新型城镇化规划范文

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“坚持大中小城市和小城镇协调发展是中国城镇化的基本方针。”一位官员说，规划同时强调产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，旨在实现人口的异地转移和就地转移。

国家发改委牵头完成的《规划》初稿，更倾向于城市优先发展模式。规划涉及20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，并提出将在未来十年拉动40万亿元的投资。这一度让地方政府为之振奋，地方投资冲动亦十分强烈。

此后，这一方案进行了大幅度修改，至其完稿，已与初稿大相径庭。例如，城镇化路径由过去的大城市带动模式转变为更加侧重中小城市、城镇发展模式。由于牵涉部门众多、利益多元，在城镇化会议召开之际，类似争议不止。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民11月28日曾表示，过去的城镇化更多是土地的城镇化，今后要推进以人为核心的城镇化，“户籍改革的措施，将分为四类城市，分类推进，下一步还会有具体的方案”。

在“地”的问题上，未来将会强调健全用途管制，合理供给城市用地，提高土地利用效率。现在住宅用地供应紧张、价格过高，而工业用地供应充足、价格偏低，未来要通过价格机制，压缩工业用地规模。

对于农村集体建设用地入市传闻，并不在此次会议决策议题上。目前开放的只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地。

在“钱”的问题上，有关部门测算，未来七年中国城镇化建设资金需求预计50万亿元，每年需要7万亿元，资金缺口巨大。今后，国家将允许地方政府发债，把原来的暗债变成明债；允许社会资本进入；建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，其功能主要为城镇化服务；建立财政转移支付同农业转移人挂钩机制；完善地方税体系。

部分学者认为，中国有3000多个县，3.4万个建制镇，人口众多，地区差异较大，未来城镇化发展方式也应多样化，不宜全国一刀切。中央政府应着力解决城镇化发展中的体制机制性问题，避免新型城镇化“穿新鞋，走老路”。

“（城镇化）是难，但这些问题不解决，你就很难往前走。再难的问题，底层第一线，还是会有突破和解决方案。”北京大学国家发展院教授周其仁告诉《财经》记者，解决这一问题，都要以三中全会讲的全面深化改革为指导思想。 人的城镇化

北京市现有常住人口2100万，其中三分之一为外来人口，相当数量则是从农村来的农民工。这些农民工早已远离农村生活，常年生活在城市，却不曾真正享受城市居民的福利待遇。由于在城市无法落户，上千万的农民工，不得不像候鸟一样，每年在城市和农村之间飞来飞去。

在官方统计中，他们是有名无实的城镇常住人口。根据中央文件精神，2000年第五次全国人口普查后，进城务工的农民工第一次统计为城镇人口，中国的城镇化率也从原来的29%提高到36%。目前城镇化率为52.57%，但按照户籍人口来算，目前城镇化率仅为35%，全国大约有2.3亿农村人口“被城镇化”。

城市快速上涨的房价，让绝大多数流动人口无法在城市购房，转而只能选择在租金便宜的城郊租住。由于户籍制度限制，他们及其随迁家属无法在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面，平等享受城镇居民的基本公共服务。这便是学者常说的城镇内部二元结构。

这种“半城市化”现象，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用。更现实的社会问题是，第二代农民工已不再像他们的父辈那样——年轻时外出打工，年迈时回到农村养老。他们宁愿在城市待业也不愿再回到农村，如不解决他们融入城市的通道问题，有可能变成社会重大隐患。

推动户籍制度改革，让农民工尽快落地实现人的城镇化，是社会各界对城镇化会议的最大期许。综合多方信息来看，户籍改革会有新说法，但是难有“大动作”，预计本次会议会重申放开中小城市户籍限制，大城市有条件接纳外来人口，特大城市仍以限制为主。

据悉，今后国家有望全面推行城市居住证制度，并逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。持证人在就业、义务教育、技能培训、基本医疗保险、养老保险等方面享受与当地户籍人口同等待遇。上海、深圳等地已有类似探索，采取积分入户的方式吸纳外来人口。

但这种制度安排仍然主要针对外来人口中的高学历或高技能人群，暂时不会惠及农民工群体。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，对于城镇化改革中矛盾较小的问题应予优先解决。例如，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，应该一次性放开管理壁垒。这样既可以减少城市户改压力，也会由于彻底解决了长期积累的矛盾，获得这批人对改革的拥护。

一些经济发达省份，尤其是劳务输入大省（市、县）极力反对户籍放开改革。因为一旦放开，将稀释原住居民的社会福利，政府也要承担巨大改革成本。按照国务院发展研究中心三年前的测算，将一个农民工转化为城市居民的综合成本约10万元，转化2.3亿农民工，意味着需要23万亿元的总成本，谁来承担？

一位财税专家说，户籍制度改革滞后与财税、土地制度改革不配套有关系。1994年分税制改革以后，省以下政府分税模式未进行调整，由于进城农民转化的成本主要由流入地城市承担。由于农民多半从事第二产业，产生的税收以增值税和企业所得税为主，而这两个税种都要上缴中央，因而地方缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。

