，提高行政执法的能力和社会管理水平，实现“两个效果”的有效统一。

三、司法建议在参与社会管理创新中的适用

（一）司法建议参与社会管理创新的正当性界定

司法建议是人民法院以审判机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担的社会管理活动，是契合司法监督角色与社会公共组织角色的共同职责，而应运产生的一种有效形式。从这个意义上来说，司法建议本身就具有司法监督和服务社会的双重性质，既包含有司法监督的内容，辅助司法监督目的的实现，又服务社会、参与社会管理。但回到司法实践中，人民法院如何将司法建议触角正当、合法地延伸至社会管理中，这是解决司法建议正当性问题的关键所在。按照西方政治哲学家们提出的权力边际理论，司法活动的最大半径只能通达与履行法定职权直接关联的事项，除此之外，司法权不能再行扩张。这就决定着人民法院服务社会也应存在一个权力边界，遵循依法行使司法权的原则，而不得越权。

因此，司法建议的制发应遵循以下原则：（1）合法性原则。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出，而非通过其它途径（如新闻媒体、理论研讨会等），不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。（2）可行性原则。可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强。（3）时效性原则。时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。

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一、人民调解制度在医患纠纷中的实施

良好医患关系是构建和谐社会的必备要素，是确保国家医药卫生体制改革顺利进行的重要保障。医患纠纷不同于其他民事纠纷，若得不到及时、妥善解决，极易形成群体性事件，不仅患方合法权益得不到保护，而且会严重影响医院的正常工作秩序，甚至威胁医务人员的生命安全，从而也严重影响社会和谐稳定。

2002年国务院《医疗事故处理条例》规定医患纠纷处理途径有和解、行政调解、诉讼等各种方式，由于医患双方和解带有很强的任意性，其公正性及合法性无法得到保证；“老子审儿子”的行政调解方式很难妥善并终局解决纠纷；而民事诉讼作为解决医患纠纷的最后一道防线也备受质疑。因此必须探讨一套新型医患纠纷解决机制、化解社会矛盾。2002年构建和谐社会的目标开启了诉讼外纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution）的理论研究和实践探索。立法和司法者都希望调解制度能以其优势成为替代诉讼解决纠纷的有效途径。2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》为ADR应用于民事、商事、刑事等近乎所有纠纷解决领域提供了法律支持。2010年司法部、卫生部、中国保监会《关于加强医患纠纷人民调解工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出进一步发挥新时期人民调解在化解医患纠纷中的重要作用，并对其组织机构、队伍建设、保障机制、业务工作、指导管理等方面作出明确规定。但由于该《意见》法律效力层次过低，而且在具体规定的内容上也存在缺陷，亟待完善。

2011年《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《调解法》）的全面实施，标志着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变，适应了我国当前和谐社会依法治理的需要，开启了我国多元化纠纷解决机制的新起点。为进一步构建和谐医患关系，卫生部2012年卫生工作要点中进一步提出加强医疗服务管理，推进医患纠纷人民调解和医疗责任保险制度建设，保护患者和医务人员的合法权益的明确要求。全国各地先后建立医患纠纷调解委员会组织（以下简称“医调委”）开展医患纠纷第三方调解机制的实践探索，截至2011年10月份，已成立医调委1358家。医调委网络地市级以上全覆盖，县级覆盖面达到73.8%。各地医调委作为解决医患纠纷最现实、高效的方式，对于集中化解医患纠纷，从根本上缓解医患矛盾、保证正常医疗秩序，维护医患双方合法权益有着积极的保障作用。

二、人民调解制度解决医患纠纷的困境

《调解法》对人民调解制度作了原则性规定，但仅搭建了适用人民调解的基本框架。各地“医调委”在轰轰烈烈的构建中对适用调解处理纠纷的范围、调解程序、调解员选任、当事人达成协议的法律效力等问题没有统一的规定，争议较大，医患纠纷的调处依然是影响医患和谐的棘手问题，医患关系只能是治标不治本。这些问题突出表现在：

（一）医调委行政化色彩浓厚，缺乏民间调解所具有的内在活力

根据《调解法》第五条、第七条规定：人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。医调委从性质上看应是一种社会自治型的民间调解组织，相关行政部门仅仅对医调委的调解工作进行指导。但从医调委调解医患纠纷的实践经验看，医患纠纷发生后，不管是否属于医疗事故，出于对构建和谐医患关系的考量，只要患方提出要求，医调委往往会在由相关行政部门出面组织协调下对医方施加压力，由此使医方陷入“被调解”的无奈境地。医患纠纷调解由社会自治型的民间调解变为一种政府控制型的调解。医调委行政化色彩浓厚，失去了其民间调解组织所具有的自愿性与主动性，缺少内在活力。

（二）调解程序随意性太强，调解的公平性与合法性备受质疑

在法治背景下，“依法调解”应当成为医患纠纷人民调解正当化的标志。调解程序的规范性、合法性是促进医患纠纷公平、合理解决的基石。由于《调解法》对医调委调解的范围、启动程序、调解方式等程序性问题没有做出明确规定，致使调解程序过于随意，往往会损害医患双方的合法权益。医患纠纷发生后，患方往往认为诉讼解决方式费时、费力，医疗赔偿诉求未必能得到有效支持，于是倾向于选择更为“经济实惠”、“方便快捷”的解决途径—调解。但在调解过程中，为追求己方利益最大化，患方往往会采取“边调边闹”“调调闹闹”的谈判策略，甚至会采取摆花圈、设灵堂，挂条幅等“医闹”方式干扰医院正常诊疗秩序，不管是否属于医疗事故，不管院方有没有过错，患方经常漫天要价，最终的调解结果是院方屈从于社会舆论、行政干预等各方压力拿钱来息事宁人，被迫签订不公平调解协议，时常发生“大闹大赔，小闹小赔”的不公平调解结果，打乱了公平的调解程序，损害了有序的社会秩序，恶化了医患关系，为公序良俗的良好社会风气蒙上了阴影。

（三）缺乏配套制度保障，调解的主动性与有效性大打折扣

1.资金保障不到位，阻碍调解工作开展

对于调解不收费的医患纠纷人民调解工作来说，经费保障是一切调解活动开展的基础，经费问题不解决，医调委的各项工作将很难持续。按照《调解法》第四条、第六条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不能收取任何费用；县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。《调解法》只对调解经费作出原则性的规定，缺少对经费落实的检查督促机制。《意见》提供了医调委经费获得的三种途径：一是其经费由设立单位解决。二是经费不足的，各级司法行政部门争取补贴。三是通过吸纳社会捐赠、公益赞助等渠道筹措工作经费。但是实践操作过程中这三种经费来源的保障性太差，医调委的交通费、办公费、出差补贴等必要费用支出甚至需要由医调员垫付，“巧妇难为无米之炊”，影响医患纠纷调解工作的顺利开展。

2.医调员队伍参差不齐，影响调解质量

医调委工作人员的职业道德和专业水准是调解结果科学、公平、合理的决定性因素，也是医患纠纷人民调解制度成败的关键。医患纠纷调解涉及医学、法学、沟通等各方面专业知识，由“既懂医、又懂法、还要懂社会”的复合型专业人才担任医调员才能保证调解工作的公平性、合理性、科学性。由于《调解法》对医调员的选任没有具体规定，目前医调委工作人员往往由退居二线的司法、行政人员担任，调解员素质参差不齐，或缺乏相应的医学知识背景，或缺乏调解工作经验，或缺乏法律知识和法律素养，这些都直接影响着医患纠纷调解的质量。因此，如何在经费保障的前提下，解决医调员的编制、待遇等问题，从而吸纳专业水平高、工作能力强的人员担任医调员是保证调解工作质量，推动调解工作持续开展的基础和前提。

