养老机构范文

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养老院：村镇入住不足，城市一床难求

中国老龄科学研究中心近期的《中国养老机构发展研究报告》指出，“十二五”时期，中国养老机构取得了突破性进展，但目前养老机构空置率较高，全国平均达到48%。

中国老龄科学研究中心主任吴玉韶接受指出，中国养老机构的空置现象主要出现在农村，而不是在城市，48%的平均值中有相当一部分来自农村敬老院。

“在中国养老机构中，农村敬老院占很大比例，主要是为农村五保老人设置的，但五保老人分布分散，机构建设不可能完全按照实际人头数进行床位设置，结果就出现了较高的空置率，有的敬老院空置率甚至在50%以上。”吴玉韶说。

记者调研发现，阜阳市颍上县有农村敬老院70余家，入住率仅为30%左右，总入住人数在5000人左右。针对空置率高的问题，颍上县民政局党组成员徐伟介绍，民政部门正着手将农村敬老院的收住对象由五保户放宽到留守老人等群体。

一些基层民办养老机构也出现类似的情形。颍上县的协和老年公寓开办于2013年8月，上下三层近60个房间，床位数达140个，承担了相当一部分五保老人的照顾任务。然而记者在现场看到，除了一二层有老人入住外，整个三层空无一人，公寓负责人孙以鹏告诉记者，开办两年来“生意”一直不红火，“现在这里也仅入住了65位老人，和员工数差不多”。

与此形成鲜明对比的是，城市养老机构的床位利用率总体较高，一些公办养老机构甚至出现“一床难求”的现象。家住安徽省芜湖市镜湖区的孙翠兰老人近两年换了四家民办养老院，“也想住公办，但就是没有空床位”，她告诉记者，当地公办养老院数量不多且早已人满为患。

不过，值得注意的是，地处城市郊区的养老机构，入住率也相对较低。养老机构郊区化，使得老年人脱离了原有生活圈，不仅子女不方便探望，还割裂了老年人与其他年龄层人群的交往。孙翠兰现在居住的养老院就位于市郊，距离市区至少需要1.5小时车程，为此儿女们不得不把一周一次的探望缩减为一月一次，“以前出门就是超市、商场，如今去一趟市区像是过年，时间长了也闷得慌”。

养老机构既要增数量，更要调结构

近年来，跟随中国老龄人口不断增加的步伐，养老机构数量规模呈现持续发展态势。数据显示，截至2014年底，全国共有各类养老服务床位550余万张，每千名老年人拥有养老床位数在26张左右。民政部部长李立国在2015年全国民政工作会议上表示，要继续加快发展养老服务业，确保2015年实现每千名老年人拥有养老床位达到30张的目标。

然而，与人民群众日益增长的养老需求相比，养老机构的发展还有很长的路。专家指出，中国老龄化社会的现实要求发展更多的养老机构，但从长远来看，养老机构主要服务对象应当是失能半失能老人，他们才是养老机构应予以满足的“刚需”。同时，中国养老机构的供给格局亟待改变，应重点发展满足中等收入老年人经济水平的中档养老机构，将养老机构的结构从“哑铃型”调整为更为合理的“橄榄形”。

记者了解到，城市养老机构虽然总体入住率好，但其中的“高低两端”发人深思。低端的养老机构设施简陋，空间狭小，居住拥挤，服务内容单一。孙翠兰透露，自己住过的养老院大多是旧房子改建的，护理人员也基本是周边请来的中年妇女，普遍缺乏护理技能，“有的光会打扫屋子、端饭端菜，老人真有个头疼脑热，她们也摸不准情况”。而有的高端养老机构则专门服务经济状况好的老年群体，地理位置优越，装饰豪华高档，硬件设施完备，服务内容丰富。许多子女和老人既不愿意选择前一类养老机构，又无力承担后一类的高额收费。

吴玉韶表示，这种“哑铃型”结构，主要出现在民办养老机构中。“我所了解的一家高端民办养老机构，每间房每月收费1万多元，开办一年多了，300多张床位只有10%左右的入住率。”

《中国养老机构发展研究报告》认为，未来应在新增养老机构中大力发展城区中小型和小微型养老机构，就近就便解决中低收入、失能半失能老人的养老问题。政府投资建设的养老机构应当以养护型养老机构为主，满足失能半失能老人的护理需求。现有的农村敬老院也要实现转型发展，增加康复护理服务功能，不仅服务五保老人，还要对农村的失能半失能老人开放，向农村养老护理服务中心转型。

吴玉韶表示，随着经济社会发展和老年人对养老服务专业化需求的提高，未来养老机构小型化、专业化、品牌化、连锁化的趋势将更加明显。

养老院应明确服务对象

芜湖市一民办养老院负责人告诉记者，如今无论是公办还是民办，接收老年人实际上只根据身体状况作价格上的区分，没有太多限制，“只要有钱，有空床位，住公住私随你定”，这直接导致公办养老资源被过度追捧，该负责人透露，有的公办吸引不少异地老人“慕名而来”，有的甚至还需“托关系”。

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目前，我市60岁以上的老年人口已达到25.37万人，占全市总人口的12.57％。一方面，人口老龄化具有数量大、增长快、“未富先老”等特点；另一方面，家庭结构日趋小型化，传统家庭养老功能逐步弱化，“空巢老人”、高龄和生活不能自理的老人不断增多，对社会福利的需求日益加大；同时，我市的老年福利设施数量少、功能单一，远不能满足广大老年人的需求。截至20**年，我市共有各种类型的养老福利机构20家，入住老年人1560人，占60岁以上老年人口的0.62％，低于全国0.9％的水平。加快养老福利体系建设步伐刻不容缓。