政府公共服务支出与户籍人口挂钩，也造成户籍制度改革进展缓慢。例如，公共安全、教育、文化体育、社会保障、就业、医疗卫生、住房保障等管理机构的设立、人员编制、任务下达、办公经费等支出，均按照城市（或辖区）户籍人口设置，这意味着外来人口的增加，并不会对流入地政府财权带来增量，当地缺乏动力转化、服务外来人口。

随着新型城镇化规划落实，上述问题有望逐步得到解决。按照十八届三中全会精神，今后将建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，这解决了流入地政府转化外来人口的激励机制问题，也为未来城镇化实现“人的城镇化”解决了最大难题。 分歧仍大

城镇化规划经历了起草、征求意见、完成初稿、反复修改而成，最终定稿突破性不大，妥协色彩颇浓。在此期间，各方争议不断，政府部门之间也难以就一些敏感问题达成共识。

以土地问题为例，一位知情人士介绍，在规划初稿中提出的方案，与国务院发展研究中心“383方案”很接近。但是在征求农业、国土、中农办等部门意见时，遭到强烈反对。

“383方案”提出，要构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。

反对声音主要来自涉农部门。这些声音认为，类似的“激进改革”会让一些市县领导高兴，因为今后城市建设用地指标有了着落；也会让企业高兴，因为可以到农村去圈地，城里人可以到农村买房；但是对弱势的农民群体来说，却可能导致很难保护应有的权益。

国务院发展研究中心的“383方案”，是有关机构向中央提出建议的一种方案，该方案披露后仍然掀起不小波澜。例如，方案提出视不同情况补缴土地出让金，妥善解决小产权房问题，这直接带动了各地小产权房急速升温，导致小产权房价上涨惊人。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在解读三中全会时认为，目前社会上对有三个误读：一，认为农村土地都可以入市，实际上只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以；二，认为土地承包权可以抵押，实际上土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押；三，认为宅基地可以自由买卖，实际上农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

由于各部门对土地问题的分歧较大，最终在政策上延续了以往限制禁入、禁出的思路。这也使得城镇化规划中，难有大的突破。

各地推行城镇化，还面临城市建设用地不足的严峻考验。土地供不应求是各级城市管理政府的普遍诉求。《财经》记者获悉，河北、吉林等多个省份的住房建设用地实际供应量低于计划供应量的60%，供需之间存在较大差额。实际上，河北等地并非个例，全国各省市几乎都存在城市用地紧张问题。

地方为了招商引资，却不得不故意压低工业用地价格，工业用地供应相对充足；同时还有一些地方大量土地闲置，土地利用效率不高。城市政府不同的利益动机，造成了土地供求上的不足与闲置同时存在的现状。

决策层面对这一现实，一直努力寻求新型城镇化的出路。

有研究机构测算，如果按照2020年全国人口14.5亿人，城镇化率达到60%（即城镇人口8.5亿人），城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地测算，至少需要新增126万公顷城镇建设用地。

杨伟民11月28日表示，过去城镇化发展中，建设用地使用太多，今后将合理供给城市用地，重点放在提高土地利用效率上，同时要调整城市用地结构，通过理顺价格机制，压缩工业用地数量。

中国人民大学经济学院教授陶然认为，地方政府手中握有包括大量工业用地在内的存量土地，这些土地可以进行更集约化利用，在未来十年持续获取土地出让收益。其中一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。

“这一措施可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，还可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。”陶然说。 路径与选择

与人的城镇化相关的一个争议是，城镇化是以发展大城市还是小城镇为中心？

在规划初稿中，提出以城市群为主体形态，就是要以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。上世纪90年代提出城镇化政策以来，改革的思路一直是放开中小城市和小城镇户籍，而对省会城市和直辖市进行限制，但现实是，大城市成为外来人口最为聚集的地方。以北京为例，外来人口超过700多万，上海超过900多万。

这是中国等级化城镇管理体制的必然结果。高级别城市更容易获取资源，居民会获得更多的社会福利。但特大城市遭遇的交通拥堵、空气污染等“城市病”也广受诟病。

从规划早期思路来看，发展城市群，异地转移型城镇化思路占据上风，后来城乡差别化协调发展思路被决策层接纳。这意味着今后发展的重点是以县、市为基础的就地城镇化，强调城镇化和新农村建设“两条腿走路”。

在一些业内人士看来，上述分歧中既含有认知的不一，也兼有部门间利益分化，以及中央和地方利益上的不一致。

城镇化过程中存在一种悖论：推动有就业的城镇化才是治本之策，但就业机会往往集中在大城市，而政策主张中小城市、小城镇向农村人口放开。这就导致外来人口聚集的中小城市实际上不会放开，真正放开的是中西部中小城市，但由于就业机会少，吸纳能力又很有限。

规划提出了要产（业）城（镇）融合，但在研究人员看来，资源、资本、技术、人才流动向大中城市聚集是无法逆转的，同时在中国城市管理体制不改变情况下，行政资源向大中城市聚集，小城市、小城镇产业发展空间有限。如果没有产业依托，推进有就业的城镇化只能是一厢情愿的事。