3.医疗责任保险制度不健全，赔偿资金落实不到位

赔偿数额是医患纠纷解决的核心问题。西方的成功经验是，医患双方将争议提交双方认可的纠纷调解机构达成调解协议，保险公司根据协议内容替医疗机构进行赔偿，这样可以避免医患双方的直接冲突，促进医患关系的和谐发展。由于相关法律制度的不完善、不成熟，医疗责任保险在我国的推广并不普及、不均衡，保险公司只有在构成医疗事故时才承担赔偿责任，而多数未进行医疗事故责任认定而经过调解达成赔偿协议，导致医患纠纷赔付资金只能由医院自行承担。医疗责任保险在院方看来有名无实，影响其投保的积极性。

三、人民调解机制解决医患纠纷的路径选择

（一）明确“医调委”组织的性质，确保其中立性和公信力

目前的医患调解原本为社会自治型的民间调解转变为政府控制型调解的根本的原因是体制障碍，行政部门在调解过程中的过分干预是导致调解工作不中立的根本原因。因此医调委的设置首先要去除行政色彩，突出中立性，既不应该由医学会管理，也不应当由卫生行政部门管理，而是应当仿照《调解法》的规定与普通的人民调解委员会一样，由司法行政部门登记注册并接受司法行政部门的监管和管理。这样方可增强医调委的独立色彩，确保作为专门处理医患纠纷的“专门性人民调解组织”的中立性和公信力。

（二）规范和完善公平的调解程序，确保调解协议的自愿性和合法性

合理的调解程序是充分发挥调解效能，获得公正结果的制度保障，因此应规范调解程序的各个环节。首先严格贯彻《调解法》第17之规定，医患纠纷调解的启动以“当事人申请”为原则，以“人民调解组织主动调解”为例外的原则。在医患双方发生矛盾时，可申请“医调委”调解，也可选择不接受调解而通过法律途径解决以确保调解协议的自愿性。同时对适用调解的条件和范围要作出一定的限制，可以借鉴即墨市等“医调委”的做法，医调委一般只受理索赔金额1-15万元的医患纠纷；患方索赔金额1万元（含1万元）以下的医患纠纷，医患双方可自行和解；患方索赔金额在15万元（含15万元）以上的，医患双方应先进行医疗事故技术鉴定，明确责任后再进行调解，或直接向人民法院提起诉讼。另外“医调委”受理调解后，要根据当事人的特点和纠纷的难易程度，采取灵活多样的方式，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。如医患双方达成共识，应签订调解协议书，并向法院申请司法确认。如果有一方不履行协议，可以申请法院强制执行。

（三）完善相关配套制度，确保医患纠纷调解有效性与合法性

1.依法完善医调员的资格选任制度

是保证调解工作质量，推动调解工作持续开展，应当尽快培养一批高素质的“懂法律、懂医学、懂调解”的复合型的医调员队伍。在此可以借鉴仲裁员与公证员等职业的选任标准办法，规定统一的医患纠纷调解人员从业资格考试制度。该制度除了重点考核应试人员的医药学、法学、保险等专业的基础知识，还应考核应试人员调解能力。从通过资格考试的人员中选任公道正派、业务能力强的人员进入医调委专家库，进入调解程序后，医调委将从专家库中抽调专家对医患纠纷“定性、定责、定损”，引导医患双方签订和解协议。

2.落实医调委的运行经费

针对《调解法》只对调解经费作出原则性的规定，缺少对经费落实的检查督促机制的问题，以及《意见》提供的经费获得的三种途径的思路，笔者认为，最有利的保障是各级政府的财政部门应当给予专门国家财政拨款，确保医调委的办公场所和基本经费尤其是医调员的待遇贯彻落实。

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随着经济高速发展和社会结构深刻变化，在社会转型时期各种社会矛盾日益增多，通过法律途径强制性解决，势必造成不和谐因素的产生。传统的民事行政检察仅有的抗诉职能已不能适应社会发展的需要，要求检察机关自觉地把检察工作置于和谐社会建设之中，积极摸索和实践民事检察全程和解模式，将私力救济引入传统的公力救济程序中，就必须克服就案办案机械执法理念，转变工作方式方法，以期对纠纷的解决取得较好的成效，努力实现执法效果的三个统一。为此在民事申诉案件办理中引入和解机制，实现“检和调”的对接。

一、检察和解的概念与外延

（一）检察和解的概念

民事申诉中的检察和解作为一种近年来出现的纠纷解决方式，在检察机关司法实践中取得了良好的社会效果和法律效果。对于民事检察和解这一概念，各地检察机关在实践运用中称呼不不尽一致。有的地方称之为“民行申诉案件检察和解”、“民行检察和解”，有的称之为“检察调解”、“息诉和解”等，其本质都是“检察和解”，对于检察和解的概念由于法律没有明确定义，只是在实践过程中总结，所以还存在不同的释义，总结起来有三种说法：一是认为检察机关在处理民事申诉案件中，通过调解促成双方当事人达成和解协议，解决双方的纷争，结束执行程序，办结申诉案件的行为 。二是指检察机关在审查民事申诉案件过程中，促成双方在自愿、合法的原则下平等协商，互谅互让，达成和解协议并主动履行，从而在事实上变更执行原生效裁判确定的权利义务内容，终结民事申诉审查程序的一种制度 。三是指对于人民法院生效的裁判等法律文书，当事人一方不满向人民检察院提出抗诉申请，人民检察院在依法向人民法院提出抗诉前，主持双方当事人达成和解协议，从而暂时中止抗诉审查程序或暂缓提出抗诉的一种程序和过程 。通过以上的总结，结合实务工作我们认为：检察和解是指民事诉讼中的当事人对人民法院的生效判决不服向人民检察院申诉，检察机关经过审查后，根据法律规定认为法院在认定事实、法律适用方面存在瑕疵，但对案件实质的判决结果没有多大影响，不足以引起再审或抗诉的必要，征求当事人的意见，在当事人自愿原则下达成和解协议，解决其纠纷的制度。

（二）检察和解的外延

一般情况下，当事人在法院裁判生效后，仍无法解决纠纷才会到检察机关申诉。当事人来检察机关申诉后，对于无法使用抗诉、再审检察建议启动审判监督程序的案件，为了化解矛盾，防止矛盾进一步激化，检察官极力引导当事人走向和解，明示和解是当事人之间纠纷的最佳解决途径，并提供具有指导性的和解方案。从本质上看，民事检察和解实际上是检察机关对申诉案件的调解。检察和解虽然都是在当事人不反对情况下的作为。但这一法律行为具有明显的公权力介入，这些公权力行为却没有明确的法律依据。目前，维护稳定、促进和谐是当下社会最大的政治主题，检察机关努力促进这种和解的行为有其坚实的政治基础 。

本质上来讲，检察和解类似于人民法院的调节制度，调节制度是人民法院在审理民事案件时，根据自愿、合法原则，在事实清楚的基础上，分清是非、来调处当事人之间的民事权益争议，是一种行使审判权的方式。人民法院调节处理民方式包含着两个方面内容：一是人民法院为促成当事人达成协议所做的说服工作；二是人民法院在当事人自愿达成协议后，制作调解书，从而结束诉讼的一种方式。可以看出，检察和解制度植根于人民法院的调节制度，植根于和谐稳定的政治制度，植根于传统的中国文化之中。

二、检察和解制度的法律基础

检察机关独立行使宪法赋予的检察监督权，它涵盖面广，基于现行的所有法律制度框架内，检察和解截止目前还没有明确的法律规定，但其拥有坚实的法律基础。

宪法基础：《宪法》第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

民事诉讼法基础：第十三条：民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。第十四条：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。第五十条：双方当事人可以自行和解。第九十六条：调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。

第二百零九条：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。

在探索和实践中，各地方检察院出台了大量的检察和解的制度和试行意见，丰富了检察和解制度的推行，2011年1月4日，最高人民检察院民行厅出台了《最高人民检察院民事行政检察厅关于民事行政申诉案件和解的指导意见（试行）》，标志着该项制度的开展开始有据可依。

