新型城镇化规划范文

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“坚持大中小城市和小城镇协调发展是中国城镇化的基本方针。”一位官员说，规划同时强调产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，旨在实现人口的异地转移和就地转移。

国家发改委牵头完成的《规划》初稿，更倾向于城市优先发展模式。规划涉及20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，并提出将在未来十年拉动40万亿元的投资。这一度让地方政府为之振奋，地方投资冲动亦十分强烈。

此后，这一方案进行了大幅度修改，至其完稿，已与初稿大相径庭。例如，城镇化路径由过去的大城市带动模式转变为更加侧重中小城市、城镇发展模式。由于牵涉部门众多、利益多元，在城镇化会议召开之际，类似争议不止。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民11月28日曾表示，过去的城镇化更多是土地的城镇化，今后要推进以人为核心的城镇化，“户籍改革的措施，将分为四类城市，分类推进，下一步还会有具体的方案”。

在“地”的问题上，未来将会强调健全用途管制，合理供给城市用地，提高土地利用效率。现在住宅用地供应紧张、价格过高，而工业用地供应充足、价格偏低，未来要通过价格机制，压缩工业用地规模。

对于农村集体建设用地入市传闻，并不在此次会议决策议题上。目前开放的只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地。

在“钱”的问题上，有关部门测算，未来七年中国城镇化建设资金需求预计50万亿元，每年需要7万亿元，资金缺口巨大。今后，国家将允许地方政府发债，把原来的暗债变成明债；允许社会资本进入；建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，其功能主要为城镇化服务；建立财政转移支付同农业转移人挂钩机制；完善地方税体系。

部分学者认为，中国有3000多个县，3.4万个建制镇，人口众多，地区差异较大，未来城镇化发展方式也应多样化，不宜全国一刀切。中央政府应着力解决城镇化发展中的体制机制性问题，避免新型城镇化“穿新鞋，走老路”。

“（城镇化）是难，但这些问题不解决，你就很难往前走。再难的问题，底层第一线，还是会有突破和解决方案。”北京大学国家发展院教授周其仁告诉《财经》记者，解决这一问题，都要以三中全会讲的全面深化改革为指导思想。 人的城镇化

北京市现有常住人口2100万，其中三分之一为外来人口，相当数量则是从农村来的农民工。这些农民工早已远离农村生活，常年生活在城市，却不曾真正享受城市居民的福利待遇。由于在城市无法落户，上千万的农民工，不得不像候鸟一样，每年在城市和农村之间飞来飞去。

在官方统计中，他们是有名无实的城镇常住人口。根据中央文件精神，2000年第五次全国人口普查后，进城务工的农民工第一次统计为城镇人口，中国的城镇化率也从原来的29%提高到36%。目前城镇化率为52.57%，但按照户籍人口来算，目前城镇化率仅为35%，全国大约有2.3亿农村人口“被城镇化”。

城市快速上涨的房价，让绝大多数流动人口无法在城市购房，转而只能选择在租金便宜的城郊租住。由于户籍制度限制，他们及其随迁家属无法在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面，平等享受城镇居民的基本公共服务。这便是学者常说的城镇内部二元结构。

这种“半城市化”现象，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用。更现实的社会问题是，第二代农民工已不再像他们的父辈那样——年轻时外出打工，年迈时回到农村养老。他们宁愿在城市待业也不愿再回到农村，如不解决他们融入城市的通道问题，有可能变成社会重大隐患。

推动户籍制度改革，让农民工尽快落地实现人的城镇化，是社会各界对城镇化会议的最大期许。综合多方信息来看，户籍改革会有新说法，但是难有“大动作”，预计本次会议会重申放开中小城市户籍限制，大城市有条件接纳外来人口，特大城市仍以限制为主。

据悉，今后国家有望全面推行城市居住证制度，并逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。持证人在就业、义务教育、技能培训、基本医疗保险、养老保险等方面享受与当地户籍人口同等待遇。上海、深圳等地已有类似探索，采取积分入户的方式吸纳外来人口。

但这种制度安排仍然主要针对外来人口中的高学历或高技能人群，暂时不会惠及农民工群体。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，对于城镇化改革中矛盾较小的问题应予优先解决。例如，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，应该一次性放开管理壁垒。这样既可以减少城市户改压力，也会由于彻底解决了长期积累的矛盾，获得这批人对改革的拥护。

一些经济发达省份，尤其是劳务输入大省（市、县）极力反对户籍放开改革。因为一旦放开，将稀释原住居民的社会福利，政府也要承担巨大改革成本。按照国务院发展研究中心三年前的测算，将一个农民工转化为城市居民的综合成本约10万元，转化2.3亿农民工，意味着需要23万亿元的总成本，谁来承担？

一位财税专家说，户籍制度改革滞后与财税、土地制度改革不配套有关系。1994年分税制改革以后，省以下政府分税模式未进行调整，由于进城农民转化的成本主要由流入地城市承担。由于农民多半从事第二产业，产生的税收以增值税和企业所得税为主，而这两个税种都要上缴中央，因而地方缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。

政府公共服务支出与户籍人口挂钩，也造成户籍制度改革进展缓慢。例如，公共安全、教育、文化体育、社会保障、就业、医疗卫生、住房保障等管理机构的设立、人员编制、任务下达、办公经费等支出，均按照城市（或辖区）户籍人口设置，这意味着外来人口的增加，并不会对流入地政府财权带来增量，当地缺乏动力转化、服务外来人口。

随着新型城镇化规划落实，上述问题有望逐步得到解决。按照十八届三中全会精神，今后将建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，这解决了流入地政府转化外来人口的激励机制问题，也为未来城镇化实现“人的城镇化”解决了最大难题。 分歧仍大

城镇化规划经历了起草、征求意见、完成初稿、反复修改而成，最终定稿突破性不大，妥协色彩颇浓。在此期间，各方争议不断，政府部门之间也难以就一些敏感问题达成共识。

以土地问题为例，一位知情人士介绍，在规划初稿中提出的方案，与国务院发展研究中心“383方案”很接近。但是在征求农业、国土、中农办等部门意见时，遭到强烈反对。

“383方案”提出，要构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。

反对声音主要来自涉农部门。这些声音认为，类似的“激进改革”会让一些市县领导高兴，因为今后城市建设用地指标有了着落；也会让企业高兴，因为可以到农村去圈地，城里人可以到农村买房；但是对弱势的农民群体来说，却可能导致很难保护应有的权益。

国务院发展研究中心的“383方案”，是有关机构向中央提出建议的一种方案，该方案披露后仍然掀起不小波澜。例如，方案提出视不同情况补缴土地出让金，妥善解决小产权房问题，这直接带动了各地小产权房急速升温，导致小产权房价上涨惊人。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在解读三中全会时认为，目前社会上对有三个误读：一，认为农村土地都可以入市，实际上只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以；二，认为土地承包权可以抵押，实际上土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押；三，认为宅基地可以自由买卖，实际上农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

由于各部门对土地问题的分歧较大，最终在政策上延续了以往限制禁入、禁出的思路。这也使得城镇化规划中，难有大的突破。

各地推行城镇化，还面临城市建设用地不足的严峻考验。土地供不应求是各级城市管理政府的普遍诉求。《财经》记者获悉，河北、吉林等多个省份的住房建设用地实际供应量低于计划供应量的60%，供需之间存在较大差额。实际上，河北等地并非个例，全国各省市几乎都存在城市用地紧张问题。

地方为了招商引资，却不得不故意压低工业用地价格，工业用地供应相对充足；同时还有一些地方大量土地闲置，土地利用效率不高。城市政府不同的利益动机，造成了土地供求上的不足与闲置同时存在的现状。

决策层面对这一现实，一直努力寻求新型城镇化的出路。

有研究机构测算，如果按照2020年全国人口14.5亿人，城镇化率达到60%（即城镇人口8.5亿人），城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地测算，至少需要新增126万公顷城镇建设用地。

杨伟民11月28日表示，过去城镇化发展中，建设用地使用太多，今后将合理供给城市用地，重点放在提高土地利用效率上，同时要调整城市用地结构，通过理顺价格机制，压缩工业用地数量。

中国人民大学经济学院教授陶然认为，地方政府手中握有包括大量工业用地在内的存量土地，这些土地可以进行更集约化利用，在未来十年持续获取土地出让收益。其中一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。

“这一措施可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，还可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。”陶然说。 路径与选择

与人的城镇化相关的一个争议是，城镇化是以发展大城市还是小城镇为中心？

在规划初稿中，提出以城市群为主体形态，就是要以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。上世纪90年代提出城镇化政策以来，改革的思路一直是放开中小城市和小城镇户籍，而对省会城市和直辖市进行限制，但现实是，大城市成为外来人口最为聚集的地方。以北京为例，外来人口超过700多万，上海超过900多万。

这是中国等级化城镇管理体制的必然结果。高级别城市更容易获取资源，居民会获得更多的社会福利。但特大城市遭遇的交通拥堵、空气污染等“城市病”也广受诟病。

从规划早期思路来看，发展城市群，异地转移型城镇化思路占据上风，后来城乡差别化协调发展思路被决策层接纳。这意味着今后发展的重点是以县、市为基础的就地城镇化，强调城镇化和新农村建设“两条腿走路”。

在一些业内人士看来，上述分歧中既含有认知的不一，也兼有部门间利益分化，以及中央和地方利益上的不一致。

城镇化过程中存在一种悖论：推动有就业的城镇化才是治本之策，但就业机会往往集中在大城市，而政策主张中小城市、小城镇向农村人口放开。这就导致外来人口聚集的中小城市实际上不会放开，真正放开的是中西部中小城市，但由于就业机会少，吸纳能力又很有限。

规划提出了要产（业）城（镇）融合，但在研究人员看来，资源、资本、技术、人才流动向大中城市聚集是无法逆转的，同时在中国城市管理体制不改变情况下，行政资源向大中城市聚集，小城市、小城镇产业发展空间有限。如果没有产业依托，推进有就业的城镇化只能是一厢情愿的事。

中国科协副主席陈章良前不久完成了一份调研报告——城镇化过程中如何避免在城市出现“贫民窟”。相关政策建议已经递交中央决策层。

在陈章良看来，城镇化的过程中如果政府不作为，就会出现早期的美国纽约、芝加哥等地出现过的贫民窟现象——大量失业人口慢慢聚集，形成一个没人做清洁，甚至连警察都不敢进去的贫民聚居区。

据不完全统计，目前北京市有50个左右低收入群体聚集区。在北京人印象中，唐家岭、小月河、肖家河等“蚁族”的聚集地，脏乱差的同时，也潜伏着危险的诱因。

“进城农民工没有工作对城市是一个灾难，我把它叫做癌症。”陈章良认为，城镇化必须和就业联系在一起，让进城农民有工作、有收入，否则城镇化过程就是空的。

比起“城中村”“贫民窟”等现象而言，政府“人为造城”、强推城镇化造成的负面影响更大。

过去30多年的城镇化被认为是一种粗放式的城镇化，带来诸多问题。城市化过程中，人口城市化速度慢于空间城市化速度，形成了人口城市化与空间城市化失配现象。一些城市城区快速扩张，最终沦为无人居住的“鬼城”“空城”。