中国科协副主席陈章良前不久完成了一份调研报告——城镇化过程中如何避免在城市出现“贫民窟”。相关政策建议已经递交中央决策层。

在陈章良看来，城镇化的过程中如果政府不作为，就会出现早期的美国纽约、芝加哥等地出现过的贫民窟现象——大量失业人口慢慢聚集，形成一个没人做清洁，甚至连警察都不敢进去的贫民聚居区。

据不完全统计，目前北京市有50个左右低收入群体聚集区。在北京人印象中，唐家岭、小月河、肖家河等“蚁族”的聚集地，脏乱差的同时，也潜伏着危险的诱因。

“进城农民工没有工作对城市是一个灾难，我把它叫做癌症。”陈章良认为，城镇化必须和就业联系在一起，让进城农民有工作、有收入，否则城镇化过程就是空的。

比起“城中村”“贫民窟”等现象而言，政府“人为造城”、强推城镇化造成的负面影响更大。

过去30多年的城镇化被认为是一种粗放式的城镇化，带来诸多问题。城市化过程中，人口城市化速度慢于空间城市化速度，形成了人口城市化与空间城市化失配现象。一些城市城区快速扩张，最终沦为无人居住的“鬼城”“空城”。

民建中央副主席辜胜阻认为，城镇化是把“双刃剑”，要避免灾难性后果就要防止政府之手伸得太长、管得太宽，要防止推进速度过快，要防止土地财政依赖，要防止消灭村庄倾向，还要防止大城市病。 规范规划

作为政府职责之一，城镇规划的编制已纳入法治轨道。但在新型城镇化建设中，原有的规划暴露出一些值得注意的问题。例如城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改、违反规划的现象同时存在。

中国国际经济交流中心研究员范必认为，目前的城镇规划编制和审核的权力过于集中。当前城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制大都由该部门所属的少数几个城市规划设计机构指定，由于长期由同一支队伍编规划，难免会出现“千城一面”现象。

目前，城镇规划审批权仍集中于中央部委。截至2012年底，全国有108个大中城市的总体规划需经国务院审批才能实施。层层审核、层层报批，审批时间较长，出现规划批准滞后于形势发展的困境。所以，应将城镇规划审批权应部分下放到省级规划部门。

范必告诉《财经》，城镇规划与其他规划衔接不够。国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划“三规”相互关联，但是不能相互统一和衔接，致使经济发展、人口规模、建设用地指标与城镇化规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施配置上存在重重矛盾。

“我们现在的城市开发没有界限，未来一定要划定，目的是落实用途管制。”杨伟民说，三中全会提出了一个全新的概念——建立空间规范体系，主要任务是划定生产、生活、生态空间开发管制的界限。在他看来，现在规划很多，有的只管地不管人，有的只管GDP、不管什么地方生产GDP，有的只管生态不管人，所以把这些规划统筹协调，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。

据悉，本次城镇化会议明确，今后在市县层面要推进“多规合一”，即一个市一个县一张规划图，一张规划图管100年。规划初稿曾提出要形成20多个城市群的构想，在思路调整之后，明确今后城市布局将按照主体功能区规划确立的“两横三纵”的格局，“不再有其他布局了”。

杨伟民注意到，三中全会通过的《决定》洋洋洒洒2万多字，“坚持、坚定”的字眼很多，“坚定不移”用得很少，但它用在了主体功能区战略上。

主体功能区规划有三大空间战略构想，包括要形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局。规划提出，对过度开发地区进行优化、重整和修复，形成优化开发区；对支撑未来发展的地区，加大工业化城镇化的开发，即重点开发区。

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一、城乡规划的转型背景

新型城镇化的重点在于处理好城乡二元结构、区域二元结构和城市内部二元结构，新型城镇化战略基于促进城镇化方式的全面和根本转型而提出和实施，相当于开辟了一条新的城镇化发展道路，这条发展道路以促进生态文明、增强城乡之间的优势互补、以人为本、优化环境、节约资源为主要宗旨。

具体来说，在指导思想上，要实现从以物为本向以人为本的转变，着力于促进人的全面发展，发挥人在城市化发展中的巨大作用；在动力机制上，要实现从重视农业经济、工业经济、商业经济为主向重视城市经济为主的转变，保持工业经济和商业经济，即第二产业和第三产业的协调与均衡发展；在发展重点上，要实现从重视规模扩张向重视功能、作用扩张的转变，不可偏重于城市规模的扩大，要把心思更多地放在城市的职能和质量上，发挥其在带动工业化的发展，提升城市居民水平、与农村优势互补的巨大作用；在空间形态上，要实现只把大城市作为中心城市向大、中、小城市协调发展的转变，大力促进城市群的出现；在城乡关系上，要实现只重视城镇发展而忽视乡村发展向城乡互相带动、共同发展的转变努力促进城乡一体化格局的形成；在制度创新上，要从自下而上的探索向顶层设计和基础创新相结合的政策保障方向转变。

二、新型城镇化背景下城乡规划的转型面临的挑战

（一）规划的目标理念向以人为本转变

在新型城镇化背景下，要求城乡规划回归到人的本位，以提供美好健康的生活环境为根本目标。规划师需重新审视自己的社会责任，在工作中更加强调对社会问题的研究与分析，从注重人口规模转向注重人口结构分析和人的需求研究，从片面关注城市居民转向全面关注城市居民、进城务工人员、农村居民及留守人口的社会需求，并以人的视角进行规划和设计。这不仅仅是规划目标理念的转变，还会涉及到空间话语体系的变革。