三、检察和解在实务中的运用

在检察实践中，适用检察和解的民事申诉案件一般为给付（金钱）之诉案件，基本运用于民事申诉案件办理的二个阶段。

（一）案件受理审查阶段

这个阶段主要决定检察机关是否受理或不受理、立案或不立案，在不受理的情况下，现实中存在申诉案件超过申诉的实效二年的问题、这类案件部分存在判决错误或认定事实不清的情况，由于当事人丧失了诉讼申诉的权利，无法得到救济，通过检察和解可以挽回当事人部分经济损失，合乎化解矛盾，公平正义的目的。案件受理且立案后，经审查决定不予提请抗诉的案件；这类案件原审裁判正确不符合抗诉条件的案件，在采取自愿原则下，通过对当事人之间的实体问题进行协调，双方互谅互让，达成和解合意，形成双方都认可的解决方案，并即时履行完毕，促使双方当事人在检察环节彻底解决纠纷。案件受理且立案后符合抗诉条件的案件，案件虽然符合抗诉条件，但为了减轻当事人诉累，当事人愿意在抗诉前以和解方式解决矛盾纠纷，终结诉讼程序。

（二）案件启动再审程序阶段

在检察机关依法向法院提出抗诉，在法院裁定再审前或再审过程中，对于某些特殊案件检察机关针对案件的情况，配合法院做好当事人的和解工作，此类案件人民法院裁定再审前，申诉人书面撤回申诉，或者发现涉案当事人在人民检察院提出抗诉或发出再审检察建议之前已达成和解协议并履行完毕好应当通知人民检察院，当事人达成和解协议但不同意撤回申诉，要求人民法院制作调解书的，人民法院可以裁定再审后直接制作调解书确认和解协议内容，案件一般最终以法院调解书予以确认。

四、检察和解制度存在的问题

（一）法律效力完善的问题

由于目前法律没有明确规定，部分适用的条款属于内部规定，与法院在诉讼中的调解相比，最终形成的结果表现形式不一样，即法院调解形成调解书，检察机关努力后当事人双方形成和解协议，但法院和检察机关所做的工作都是促成当事人协商解决纠纷。由于没有法律的明确规定，检察机关努力形成的和解协议尚找不到具有强制执行力的法律依据。也就是说，检察和解协议没有对抗原生效法律文书的法律依据，对于一些即时不能履行的和解案件无法执行往往造成当事人对检察机关办案的不信任以及法院的不理解。该种制度还没有完善的操作流程可供参考，在实施过程中难免会出现各种错误。

（二）缺乏解决矛盾的联动机制

检调对接、检法对接作为有效化解社会矛盾的机制正发挥着积极作用，具有潜在的理论空间和实践空间。目前来看，人民法院、人民检察院、行政机关、人民调解委员会之间的衔接还没有形成，当事人的申诉大都涉及社会的方方面面，并非检察机关简单的析法明理所能凑效。因此，做好检察和解与行政调解、人民调解的衔接，完善并充分发挥“社会大调解”机制作用才能发挥检察和解的作用。

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一、人民调解员制度的定义

人民调解一般来说是特指人民调解委员会的调解。是指在人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，可以看做消除纠纷的群众自治性的活动。人民调解委员会通常是指基层群众自治组织居民委员会或者村民委员会下设的工作委员会，并非国家司法机关的组成部分，更不是一级行政组织。其专门职责在于调解民间纠纷，其活动及结果并不具有法律和行政的强制性。根据《中华人民共和国宪法》第111条规定以及对于人民调解委员会做出的专门说明可以明显地看出这一点。《中华人民共和国宪法》第111条明确规定:“人民调解委员会是基层群众自治组织居民委员会、村民委员会下设的一个工作委员会，其专门职责是调解民间纠纷。”此外，《人民调解委员会组织条例》以及《民事诉讼法》等也均将人民调解定位在了基层群众性的自治性组织上。

二、人民调解的由来和意义

我国自古就倡导“无讼”，强调人与人之间应和睦相处，对于矛盾纠纷要通过各自的忍让最终得以解决，而并非诉至官府，通过官府强制解决。比如《讼》卦辞曾经指出：“讼，有孚窒惕中吉，终凶。利见大人，不利涉大川”。汉代后罢黜百家、独尊儒术，儒家的思想被奉为最为正统思想，礼法合流，德主刑辅也随之成为中国传统法律的重要特色。汉代之后，儒家“中庸之道”、“无讼”、“和为贵”等文化理念被更加广泛地流传，并深植到了每个中国人的思想形态当中。近代改良思想家康有为也主张建立大同世界等等。传统调解和中华民族的文化传统以及民族心理有对应关系，一般以儒家思想作为核心，明确提出重中庸、礼让、宗法等内涵，通过谦和、谅解、忍耐、良知以及耻讼的思想引导，达到互谅互让从而放弃纷争的效果。目前，人民的权利义务观均发生了较大的转变，从简单权利观念转变成了较复杂的利益观念，但是我们依然应该注意到，市场经济还是需要人际关系的和谐以及社会的和睦和稳定。传统调解在经历了几千年的沉淀之后，对于中国社会已成为一种法律文化，具有巨大的文化传承性，也更加符合我国的民族社会心理，在促进社会的和睦、人际关系的和谐以及维持稳定等方面均发挥了不可低估的作用。

人民调解制度归根结底是人民群众自我管理、约束、服务的一项极具有中国特色的民主及法律制度，这类自治活动，也是人民群众直接行使民利，并管理社会事务的一种具体表现，体现了社会主义社会民主以及人民做主的地位。由此我们可以看出人民调解制度就不仅具有人民性、群众性更具有一定的民主性。对于构建具有我国特色的民主以及法律制度，进一步维护社会稳定都具有重要意义。此外，人民调解作为调解制度中不可或缺的重要部分，对民事诉讼调解制度的多元化发展同样具有重要意义。

三、人民调解员制度的完善方向

人民调解本质上可以视为一种准司法形式，在我国社会主义市场经济发展加速、构建社会主义和谐社会全面提速的今天，人民调解制度也需要与时俱进。当前各地的人民调解工作的新形式，对于我国社会发展中有一定的方向性，也代表着我国人民调解制度发展的明天。

1.人民调解转向规范化

推进人民调解向规范化方向发展，对内来说可以督促苦练内功，不断提高自身素质以及服务水平。对外来说，提高规范化也是一个形象工程，对于提高人民调解的社会公信度以及权威性具有重要作用。因此，通过“人民调解工作室”的建设，培育和推进人民调解向规范化方向发展不仅是人民调解工作发展的方向，更应是当前工作的重点和亮点，同时它还是一项重要的基础性工作，将这项工作做好了，人民调解的长足发展就会有更加坚实的人力和物力保障。

2.人民调解转向专业化

所谓人民调解的专业化，就指是从事人民调解工作应该具有法律背景，专门从事人民调解工作，要受过相关法律专业教育、有法律工作经历，或者从事过一段时间的人民调解工作，有丰富的调解工作经验。随着市场经济下社会利益关系的日益复杂化，各类新型复杂的矛盾与日俱增。在这种情况下，人民调解工作要适应纠纷解决的实际发展需要，就要求调解员不仅仅要掌握政策以及运用道德规范，还要能够熟悉法律知识，运用法律武器的调解运用。我国目前调解员队伍现状和日益增长的调解工作需要已不能完全相适应。在人民调解工作法律地位、专业化程度以及政府重视程度不断提高的形势下，有必要在政府大力扶持之下建立高素质的调解队伍，专门化解基层社区中的民商事纠纷，探索人民调解专业化道路。

3.建立定期的联络制度

人民法院不得以工作繁忙为由，拒绝对人民调解工作的指导或者使指导工作流于形式。法院应该把对人民调解工作的指导任务分配到具体的审判员，负责指导人民调解工作的审判员应定期地深入人民调解委员会，与人民调解员及时的进行沟通，对于在调解工作过程中出现的具体问题如果能够现场解决的，人民调解指导员不得拖沓，应立即给予解答，如果遇到较为复杂的问题，也必须在规定的期限内提供指导意见，不得无限的推延。同时定期的对我国法律、法规、国家的政策等进行讲解以及在具体案件中的适用问题，提高人民调解员的法律素质。