民建中央副主席辜胜阻认为，城镇化是把“双刃剑”，要避免灾难性后果就要防止政府之手伸得太长、管得太宽，要防止推进速度过快，要防止土地财政依赖，要防止消灭村庄倾向，还要防止大城市病。 规范规划

作为政府职责之一，城镇规划的编制已纳入法治轨道。但在新型城镇化建设中，原有的规划暴露出一些值得注意的问题。例如城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改、违反规划的现象同时存在。

中国国际经济交流中心研究员范必认为，目前的城镇规划编制和审核的权力过于集中。当前城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制大都由该部门所属的少数几个城市规划设计机构指定，由于长期由同一支队伍编规划，难免会出现“千城一面”现象。

目前，城镇规划审批权仍集中于中央部委。截至2012年底，全国有108个大中城市的总体规划需经国务院审批才能实施。层层审核、层层报批，审批时间较长，出现规划批准滞后于形势发展的困境。所以，应将城镇规划审批权应部分下放到省级规划部门。

范必告诉《财经》，城镇规划与其他规划衔接不够。国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划“三规”相互关联，但是不能相互统一和衔接，致使经济发展、人口规模、建设用地指标与城镇化规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施配置上存在重重矛盾。

“我们现在的城市开发没有界限，未来一定要划定，目的是落实用途管制。”杨伟民说，三中全会提出了一个全新的概念——建立空间规范体系，主要任务是划定生产、生活、生态空间开发管制的界限。在他看来，现在规划很多，有的只管地不管人，有的只管GDP、不管什么地方生产GDP，有的只管生态不管人，所以把这些规划统筹协调，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。

据悉，本次城镇化会议明确，今后在市县层面要推进“多规合一”，即一个市一个县一张规划图，一张规划图管100年。规划初稿曾提出要形成20多个城市群的构想，在思路调整之后，明确今后城市布局将按照主体功能区规划确立的“两横三纵”的格局，“不再有其他布局了”。

杨伟民注意到，三中全会通过的《决定》洋洋洒洒2万多字，“坚持、坚定”的字眼很多，“坚定不移”用得很少，但它用在了主体功能区战略上。

主体功能区规划有三大空间战略构想，包括要形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局。规划提出，对过度开发地区进行优化、重整和修复，形成优化开发区；对支撑未来发展的地区，加大工业化城镇化的开发，即重点开发区。

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一、城乡规划的转型背景

新型城镇化的重点在于处理好城乡二元结构、区域二元结构和城市内部二元结构，新型城镇化战略基于促进城镇化方式的全面和根本转型而提出和实施，相当于开辟了一条新的城镇化发展道路，这条发展道路以促进生态文明、增强城乡之间的优势互补、以人为本、优化环境、节约资源为主要宗旨。

具体来说，在指导思想上，要实现从以物为本向以人为本的转变，着力于促进人的全面发展，发挥人在城市化发展中的巨大作用；在动力机制上，要实现从重视农业经济、工业经济、商业经济为主向重视城市经济为主的转变，保持工业经济和商业经济，即第二产业和第三产业的协调与均衡发展；在发展重点上，要实现从重视规模扩张向重视功能、作用扩张的转变，不可偏重于城市规模的扩大，要把心思更多地放在城市的职能和质量上，发挥其在带动工业化的发展，提升城市居民水平、与农村优势互补的巨大作用；在空间形态上，要实现只把大城市作为中心城市向大、中、小城市协调发展的转变，大力促进城市群的出现；在城乡关系上，要实现只重视城镇发展而忽视乡村发展向城乡互相带动、共同发展的转变努力促进城乡一体化格局的形成；在制度创新上，要从自下而上的探索向顶层设计和基础创新相结合的政策保障方向转变。

二、新型城镇化背景下城乡规划的转型面临的挑战

（一）规划的目标理念向以人为本转变

在新型城镇化背景下，要求城乡规划回归到人的本位，以提供美好健康的生活环境为根本目标。规划师需重新审视自己的社会责任，在工作中更加强调对社会问题的研究与分析，从注重人口规模转向注重人口结构分析和人的需求研究，从片面关注城市居民转向全面关注城市居民、进城务工人员、农村居民及留守人口的社会需求，并以人的视角进行规划和设计。这不仅仅是规划目标理念的转变，还会涉及到空间话语体系的变革。

（二）规划的价值观向社会、经济、文化及生态多元价值观转变

在经历了空间超常规的快速发展之后，如今先发地区的城市空间框架基本拉开，而环境、社会、文化及特色等方面的问题开始凸显，传统专注于空间增长的宏观结构规划已不能解决新时期的城市问题。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐向统筹经济、社会及环境均衡的科学发展路径转变。城乡规划必须适应城市发展模式的价值观转换。

（三）规划的主导范式向存量规划转变

在国家宏观调控和严峻的资源环境约束背景下，城市发展道路急需由粗放式、资源高消耗式增长向内涵式、资源集约式发展转型，控制增量、盘活存量、优化结构与提升品质是未来城市空间发展的主要方式。城乡规划的空间要素从增量土地向存量土地转变，增量和存量规划并重成为未来一个时期城乡规划工作的必然选择。

（四）规划的工作方法向精细化规划研究转变

面对日渐成熟的建成环境和复杂的城市问题，规划的工作方法需要从粗线条式规划向精细化规划研究转变。通过对存量土地的梳理和再利用，对历史、文化价值的重新认识和挖掘，对社会问题的研究和分析，以及对优势资源要素的判断和整合，达到城市功能提升、品质改善、特色重塑和多元包容的目的。

三、新型城镇化背景下的城乡规划转型的措施

（一）促进城乡协调差异化发展

1、低环境冲击发展，构筑安全友好的城乡生态文明关系

首先，要构筑安全友好的生态基底，强调区域层面的生态协调和生态管治。在省域城镇体系规划中明确自然保护区、风景名胜区、生态敏感区、水资源地及基础设施廊道等限制和禁止建设区域。在次区域规划中（如城市群规划、都市区规划）将省域层面的空间管制要求进行细化、落实，突破行政区划和部门职能的限制，按照监管型、调控型、协调型和指引型四种不同类型，分类落实空间管制内容、方式和部门，制定统一、可实施的规划管治措施，确保区域的可持续发展。

其次，构筑区域整体低环境冲击发展模式。一方面加强区域生态基础设施建设，另一方面将人类文明融入生态文明中，强调对生态空间的关注和友好利用。以绿道为例，通过绿道对生态空间的串联和对环境、游憩、文化与经济多元功能的承载，建立生态空间和人居空间的联系纽带，将人的休闲活动引入生态空间，让公众关注生态空间的保护，且赋予其更多的意义。

2、以县域为统筹城乡发展的基本单元

县域层面的规划需要协调好以下五种关系：

①协调好城乡规划（坐标） 、国民经济和社会发展规划（目标）与土地利用总体规划（指标）的关系。

②摸清城乡资源本底，开展完整的城乡空间资源评价，并形成县域空间资源管理体系，严格落实“六线”空间管制，保护好基本农田、水资源、生态林地、自然保护区及历史文化遗产等。

③统筹县域三次产业空间布局，优先确定粮食主产区、经济作物生产区和农业养殖区等第一产业的空间布局，合理确定工业园区、物流园区、旅游区的选址和规模，促进产业有序集聚。

④建立由“中心城市―中心镇（县域副中心）―一般镇（城镇组团）―中心村（农村新社区）―基层村”构成的完整城乡居民点体系，并以此作为城乡人口分布和设施安排的依据，打破传统“就城镇论城镇、就乡村论乡村”的封闭型二元规划体系。

⑤为推进城乡一体的公共服务事业提供保障。一方面在城镇的各类设施标准、容量与布局规划上充分考虑服务乡村的要求，体现“以城带乡、城乡共享”的理念；另一方面明确道路交通、给水排水、电力电信及社会服务等设施向乡村延伸的方向，为实现“自来水下乡、垃圾进城、公交到村”的城乡设施一体化提供规划保障。

（二）应对城市发展阶段变化，探索存量规划模式

目前总体规划面临的是量大面广且日益成熟的城市建成区，规划主导范式开始从增量规划向存量规划转变。在国内一些大、中城市开展的总体规划修改实践中，已经普遍遇到上述问题。其基本的应对思路是，在有限的空间框架里，通过中观结构的优化和空间秩序的梳理，以及优势战略资源的整合、重组，达到功能、品质和效率提升的目的。因此，在当前阶段，总体规划的核心要素有待从适建土地空间向优势战略资源转变，总体规划的空间视角也有待从分立向统筹、从宏观结构向中观秩序转变。

（三）探索以人为本的城市设计和低碳生态社区规划

1、以人为本的城市设计

在新型城镇化背景下，城乡规划面临空间话语体系的转变，也就是要从人的需求为根本出发点来认识和规划城市，以人们易于接受和理解的方式来表达规划构思。而这正是城市设计的优势所在。国内的城市设计需要从过去的重形态、轻功能，重蓝图、轻实施，以及重设计、轻研究向基于人的需求和行为模式的功能安排与设计转变。

新时期城市设计的编制理念包括：①人性化―以人为本，基于人的需求进行设计；②特色化―注重对特色资源的挖掘利用；③现代化―包括设计理念现代化、管理手段现代化和设施现代化。城市设计的编制重点包括关注实质功能、关注细节品质、关注文化特色及关注城乡整体空间环境的构筑。

2、低碳生态社区规划

低碳生态社区是在“低碳经济” “低碳社会” “低碳城市”等概念的基础上发展而来的，指通过碳排放量来衡量城市社区的生态状况，通过一系列减碳、固碳的建设及技术手段，达到减少碳排放的目的，与生态社区相比较，是一种可以相对量化的城市社区发展标准。通过用地、能源、交通、绿化、建筑与管理等综合手段，最高效、最少量地使用资源和能源，促进人与自然的和谐共生。

参考文献：

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2新型城镇化建设规划评价的概念内涵

新型城镇化建设不仅应该要有规划，而且要加强对新型城镇化建设规划的评价工作。进一步讲，规划不是编制好就完事，规划重在实施。[2]基于系统观和过程观，新型城镇化建设规划评价包括了对规划编制阶段的规划文本、规划方案进行评价和对规划实施后的效果进行评价，还包括了对规划实施过程进行评价，三者总称为对规划实施情况的评价。

2.1新型城镇化建设规划编制成果评价规划编制成果是对新型城镇化未来状态的描述和新型城镇化建设的指引，规划成果内不仅包括新型城镇化建设的目标，还应包括达到目标的方法和手段。也就是说，对规划本身的评价首先应对规划目标的合理性和可实施性做出评价。

2.2新型城镇化建设规划实施效果评价对新型城镇化建设规划实施效果的评价主要集中于规划实施前、后的对比分析上，研究的方法倾向于通过实证来分析规划目标的实现情况。但是新型城镇化是一个过程，所以这里强调对规划是否达到目标进行跟踪评价。2.3新型城镇化建设规划实施过程评价以往的规划评价侧重于对规划编制成果和实施效果的研究，但问题是往往很难判别哪些结果与规划本身有关、关联度有多大。换句话说，如果忽略对规划实施过程的研究，就很难客观评价规划本身的科学性和科学分析影响规划实施效果的动因。对新型城镇化而言，笔者认为应综合考量规划实施的执行性和对规划实施的进程。通过对新型城镇化建设规划评价概念内涵的解读，可以提升对这一规划实施重要保障机制的认知。