（二）规划的价值观向社会、经济、文化及生态多元价值观转变

在经历了空间超常规的快速发展之后，如今先发地区的城市空间框架基本拉开，而环境、社会、文化及特色等方面的问题开始凸显，传统专注于空间增长的宏观结构规划已不能解决新时期的城市问题。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐向统筹经济、社会及环境均衡的科学发展路径转变。城乡规划必须适应城市发展模式的价值观转换。

（三）规划的主导范式向存量规划转变

在国家宏观调控和严峻的资源环境约束背景下，城市发展道路急需由粗放式、资源高消耗式增长向内涵式、资源集约式发展转型，控制增量、盘活存量、优化结构与提升品质是未来城市空间发展的主要方式。城乡规划的空间要素从增量土地向存量土地转变，增量和存量规划并重成为未来一个时期城乡规划工作的必然选择。

（四）规划的工作方法向精细化规划研究转变

面对日渐成熟的建成环境和复杂的城市问题，规划的工作方法需要从粗线条式规划向精细化规划研究转变。通过对存量土地的梳理和再利用，对历史、文化价值的重新认识和挖掘，对社会问题的研究和分析，以及对优势资源要素的判断和整合，达到城市功能提升、品质改善、特色重塑和多元包容的目的。

三、新型城镇化背景下的城乡规划转型的措施

（一）促进城乡协调差异化发展

1、低环境冲击发展，构筑安全友好的城乡生态文明关系

首先，要构筑安全友好的生态基底，强调区域层面的生态协调和生态管治。在省域城镇体系规划中明确自然保护区、风景名胜区、生态敏感区、水资源地及基础设施廊道等限制和禁止建设区域。在次区域规划中（如城市群规划、都市区规划）将省域层面的空间管制要求进行细化、落实，突破行政区划和部门职能的限制，按照监管型、调控型、协调型和指引型四种不同类型，分类落实空间管制内容、方式和部门，制定统一、可实施的规划管治措施，确保区域的可持续发展。

其次，构筑区域整体低环境冲击发展模式。一方面加强区域生态基础设施建设，另一方面将人类文明融入生态文明中，强调对生态空间的关注和友好利用。以绿道为例，通过绿道对生态空间的串联和对环境、游憩、文化与经济多元功能的承载，建立生态空间和人居空间的联系纽带，将人的休闲活动引入生态空间，让公众关注生态空间的保护，且赋予其更多的意义。

2、以县域为统筹城乡发展的基本单元

县域层面的规划需要协调好以下五种关系：

①协调好城乡规划（坐标） 、国民经济和社会发展规划（目标）与土地利用总体规划（指标）的关系。

②摸清城乡资源本底，开展完整的城乡空间资源评价，并形成县域空间资源管理体系，严格落实“六线”空间管制，保护好基本农田、水资源、生态林地、自然保护区及历史文化遗产等。

③统筹县域三次产业空间布局，优先确定粮食主产区、经济作物生产区和农业养殖区等第一产业的空间布局，合理确定工业园区、物流园区、旅游区的选址和规模，促进产业有序集聚。

④建立由“中心城市―中心镇（县域副中心）―一般镇（城镇组团）―中心村（农村新社区）―基层村”构成的完整城乡居民点体系，并以此作为城乡人口分布和设施安排的依据，打破传统“就城镇论城镇、就乡村论乡村”的封闭型二元规划体系。

⑤为推进城乡一体的公共服务事业提供保障。一方面在城镇的各类设施标准、容量与布局规划上充分考虑服务乡村的要求，体现“以城带乡、城乡共享”的理念；另一方面明确道路交通、给水排水、电力电信及社会服务等设施向乡村延伸的方向，为实现“自来水下乡、垃圾进城、公交到村”的城乡设施一体化提供规划保障。

（二）应对城市发展阶段变化，探索存量规划模式

目前总体规划面临的是量大面广且日益成熟的城市建成区，规划主导范式开始从增量规划向存量规划转变。在国内一些大、中城市开展的总体规划修改实践中，已经普遍遇到上述问题。其基本的应对思路是，在有限的空间框架里，通过中观结构的优化和空间秩序的梳理，以及优势战略资源的整合、重组，达到功能、品质和效率提升的目的。因此，在当前阶段，总体规划的核心要素有待从适建土地空间向优势战略资源转变，总体规划的空间视角也有待从分立向统筹、从宏观结构向中观秩序转变。

（三）探索以人为本的城市设计和低碳生态社区规划

1、以人为本的城市设计

在新型城镇化背景下，城乡规划面临空间话语体系的转变，也就是要从人的需求为根本出发点来认识和规划城市，以人们易于接受和理解的方式来表达规划构思。而这正是城市设计的优势所在。国内的城市设计需要从过去的重形态、轻功能，重蓝图、轻实施，以及重设计、轻研究向基于人的需求和行为模式的功能安排与设计转变。