结语：目前，人民调解在法律上的地位越来越明确。进一步发挥人民调解为第一道防线，行政调解为重要环节。在全社会形成大调解氛围，完善人民调解员制度是时代的呼唤，社会的需求。在纠纷大量出现的现今社会，发挥好人民调解员制度的特点，发挥人民调解员制度的优势，更好的解决纠纷，为社会主义现代化建设、构建社会主义和谐社会服务。

参考文献：

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和谐社会要求我们建立一套与之相适应的纠纷解决机制。能动司法则要求我们在司法实践过程中，增强“服务性、主动性、高效性”。司法权是一种公权力，民事诉讼本质上是运用公权力对私权纠纷进行裁决的活动。法院作为权利的最后一道保障机制，其民事司法机制面临着严峻的考验，作为民事诉讼重要组成部分的民事审前程序，具有独特的纠纷解决功能。这种独立的功能体现在：通过审前程序对事实的展示、争点的归纳、证据的确认与固化，使案件达到一个成熟的审理状态，也使当事人对事实和证据进行重新审视，对诉讼成本和风险进行重新估量，而法官则可在探究和掌握各方心理底线后，抓准利害、能动司法，促进当事人和解，及时化解矛盾纠纷，以提高诉讼效率，减少不必要的审判资源浪费。

一、审前程序与审前准备阶段之比较

审前准备阶段与审前准备程序的区分在于：审前准备阶段强调的是其作为程序的一个部分，只是庭审程序的预备阶段和状态，并不具备完整性特征；而对于审前准备程序来讲，则已经具备了一种完整性，但这种完整性也只能说是形式意义上的，其作为庭审程序的“准备”这一性质并未发生转变，具有一种对庭审程序的依附性或辅，因此尚未具备实质意义上的独立价值。

而审前程序则突破了这种单一的性质，一方面是为今后的庭审程序作准备；另一方面也可以通过促成和解的方式终结诉讼，从而通过自身功能的发挥完成诉讼程序的流程，因此已经具有一种相对独立的价值。这种独立性，可看作是民事审前程序与民事审前准备程序相区别的一个标准。

在此基础上，笔者很赞同把民事诉讼审前程序定义为：审前准备程序是指人民法院、当事人以及其他诉讼参与人在法院受理案件之后到开庭审理之前依法所进行的为保证当事人充分、平等地行使辩论权，以整理并固定争点、收集并冻结证据为主要内容，使案件达到适合审判，保证正式开庭审理时当事人双方的言词辩论能够连续、集中地进行，达到诉讼公正和高效的目的，同时促使当事人在经过证据充分交换、开示的基础上，通过实质性的对话，以非判决的方式促进纠纷解决，节约诉讼成本的一系列诉讼活动的总和。

它具有以下几个特征：1.时间的确定性，即发生在法院审理案件后，正式开庭前。2.程序的独立性，即在形式上独立于庭审程序，而不是庭审的一个附属阶段。审前程序是作为程序形态存在的，自身具有纠纷解决功能，如果案件经此流程即能完成诉讼目的，则不必再启动其他程序。3.目标的明确性，设立审前程序之价值目标在于提高诉讼效率，降低司法成本，力求以非判决的方式促进纠纷解决。4.功能的自治性。程序自治是诉讼程序的一个特有性质，表明程序单靠自身力量即可达到预定目的，是实质意义上的独立，也是程序独立的必要性所在。审前程序包括送达、诉答、证据交换、争点整理、审前和解（或调解）、审前会议等内容，这些方法的配置足以使审前程序不经庭审程序即可达到民事诉讼消解纠纷之目的，因而具有功能上的自治性。

二、审前程序独立性价值之法理分析

经上文分析，笔者阐明了：民事诉讼审前程序从形式到实质都具有独立性的程序价值，并以此来区别于现行立法上使用的“审理前的准备”以及学界有些学者使用的“审前准备程序”之涵义。而本文也建立在这一基础上来展开论述的。本节要讨论的则是，民事诉讼审前程序具有何种独立性价值，这种独立价值又是如何体现以及其内在法理又是什么？

（一）民事诉讼审前程序的价值功能

一国诉讼制度的构造首先是一种价值选择问题。尽管对民事诉讼的范围还有争论，但公正与效率构成全部诉讼价值的核心与基础则是不争的事实。审前程序作为民事诉讼的重要环节，必然受制于整个民事诉讼制度的价值目标，并以其作为最基本的价值追求。而价值需要通过功能来落实，或者说抽象的价值需以具体的功能为载体，才是看得见的价值。民事诉讼审前程序在整个民事诉讼中之所以具有独立的价值，就在于它具有其它程序，尤其是庭审程序所不具有的独特功能，从而彰显其价值的独立性。一般说来，审前程序具备如下价值与功能：

1.发现案件的客观真实最大化。通过审前程序的证据交换、证据开示制度，帮助主审法官最大程度地从双方获取证据资料，能够最大限度地发现或接近案件的客观真实，从而为将来法官作出公正裁决奠定基础。

2.实现诉讼公正的最大化。审前程序具有防止两方面诉讼突袭的功能。一方面，通过证据固定、争点固定、举证时限、证据失权、强制答辩等制度可以防止一方当事人对对方的突袭，另一方面，为另一方当事人的对抗提供时间和空间的准备，使在庭审时，双方的质证和对抗达到较完美、最接近真实的论证。

3.实现诉讼效率的最大化。审前程序，有助于对案件性质与难易程度进行识别，及时、准确分流案件，并根据案件性质的不同、难易程度的不同，分别进行不同的处理或导向合理的程序，从而使有限的审判资源得到最佳的分配；另一方面，充分发挥其合意解决纠纷的功能，促使大部分纠纷案件在进入庭审程序之前就得到解决，减少对司法资源的不必要占有，提高诉讼效率。

4.实现诉讼效益的最大化。在审前程序，通过设置下列制度，以现实诉讼效益的最大化：通过举证时限的规定，避免了诉讼拖延，节约了当事人和法院的诉讼成本；加重当事人的举证责任，缩小法院调查取证的范围，将公共成本转化为私人成本，降低了国家司法资源的支出；法院协助证据调取，降低了当事人为寻求证据的成本支出，将私人成本转化为公共成本；证据交换制度使双方明确争点和攻防武器，进而选择撤诉或和解的途径，使诉讼成本最小化；通过审前会议整理争点，明确庭审范围和内容，使开庭审理在最短的时间内完成，使判决以最快的速度作出，减少了成本投入，提高了效益。

（二）正当性基础

正当性基础回答的是，为何要在民事诉讼中设置审前程序？其内在机理是什么？我们知道，民事审判的正当性源于当事人对于判决的理解与接纳，在赋予当事人充分提出攻击防御方法之后，即使得到败诉的后果也不得不接受。民事诉讼程序的正当性最集中的体现是在庭审阶段，但作为诉讼程序的重要组成部分，民事审前程序同样具有这样的正当性。笔者认为：民事审前程序的正当性来自以下法理：

1.审判的公正性。审判的公正性意味着审判的过程和结果在整体上能使当事者以及社会上一般人接受、认同、信任。审判的公正性，要求法院必须通过公开、对席、口头、直接等程序保障在充分的公开开庭审理中获得审判所需要的信息。但由于司法资源的有限性以及对多次重复开庭所可能导致的诉讼拖延和庭审形式化的畏惧，需要设计审前准备程序，通过收集证据以及对争点与证据的整理，使正式的开庭审理更加高效与有序进行。

2.审理的集中化。审理集中化是现代两大法系为解决民事司法领域存在的诉讼延迟、诉讼成本过高以及司法远离民众等一系列妨碍当事人诉诸法院、行使裁判请求权而导致的司法危机，而在建构诉讼审理方式或运作机制时所共同达成的目标。审理集中化回应了现代社会要求高效审判的诉求，也是司法效率的题中之义。它要求充分重视审前准备，为法官不间断审理打下坚实基础。