3新型城镇化建设规划评价的指标体系建构

为了简化工作和便于实用，从以下两方面来建立新型城镇化建设规划评价的指标体系：一是针对规划编制成果的评价指标体系，一是针对规划实施的评价指标体系。并分别在编制和实施评价指标体系的基础上，给出相应的评价方法。3.1针对规划编制成果的评价指标体系一般来说，规划编制成果包括规划文本、规划方案等。对规划方案的评价不是本文的关注点，本文强调的是对规划文本即规划本身的评价。针对新型城镇化建设规划文本的质量进行评价，为下一步新型城镇化建设规划实施工作的开展，以及保障新型城镇化建设规划实施的效果具有十分重要的意义。国外已经形成比较成熟的评价规划文本质量的方法，并将其运用到各种规划文本的评价中。表面上看，这是对规划文本质量的评价，实质上是在回答“什么才是一个好的规划”的问题，表现为内在有效性评价和外在有效性评价两方面。[3]内在有效性指的是规划文本自身的完整性和承接性，一般来说是由基础事实、远景描述、目标政策、实施工具四项要素组成；外在有效性主要有以下两个层面的含义：一是“垂直级”相关规划的协调和接应程度的评价，二是“平行级”相关规划的协调和配合程度的评价。具体地说，内在有效性包括了规划的核心要素，如规划目标、远景描述、基础事实、内容和格式、政策（为实现规划中的各个目标而制定的具体措施）和实施性；外在有效性涉及范围和覆盖面问题，反映的是上下层规划之间的协调关系，以及各左右规划之间的一致性。鉴于当前我国规划评价的基础和水平，基于简明和可操作的原则，本文试着给出针对新型城镇化建设规划编制成果的评价指标体系（表1），对其规划文本质量予以评价。表中的评价内容主要包括以下四个方面的内容：（1）规划目标的合理性评价；（2）规划数据的准确性和可靠性评价；（3）规划成果表达和内在逻辑性评价；（4）规划外在有效性评价。前三项反映了规划文本的内在有效性；第四项反映了规划文本的外在有效性。需补充说明的是，规划文本的外在有效性是不忽视的。以地区的新型城镇化建设规划为例来说明，一方面其新型城镇化建设规划要与国家的新型城镇化规划相衔接，另一方面则是要考虑下面县市新型城镇化建设规划的承接性，尤其是同一层次的“多规协调”问题也是必须考虑的。需要说明的是，通常规划文本质量评价的操作者为监测新型城镇化规划的政府部门、规划师或者是第三方机构，而表1只是针对规划评价请的专家而言，即评价新型城镇化建设规划文本质量的方法是依据这个明细单来确定新型城镇化建设规划是否遗漏了一些规划要素，从而判断规划质量的高低。表1中应用的计分方法作为初期处理新型城镇化建设规划要素赋值的技术指引，直观呈现评估的定量结果。具体地说，由熟悉掌握评分原则的专家对文本条目逐条进行评判赋分。根据评价后的总得分，可以评判规划文本的质量亦即规划的优劣水平。规划是为未来建设提供远景发展目标，为远景发展目标的实现提供具体的操作框架。新型城镇化建设规划编制成果的评价总的要求是，判断规划是否满足经济社会的可持续发展，是否具有较好的适应性和可操作性。这样的评价可以促进在新型城镇化建设规划文本中深入考虑规划中各要素的完整性及逻辑性，并加强规划间的协调。尽管这里只是一个初步建议，但新型城镇化建设规划文本质量评价的重要性将会日渐提升。

3.2针对规划实施的评价指标体系对于规划实施的评价研究，国内外有着明显的差别。国外较为完善的公开化的规划评价信息系统或支持系统以及管理机制为规划实施评价工作的开展提供了便利条件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我国“重编制、轻实施”现象依然严重，不仅忽视了对规划实施评价的研究，其评价工作也未充分落实。前面介绍了规划实施其实分为实施过程和实施效果两部分，这里不打算详细划分实施过程评价和实施效果评价，主要考虑到新型城镇化是一个长期的、持续的过程，加之由于新型城镇化建设的复杂性所导致的规划实施不确定性，所以笔者把规划的实施和规划的效果结合起来考虑，即把对规划进度的评价和对规划是否达到预定目标的评价结合起来，不断跟踪和定期反馈，进而提出针对新型城镇化建设规划实施的评价指标体系（表2）。关于该指标体系的几点说明：（1）一个指标体系应该符合以下要求：指标体系应该是全面的和多方位的指标组合；指标应该是具有普遍意义的，可以分享的；指标是清晰的，而不是含糊的；对于新型城镇化建设规划实施的评价，重点内容分为规划实施执行情况的评价和对规划实施效果的评价两大部分。规划实施执行情况的评价主要是对规划的执行情况的进度进行跟踪和对规划发挥作用的情况进行评价；规划实施效果的评价则主要是是否达到预定目标进行评价。（2）考虑到弹性与刚性控制的结合，规划实施的进展情况设立了引导性和控制性两类衡量指标；考虑到指标不仅应该与发展目标相一致，而且指标应该反映公众参与，结果让公众可以接受，所以，规划实施效果评价的内容包括基于规划目标的指标和公众满意度这个附加指标。在这里，把新型城镇化建设规划的目标确定为经济发展目标、社会发展目标、生态发展目标以及城乡统筹目标（最能反映新型城镇化建设特征的目标），这四个目标还可以进一步细化，可以参照相关的成熟研究成果。[4]增加公众满意度指标主要是体现公众参与规划这一新鲜事物。[5]（3）关于如何给指标赋分。规划的执行情况，粗略按实施、未实施、违反建设三类划分。实施得1（100%）分，未实施得0分，违反建设得-1（-100%）分。规划目标的落实情况按达到目标的百分数计算。（4）关于如何汇总得出结果。首先，采用加权求和的方法，分别得出规划实施程度和实施效果的得分；其次，仍采用加权求和的方法，按照规划实施占30%，实施效果占70%的比重，求得最终的评价结果。（5）关于最终结果的解释。得分在80%以上，表明规划实施程度比较好，规划引导和控制作用强；得分在60%—80%之间，表明规划实施程度一般，规划具有一定引导和控制作用强；得分在30%—60%之间，表明规划实施程度比较差，规划引导和控制作用弱；得分在30%以下，表明规划实施程度很差，规划基本没有发挥引导和控制作用。综上所述，对新型城镇化建设规划的实施效果和实施程度的评价，可以选取一些指标并通过对这些指标的计算来跟踪了解新型城镇化建设规划是否促进新型城镇化建设向预定目标发展。这些指标可用来监测新型城镇化在经济、社会、生态（资源、环境）方面的进展，尤其是城乡一体化的程度。通过对新型城镇化建设规划实施情况定期开展评价，可以动态了解新型城镇化建设规划的落实情况，发展新型城镇化建设实际情况与规划目标之间的差距，并弄清民众对新型城镇化建设规划实施情况的看法，从而为新型城镇化建设规划的调整、修编提供决策依据，加强对新型城镇化建设规划的监督管理。

4对试点省市新型城镇化规划的初步评价与诊断

4.1对两个试点省——江苏和安徽新型城镇化建设规划编制成果的初步评价对照规划文本的评审条目，下面对江苏和安徽新型城镇化建设规划编制成果做定性评价。2014年5月，《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》明确了江苏未来推进新型城镇化和城乡发展一体化的总体目标、重大任务、空间布局、发展形态与发展路径，提出了体制机制改革的主要方向和关键举措。该规划的最大特点是以城乡发展一体化为导向，把新型城镇化与城乡发展一体化规划统一。从规划目标的合理性看，该规划把发展目标分为城镇化和城乡发展一体化质量显著提升、城乡空间布局形态更加优化、城乡基本公共服务水平进一步提高、城乡可持续发展能力稳步提升、体制机制不断完善，目标设置比较科学合理；从规划数据的准确性和可靠性看，该规划在对发展现状充分认识的基础上，分析必须高度重视和需要着力解决的矛盾和问题；从规划的内在逻辑性看，该规划有清晰的指导思想。特别值得肯定的是，该规划有策略和行动安排，便于指引实施；从规划的外在有效性方面看，该规划在考虑平行级规划的协调方面明显考虑不足。规划最后指出，由省发展改革主管部门会同各有关方面负责规划实施情况的监测评估，检查规划落实情况，评价规划实施效果，并适时开展规划实施中期评估和专项监测。但如何监测？如何评价？并没有给出具体方法。2015年2月，《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》试图建立比较完善的新型城镇化体制机制，努力形成有利于新型城镇化健康发展的制度体系。该总体方案的最大特点是明确了责任主体，让各政府部门清楚自己在推进新型城镇化进程中的工作任务。从规划目标的合理性看，该规划方案把发展目标分为农业转移人口市民化促进机制初步建立、城乡统筹发展水平明显提高、产城融合发展进一步加快、多元可持续的城镇化投融资机制基本建立、与城镇化发展相适应的农村土地管理制度进一步完善，但这些目标如何衡量是个问题；从规划数据的准确性和可靠性看，该规划方案并没有展现出来；从规划的内在逻辑性看，有明确的试点任务，也给出了相应的策略和行动安排；从规划的外在有效性方面看，该规划方案也没有展开，当然作为总体方案这部分可以忽略。该规划方案最后指出，新型城镇化试点省工作领导小组定期对改革试点总体进展、政策落实和实施效果开展督查指导、考核通报，及时协调解决试点推进中出现的问题，不断完善政策措施，反映出它们是把规划作为一项政策来对待，十分重视政策落实和政策措施完善。

4.2关于试点城市——青岛市新型城镇化建设规划实施的诊断与建议2014年底，《青岛市新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，该规划坚持以人为本、公平共享为指导原则，以人的城镇化为核心。该规划的目标有：加快农业转移人口的市民化进程、构建城乡一体化的大都市区、实践科学合理的发展模式、建设宜居幸福的生活环境、完善新型城镇化的体制机制。该规划的任务是稳步推进人口市民化、加快产业结构升级、提高城镇基本公共服务水平、均衡城乡要素配置、推进城镇生态文明与文化传承。对照前面关于规划实施的评价指标体系，本文建议，在青岛市新型城镇化规划实施中，一是要区分哪些是引导性内容，哪些是强制性内容，以便了解规划的执行情况；二是要进一步优化和完善发展指标体系，目前在经济发展水平、基本公共服务、基础设施、资源环境方面均列出了指标，并明确了标准，但是如何真正体现以人为本、公平共享，让公众满意，所以建议增加公众满意度指标。关于考核评价，该规划强调要形成以本规划确定的新型城镇化指标体系、人口市民化、城乡一体化、行动计划为主确定重点考核内容，这就需要建立健全统计监测指标体系和综合评价指标体系，健全完善新型城镇化监测评价制度。一方面，要开展城镇化年度动态监测与跟踪分析，定期青岛市城镇化发展报告；另一方面，要开展城镇化规划中期规划评估与专项监测，推动本规划顺利实施。本文建议，只有把年度考评、中期考核和期末考核结合起来，形成完善的新型城镇化规划实施评价体系，才能真正使规划见效、实施有果。总的来看，目前出台的各级新型城镇化规划，只是在末尾提出要进行考评，至于如何考评，没有给出具体的考评方法。以上对试点省市新型城镇化规划的考评，也只是从定性上指出问题，有条件的话，可以依据本文前面提出的指标体系组织开展定量评价。