新时期城市设计的编制理念包括：①人性化―以人为本，基于人的需求进行设计；②特色化―注重对特色资源的挖掘利用；③现代化―包括设计理念现代化、管理手段现代化和设施现代化。城市设计的编制重点包括关注实质功能、关注细节品质、关注文化特色及关注城乡整体空间环境的构筑。

2、低碳生态社区规划

低碳生态社区是在“低碳经济” “低碳社会” “低碳城市”等概念的基础上发展而来的，指通过碳排放量来衡量城市社区的生态状况，通过一系列减碳、固碳的建设及技术手段，达到减少碳排放的目的，与生态社区相比较，是一种可以相对量化的城市社区发展标准。通过用地、能源、交通、绿化、建筑与管理等综合手段，最高效、最少量地使用资源和能源，促进人与自然的和谐共生。

参考文献：

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2新型城镇化建设规划评价的概念内涵

新型城镇化建设不仅应该要有规划，而且要加强对新型城镇化建设规划的评价工作。进一步讲，规划不是编制好就完事，规划重在实施。[2]基于系统观和过程观，新型城镇化建设规划评价包括了对规划编制阶段的规划文本、规划方案进行评价和对规划实施后的效果进行评价，还包括了对规划实施过程进行评价，三者总称为对规划实施情况的评价。

2.1新型城镇化建设规划编制成果评价规划编制成果是对新型城镇化未来状态的描述和新型城镇化建设的指引，规划成果内不仅包括新型城镇化建设的目标，还应包括达到目标的方法和手段。也就是说，对规划本身的评价首先应对规划目标的合理性和可实施性做出评价。

2.2新型城镇化建设规划实施效果评价对新型城镇化建设规划实施效果的评价主要集中于规划实施前、后的对比分析上，研究的方法倾向于通过实证来分析规划目标的实现情况。但是新型城镇化是一个过程，所以这里强调对规划是否达到目标进行跟踪评价。2.3新型城镇化建设规划实施过程评价以往的规划评价侧重于对规划编制成果和实施效果的研究，但问题是往往很难判别哪些结果与规划本身有关、关联度有多大。换句话说，如果忽略对规划实施过程的研究，就很难客观评价规划本身的科学性和科学分析影响规划实施效果的动因。对新型城镇化而言，笔者认为应综合考量规划实施的执行性和对规划实施的进程。通过对新型城镇化建设规划评价概念内涵的解读，可以提升对这一规划实施重要保障机制的认知。

3新型城镇化建设规划评价的指标体系建构

为了简化工作和便于实用，从以下两方面来建立新型城镇化建设规划评价的指标体系：一是针对规划编制成果的评价指标体系，一是针对规划实施的评价指标体系。并分别在编制和实施评价指标体系的基础上，给出相应的评价方法。3.1针对规划编制成果的评价指标体系一般来说，规划编制成果包括规划文本、规划方案等。对规划方案的评价不是本文的关注点，本文强调的是对规划文本即规划本身的评价。针对新型城镇化建设规划文本的质量进行评价，为下一步新型城镇化建设规划实施工作的开展，以及保障新型城镇化建设规划实施的效果具有十分重要的意义。国外已经形成比较成熟的评价规划文本质量的方法，并将其运用到各种规划文本的评价中。表面上看，这是对规划文本质量的评价，实质上是在回答“什么才是一个好的规划”的问题，表现为内在有效性评价和外在有效性评价两方面。[3]内在有效性指的是规划文本自身的完整性和承接性，一般来说是由基础事实、远景描述、目标政策、实施工具四项要素组成；外在有效性主要有以下两个层面的含义：一是“垂直级”相关规划的协调和接应程度的评价，二是“平行级”相关规划的协调和配合程度的评价。具体地说，内在有效性包括了规划的核心要素，如规划目标、远景描述、基础事实、内容和格式、政策（为实现规划中的各个目标而制定的具体措施）和实施性；外在有效性涉及范围和覆盖面问题，反映的是上下层规划之间的协调关系，以及各左右规划之间的一致性。鉴于当前我国规划评价的基础和水平，基于简明和可操作的原则，本文试着给出针对新型城镇化建设规划编制成果的评价指标体系（表1），对其规划文本质量予以评价。表中的评价内容主要包括以下四个方面的内容：（1）规划目标的合理性评价；（2）规划数据的准确性和可靠性评价；（3）规划成果表达和内在逻辑性评价；（4）规划外在有效性评价。前三项反映了规划文本的内在有效性；第四项反映了规划文本的外在有效性。需补充说明的是，规划文本的外在有效性是不忽视的。以地区的新型城镇化建设规划为例来说明，一方面其新型城镇化建设规划要与国家的新型城镇化规划相衔接，另一方面则是要考虑下面县市新型城镇化建设规划的承接性，尤其是同一层次的“多规协调”问题也是必须考虑的。需要说明的是，通常规划文本质量评价的操作者为监测新型城镇化规划的政府部门、规划师或者是第三方机构，而表1只是针对规划评价请的专家而言，即评价新型城镇化建设规划文本质量的方法是依据这个明细单来确定新型城镇化建设规划是否遗漏了一些规划要素，从而判断规划质量的高低。表1中应用的计分方法作为初期处理新型城镇化建设规划要素赋值的技术指引，直观呈现评估的定量结果。具体地说，由熟悉掌握评分原则的专家对文本条目逐条进行评判赋分。根据评价后的总得分，可以评判规划文本的质量亦即规划的优劣水平。规划是为未来建设提供远景发展目标，为远景发展目标的实现提供具体的操作框架。新型城镇化建设规划编制成果的评价总的要求是，判断规划是否满足经济社会的可持续发展，是否具有较好的适应性和可操作性。这样的评价可以促进在新型城镇化建设规划文本中深入考虑规划中各要素的完整性及逻辑性，并加强规划间的协调。尽管这里只是一个初步建议，但新型城镇化建设规划文本质量评价的重要性将会日渐提升。