3.审判应遵从正当程序和辩论原则。所谓正当法律程序，“系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正地进行、逮捕和搜查适当地采用、法律救济顺利地取得，以及消除不必要的延误等”，它强调程序的参与性、自治性、公开性、中立性、平等性和效率性；辩论原则强调，“第一，只有当事者提出并加以主张的事实，法院才能予以认定；第二，对当事者双方都没有争议的事实，法院必须照此予以认定；第三，原则上只能就当事人提出的证据进行调查。”当事人通过审前诉答程序、证据开示与交换程序，将争点固定下来，法官在事后的庭审中，只就确定下来的争点确定审理范围和对象。既防止了“证据突袭”、诉讼技巧的过度运用，保证当事人平等的诉辩地位，也防止了因幕后交易，暗箱操作滋生的司法腐败，从而保障司法的透明公正。这便体现了正当程序和辩论原则。

三、制度完善的几点思考

国外一些国家的民事审前准备程序建立在当事人主义和陪审团制度基础上，强调的是程序正义并要求集中审理原则。与之迥异的是，我国的民事审前程序以社会主义司法理念和能动司法主义思想为指导，不以审前证据交换与固定争点等“准备”内容为重点，着重强调的是案件繁简分流的有效实施，实现诉讼内、法院主导下的多元化解决纠纷。它既能够在审前解决大量纠纷案件，较好地实现审前程序的目的；又可以克服当事人主义下出现的当事人滥用审前程序，一定程度的以审前程序的非效率化换取审判程序的高效的弊端，提高审判效率，减轻当事人诉累。鉴于此，立足于现有的司法资源，笔者提出以下制度构想：

一是建立案件的繁简分流体制。虽然我国民事诉讼法已设立了简易程序和普通程序，以实现案件的繁简分流，然而“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的适用前提，却是一个很主观的标准，如何区分繁简，只能依据法官的个人判断。而经过审前程序的事实展示、证据列举、争点整理、诉答程序，并征询当事人双方的意见，来区分案件是否事实清楚、权利义务关系明确、有无争议，进而决定是否进入庭审程序以及适用简易程序还是普通程序，通过这样的方法来实现案件的繁简分流显然更科学，而且也十分具有操作性。

二是完善证据交换制度。证据交换与开示是审前程序的实质性核心内容，几乎蕴含了审前程序独立功能的一切秘密，具有信息交流和促进纠纷解决的功能。审前程序的强大功能就在于能够形成一个当事人双方充分理解对方实力和底牌的机会，在此前提下进行理性的磋商谈判，选择最适合自己有效率的方案。虽然最高人民法院在2001年的《证据规定》里借鉴了美国的证据开示制度，确立了证据交换制度，但由于缺乏相关制度的保障，尤其是证据失权制度的不健全，使这项制度一直没有得到有效的落实。应进一步确立当事人调查取证的主体地位、方式方法；明确证据交换的范围，与案件毫不相干的材料、证据开示要求会加重对方负担，不应用来开示与交换；细化证据开示的方式等。

三是激活督促程序，发挥支付令作用。目前我国的督促程序并没有发挥很大的作用，其原因是审前准备活动缺乏实质的内容，即争点的整理和确认，答辩失权效力，使得法院和当事人在审前都不敢轻易选择该程序。为此，充分发挥审前程序的功能，对于事实清楚、证据充足的案件，经征得原告同意，法院可向被告发出支付令，被告有异议的，案件可进入调解或者审理程序。判决结果与支付令一致的，可考虑由被告承担拖延诉讼的法律后果。

四是导入法官释明制度。我国《民事诉讼法》已明确赋予了法官在实体审理中的释明权，而在审前程序未予规定。这与我国的审前程序尚未具有独立地位有关。为此，为了让当事人能更充分地举证，展示其所主张的事实，充分发挥审前程序的内在价值，应在审前程序中引入释明权制度，以促使当事人在审前程序中将不当主张予以排除，将不充足的证据材料予以补足，从而使其诉讼主张得到尽可能完整清楚的表述，这可以大大提高庭审的实效。

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一、引言

作为现代服务业重要组成部分的家政服务业是朝阳产业，对于增加就业、改善民生、扩大内需、调整产业结构具有重要作用。2010年9月国务院办公厅《关于发展家庭服务业指导意见》的出台，国家已经把加快发展家政服务业作为转变经济发展方式，调整经济结构的战略举措。随着社会经济的快速发展，人民生活水平的稳步提高，城乡一体化的不断推进，居民消费观念的日益改变，家政服务业呈现出蓬勃发展的态势。然而，由于家政服务业起步较晚，行业发展不够成熟规范，仍然存在诸多现实问题：从业人员素质较低、保障体系不够健全、供需矛盾突出、企业恶性竞争严重、行业管理混乱、经营管理模式滞后等，严重阻碍了家政服务业的健康发展。下面立足于家政服务业经营管理实践，着重分析家政服务业现有经营管理模式存在的不足，探讨家政服务机构经营管理模式转型的走势。

二、家政服务业现有经营管理模式存在的不足

家政服务业的产业特性决定了该行业准入门槛比较低，从业人员流动性大，工资水平不高，盈利能力弱。家政服务机构规模普遍较小，微利经营，发展动力不足，管理不够规范，管理模式传统、粗放、低效。现有家政服务机构的经营管理模式主要有中介制、会员制和员工制等，其中中介制成为主导模式，员工制属于倡导模式，会员制则介于二者之间。这些管理模式不同程度地存在着明显不足，制约着家政服务业的有序健康快速发展。

（一）中介制管理模式存在的不足

中介制是家政服务机构目前运行的主要经营管理模式。该模式是指家政服务机构作为中间人，为家政服务从业人员和雇主家庭提供供需对接服务，由雇主与家政服务从业人员签订家政服务合同，家政服务机构则按次收取中介费，不承担其它任何责任。

中介制管理模式的优点是服务过程简单，手续简便，企业风险小，前期投入小，运行成本低，但缺点也是显而易见的。家政服务机构通常的关注点和实践操作重点是中介业务和收取费用，在业务介绍成功以后很少再介入其中。对于前期的从业人员严格培训和后期的服务质量跟踪和人员管理则很难保证，导致家政服务满意度差、矛盾纠纷多，从而影响到家政服务业的整体形象。长此以往，势必会形成家政服务业“粗放式经营、粗糙型服务、粗劣形象”的“三粗循环”。中介制模式不利于保护雇主利益，也不利于保护家政从业人员利益，无法给家政从业人员提供保险补贴。总之，现阶段的中介制经营管理模式过于粗放、短视，严重阻碍了家庭服务业的可持续、规范化发展。

（二）会员制管理模式存在的不足

会员制管理模式是介于中介制模式和员工制模式之间的一种经营管理模式，是中介制和员工制两种模式的综合运作方式。该模式的主要特点是根据不同经济收入的雇主对家政从业人员的需求，利用市场经济手段对雇主的不同服务需求而采取差异化服务的管理方法。

会员制家政服务机构的经营管理方式、经济收益要优于中介制家政服务机构，但是会员制模式下各方法律关系不清晰，存在较大隐患，难以保护从业人员和雇主的权益。可以这样说，会员制模式是家政服务机构为了规避法律法规而采取的一种经营管理方式。依据这种模式，家政服务机构按员工制模式享受权利，收取管理费，却按中介制模式对从业人员不履行劳动法律义务，对雇主家庭不承担损害赔偿责任。仅享受权利、不承担义务，这显然不符合法律的基本公平原则。

（三）员工制管理模式存在的不足

员工制管理模式是家政服务机构目前乃至将来重点倡导的经营管理模式。该模式的主要特点是家政从业人员是作为家政服务机构的员工派遣给雇主，家政服务机构对雇主和家政从业人员实行全程跟踪服务与管理。从业人员和雇主之间只是服务与被服务关系，二者不直接发生经济联系，家政服务机构按月收取管理费。员工制模式实行“六统一”的管理原则：统一招生、统一培训、统一考核、统一持证、统一安排工作、统一后期管理，以解决家政从业人员和雇主的后顾之忧。