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中图分类号：F291文献标识码： A

引言

新型城镇化是实现“中国梦”的重要途径，是建设美丽中国的必由之路。新型城镇化的本质是人的城镇化，是对传统城镇化问题的积极回应，有一系列的基本要求。推进新型城镇化发展，要注重借鉴西方国家城镇化的基本经验教训，坚持“政府引导、市场主导”，坚持“四化两型”同步推进，不断改革和完善城镇化发展体制机制。

一、新型城镇化的本质和基本要求

1、人的无差别发展是新型城镇化的灵魂

实现人的无差别发展是新型城镇化的灵魂，是新型城镇化最本质、最核心和最关键的内容。只有完成人的城镇化、人的无差别发展，新型城镇化发展才名至实归。包括发展理念、方式、政策等都要体现以人为本的宗旨。

2、现代农业发展是新型城镇化的基础

发展现代农业是新型城镇化的基础。目前，我国农业发展水平明显滞后于工业化、城镇化和信息化的发展水平。推进发展高产、优质、高效、安全、生态的现代农业，促进农业经营体系的专业化、组织化、集约化和社会化，加快城市资金、信息、技术和人才等农业生产和发展要素的逆向流动，才能够有效发展现代农业，进而夯实新型城镇化的基础。

3、新型工业化是新型城镇化的动力

新型工业化能够为新型城镇化提供重要的产业支撑，是新型城镇化的动力，是人口城镇化的前提。工业化经济的集中和规模化，不仅能引发生产要素包括资本、劳动力、人口等向一定地域集中，还能为社会化大生产提供就业岗位，最终形成产业集聚和人口集中相适应的格局，支撑城镇的形成和发展。

4、信息化是新型城镇化的牵引

信息化是世界经济发展的必然趋势，是城镇化和工业化发展到一定阶段的产物，是新型城镇化的牵引。通过信息化技术和产业的牵引：首先，能够为城镇经济提供强劲动力；其次，能够提高城镇社会管理效率；三是能够加快市民生活方式的信息化、智慧型城市的建设。通过信息化的强有力的牵引，将大大加快新型城镇化进程。

5、政府引导、市场主导是新型城镇化的保障

城镇化发展有三种模式：首先，放任式模式，即一种完全让市场调节的模式；其次，政府主导式模式；最后，政府引导式模式。城镇化建设过程中政府既不能越位，也不能缺位，实现“政府引导，市场主导”的城镇化发展模式才是最佳选择，是新型城镇化建设的重要保障。

6、城乡发展一体化是新型城镇化的目的

实现城乡发展由分割态转为融合态，城乡关系的互补协调、和谐共荣是新型城镇化的根本目的。新型城镇化不仅要实现农村人口向城市转移，优化城乡人口结构，同时也要为建设现代农业、发展农村经济和农民增收创设良好的环境，是一种能够发展现代农业、带动农村发展、吸纳农民发展，促进城乡生态环境、公共服务、社会管理一体化发展的城镇化道路。

二、进新型城镇化发展的途径

1、改革和完善城镇化发展体制机制

新型城镇化的健康发展离不开体制机制的改革和完善。一是要深化户籍制度改革，改革城乡二元制度，剥离户籍的福利属性等；二是完善公共服务体制，加快推进农民市民化进程，切实保障农民工基本利益，深化住房制度改革等；三是深化土地管理制度改革，切实保护18亿亩耕地红线，积极开展土地综合治理和集约利用等；四是完善财政金融体制，建立健全公共服务能力，加大中央财政转移支付力度和地方税收体系建设，放宽市场准入，建设多渠道投融资平台；五是加快城镇行政管理体制改革，依法调整行政区划，加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。

2、坚持走“四化两型”同步发展的路子

“四化两型”是指：以新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化为基本途径，建成资源节约型、环境友好型社会。党的十报告明确提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”坚持“四化两型”同步发展的路子推进新型城镇化建设，其实质就是坚持以“两型”引领“四化”、“四化”带动“两型”，就是要求按照建成资源节约型、环境友好型的标准，促进新型工业化、工业化、城镇化和农业现代化的相互协调发展，同步推进我国的新型城镇化建设。

3、推进集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发展模式

城镇化进程中的环境恶化和资源短缺问题日益严重，而且城市越大问题越突出，有些城市已经濒临承载极限。走新型城镇化道路，就要把生态文明理念和原则全面融人城镇化建设的全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。首先，实现既有城市的生态更新，使城市碳排放量逐步降低。争取获得国家园林城市、国家环保模范城市、国家卫生城市、国家文明城市的称号，在此基础上对城市逐步进行改造，逐步使城市的建造、交通、垃圾处理、水处理都能够走上低碳的发展道路。其次，城市的产业也要实现逐步转型，淘汰落后产能，发展一批低能耗、低排放、科技含量高的绿色产业。最后，对于当前存在的环境污染、交通拥堵以及地质灾害等问题，要有非常好的应对措施。

4、城乡统筹、互利双赢

工业化、信息化、城镇化和农业现代化之间具有十分密切的联系，要特别注重城乡统筹发展，在全面推进城镇化的进程中实现城乡互利双赢。一是统筹城乡建设规划。二是统筹城乡产业发展。三是统筹城乡土地利用。四是统筹城乡管理制度。五是统筹城乡收入分配。

5、因地制宜、突出特色

我国地域辽阔、人口众多、民族多样，各地资源禀赋不同，社会经济条件各异，文化习俗差异较大，产业结构和发展方向也不尽相同。因此，城镇建设必须坚持从实际出发，因地制宜、因势利导，扬长避短、趋利避害，别具一格、各展特色。一是秉持城镇规划的特色。在城镇规划中融入专项特色规划，明确城镇特色主题，挖掘地域要素，提炼历史文化精髓，找准发展方向，突出城市形态特色，避免雷同发展。二是坚持城镇风貌建设的特色。充分突出本地建筑风格，借助地方典型的建筑符号，使用具有地方或民族特色的建筑材料，着力创造出具有时代特点和地域特征的城镇特色风貌，实现人与自然和谐共生、协调统一。三是打造城镇产业的特色。以市场为导向，以产业为依托，培育城镇主导产业，构筑城镇产业集群，做到“一城镇、一特色”，“百花齐放、百家争鸣”。四是传承和培育城镇文化的特色。

结束语

新型城镇化建设，是一项系统工程，涉及各种利益关系。在推进过程中，要注重突破旧的思想意识惯性和体制惯性的内生循环，找准突破口和着力点，坚持转变政府职能，坚持科学规划、不失时机、因地制宜、尽力而为。只有这样，才能释放新型城镇化的“正能量”，让全体人民共享经济发展改革的红利。

参考文献

[1]姚冬琴．城镇化≠土地城镇化[J]．中国经济周刊，2013-04-17.

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二、创新体制机制，为新型城镇化提供有力保障

1.强化规划引导。

不断完善城镇规划体系，强化城市规划与国民经济发展规划以及土地利用总体规划的协调，提高规划的科学性，使规划在新型城镇化进程中始终发挥引导和调控作用。

2.明晰城镇之间的产业分工。

坚持以产促城，以产兴城，用产业发展带动城镇化建设，建立健全产业布局跨行政管辖区域转移的利益协调和补偿机制，坚持错位发展，明晰产业分工合作，延长产业链，形成主城区和各乡镇之间产业结构合理，产业布局科学的产业发展新格局。

3.建立区域一体化的综合承载体系。

把城乡一体化与美好乡村建设，努力实现城乡公共服务均等化，促进城乡共同繁荣。坚持把城市基础设施延伸到乡村，把基本公共服务覆盖到乡村，建立城乡基本公共服务均等化和重要基础设施一体化的综合承载体系，实现基础设施和社会设施的一体化和同城化，不断增强城市的吸引力和承载力。

4.完善土地保障机制。

要进一步加强土地利用规划和城市总体规划的协调，注重多规合一，坚持规划先行。按照新型城镇化的要求，科学制定村庄合并和美好乡村建设的目标和时序安排，避免大拆大建，实现土地的集约节约利用；以主城区、县城、中心镇、一般镇和村庄居民点为重点，探索建立土地指标分配机制，保障区域协调发展。

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中图分类号：TU984.13 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）04（a）-0124-02

城镇化是我国深化改革开放以及全面促进现代化建设的必由之路，同时也是提高人民生活水平的内在要求，为了有效推进我国城镇化的进程，需要全面掌握我国城乡发展的差异、城镇化所需的对应政策等，在实现城镇化的过程中，产镇融合是其中一项重要内容。产镇融合的发展要求不是以产业以及与之相关的产业园或工业区作为依托和基础并建设对应的城镇，而是要将产业以及与之相关的产业园或工业区和现有的城镇放在一起，促使两者得到有机融合，并达到互相促进的作用和效果，使产业发展的同时人们生活水平也得到大幅提高，促使产业和城镇之间实现高度融合以及互动发展。

1 研究背景

1.1 新型城镇化产镇融合规划的迫切性

产镇融合有效兼顾了产业发展以及城镇建设两者，在保证产业发展的基础上大力进行城镇建设，进而促使城镇达到高度的经济繁荣、产业发展，同时还可以避免因为发展产业对周边环境的破坏，提高了人们的生活水平。但是我们的城镇化由于历史、现实等多方面因素的影响，加上城镇的经济基础相对薄弱，使得产镇融合未能达到理想状态，发展的不协调，尤其是城镇化落后于工业化的情况最为常见，这不仅严重制约了我国城镇化发展的水平，还会对国家的整体经济运行造成一定负面影响。产镇融合规划有助于针对现存的城镇化产业和城镇分离的情况进行积极解决和改善，还可以为后续的城镇化发展提供一定的借鉴意义，进而全面提高我国城镇化的发展水平，促进国民经济平稳快速发展。

1.2 产镇融合规划的意义以及具体内容

产镇规划与简单的空间规划不同，需要将产业和城镇两者进行综合考虑，要最大限度地保证两者的协调发展，因此在进行城镇规划设计的时候需要对本地产业进行全面研究，把脉产业发展方向，产业转型空间，产业提速方法，以此布局提供对应的城镇功能定位以及空间发展模式，促使两者得到完美融合，促使两者的协同发展。产镇融合规划的首要任务是充分研究本地产业发展以及城镇建设的基础和现状，在此基础上根据两者之间的关系科学制定产镇融合的发展目标和战略任务，为本地的产镇融合提供科学有效的指导。

1.3 产镇融合规划的具体研究方法

在具体的产镇融合规划过程中，主要采取系统分析法、多维度对比分析法以及文献引证法等，在全面掌握本地产业发展与城镇建设的基础上展开科学研究，保证产镇融合规划的科学性和可行性。其中系统分析法指的是以达到系统最优作为最高目标，进而在系统与对应要素之间寻找解决具体问题的方法和途径，并保证规划与实际发展的高度吻合，促使产镇融合满足本地发展的实际需要。多维度对比分析法指的是以时间维度为基础，通过比较本地城镇发展的不同时期的发展特点和情况，进而开展科学研究和思考，总结本地不同时期发展规律，为后续建设提供一定的借鉴意义。此外还要从空间维度出发，了解研究多种产业构成的空间发展情况和城镇发展建设关系，积极寻找促使产业发展与城镇建设两者协同平衡发展的模式，通过两个维度的研究，对规划设计中遇到的各种问题模式进行充分分析解构，寻求有效解决方案。文献引证法指的是大量阅读研究国内外，特别是类同特质的先进城镇产镇融合发展案例文献资料，对其中的内容要素进行分析总结，为本地的产镇融合发展提供一定的理论支持和依据。