3.2针对规划实施的评价指标体系对于规划实施的评价研究，国内外有着明显的差别。国外较为完善的公开化的规划评价信息系统或支持系统以及管理机制为规划实施评价工作的开展提供了便利条件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我国“重编制、轻实施”现象依然严重，不仅忽视了对规划实施评价的研究，其评价工作也未充分落实。前面介绍了规划实施其实分为实施过程和实施效果两部分，这里不打算详细划分实施过程评价和实施效果评价，主要考虑到新型城镇化是一个长期的、持续的过程，加之由于新型城镇化建设的复杂性所导致的规划实施不确定性，所以笔者把规划的实施和规划的效果结合起来考虑，即把对规划进度的评价和对规划是否达到预定目标的评价结合起来，不断跟踪和定期反馈，进而提出针对新型城镇化建设规划实施的评价指标体系（表2）。关于该指标体系的几点说明：（1）一个指标体系应该符合以下要求：指标体系应该是全面的和多方位的指标组合；指标应该是具有普遍意义的，可以分享的；指标是清晰的，而不是含糊的；对于新型城镇化建设规划实施的评价，重点内容分为规划实施执行情况的评价和对规划实施效果的评价两大部分。规划实施执行情况的评价主要是对规划的执行情况的进度进行跟踪和对规划发挥作用的情况进行评价；规划实施效果的评价则主要是是否达到预定目标进行评价。（2）考虑到弹性与刚性控制的结合，规划实施的进展情况设立了引导性和控制性两类衡量指标；考虑到指标不仅应该与发展目标相一致，而且指标应该反映公众参与，结果让公众可以接受，所以，规划实施效果评价的内容包括基于规划目标的指标和公众满意度这个附加指标。在这里，把新型城镇化建设规划的目标确定为经济发展目标、社会发展目标、生态发展目标以及城乡统筹目标（最能反映新型城镇化建设特征的目标），这四个目标还可以进一步细化，可以参照相关的成熟研究成果。[4]增加公众满意度指标主要是体现公众参与规划这一新鲜事物。[5]（3）关于如何给指标赋分。规划的执行情况，粗略按实施、未实施、违反建设三类划分。实施得1（100%）分，未实施得0分，违反建设得-1（-100%）分。规划目标的落实情况按达到目标的百分数计算。（4）关于如何汇总得出结果。首先，采用加权求和的方法，分别得出规划实施程度和实施效果的得分；其次，仍采用加权求和的方法，按照规划实施占30%，实施效果占70%的比重，求得最终的评价结果。（5）关于最终结果的解释。得分在80%以上，表明规划实施程度比较好，规划引导和控制作用强；得分在60%—80%之间，表明规划实施程度一般，规划具有一定引导和控制作用强；得分在30%—60%之间，表明规划实施程度比较差，规划引导和控制作用弱；得分在30%以下，表明规划实施程度很差，规划基本没有发挥引导和控制作用。综上所述，对新型城镇化建设规划的实施效果和实施程度的评价，可以选取一些指标并通过对这些指标的计算来跟踪了解新型城镇化建设规划是否促进新型城镇化建设向预定目标发展。这些指标可用来监测新型城镇化在经济、社会、生态（资源、环境）方面的进展，尤其是城乡一体化的程度。通过对新型城镇化建设规划实施情况定期开展评价，可以动态了解新型城镇化建设规划的落实情况，发展新型城镇化建设实际情况与规划目标之间的差距，并弄清民众对新型城镇化建设规划实施情况的看法，从而为新型城镇化建设规划的调整、修编提供决策依据，加强对新型城镇化建设规划的监督管理。