目前，员工制模式推进中也存在一些现实困难和阻力。实行员工制模式，家政服务机构至少需要给从业人员发放工资、购买基本社会保险、遵守劳动法规、承担从业人员在雇主家发生的一切损失等。这无疑会引起家政服务机构经营成本高涨，而国家当前的政策扶持力度还不够，优惠政策对家政服务机构的条件和要求比较苛刻，能够享受政府资助的企业数量较少，加之家政机构的利润偏低，导致多数家政服务机构由于经济负担重、风险大而不愿推行员工制，出现了员工制管理模式“叫好不叫座”的尴尬现象。

三、家政服务机构经营管理模式转型分析

近年来，国家已经把加快发展家政服务业作为转变经济发展方式，调整经济结构的一项战略举措。从中央到地方已经出台了系列文件和政策来扶持和促进家政服务业的有序健康发展。然而不无遗憾的是，现有家政服务机构的经营管理模式或多或少存在一些突出问题，有的甚至严重制约着家政服务业的规范健康持续发展，因此必须进行经营管理模式的转型，旨在改变家政服务业现状，提升行业整体发展水平。

下面就家政服务业经营管理模式转型的走势和类别进行分析。

（一）多种模式共存型经营管理模式

目前家政服务业还处于发展的“初级阶段”，各类家政服务机构良莠不齐，同质恶性竞争严重。可以预见，今后一段时间内家政服务机构的各种经营管理模式将继续共存。这种共存的局面主要表现为两种方式：不同家政服务机构多种管理模式共存和同一家政服务机构多种管理模式共存。就第一种情况而言，国家和企业应该积极创造条件，形成合力，引导和鼓励中介制和会员制模式向员工制模式转变。至于第二种情况，家政机构根据雇主的要求和服务岗位特点灵活实行中介制、会员制或员工制管理模式。根据客户的不同需求，家政机构可以实行中介制，让家庭从业人员与客户直接签约，从而规避自身经营风险；也可以实行会员制管理，与客户家庭直接签约；对于优秀的家政从业人员和管理人员则可以尝试员工制，以便吸引和留住优秀人才。共存型模式的家政机构大多采用事业部进行分类管理，事业部内经营管理模式统一。需要强调的是，此种共存型管理模式只是家政服务业发展过程中的一个过渡阶段，对家政服务机构探索成熟的经营管理模式是有益和必要的，但是同一家政服务机构采用不同的经营管理模式，容易造成管理混乱，不利于家庭服务机构自身的发展。

（二）员工制经营管理模式

虽然目前员工制管理模式在推进过程中出现了不尽如人意之处，有人把员工制总结为“愿景是美好的，现实是残酷的”，有人把免税扶持政策比喻成蛋糕，“看起来诱人，吃起来无味”，但是员工制模式是政府力推的家政服务业经营管理模式，其发展是必然趋势。

为了引导、鼓励、扶持家政服务机构向员工制管理模式发展，国务院于2010年9月出台了《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》，财政部和国家税务总局于2011年10月联合下发了《关于员工制家政服务免征营业税的通知》。前者鼓励家政服务机构实施员工制；后者则规定自2011年10月至2014年9月，对员工制家政服务机构所取得的家政服务收入免征营业税。以上这些指导性文件和优惠政策客观上极大地促进了家政行业的发展，但同时也出现了家政机构成本加大、发展动力不足的窘境。

家政服务机构实行员工制符合家政服务业发展的规范化、标准化和产业化要求。员工制管理模式能够解决整个家政服务行业服务质量不尽如人意的缺憾，解决行业从业人员流动性大的问题，有利于保护家政服务机构、从业人员和客户各方的权益，提供个性化与标准化的优质服务，有利于形成良好的行业发展内部和外部条件，从而有效推动家政服务业的健康快速发展，最终实现政府、企业和雇主家庭三方的“共赢”。

政府仍需进一步加大对员工制家政机构的政策扶持力度，减轻员工制家政机构的税费负担。对于员工制家政服务机构，特别是行业领先的员工制机构，政府在税收上应该给予更多优惠，如试行家政服务机构三年免征营业税政策，3年后试行“定额征税”政策，或者享受免收行政事业性收费优惠政策等，直接给予奖励。对因实行员工制而带来的税费增加部分，给予全额的先征后退优惠政策，化解当前家政服务机构由于实行员工制带来的运营成本增加、税费负担加剧的难题，消除家政机构的后顾之忧。此种举措既可以加快家政服务业发展步伐，也能够积极发挥其在扩内需、促就业、调结构、保增长、保民生等方面的重要作用，符合我国经济发展的总体趋势。

（三）多元化经营管理模式

现阶段的家政服务业属于微利行业，需要不断延伸产业链，实行多元化经营管理模式。为了更好适应城乡居民服务消费需求多样化、个性化的发展态势，家政服务机构需要积极推动新的服务方式，延伸产业链，因地制宜地拓展家庭用品配送、洗衣、家教、理财等业态。同时，还需紧跟新农村建设的时代步伐，逐步发展面向农村尤其是中心镇的家政服务业。

家政服务机构积极主动尝试多元化经营管理模式。一些家政服务机构在积极开展家政服务主业的同时，努力开发和家政服务相关联的服务产品，拓展服务范围，延伸服务链，并且把相关服务产品与家庭服务共同打包提供给客户，为客户提供多元化服务，以便提高家政服务机构的盈利水平和发展能力。这种多元化经营模式可以充分挖掘家政服务机构已有的客户资源，为客户提供增值服务而获得利润增长。另外，此种模式所提供的相关服务产品可以降低家政机构的营销成本，而这部分成本可以作为利润反馈给家政服务机构和客户。由此可见，多元化服务模式是一种“多赢”的经营管理模式。

参考文献：

[1]姜长云.家庭服务业目前的问题、前景与国际经验[J].中国妇运，2010（12）.

[2]张文范.打造中国式家庭服务业发展体系[J].中国人力资源社会保障，2012（2）.

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社区是整个社会的细胞、缩影和前沿，社区和谐是社会和谐的基础，无数个和谐的社区才能构成一个完整的和谐社会。要构建和谐社会，就要坚持以人为本、强化服务，努力构建和谐社区。

一、和谐社区的建设是构建和谐社会的重要环节

（一）构建以人为本的和谐社区是人的发展和社会发展的必然要求

认为，人类是“作为目的本身的人类”，每个人都无可争辩地有权全面发展自己的才能，提高自己的素养。然而，发展需要条件，人是环境和教育的产物，而环境正是由人来改变的，可以说，个人的发展取决于全社会，并首先是社区。当前，人们对社区的依赖性、依存度比以前有了较大提高，而社会的改革、发展、稳定也更多的依托于社区。政府各个部门也只有依托社区这个平台，才能把自身的管理触角伸向基层，才能使社会矛盾在基层得到有效的调节和控制。可以说，建设以人为本的和谐社区，是构建一个充满生机活力、健康运行和秩序良好的社会的必然要求和有效途径。例如，青岛市提出的建立以人为本，注重人与人、人与社会、人与自然之间的和谐，使全体社区成员各尽其能、各得其所而又和谐相处，社区各要素健康发展、充满活力而又稳定有序的社区建设目标，就充分体现了社区建设对人的发展和社会发展的重要作用。

（二）建设以人为本的和谐社区是构建和谐社会的重要基石

社区是社会的基本单元，是人们生活的基本空间。实际上社区是大社会里面的小社会，麻雀虽小，肝胆俱全。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步转变，出现了大量市场这只“看不见的手”解决不了、政府这只“看得见的手”又解决不好的问题，这些问题迫切需要新的社会组织——“公民社会”这“第三只手”来承担以实现社会协调、和谐。而社区作为公民社会最基本的组成单元，是人们生产和生活的“共同体”和重要活动场所，为社会找到了相应的承接载体。社会人的许多需求，或者通过社区的社会服务和自我管理得以满足，或者通过社区组织向政府反映得以满足。正是从这个意义上讲，和谐社区的建设为构建和谐社会提供了一个重要的基础平台。