2 新型城镇化背景下产镇融合规划实践

2.1 产镇融合发展策略

产镇融合要在充分研究本地发展历史的基础上，结合本地的产业发展以及城镇建设基础，综合考虑多方面影响因素，科学设置产镇融合规划策略和发展方向。此次研究以杭州市萧山区瓜沥镇作为研究对象，经过全面了解本地经济产业发展和当前特定的大经济发展背景下制定以下发展战略。针对第一产业，引导传统种植农业向现代农业转型，注入休闲农业和观光农业发展要素，借助原有花卉、渔产养殖发展花卉设施农业观光、水乡观光农业、打造可采摘、可垂钓、可观光、可体验、可度假的都市型农业。同时深度发掘本地的历史文化和自然资源，进而有效发展本地的旅游业，促使农业与旅游业互相融合、互相促进，把瓜沥城镇建成集佛教文化体验、水乡度假休闲、生态旅游观光、特色产业展示为一体的现代城镇。

针对第二产业，发挥临空产业园区区位优势，引进新型临空制造产业，重点培育临空高轻新制造业、航空设备维修、客机转货机改装等业态；加快吸引新能源新材料、子信息技术、高端装备等新兴产业入驻，拉动产业整体层级提升；引导现状纺织化纤、装饰卫浴、机械制造等支柱产业向集群化与高端化方向发展，逐步淘汰现状化工、煤炭热电等高污染、低产出类产业，建设宜业宜居的新兴城镇。

针对第三产业，重点培育发展航空服务业，全力做大航空商务服务业，丰富临空总部经济、临空高端商业、临空酒店宾馆服务、机场交通与值机服务等多元发展业态；加快发展以航空物流为主导的现代物流业，以临空时效商品物流、航空快递物流、航空物流配套服务等业态为突破口，强化航空物流与杭甬运河港口物流基地、柯桥经济开发区等区块物流协同发展。突出旅游业发展重要地位，依托航坞山经济区发展文化展示、创意及休闲旅游业，将设施农业和休闲农业纳入旅游发展整体框架。加快发展现代城市服务业，强化科研研发、文化创意、法律服务等生产业发展地位；壮大市场贸易、星级餐饮住宿、社区服务等传统生活型服务业发展规模。将瓜沥建设成为生态环境优美、产业清洁高效、生活恬静闲适的现代新城。

2.2 新型城镇化背景下的产镇融合规划路径

在全面研究产业布局以及城镇发展的基础上，着力发展高端纺织化纤、品牌装饰卫浴、临空先进制造三大支柱产业，培育发展新能源新材料、节能环保、新一代信息技术三大新兴产业，加快发展临空总部商务服务、航空物流、文化创意、专业市场和休闲旅游五大现代服务业，最终形成“三年发展、七年成型、二十年产镇融合”的发展方向。其中三年发展指的是通过三年时间以现有支柱产业作为主力形成产业集群化与高端化的方向发展，从而带动城镇化基础配套建设快速发展。七年成型指的是进一步培育发展新兴产业，加快发展临空产业园区和文化创意、休闲旅游现代服务业，促使产业与城镇区实现初步融合、协调发展的态势，这一过程以临空产业、现代服务业作为发展动力，促进产镇有效融合发展。二十年产镇融合指的是在已有的发展基础上，有效推进临空总部商务经济、休闲旅游产业发展，以航坞文化、昭东水乡休闲旅游为依托，将整个镇区（园区）纳入到旅游概念，亦城亦景，进而形成一个范围广阔、设施完善、环境优美的度假区。并通过深化改革，完善机制，大力发展金融创新，推进政府、企业和科研院所紧密协调合作，构建“政产学研”一体的创新平台和载体，以此打造本地核心竞争力，实现产镇融合城乡一体发展，科学有效地走完工业化的后期阶段，快速迈进后工业化阶段。这一过程需要严格把握产业与城镇发展两者关系，产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体，只有产镇互动、融合发展，才能达到快速高效的发展效果。

参考文献

[1] 游宏滔，彭震伟，陈静，等.江南水乡小城镇产镇融合规划研究与探索――以江苏省金坛市儒林镇为实证[J].城市发展研究，2016，23（1）：78-82.

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中国能源资源储量较为丰富，常规能源资源占世界总量的10.7%。但由于我国人口众多，相比之下，我国各种能源资源的人均拥有量都处于较低水平，煤炭和水力资源都只有世界人均水平的一半，石油、天然气人均拥有量更是只有世界平均水平的1/15左右。从历史数据分析，我国煤炭消费总体呈下降趋势，维持在65%以上；石油消费总体呈缓慢上升的趋势，但幅度不大，近年来都在25%上下浮动：天然气占比没有明显的上升或下降，长期在2%左右徘徊：水电、核电及其它能源所占比重总体上呈现出缓慢上升的趋势。

由此可见，我国能源供给和消费存在较为突出的结构性矛盾；能源构成以煤为主，燃煤严重污染环境：单位GDP能耗较高，能源开发利用水平低下，浪费情况比较严重。因此，在智慧城市新背景下的能源消费结构调整，关键是要针对于国民经济有重要影响的领域做好顶层规划设计。

首先，是能源与信息化的结合。根据“十”的指导思想，现在能源利用最关键的问题是将能源的生产和消费，从“推动变革”调整为“革命”。之所以把能源生产和消费作为革命来对待，与GDP的高增长相关。过去是以GDP作为决策标准，却忽略了生态环境和资源可持续性发展这个大前提，GDP高速增长，实现了社会经济的阶段性发展，但资源、环境能否持续支撑如此快速的发展需求，这才是关键。另外，“十”也将“推动控制能源消费总量”调整为“能源消费总量的控制”，意在以消费未定生产，正是考虑到顶层设计的问题，在能源消费这个顶层规划下来发展生产，制定相关的政策、制度等，能更好地避免盲目发展和浪费资源。

现在，我国常规能源中，煤、石油、天然气人均占有量都很有限，其中煤是能源消费的主体，但燃煤将带来“高碳”等环境污染问题。另一方面，新能源的发展也受到诸多制约，新能源虽然可以做到低碳、可持续性，但是其有“不连续”的特性，可以这样说，它的“可持续”并不等于“可连续”，例如太阳能，只有在晴朗的白天才能获得，如果是阴雨天气或夜间就无法实现能源的持续稳定地供给；风能，能源供给量由风力的大小来确定：水能，雨季和旱季的供给量明显不同……这些可再生能源受客观自然条件影响大，难以实现持续稳定的能源供给。另外，由于目前全世界依旧缺乏大规模储能的基础研究和工程应用方面的突破，导致新能源在能源储备方面依旧受到限制。所以新能源无法做到源源不断的供给，因此如何平衡矿物原料、水能、核能、新能源之间的关系，能源消费结构的顶层规划显得极为重要。

二 坚持创新驱动策略

创新驱动，既是国家策略，也是亟待解决的问题。过去的工业生产，大都采用“拿来主义”，从国外购买现成的产品和专利技术，拿过来组装即可，不论是汽车还是家电等电子产品，核心技术均来自国外，我们从事的更多的是生产制造，虽然制造的产品总类丰富、品牌多样，但缺乏自主创新，缺乏核心竞争优势，这也使得我国迅速成为“世界工厂”。再看自主创新发展的韩国，国民使用的汽车、电器等日常生活用品，都源自国内品牌，国民对国货深刻认同并鼓励使用。这一系列创新的驱动也使韩国的综合国力迅速提高，一跃跻身发达国家行列。

国家发展初期，依靠引进国外先进技术和管理方式，甚至购买专利和成品，这虽然能降低风险，提高经济增速，省时省力，但是却极度打压我国自主创新的发展，同时不利于自主创新产业的建立。一个国家长期单纯依靠这种发展思路，将很难掌握经济发展中的核心竞争力。除了要学习国外的先进技术和管理经验之外，我们还要注重科学研究。科学研究就是探索新东西和新事物，在探索过程中肯定会有风险和失败，我们要允许犯错误，更要控制好科研和生产中的风险。创新驱动应是一项长期坚持的重要国策，不仅产品技术需要创新，管理思路和理念也要创新，这是政、产、研各方的责任所在。

但是，创新科技不可能包罗万象、面面俱到，在现今我国技术创新水平还比较低的情况下，我们要紧抓最迫切、具备战略发展意义的技术来创新，从点的创新逐渐到面的创新，慢慢积累从而达到全面综合创新。综合国情来看，我国的创新驱动首先可以从节能减排抓起；其次，注重发展循环经济，即做到物尽其用，避免浪费：第三，致力于资源的分级利用，即把资源分等级，不同级别的资源用在不同的地方，使其效益最大化。

三 产城融合是实现新型城镇化的途径

新型城镇化是我国下一阶段的发展热点，智慧城市已成为我国现今发展的一个刚性课题。发达国家的城镇人口占比是75%―80%，最高能达到85%―90%以上，而中国目前的城镇人口占比只有53%左右。所以，将来还会有大量的人口进城，将会形成很多更新、更大的城市。

城镇化进程快速发展，有利于带动城市第二、三产业的发展，但同时，问题也随之产生。第一，城镇能源消耗翻倍；第二，城镇资源环境压力加剧；第三，劳动人口过剩导致城市用工问题突出。而“产城融合”概念的适时提出，也为我们带来了应急的思路和方法。

产城互动，就是工业化和城镇化要相互推进。如果仅仅搞城市化，把土地推平了，只是建一些住宅来吸引人，却完全没有产业支撑，生产和生活地区分离，就会加重交通负荷，既浪费资源又降低效率。如果同时发展产业，企业进来了，就会产生就业机会，带动形成产业就业规模，吸引人口集聚。随着人口和产业的兴起，相关城市的配套设施、市政建设，以及围绕城市居民和产业的相关配套服务也被带动起来了。这样产城融合的结果将会产生很多产业新城，依靠产业发展和城市支撑来相互推进，有利于同步推进城镇化和工业化。

但是，“产城融合”也讲求合理规划、因地制宜、发展特色。要根据当地的实际情况，规划发展当地的特色产业，发挥优势产业的基础效应，牵头带动其他配套产业的发展，建设特色之城。不能一味跟风，“种棉花的地生不出钢铁来”，如果千城一面，将会阻碍社会文化多元化的发展。

四 低碳与能源消费都需要把握好“度”

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当前，大庆市正处于转型发展关键时期，城镇化建设为其提供了新的发展方向和广阔的发展空间，也给大庆市各项建设带来了新的发展机遇和挑战。政府如何支持城镇化建设，如何通过规划和市场的力量合理配置资源，这是大庆市面临的新课题。

1 大庆城镇化现状概况

大庆市下辖五区四县，现有58个乡镇，477个中心村，2548个自然屯；2012年末市域总人口为320.21万人，其中城镇人口为195.23万人，农村人口124.98万人。

近些年大庆城镇化发展速度较快，城镇化水平和质量较高，到2012年末城镇化率已达到60.97%，比全省平均水平高出4个百分点，比全国平均水平高出8个百分点，城镇化质量全国排名第32位。