4对试点省市新型城镇化规划的初步评价与诊断

4.1对两个试点省——江苏和安徽新型城镇化建设规划编制成果的初步评价对照规划文本的评审条目，下面对江苏和安徽新型城镇化建设规划编制成果做定性评价。2014年5月，《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》明确了江苏未来推进新型城镇化和城乡发展一体化的总体目标、重大任务、空间布局、发展形态与发展路径，提出了体制机制改革的主要方向和关键举措。该规划的最大特点是以城乡发展一体化为导向，把新型城镇化与城乡发展一体化规划统一。从规划目标的合理性看，该规划把发展目标分为城镇化和城乡发展一体化质量显著提升、城乡空间布局形态更加优化、城乡基本公共服务水平进一步提高、城乡可持续发展能力稳步提升、体制机制不断完善，目标设置比较科学合理；从规划数据的准确性和可靠性看，该规划在对发展现状充分认识的基础上，分析必须高度重视和需要着力解决的矛盾和问题；从规划的内在逻辑性看，该规划有清晰的指导思想。特别值得肯定的是，该规划有策略和行动安排，便于指引实施；从规划的外在有效性方面看，该规划在考虑平行级规划的协调方面明显考虑不足。规划最后指出，由省发展改革主管部门会同各有关方面负责规划实施情况的监测评估，检查规划落实情况，评价规划实施效果，并适时开展规划实施中期评估和专项监测。但如何监测？如何评价？并没有给出具体方法。2015年2月，《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》试图建立比较完善的新型城镇化体制机制，努力形成有利于新型城镇化健康发展的制度体系。该总体方案的最大特点是明确了责任主体，让各政府部门清楚自己在推进新型城镇化进程中的工作任务。从规划目标的合理性看，该规划方案把发展目标分为农业转移人口市民化促进机制初步建立、城乡统筹发展水平明显提高、产城融合发展进一步加快、多元可持续的城镇化投融资机制基本建立、与城镇化发展相适应的农村土地管理制度进一步完善，但这些目标如何衡量是个问题；从规划数据的准确性和可靠性看，该规划方案并没有展现出来；从规划的内在逻辑性看，有明确的试点任务，也给出了相应的策略和行动安排；从规划的外在有效性方面看，该规划方案也没有展开，当然作为总体方案这部分可以忽略。该规划方案最后指出，新型城镇化试点省工作领导小组定期对改革试点总体进展、政策落实和实施效果开展督查指导、考核通报，及时协调解决试点推进中出现的问题，不断完善政策措施，反映出它们是把规划作为一项政策来对待，十分重视政策落实和政策措施完善。

4.2关于试点城市——青岛市新型城镇化建设规划实施的诊断与建议2014年底，《青岛市新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，该规划坚持以人为本、公平共享为指导原则，以人的城镇化为核心。该规划的目标有：加快农业转移人口的市民化进程、构建城乡一体化的大都市区、实践科学合理的发展模式、建设宜居幸福的生活环境、完善新型城镇化的体制机制。该规划的任务是稳步推进人口市民化、加快产业结构升级、提高城镇基本公共服务水平、均衡城乡要素配置、推进城镇生态文明与文化传承。对照前面关于规划实施的评价指标体系，本文建议，在青岛市新型城镇化规划实施中，一是要区分哪些是引导性内容，哪些是强制性内容，以便了解规划的执行情况；二是要进一步优化和完善发展指标体系，目前在经济发展水平、基本公共服务、基础设施、资源环境方面均列出了指标，并明确了标准，但是如何真正体现以人为本、公平共享，让公众满意，所以建议增加公众满意度指标。关于考核评价，该规划强调要形成以本规划确定的新型城镇化指标体系、人口市民化、城乡一体化、行动计划为主确定重点考核内容，这就需要建立健全统计监测指标体系和综合评价指标体系，健全完善新型城镇化监测评价制度。一方面，要开展城镇化年度动态监测与跟踪分析，定期青岛市城镇化发展报告；另一方面，要开展城镇化规划中期规划评估与专项监测，推动本规划顺利实施。本文建议，只有把年度考评、中期考核和期末考核结合起来，形成完善的新型城镇化规划实施评价体系，才能真正使规划见效、实施有果。总的来看，目前出台的各级新型城镇化规划，只是在末尾提出要进行考评，至于如何考评，没有给出具体的考评方法。以上对试点省市新型城镇化规划的考评，也只是从定性上指出问题，有条件的话，可以依据本文前面提出的指标体系组织开展定量评价。

篇4

中图分类号：F291文献标识码： A

引言

新型城镇化是实现“中国梦”的重要途径，是建设美丽中国的必由之路。新型城镇化的本质是人的城镇化，是对传统城镇化问题的积极回应，有一系列的基本要求。推进新型城镇化发展，要注重借鉴西方国家城镇化的基本经验教训，坚持“政府引导、市场主导”，坚持“四化两型”同步推进，不断改革和完善城镇化发展体制机制。

一、新型城镇化的本质和基本要求

1、人的无差别发展是新型城镇化的灵魂

实现人的无差别发展是新型城镇化的灵魂，是新型城镇化最本质、最核心和最关键的内容。只有完成人的城镇化、人的无差别发展，新型城镇化发展才名至实归。包括发展理念、方式、政策等都要体现以人为本的宗旨。

2、现代农业发展是新型城镇化的基础

发展现代农业是新型城镇化的基础。目前，我国农业发展水平明显滞后于工业化、城镇化和信息化的发展水平。推进发展高产、优质、高效、安全、生态的现代农业，促进农业经营体系的专业化、组织化、集约化和社会化，加快城市资金、信息、技术和人才等农业生产和发展要素的逆向流动，才能够有效发展现代农业，进而夯实新型城镇化的基础。

3、新型工业化是新型城镇化的动力

新型工业化能够为新型城镇化提供重要的产业支撑，是新型城镇化的动力，是人口城镇化的前提。工业化经济的集中和规模化，不仅能引发生产要素包括资本、劳动力、人口等向一定地域集中，还能为社会化大生产提供就业岗位，最终形成产业集聚和人口集中相适应的格局，支撑城镇的形成和发展。