（三）服务居民是和谐社区建设的出发点和落脚点

社区建设的标准有很多，但“含金量”最高的应该是居民的满意度。当前，社区居民的需求越来越多样化，要适应这种多样化的需求，社区建设必须以人为本，不断增强服务功能、拓宽服务领域、扩大服务项目，在生活、工作、安全、学习、信息等各方面为居民提供服务，形成“难有所帮、残有所助、弱有所持、老有所养”的社区服务新格局。例如，青岛市湛山街道党工委开展“两谈润心”活动，即“楼院座谈、家庭访谈、润泽民心”活动，面对面倾听民声民情，多渠道解决实际问题，零距离化解民难民忧，到目前为止，先后座谈了135个楼院，3000多户，居民4500多人，显示了社区服务工作旺盛的生命力。论文格式。

二、目前社区工作中存在的“不和谐”问题

欲求“和谐”，必先消除“不和谐”。只有通过对“不和谐”问题的成因探究和思考，才能明确构建和谐社区的思路和对策。

（一）投入“不和谐”，建设和谐社区的基础设施薄弱

社区财力不足导致部分社区在必须的服务设施、活动设施建设方面相对滞后，社区居民的锻炼场所紧缺等迫切需要解决的问题。

（二）社区结构“不和谐”，利益协调和矛盾调处困难重重

社区成员结构日益多元化，下岗职工、外来务工人员、个体户、白领阶层等不同群体的利益诉求各不相同，社区内缺乏完善的调处和协调机制。

（三）管理能力“不和谐”，社区环境、治安等问题亟待改善

目前仍有相当一部分旧式小区物业管理多头交叉，保洁、保绿、保修不到位，小区环境脏乱差。政府相关职能部门措施不够有力，依责履职不够到位，影响了和谐社区建设的整体推进。

（四）公民素质“不和谐”，建设和谐社区道德水准有待提高

不同收入、不同社会地位、不同理想追求的社区成员之间尚难形成共同的理想信念和共同的道德规范。社区成员在生活中各种不文明行为时有发生，而政府相关职能部门没有充分发挥社会主义思想道德教育的感召力和影响力。

三、坚持以人为本构建和谐社区的几点经验

构建和谐社区，关键在于要围绕不同人的不同需求，坚持以人为本，强化服务。

（一）理顺政社关系，构建以社会化管理为重点的社区管理机制

社区处于城市行政管理和社会自我管理的结合部，是属地化管理具体实施者，着力解决目前社区管理中存在的“有责的无权、有权的无责”等问题，要实行管理进社区、责任进社区、工作进社区、服务进社区。对政府职能部门管不了、也管不好，需要社区承担或参与的工作，经统一审核，批准后进入社区，同时，实行“费随事转、权随责走”，在下放相关职能的同时，将相应的工作经费按照一定比例转移到社区，使社区真正做到有权管事、有钱办事。例如，青岛市李沧区从2002年开始，按照每人每年1元的标准，区级财政设立了社区卫生服务专项经费，列入财政预算，并逐年增加，到2005年，全区共投入社区卫生事业经费超过300万元，为社区卫生事业发展奠定了坚实基础。

（二）坚持以人为本，构筑良好的社区人文体系

和谐社区建设是一项综合性很强的系统工程，固然需要坚实的物质基础，但人文精神是和谐社区的灵魂。和谐社区建设要注意以人为本，立足社区、服务居民，以不断满足社区居民的社会需求、提高居民的生活质量及文明程度为宗旨，实现人的全面发展为最终目标，让广大人民群众切身感受到党的温暖和政府的关怀，感受到社区改革带来的新变化。注重人与人之间的关系和谐，在和睦和谐的社会人际关系基础上的，提高人们共同的审美情趣，培养良好的道德观念和正确价值取向，塑造社区“个性”，提升社区的“气”和“神”。

（三）从社区成员的实际需求出发，提高社区服务质量和水平

针对社区成员结构变化、需求多样的实际，坚持物质和精神并举，开展面向所有对象、覆盖不同层次、满足各种需求的社区服务。服务的重点是面向特殊群体的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障社会化服务。论文格式。创造公共服务的方式方法，采取市场化的运作方式，引导、协调、鼓励各类企业进入社区，承担、兴办社区服务项目。采取政府购买非营利项目，发展社区居民自我服务组织，充实社区志愿者队伍等形式，为社区居民提供更加便利的服务。逐步形成社会福利服务、社区互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络体系，服务居民生活，凝聚人心。例如，青岛市市南区湖街道党工委组织建立和谐社区综合服务队，在100个开放式居民楼院中实行“小网格化”管理模式，从低保等人员中选聘专门人员，采取划片包干形式，承担治安巡逻、流动人口管控、社情民意和矛盾纠纷信息收集、小广告清理等工作，实行无缝隙管理，解决了社区工作中的许多难点问题，使卫生面貌焕然一新，治安秩序良好，无一起居民户被盗案件发生。

（四）理顺各方面的关系，调动各方面的积极性

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“为什么我的眼里常含泪水。因为我对这土地爱得深沉”。当我们为汶川大地震中数万生命的猝然离去而哀伤的时候，我们也在深深反省、思索，面临这已经发生的、将来还可能避免不了的自然灾害，图书馆的职能是什么?每一个图书馆工作人员的责任又是什么?这是亟待解决的问题。

1围绕避灾、减灾及抗灾工作开展职能创新

1．1创新思想政治教育职能，促进社会稳定和谐

当天灾无情袭来后，社会稳定工作将面临许多新问题，如处理不当，极易诱发不稳定因素，影响灾区和谐社会的建设。舆论和谐是社会和谐的重要条件．为了营造和谐的灾后重建舆论环境，图书馆应在启迪思想、陶冶情操、舆论引导、鼓舞人心方面发挥积极作用，采取教育引导、道德教化促和谐之方式，运用先进的、和谐的文化资源，对广大群众进行爱国主义和集体主义的思想教育，提供有利于灾后重建和社会和谐的舆论力量、价值观念和文化条件，提高广大群众的道德水平和整体素质：运用先进的、和谐的文化资源．去疏导化解灾区各方面的矛盾纠纷和突出问题，协调社会利益关系，帮助灾区群众在优秀文化作品的潜移默化中达到心理平稳和思想稳定，激励他们以积极乐观的心态投入到灾后恢复生产、重建家园的工作中去．为灾区的稳定、和谐与发展提供强大的精神动力、思想保证。四川汶川5·12特大地震发生后，全国文化信息资源共享工程四川省分中心情系灾区．组织技术人员迅速开辟了全国文化信息资源共享工程四川省分中心“众志成城，抗震救灾”专版栏目．涵盖地震时时报到、灾后疫情防治、地震知识与自救、地震中重生等内容。在第一时间向社会及时、客观、准确、畅通汶川地震的震情、灾情、天情、社情等民众关注的系列信息，消除过滤了信息杂音，极大地安抚了民众的焦虑恐慌烦燥情绪，服务公众心理需求。保持了社会和谐稳定，万众一心共同抗震救灾。

1．2创新情报传递职能，减轻灾害损失

科学是对人类的终极关怀，要做到避灾、减灾，重要的一点是要使人们了解科学、掌握科学。要实现人与自然和谐相处，维持生态环境的合理承载力与人类开发使用的平衡，走可持续发展之路。需要科学发展观的深人人心，需要图书馆工作者扮演科学文化普及工作者的重要角色．利用情报传递职能，通过多种形式和渠道，以大量生动的内容和范例，向农民宣传国内外科技信息，用丰富的科技信息开阔他们的眼界，促进他们知识结构和知识水平的现代化，帮助他们进行农业结构调整及增效技术体系建设，使农民能正确处理好人与自然的关系，合理保护自然资源，改善农业生态环境，增强农田对自然灾害的“免疫力”，提高农业避灾、减灾能力。实现农业的生态安全和可持续发展。