虽然大庆市城镇化取得了很大的成就，但也存在着诸多问题如城乡二元结构突出，市区城镇化水平大于80.0%，四县城镇化水平不足30.0%；城镇规模偏小，全市58个乡镇中人口规模超过5万人的仅有4个；城镇化推进区域复杂多样，包括城中村、近郊区、矿区、农区、林区、牧区、工业区等；城镇产业支撑能力不强，作为主要转移城镇化人口的第三产业的比重仅为15.3%；城镇化发展的体制机制障碍突出，推进城镇化的户籍、土地、财政等方面制度没有形成。

2 城镇化空间体系构建

积极构建城镇化组团发展模式，提高市区综合承载能力，培育四县特色组团城镇群，扶持重点推进乡镇和示范新村开发建设模式，构建大城市、小城镇和新农村统筹协调发展的现代化城镇体系，塑造“1+4+8+16”城镇化战略布局，即打造1个核心区、做强4个组团县、发展8个重点镇、高标准建设16个示范村。

2.1 打造1个核心区，全力建设大庆现代化国际化城市

2.1.1 优化提升主城区。坚持国际标准、现代视野和人本理念，构筑承载现代化国家化硬件基础设施和城市环境，为城镇化提供发展空间。

2.1.2 发展壮大庆南、庆西、庆东、庆北四大新城

庆东――滨水新城。以三永湖、青龙湖、湿地、铁路客运东站周边开发为重点，建设龙凤小镇、湿地公园、阿斯兰小镇等精品项目，打造大庆靓丽城市门户。

庆南――产业新城。重点发展红岗新区、大同新区和林源新区。打造工业区与生活区有效分离、合理衔接、互动协调发展、生态环境优良的南部工业新城。

庆西――生态新城。以现代服务业为核心，以科技创新和红色旅游为抓手，与庆东、庆北、庆南新城错位联动发展，形成庆西新城的核心优势。

庆北――现代新城。重点发展兰德湖周边地区、空港地区和春雷地区。打造集休闲娱乐、旅游度假、现代宜居、金融商贸为一体的现代化新城区。

2.1.3 加快建设高新、经开、林源三大产业园区。形成以主城区为核心、新城为重点发展区域、三大产业园区支撑的现代化国际化空间格局。

2.2 做强4个组团县，强力推进县域城镇化进程

2.2.1 肇州组团。形成以粮食为基础，做精做深农畜产品加工、绿色食品、生物科技等产业，建设全省县域工业重点县、现代农业示范县和农牧产品生产加工的重要基地。

2.2.2 肇源组团。形成以铁路、港口为依托，壮大粮深加工、仓储物流等产业，打造龙江重要的粮食产销和物流基地。

2.2.3 杜尔伯特组团。形成以生态为主导，大力推进畜牧业提质增效、旅游业提档升级，建设中国优质奶牛养殖基地，打造民俗旅游名县。

2.2.4 林甸组团。形成以地热为引领，积极发展温泉旅游、温泉果蔬、温泉地产等产业，建设独具特色的中国温泉之乡。

2.3 发展8个重点镇，提高重点镇城镇化质量

充分发挥小城镇在连接城乡、辐射农村、促进县域经济发展等方面的重要作用。规划期间，在市域内启动喇嘛甸镇、龙凤镇等8个重点推进城镇化乡镇的建设，将位于乡镇镇区附近的村屯整体并入镇区，进一步扩大小城镇规模，增强集聚，为农民就近就地城镇化创造条件。

表1 重点推进乡镇产业发展一览表

2.4 建设16个示范村，强化新村引领示范作用

以改善民生，为解决“三农”问题寻找新的突破口为目的，规划期间，将以建设16个示范新村作为城镇化重点，在“农民自筹”、“政府主导”、“招商引资”、“旅游拉动”四种推进模式的带动下，吸纳附近村屯的农村人口，变中心村为社区，变农村人口为城镇人口，实现土地利用集约化、农民居住社区化、农业发展产业化、农村建设城镇化目标，通过以点带面，助推小城镇城镇化建设的快速发展。

3 城镇化政策扶持

3.1 实施扩权强域改革

一是，强县扩权：对四县通过扩大县政府的行政权力，在符合法律法规的前提下增加自；二是，扩镇增容：将镇区周围村屯并入镇区，扩大城镇集聚辐射能力；三是，改乡建镇：对市域内9个符合标准要求的乡，升级为建制镇；四是，撤村改区：将主城区内建制镇、区政府所在地镇、村及各县政府所在地的建制镇及整乡城镇化试点乡镇和示范新村社区化。

3.2 加快户籍制度改革

一是，加强居住证管理制度，持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权、免费的义务教育和公共卫生服务，建立同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度；二是，继续放宽落户政策，全面放开中心村、一般乡镇落户限制，有序放开区县政府所在地、重点推进乡镇落户条件，合理设定主城区落户标准；三是，加快住房制度改革；四是，建立和完善外来人员社会保障体系。

3.3 改革土地使用管理制度

通过加强城镇用地宏观调控，平衡城镇土地配置，鼓励农村土地承包经营权流转，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能来对土地使用进行改革。

3.4 改善财政投融资体制

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中图分类号：[F292] 文献标识码：A 文章编号：

1引言

2012年1月3日，辽宁省沈阳经济区工作领导小组正式批复，苏家屯区成为沈阳经济区新型城镇化示范区，标志着在沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验的发展战略下，苏家屯区将在加快新型城镇化建设方面率先起步，为全市综合配套改革创新新型城镇化发展道路“先试先行”，发挥先导和表率作用。苏家屯区将沙河地区涉及沙河街道、十里河街道的地域范围作为新型城镇化的先导区，规划将在“新型城镇化”总体发展思路指导下，体现城乡统筹、生态宜居、产城互动、和谐发展的规划原则，结合地区产业发展布局城镇发展空间，积极探索“新型城镇化”空间发展模式。

2发展背景

2.1辽宁省域城镇化发展

2011年，《辽宁省人民政府关于推进全省城镇化建设的工作意见》要求依托县（市）城、新城、新市镇和产业集群建设，实施城中村、城边村改造，促进大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇化水平和质量，合理引导农村人口转移，积极稳妥推进城镇化。明确提出了“到2015年底全省城镇化水平达到70%左右；新增城镇人口400万人以上，全省城镇化质量全面提高”的工作目标及工作重点。《沈阳市推进城镇化实施规划》提出苏家屯城镇化率由现状51.6%，提高到70%的发展目标。

2.2新城新市镇的发展战略

为进一步推进沈阳经济区一体化建设和沈阳经济区综合配套改革工作，2010年省政府组织编制了《沈阳经济区城际连接带空间发展规划》,沿城际连接带重点规划建设节点新城、连接带新城和新市镇三级城镇体系。沙河地区包括：沙河新城、苏桃路物流产业园区、十里河新市镇，位于沈辽鞍营城际连接带上，是沈辽鞍营城际连接带上重要的城镇发展空间。

3现状概况

沙河镇、十里河镇域共下辖19个行政村，沙河镇镇域总面积57.92平方公里。十里河镇镇域总面积41.10平方公里，现总人口约3.3万人。河铺镇现已形成无缝钢管制造企业38家，沿苏桃路物流产业已初见规模。 十里河镇是粮食产品生产基地，沈阳南郊综合性的农贸市场。规划区内现状用地主要以农田和村屯建设用地为主，地势较平坦，地质条件良好，沙河、柳塘沟河、十里河三条河流自东向西流经该区域，内部有浑河灌渠等若干渠道和坑塘。工业用地主要分布在沙河铺镇北部，苏桃路两侧。

4新型城镇化的内涵与特征

城镇化（城市化）：生产生活方式由乡村向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程。目前我国城市化发展水平以达到50%以上，快速的城市化造成一系列如城市空间无序蔓延，环境污染，交通拥堵，资源短缺等城市问题日益凸显。新型城镇化倡导以科学发展观统领的一种可持续发展的道路，坚持以人为本，以新型工业化为主导，以农业现代化为基础，是结构转换型的城镇化，以城乡统筹发展为保障，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互促共进的集约型城镇化道路，是建设中国特色城镇化发展模式的积极探索。

5城市规划的应对措施

1、由城市规划走向城乡统筹

2、从物质空间规划走向公共政策导向

3、由无序蔓延走向紧凑型布局

6沙河地区新型城镇化的发展途径

6.1发展目标定位

6.1.1两型三化

（1）两型：“生态型，创新型”

沙河地区城镇规划紧紧围绕“生态型、创新型”的发展目标，建立适宜人居的自然、社会和人文环境；以新兴产业为发展动力，三大产业协调发展的模式。

（2）三化：“新型工业化，新型城镇化，新型现代农业化”。

以临空物流产业为核心发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化；结合区位和交通优势发展信息物流产业。以城乡统筹为出发点，发展生态宜居、土地混合使用的城镇空间；利用优质的农业基础条件，构建现代都市农业产业，建立服务中心城区的休闲农业、生态农业体系，实现集约化生产、占用资源少、经济社会效益好的新型现代农业化。

6.1.2功能定位

依托“两型三化”的目标导向，规划定位为“港、城、园”的功能布局，建设东北临空型综合物流港，东北风情生态宜居新城，代都市农业示范园区。

6. 2新型城镇化的发展途径思考

（1）创新产业结构优化的机制

以促进产业结构升级和优化调整为重点，加快发展新兴产业，构建新型工业集群化发展模式；优先发展现代服务业，构建现代服务业集聚化发展模式；推进现代农业，构建都市型现代农业发展模式。依托区位交通优势和产业基础，优先发展以现代物流业，实现物流商贸、物流配套加工和都市型现代农业主导产业循环联动，为加快城镇化提供新兴产业支撑。

（2）构建新型城镇化发展的空间格局：

全域内用地布局形成紧凑型、组团式发展模式，城镇用地中提倡混合用地布局将产业区和配套生活区混合布局，土地混合使用有利于住宅和就业岗位的均衡分布。规划新城中心区提供生活及生产性公共服务管理平台。城镇空间与生态绿楔穿插布局，构建出城乡田园化的生态系统。

（3）创新生态建设的体系

以“城乡生态田园化”为规划理念，利用周边自然生态景观为本底，形成“山水田林”的生态格局。重点打造“一园，两区，三带，多网”等生态格局。

构建绿色基础设施体系，关注雨水、污水、中水等水资源的再生利用，垃圾分类和资源化，促进资源的循环再生和利用。加强生态社区建设理念，实施“生态住宅、垃圾分类、污水处理、小区绿化、节水节电等工程建设。

6.3新型城镇化的空间发展策略

（1）协同发展：沙河地区的发展必然要寻求与苏家屯城区和沈阳中心城区的全面对接，结合“苏区全域规划”发挥沙河地区区位优势，推动开放空间格局建设，形成与浑南新城、国际会展中心、桃仙国际空港全面对接，共同辐射沈阳经济区的物流节点城市。

（2）产城融合：推进新型城镇化与新型工业化互动发展，以产兴城，以城促产，实现产业集聚区与城镇布局相融合、同时，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化发展。