4、信息化是新型城镇化的牵引

信息化是世界经济发展的必然趋势，是城镇化和工业化发展到一定阶段的产物，是新型城镇化的牵引。通过信息化技术和产业的牵引：首先，能够为城镇经济提供强劲动力；其次，能够提高城镇社会管理效率；三是能够加快市民生活方式的信息化、智慧型城市的建设。通过信息化的强有力的牵引，将大大加快新型城镇化进程。

5、政府引导、市场主导是新型城镇化的保障

城镇化发展有三种模式：首先，放任式模式，即一种完全让市场调节的模式；其次，政府主导式模式；最后，政府引导式模式。城镇化建设过程中政府既不能越位，也不能缺位，实现“政府引导，市场主导”的城镇化发展模式才是最佳选择，是新型城镇化建设的重要保障。

6、城乡发展一体化是新型城镇化的目的

实现城乡发展由分割态转为融合态，城乡关系的互补协调、和谐共荣是新型城镇化的根本目的。新型城镇化不仅要实现农村人口向城市转移，优化城乡人口结构，同时也要为建设现代农业、发展农村经济和农民增收创设良好的环境，是一种能够发展现代农业、带动农村发展、吸纳农民发展，促进城乡生态环境、公共服务、社会管理一体化发展的城镇化道路。

二、进新型城镇化发展的途径

1、改革和完善城镇化发展体制机制

新型城镇化的健康发展离不开体制机制的改革和完善。一是要深化户籍制度改革，改革城乡二元制度，剥离户籍的福利属性等；二是完善公共服务体制，加快推进农民市民化进程，切实保障农民工基本利益，深化住房制度改革等；三是深化土地管理制度改革，切实保护18亿亩耕地红线，积极开展土地综合治理和集约利用等；四是完善财政金融体制，建立健全公共服务能力，加大中央财政转移支付力度和地方税收体系建设，放宽市场准入，建设多渠道投融资平台；五是加快城镇行政管理体制改革，依法调整行政区划，加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。

2、坚持走“四化两型”同步发展的路子

“四化两型”是指：以新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化为基本途径，建成资源节约型、环境友好型社会。党的十报告明确提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”坚持“四化两型”同步发展的路子推进新型城镇化建设，其实质就是坚持以“两型”引领“四化”、“四化”带动“两型”，就是要求按照建成资源节约型、环境友好型的标准，促进新型工业化、工业化、城镇化和农业现代化的相互协调发展，同步推进我国的新型城镇化建设。

3、推进集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发展模式

城镇化进程中的环境恶化和资源短缺问题日益严重，而且城市越大问题越突出，有些城市已经濒临承载极限。走新型城镇化道路，就要把生态文明理念和原则全面融人城镇化建设的全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。首先，实现既有城市的生态更新，使城市碳排放量逐步降低。争取获得国家园林城市、国家环保模范城市、国家卫生城市、国家文明城市的称号，在此基础上对城市逐步进行改造，逐步使城市的建造、交通、垃圾处理、水处理都能够走上低碳的发展道路。其次，城市的产业也要实现逐步转型，淘汰落后产能，发展一批低能耗、低排放、科技含量高的绿色产业。最后，对于当前存在的环境污染、交通拥堵以及地质灾害等问题，要有非常好的应对措施。

4、城乡统筹、互利双赢

工业化、信息化、城镇化和农业现代化之间具有十分密切的联系，要特别注重城乡统筹发展，在全面推进城镇化的进程中实现城乡互利双赢。一是统筹城乡建设规划。二是统筹城乡产业发展。三是统筹城乡土地利用。四是统筹城乡管理制度。五是统筹城乡收入分配。

5、因地制宜、突出特色

我国地域辽阔、人口众多、民族多样，各地资源禀赋不同，社会经济条件各异，文化习俗差异较大，产业结构和发展方向也不尽相同。因此，城镇建设必须坚持从实际出发，因地制宜、因势利导，扬长避短、趋利避害，别具一格、各展特色。一是秉持城镇规划的特色。在城镇规划中融入专项特色规划，明确城镇特色主题，挖掘地域要素，提炼历史文化精髓，找准发展方向，突出城市形态特色，避免雷同发展。二是坚持城镇风貌建设的特色。充分突出本地建筑风格，借助地方典型的建筑符号，使用具有地方或民族特色的建筑材料，着力创造出具有时代特点和地域特征的城镇特色风貌，实现人与自然和谐共生、协调统一。三是打造城镇产业的特色。以市场为导向，以产业为依托，培育城镇主导产业，构筑城镇产业集群，做到“一城镇、一特色”，“百花齐放、百家争鸣”。四是传承和培育城镇文化的特色。

结束语

新型城镇化建设，是一项系统工程，涉及各种利益关系。在推进过程中，要注重突破旧的思想意识惯性和体制惯性的内生循环，找准突破口和着力点，坚持转变政府职能，坚持科学规划、不失时机、因地制宜、尽力而为。只有这样，才能释放新型城镇化的“正能量”，让全体人民共享经济发展改革的红利。

参考文献

[1]姚冬琴．城镇化≠土地城镇化[J]．中国经济周刊，2013-04-17.