1．3创新社会教育职能，弘扬中华民族精神

文化是一种特殊的产业，作为精神文明阵地的图书馆，要突出其意识形态的属性和教育人、鼓舞人的功能，去承担更多的、更崇高的社会责任，发挥图书馆的社会教育作用及社会引导作用，为灾区的精神文明建设提供精神支持。可通过举办专题讲座、好书推荐、读书征文等形式，用科学的、先进的、优秀的理论武装广大群众，大力弘扬中华民族精神，使中华民族英勇不屈、艰苦奋斗、自强不息的精神深入人心。同时，广泛宣传灾区干部群众与灾害作斗争的顽强精神和感人事迹，振奋精神，激励斗志，夺取抗灾救灾的胜利，以实现凤凰涅粲、重建家园的美好愿景。

1.4创新文化传播职能，普及避险和自救互救知识

在避灾、减灾及抗灾工作中，图书馆要强化文化传播职能，深入基层，深入农村，宣传国家政策、法规，宣传抗灾救灾知识。利用科技读物阅览、图片展览和读者咨询等多种方式，进行避灾、减灾的常识教育，使更多的人了解避险和自救、互救的知识，做好避灾、减灾预防工作，最大限度地避免自然灾害对人类的伤害。

2寻找避灾、减灾及抗灾工作中职能创新的路径

2．1利用图书馆虚拟社区进行危机通信

虚拟社区是一个基于信息技术支持的网络空间，核心是参与者的交流和互动，并且在参与者之间将形成一种社会关系，如BBS、聊天室、论坛、博客等。虚拟社区可以快捷方便地传递信息。将虚拟社区应用于危机通信是未来的一种趋势。伴随着大的灾害来临，交通中断、通信线路中断。人们就像处在信息孤岛，失去与外界的联系。图书馆可发挥现代信息技术的作用，利用虚拟社区平台进行危机通信。通过BBS、聊天室、论坛、博客等，在第一时间向社会灾情、社情等民众关注的信息，安抚民众的焦虑恐慌情绪；图书馆还可利用虚拟社区平台，强化社会成员之间的联系、互动，把社区公众团结起来，增强社区的灾害响应和恢复能力：社区成员也可利用图书馆的虚拟社区平台，留言，寻找亲人。

2．2为灾区群众身心和谐提供援助

图书馆要成为灾区群众的心灵圣地和精神家园，将人文之光照射到灾区每一个需要关爱的人身上，为灾区人民提供精神支持、“心灵关护”，以带动和促进和谐社会建设。着重抓好以下两方面的工作：一是为灾区伤残人员身体康复提供服务。如在汶川大地震中，有许多人被倒塌的楼房深埋在瓦砾之下，造成了肢体残缺，给将来的学习、生活及就业带来了极大困难，他们对自己的未来充满忧虑。为此，这些伤残人员经受着生理和心理的双重折磨。图书馆应伸出援手，为他们提供人性化服务，使其障碍程度降到最低，潜能得以发挥。二是为灾区群众心理和谐提供服务。和谐社会强调人与人之间的和谐，而人与人之间的和谐在一定程度上依赖心理上的和谐，保持人们心理上的和谐是构建和谐社会的重要内容。经过了惨重的灾难，无论是失去亲人的幸存者还是灾难的亲历者和目击者，心灵都受到了创伤，他们常常会陷入恐惧、悲伤、痛苦、自责和内疚之中。图书馆应利用文化抚慰心灵的作用．尽力做好受灾群体的心理抚慰和精神救援工作，整合信息资源优势和人才优势，充分运用哲学、人文学、心理学、教育学及医学等多学科知识．为那些心理创伤者提供心理咨询援助，使他们走出心灵的“黑夜”，实现心理重建。

2．3为政府部门高起点规划灾后重建提供决策支持

图书馆具有采集信息和情报、为政府提供决策咨询、帮助政府作出科学的、正确的决策的职能。在抗灾工作中，要在两方面下足功夫：一是为灾后重建提供经验借鉴。为了提高政府决策的时效性、准确性和全面性，图书馆要广泛采集世界各国避灾、减灾及抗灾的成功案例和最新研究资料，为我国灾后重建提供科学依据。二是为灾后重建提供决策参考和智力支持。应从解决灾后重建的短期与长期、局部与整体及数量与质量的问题出发，对涉及减灾、抗灾所面临的经济、社会、法律及文化等一系列急需解决的问题和灾后重建等进行研究，如灾后的社会和谐与安定、灾后的经济重建及振兴、防灾救灾法治体系的建立健全、灾后疫情的防治、灾后社区和家庭的扶持、灾后群众心理抚慰与心理援助等，图书馆应针对以上灾区面临的一系列实际问题．为政府决策提供经过筛选、提炼、加工和再创造的文献综述，提供具有参考、借鉴意义的专题报告和研究报告，为政府高起点规划灾后重建提供决策参考、智力支持。汶川特大地震发生后，全国文化信息资源共享工程四川省分中心开辟的“众志成城，抗震救灾”专版栏目，就是一个很好的震后重建指南，其中设有“地震能预测吗?”、“灾后疫情防治”、“在地震中重生”、“灾后不可回避的问题”、“世界各国大地震记录”等栏目[21，为灾后重建做出了贡献。

2．4做好避灾、减灾的技术成果推介

做好避灾、减灾的技术成果推介工作，其中应抓好两个重点：一是宣传党和政府的科技开发政策，促进科技开发政策的贯彻落实。科技开发政策是指导避灾、减灾科技开发工作的精神武器，通过宣传、评述党和政府在避灾、减灾方面的科技开发政策，介绍这方面的成功经验，可以进一步解放科技人员的思想，激发科技工作者的创造热情，从而进一步促进避灾、减灾的科技开发工作。二是推介避灾、减灾科技成果，打造图书馆“创新品牌”。为了促使我国避灾、减灾的科技成果尽快转化，使避灾、减灾的科技开发达到国际先进水平，以避免自然灾害对人类造成的伤害，图书馆应面向政府、企业主动“推介”，加强与社会对接，促进大专院校、科研单位与企业之间的合作，加快科技成果转化和技术转移，将单一的传统服务拓展为对接服务、中介服务、科技会展等多元化服务，联合政府、科研单位、企业，利用板报、刊物和其它形式的宣传活动，“避灾、减灾创新成果”推介信息，并组织举办科技成果转化论坛、科技对接、科技成果展示和洽谈等各类活动，为科研院所、高校和企业牵线搭桥，让各方资源可以合理流动，从而整合力量，共同攻关，实现避灾、减灾科技成果创新的目的。

2．5引导农民发展避灾、减灾农业

要使受灾群众脱贫致富，必须从根本上解决问题，探索出一条变被动救灾为主动避灾的新路，积极发展避灾农业和减灾农业。图书馆要和当地政府及农科所联合起来。为农民抗灾减灾和结构调整提出合理化建议，引导农民因地制宜，趋利避害，大力发展适应性农业。多灾频发地区，如干旱、水涝地区，应指导农民多发展养殖业和加工业。为了满足受灾群众尽快脱贫致富的需要，图书馆应尽快为其提供“先行服务”、“补偿服务”，将服务拓展到受灾群众安置点。利用图书馆的信息资源优势，帮贫致富促和谐，为受灾群众提供科技信息，开展受灾群众教育、培训及专家指导等，为他们“送书上门”、“送信息上门”、“送技术上门”，引导农民以科学精神、科学知识和灾害相对抗，在灾后重建中达到“天人合一”。更好地和谐人与自然的关系，从根本上帮助受灾群众改善生活、生产条件。据笔者调查，四川江油市图书馆于地震后，深入灾区服务，在全市41个乡镇、477个村设立服务点，送科技、文化信息进灾区，收到了良好效果。