（3）生态宜居：避免城镇化中的生态和环境问题，坚持走资源节约、环境友好以及城镇布局集中、紧凑发展的生态低碳的城镇化道路。合理确定城镇规模布局，完善城镇功能，优化土地配置，建设绿色城镇，打造宜居宜业的人居环境。

7结语

中国的国情决定了中国既不能走西方发达国家的城镇化道路，而要走具有中国特色的新型城镇化道路。东北地区城镇化发展必须适应新型城镇化的最新发展趋势，发挥后发优势，以产业发展为支撑，建立科学合理分工的、开放式的现代城乡体系，实现城乡经济社会的高度融合。

参考文献：

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引 言：城镇化是人类社会发展的必然趋势，城市化水平是衡量一个国家或地区经济、社会与文明发展的标尺。随着我国社会经济的迅猛发展，新农村建设和城镇化建设的潜能正在迸发。因此，统筹区域、提高城镇化质量，实施低碳经济、可持续发展战略，已是迫不及待的任务，应做到科学规划，规范建设，依法开展。

1 新型城镇化的内涵

新型城镇化，是指坚持以人为本、实现城乡统筹、城乡一体、产城互动、集约高效、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心是人，而不是以牺牲生态和环境为代价，从而实现城乡共同发展，最终实现共同富裕。

新型城镇化的“新”主要体现在三个方面：一是坚持以人为本，提高城镇化质量；二是科学合理布局城市，形成大中小城市、小城镇合理的等级结构和空间结构，并使其与资源环境承载能力相适应；三是倡导生态文明的理念，尊重自然环境和自然规律，强化生态保护，实现城市发展从注重外延扩张向集约高效转变。

2 新型城镇化规划的原则

城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调发展，而不是把各个城市的发展道路和产业特征简单叠加或相互竞争排斥，使其相辅相成，不能相互替代。

2.1体现以人为本，提高人口城镇化水平

在发展过程中，把人与自然、人与社会有机融合起来，而不是牺牲农业和粮食为代价，城镇化的真正价值在于让人的生活更美好。

2.2坚持“绿色低碳”，构建生态文明

营造环境优美的人文环境，努力提升中小城市软实力。是否有利于生态环境的保护，是否最大限度的节能降耗，是衡量城镇化水平的重要标准，推进城乡环境综合整治，大力实施乡村“清洁工程”；推进城乡公共服务和设施一体化，重点解决工业企业污染、城镇污水集中处理、形成资源节约、城乡生态环境融合互补、经济高效、社会和谐的可持续发展格局。

2.3完善城镇的功能，加强基础建设

加快城市基础设施和公共服务完善，打造宜居、利居、乐居的城市。基础建设是实现城乡空间互动的基础支撑和关键要素，坚持城市设施建设与农村设施建设并重、生产设施建设与生活设施建设并重，强化城乡空间联系，提高城乡公用服务设施的共享度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”，促进城乡一体发展。

2.4坚持城乡统筹，实现城乡经济一体化发展。

把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，推进城乡产业一体化。加快实施新型工业化战略，大力增强自主创新能力，提升城市产业的核心竞争力。着力发展服务行业，提升服务业发展规模和水平，完善农业基础设施，促进农业规模化和标准化，全面提升农业现代化水平。

3 我国城镇化的主要问题

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

然而由于更多的焦点关注到提高城镇化的发展速度上，某种程度上忽视了城镇化的发展质量，由此引发了一系列的问题，主要集中在两个方面。

3.1 城乡矛盾在改革开放后的快速城镇化过程中，中国城乡之间的差距实际上是逐步拉大的。农村地区在收入水平、设施水平和福利保障等许多方面都与城市存在着较大差距。同时由于城乡二元管理并没有得到根本性的改变，大量进城农民不能在城镇定居，不能享受市民待遇，二元矛盾并未得到改善。

3.2 资源与环境问题

城镇化在推动经济快速发展的同时，也给城市的承载环境带来了巨大的压力，人口、经济与资源环境协调的问题越来越突出。在城镇化过程中，政府过度追求经济发展速度而降低了环保门槛，许多城市的环境污染问题日益严重，城市环境压力越来越大。由于发展方式比较粗放，土地利用不够集约，大量土地闲置，土地资源浪费。此外，中国的城市扩张还面临着资源紧张的压力。目前中国有三分之二的城市存在不同程度的缺水，其中有114个城市严重缺水。而能源问题也一直困扰着许多城市的发展。

4 提高城镇化质量的城市规划技术路径

4.1科学合理的城镇化水平预测

城镇化水平预测是城市规划的一项重要工作内容，是城市人口和用地规模测算的重要依据。城镇化水平的预测和城镇化策略的制定，应遵循城市发展的客观规律，既不能“人为抑制”，也不能“拔苗助长”。要根据不同城市的区位资源条件、人口规模和经济发展水平，因地制宜推进城镇化建设，走多元化的城镇化发展道路，科学地制定城镇化的发展目标。要正确处理近期规划和远期规划的关系，近期规划目标作为实施目标，远期的发展规模和质量目标要有弹性。

4.2结构合理的城镇化发展格局

城镇化的研究不能就城市论城市，而应从宏观层面，从区域规划角度入手，统筹区域内的城镇结构体系。要综合评价区域与城市的发展和开发建设条件，建立合理的等级体系和职能分工，统筹安排区域基础设施、社会设施，引导、调控和保障区域产业发展、空间布局和城镇建设，形成层次分明、结构合理的城镇化发展格局。

4.3环境友好的城市发展模式

环境承载力是一个区域经济、社会、资源和生态环境所能支撑的城镇规模和容量。必须改变传统的城市规划思路，城市发展规模的预测不能仅仅考虑人口规模的无限增长，而应首先立足对城市环境承载能力和资源配置能力的研究分析。将城镇化发展置于整个经济社会和生态系统中，综合考虑区域的人口、资源、经济、社会和生态环境等重要因素，按照区域环境承载力确定城镇化的发展规模、速度及其布局，保持城镇化与经济、社会和生态系统的平衡与协调。

4.4统筹协调的城乡关系

对城乡产业发展、城镇空间布局、公共设施建设及生态环境保障等等科学规划，合理布局。着力破除城乡二元化的体制，为农村人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件，形成城乡经济社会发展一体化新格局。切实增加城镇对农民的吸引力和容纳能力，构建城乡一体的社会保障体系，将社会保障与农地产权剥离，为农民进城及失地农民提供公平的社会保障。

4.5健康强大的城市产业结构

城镇化的发展离不开工业化的推动，必须有强大的经济动力推动。应通过产业结构的调整和升级，大力发展科教文卫事业，加强城镇基础设施建设，增强城镇的辐射功能，带动周边地区的发展，促进城镇化健康发展。

4.6公平公正的城市服务设施

城市规划的重要作用之一就是保障社会公平。通过城市规划手段，公平公正的配置医疗卫生、基础教育等公共资源，合理引导城市人口的集聚和疏散。同时，通过合理的规划，提供完善的保障性住房体系，优化居住空间布局，妥善处理居住与就业的关系。同时，通过改善住房、绿地、公共空间、社区服务等人居环境，提高城镇生活的品质和质量。

5 新型城镇化形势下城市规划的创新探索

5.1 由城市规划走向城乡规划

《城乡规划法》的颁布实施，标志着我国已经全面由城市规划转到城乡整体规划阶段，这一转变不仅仅是名字的转变，更重要的是规划编制理论、方法、内容、技术和规划管理方式的转变，从总体规划到详细规划都将进行深入的变革。城市规划应该为未来的发展留下充分的空间，城乡应该协调发展。规划法的管理范围不再局限于城市市区，法律上确立了城市与乡村的规划关系。一方面是解决城市与乡村在法律适用上的“两张皮”，制止城郊结合部建设活动的无序和混乱；另一方面，是统筹安排区域内城镇体系的合理结构与布局，明确重点发展和优先发展的中心城镇和地区，以合理的开发时序来获得城乡协调发展和较好的空间开发效益。

5.2 从注重物质形态规划走向政策型规划

城市规划是一种公共政策，其新版的《城市规划编制办法》指出，“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。把对城市物质性空间的规划逐步减小到土地控制层面，加强对城市发展的规划政策关注，对于非物质性空间更强调城市规划与其他社会经济政策共同形成政策框架和行动。

5.3 城市规划调控的范围从局限于传统的城市规划区内转向城市群或城乡一体化协调发展

充分考虑城市在区域空间的布局，体现科学发展观以及城乡一体化的精神，构建人与自然、人与社会经济发展的和谐。加大推进城镇化和新农村建设的力度，加快构建城乡互动、协调发展的机制，促进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，建立城乡一体的基础设施和公共服务体系。

5.4 由无序蔓延走向紧凑型规划

目前中国正处于城镇化的加速期，同时也是矛盾尖锐期，面临种种挑战，例如：土地和水资源的稀缺，侯鸟式农民工规模巨大，流向分布失调等等。西方城市发展一种是以欧盟为代表的紧凑型模式，在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，节约城市建设用地，提高土地配置效率。另一种是以美国为代表的松散型模式，人口密度低，但消耗的能源要比紧凑型模式多很多。因此，中国必须借鉴西方国家城镇化的经验和教训，坚持资源节约，环境友好的基本原则，走紧凑型的城市发展模式。

6 结束语

总之，中国走新型城镇化道路是城镇化发展进入新阶段的需要。它体现了时代的特征和城镇化的内在规律。新型城镇化形势下城市规划创新必须依据我国经济和社会转型的特征和面临的实际问题，有针对性地进行变革。其次，必须从理论上分清“市场失效”、“政府失效”，有的放矢地进行变革。再次，要注意到城镇化是一种集群现象，不能“单打独斗”，必须充分发挥集群的作用，深刻理解城镇是一种复杂的自组织主体，要发挥城镇自组织的引导作用。最后，还应该注意到城市规划变革要从逐项体制的改良入手，积少成多，稳步扩展，才能确保对城镇化持续、有效的调控，实现人与社会、人与自然的和谐发展。

参考文献：

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当前哈尔滨市正处在一个快速发展建设的阶段，尤其在“北跃、南拓、中兴、强县”新战略实施以来，城市面貌日新月异，但东部地区原为哈尔滨的老工业地区，其发展水平略显不足，使城市整体失衡。故而，哈尔滨市委市政府提出了“东部地区统筹开发改造”的又一项战略性决策，对于拉开城市骨架，调整经济发展结构，优化城市载体功能都具有战略性的意义。以往新区的发展建立在以牺牲生态和环境为代价的基础上，传统模式已经暴露出很多问题，如“三透”现象，即透支环境红利，透支土地红利，透支人口红利。目前这种模式已经不可持续，转变城市发展方式，走新型城镇化道路，是新一轮城镇化的必然选择。以下，笔者基于国家新型城镇化背景下，在大哈东地区规划编制中，尝试由传统的规划编制技术体系向生态方向转型的构想，期望从战略、综合、前瞻的角度，对老工业基地城市可持续发展，以及大城市传统工业区结合周边广大市郊加快城乡统筹，实现新型城镇化等方面提供一些分析方法和思路。

一、新型城镇化对城市新区建设的要求

（一）注重规划引领，将低碳、生态的原则全面融入城市新区规划研究和编制阶段

在新区规划研究阶段，按城市生态规划的技术和方法，如生态诊断、生态承载力分析、土地敏感性分析及生态安全格局构建等，对新区生态本底进行全面调研分析。从碳源和碳汇对新区碳本底进行调查，实施碳盘查，编制碳排放清单。

在新区总体规划阶段，按节能减排和增加碳汇的要求，合理确定城市新区发展战略、性质和规模、空间形态及土地利用形式等内容。从新区整体的形态构成、土地利用模式、综合交通体系模式、基础设施建设、公共服务与社会事业、住房保障与生态社区、能源高效利用、综合防灾减灾、历史文化遗产保护及固碳措施等方面入手，确定城市新区总体规划策略。

（二）注重产城融合，建立结构优化、布局合理的“以城促产、以产兴城”现代产业体系

随着近年来各地城镇化步伐的加快，一些新区因缺乏科学决策，在城市发展中出现了这样那样的问题，如“鬼城”、空壳城市。城市新区不是为城建城、为城造城，更不是忽视或削弱现代产业发展，而是产城融合、以城促产、以产兴城，既注重“城”的建设又注重“产”的发展，只有这样才能形成产城融合的发展格局，打造宜居、宜业的现代化新城。这要求新区建设要优先考虑就业导向，综合新区资源、环境条件和劳动力特点来选择产业，更加注重以就业为核心来布局产业，在城市规划中将产业与就业统筹考虑，合理布局和“集约、集群、集成”的发展产业。

（三）注重提升环境和基础设施建设，体现现代城市规划的生态策略

城市新区要依托老城，加强基础设施配套建设，创新城市新区开发建设投融资渠道，加大新区资金投入，保障新区基础设施建设，完善水、电、道路、绿地规划等基础设施建设。建立新区无机动车“绿色”通道，保护和建立多样化的乡土生态环境系统，防止在大规模城市新建中，毁掉独具特色的植物生态环境和大地景观。

（四）注重群众利益，实现城乡一体化

新型城镇化是以人为核心的城镇化。在新区建设中以中小城市为主体，依托县城和镇区，把握以下原则，一是依托原有产业布局和产业基础，规划建设产业集聚区和农民创业园，将其打造成为农民就近就业和自主创业的载体;二是确保基本农田总量不变，粮食不减产;三是从根本上维护农民的权益，不以农民放弃土地为身份转换、享受城市政策、城市公共服务的条件，让群众利益在新型城镇化推进中有保障、得实惠;四是坚持公众参与，组织引导群众，以完善的规划、优美的环境、宽松的就业平台和优惠的安居政策，发挥好人民群众的主体作用。

二、城市新区规划编制的技术体系生态转型

大哈东地区范围又涉及3区、1县、14个乡镇和街道办事处，既含有部分城市老城区，又包含广大农村地区，总占地面积1708平方公里。大哈东地区的发展是在城市远景规划和新城市发展战略加快实施的过程中，在更加关注城乡统筹和旅游业发展的背景下，同时按照新战略的部署，在东优过程远未全面展开，为进一步优化东部地区，需要加大力度的情况下，在大规模治理松花江、阿什河等生态水系基础上，尤其是“决战阿什河”规划和治理方案的制定，使大哈东地区的开发应与江河治理、生态保护利用与开发相结合。道外区和香坊区在面临新战略快速发展的机遇下，分别提出了打造道外新城和香东新城发展战略，大哈东地区发展是建立在上述基础上提出的。

大哈东地区的科学发展可以为城市未来建设预留足够的发展空间，借助省市共建政策的机遇，有效缓解城市发展中的“土地红线”、“政策红线”双重瓶颈制约，利用城区东扩吸引各类经济要素集聚，优化人口、产业、绿地、居民点等方面的空间布局，有利于实现区域新型城镇化和可持续发展。

（一）发展目标的生态转型

1. 产业发展目标

将大哈东地区建成世界避暑疗养中心、东北亚商贸物流中心、黑龙江省现代高科技农业试验基地、哈大齐走廊重要的新型工业基地和哈尔滨市新型城镇化发展示范区。大力发展以东北地区特色农林产品深加工为主的食品制造业、集聚现代综合商贸物流业，积极发展休闲疗养度假旅游、生态农业和高科技农业。形成商贸物流基地、新型工业基地、高科农业平台、娱乐疗养胜地。

2. 生态建设目标

发展循环经济，集约节约利用资源，体现节能减排的要求，充分体现公交主导的绿色交通和TOD的发展理念，强化慢行交通和公共交通在空间格局中的组织作用;强调协调分工，实行资源的优化配置，功能的合理布局;强调空间集聚，体现集约发展;强调资源共享，实行基础设施和公共服务设施、生态等资源的共建共享，强调资源的永续利用，发挥资源的综合效益。结合大哈东地区的自然环境特点，建立“城市组团+绿色廊道+特色小镇+生态控制区+农民新居”圈层式的生态空间，打造人与自然和谐共生的城乡生态复合区。

（二）推进生态转型的规划编制路径选择

1. 在生态承载力分析下的人口和用地规模预测

在对大哈东地区进行预测时，主要从生态环境容量、土地利用条件和建设用地需求三个方面考虑，分析了八个要素，初步确定大哈东地区建设用地的控制规模。最终确定，大哈东地区内建设用地总规模为430.5平方公里，占总用地面积的25%。2030年，大哈东地区总人口438.5万，其中城镇集中居住人口409.5万，农村新居人口29万人。

2. 空间发展生态化引导

在空间上突出“绿色、生态、和谐、便捷”的概念，以注重城市空间环境的质量、生产及生活的便捷、居民的生活舒适为出发点，强调工业的生态环境保护，节能减排，与环保、环境的适宜居住性与自然、人文、历史环境的和谐，构建“两带，四轴，三城，十园”的空间结构，通过长江路、同三高速公路等四条轴线联系贯穿各个居民点，用组团间的楔形绿地分隔，形成“廊道贯穿，组团布局”的田园式总体空间形态。

3. 交通发展生态化引导

交通规划采用3D理念，即：TOD（公共交通为导向的道路交通组织）+POD（以人为导向的“半小时交通圈”） +GOD（以绿色开放空间为导向的道路设计）。以交通发展引导地区向多中心、组团式、紧凑型协调模式发展，依托交通轴线把各个组团串联起来，重新整合区内的村镇，形成“点-轴”的空间发展模式。充分利用阿什河和长江路的优势，营造新区发展的绿色生态背景。

4. 统筹城乡居民生活、突出基础设施建设

统筹城乡居民生活，重点建设城市组团和特色小镇，有计划的规划农民新居;统筹城乡各项设施，实现公共服务设施和基础设施均等化和全覆盖。

三、结语

城市新区的建设只有在维护生态安全格局，保护自然资源环境的框架下才能使城市空间和产业得以更好的延续，类似大哈东地区这种传统工业地区在新型城镇化背景下谋求发展，必须要注入生态发展策略，以便其实现城乡一体、产城一体、城乡共赢。

参考文献：

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一．小城镇的雨水系统现状和存在的问题

目前小城镇的发展层次不同，存在几种形式的雨水系统收集方式：散排系统、雨污合流系统、雨水边沟系统和雨水管网系统。上述几种形式都存在很多问题：（1）散排系统容易将雨水汇集到城镇的低洼地区，特别在低洼地区布置有房屋及产业，最容易形成内涝，造成经济损失和产生一系列安全问题；（2）雨污合流系统虽然可以在一定程度上解决雨水的收集排放问题，合流制建设时间早，管径小，淤堵严重，排水管网基本起不到应有的左右，而且合流制管网在暴雨天产生超过污水处理厂的承载的污水量直接排入河流或者水系，造成水环境的污染，产生一系列的环境问题；（3）雨水边沟系统虽然从雨污合流系统中独立出来，大多数城镇的雨水边沟较小且淤堵严重，当暴雨量达到一定程度时，基本不能有效的收集和排出城镇雨水形成内涝，居民平时也将生活垃圾等倒向雨水边沟造成堵塞，旱季经常飘出一股恶臭造成环境污染；（4）雨水管网系统：在近几年国家及相关资金的投入，基础设施也得到一定程度的提升，大部分小城镇实现了雨污分流，但是部分小城镇没有科学性的雨水系统规划，在实施过程中不按照规划实施或者只站在局部的区域进行实施，造成设计管径偏小，造成暴雨季节管道雍水和路面雨水不能进入雨水系统造成内涝。

在完善的雨水管网系统的城镇，由于排水管道出口较低，低于河流的防洪水位，造成在暴雨季节，雨水不能顺利排出管道，在雨水管道中造成回流倒灌，这也是形成内涝的原因，最终是在排水规划时没有充分调研相关资料，考虑不全及提成的措施不够的原因造成。

二．常规的雨水系统规划原则及问题

通常雨水规划按照城镇总体规划结构，按照现状和规划路网进行雨水管网布置。首先：根据道路路网结构和竖向高程确定雨水管网的主干线，再根据主管布置支管；第二：根据雨水管网的主次结构确定其相应的雨水汇水面积；第三：在上述两个因素确定后，根据国家和地方的法规和政策，确定相应的技术参数；在小城镇的排水规划中，设计参数取值一般偏小，这样不利于科学的计算相应的暴雨量，计算出的管径存在一定的偏差；第四：根据相应的公式和相应的参数确定相应的管径；第五：根据相应计算取值对应路网竖向高程布置管网的竖向设计；最后：完善相关文件及文本。

在这样的常规的规划设计中存在很多不确定的因素，第一：常规经验中参数取值较低，特别是设计重现期的取值，一般取值在1年左右，这不能满足大暴雨来临时及时排除雨水等情况；第二：在暴雨季节雨水管道不能承担相应复核时，没有考虑相应的截留措施，基本没有考虑；第三：没有对城市总体规划提出雨水规划相应的建议而是接受城市总体规划的成果；第四：对城市绿地系统和洼地等利用不够。优化提升新型小城镇雨水系统规划是必要的。

三．新型小城镇雨水系统规划的提升

新型小城镇雨水系统规划在原常规雨水系统规划的基础上进行优化提升。首先，提高雨水管网设计的参数，针对不同的主次管道，提出不同的参数要求，建议尽量取大值，对一般暴雨能够有一定的剩余空间；第二，通过调研和地形分析确定存在和易发生内涝的区域，及时反馈给规划设计人员，科学合理的考虑该区域的用地布局，尽量以绿地草皮、水系或者人工湖为主，这样可以起到不造成经济损失还可以充分打造周边环境和截留储存雨水的功能，缓减雨水管网的负荷压力；如果作为建设用地，应该明确在地块在防内涝上的要求和措施，这样可以避免后续盲目建设造成的不良影响和经济损失；第三，合理的建设城市人工湖泊和景观绿化的储存空间；第四：充分与城市防洪规划相结合，合理分析暴雨重现期与防洪重现期对应的排出口和洪水位间的高程关系，处理好排出口倒灌问题；最后；在实施过程中一定要严格按照雨水系统规划进行实施。

四．总结

新型城镇化正在快速推进，需要避免基础设施规划的不到位，影响新型小城镇的发展建设。因此，在整个城镇建设的领域，要建立正确的城市规划全局意识和科学发展意识，在区域规划和小城镇规划的前提下对小城镇雨水系统进行科学合理的规划，以最大限度的发挥雨水系统的功能，保证社会各项活动正常的进行，满足人民生活的需要和城镇企业发展的需要，进而实现城镇社会、经济、环境和谐可持续发展。

参考文献