市人民政府高度重视老龄工作，并将做好老龄和社会福利工作纳入《**市国民经济和社会发展“十一五”规划》，通过加快发展养老事业，加强公共服务，体现以人为本、全民关怀，促进社会和谐进步，有效减轻养老为家庭带来的负担。通过多渠道、多途径动员社会力量，整合社会资源，扩大社会参与，促进社会福利事业的快速发展。同时，有利于解决下岗职工尤其是“4050”人员的再就业，实现不同群体的互利共赢，促进社会稳定。各部门、各单位要切实采取有效措施，大力推动养老福利事业的快速发展。

二、总体发展目标

以国家兴办养老福利机构为示范，努力构建以多种所有制形式养老福利机构为骨干的养老福利网络。目前，全市每千名老人拥有床位9.6张，力争到2010年达到每千名老人拥有15张床位以上，之后以每年增加3—5张床位的速度增长。

三、鼓励和促进社会力量兴办养老福利机构的优惠政策

（一）对经市民政部门确认的非营利性养老福利机构，市国土部门可根据《划拨用地目录》的规定，以划拨方式供地、并减半征收城镇国有土地补偿费。对营利性养老福利机构，市国土部门应按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，通过招标、拍卖、挂牌等出让方式供地。

（二）对非营利性养老福利机构，市规划部门可给予减免5%—10%规划设计等费用的优惠。

（三）对非营利性养老福利机构，市建设部门可给予减免30%城市基础设施配套费、减免供热基础设施配套费的优惠。

（四）经市民政部门批准设置的养老福利机构享受政府补贴，补贴资金包括开办经费和运营经费两部分，从市财政、福利彩票公益金和社会捐助款项中解决。

1．市民政部门根据养老福利机构的规模给予下列开办经费补贴：

（1）规模在30—80张床位的，给予一次性补贴1000元；

（2）规模在81—100张床位的，给予一次性补贴2000元；

（3）规模在101—1000张床位以上的，给予一次性补贴5000元；

（4）规模在1001张床位以上的，给予一次性补贴30000元。

开办经费补贴最高限额为30000元，补贴款项专款用于购买炊具、健康器材、文娱器材等养老服务设施。

2．符合下列条件的养老福利机构，可以申请运营经费补贴：

（1）有《社会福利机构设置批准证书》的；

（2）开业满半年以上的；

（3）床位利用率达到80%以上（含80%）的。

市民政部门根据养老福利机构核定的床位数，对床位利用率在80%以上（含80%）的，给予每名本市户籍人员每月10元的运营经费补贴；对床位利用率在90%以上（含90%）的，给予每名本市户籍人员每月20元的运营经费补贴。

养老福利机构于每年1月向市民政部门提出开办、运营经费补贴的书面申请。市民政部门对养老福利机构申请开办、运营经费补贴的书面申请进行审批。对同意给予补贴的，市民政部门应当与提出申请的养老福利机构签订补贴协议，明确双方的权利和义务。

养老福利机构在享受上述优惠政策的同时，仍可按照国务院办公厅《关于加快实现社会福利社会化的意见》（〔2000〕19号）规定，享受国家给予的优惠政策。

四、工作要求

养老福利机构应当依法保护被收养老年人的合法权益，严格按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定开展捐赠活动，不得接受任何带有政治性等附加条件的捐赠。

享受补贴的养老福利机构有下列行为之一的，市民政部门有权终止补贴，必要时可追回补贴资金：

（一）未经批准擅自变更养老福利机构名称、地址、主要负责人的；

（二）未经批准擅自合并、设立分支机构或解散养老福利机构的；

（三）补贴资金挪作他用的；

（四）年度检查业务考核不合格的；

（五）财务帐目混乱的；

（六）服务质量差，送养人意见较大的；

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我们经常听说公办养老院“一床难求”，为什么？这是因为大家一般对公办的机构比较信任，公信力来自公共服务的品质和政府支持的保障。根据了解，公办的养老机构每张床位的投资是民办的数倍，而且公办机构还享受税收、床位补贴、水电费等各项政策优惠，使得公办机构设施好，服务也好，收费也低，理所当然成为趋之若鹜的选择对象。但在看似良性运营的背后，存在着公办养老院的长期建设与发展问题，甚至更深层面影响到整个社会福利政策和资源的公平与共享。

首先是公办养老院建设问题。一些地方大兴土木，构建超豪华养老院，这些养老机构要么完全公办，要么享受土地、财政补贴、用水用电等各种优惠政策，却只能满足少数有钱人的养老，普通百姓无福消受，这恐怕是一种福利分配的错位。公办养老机构尤其要杜绝档次偏高现象，避免产生社会福利分配不公问题。而另一些地方连基本的养老设置都不能保证。养老院建设的资源有效配置不足，是当今社会亟待解决的重要问题，另外还存在着一系列的例如“住院贵”、床位缺口大造成的“等不起”、就近养老难等问题。养老问题应是政府与市场相互支撑、互相促进，当社会上大部分老人尚未能颐养天年之际，我们期待政府更多的“雪中送炭”而非“锦上添花”。

其次，我国养老市场发育不健全，有如下倾向需要警惕：一是盲目上马。一些公办的老年公寓建设标准过高，布局不合理，不仅占用宝贵土地资源，也不适合多数老年人的需要。二是变相圈地。建养老设施是幌子，本意是商业开发。三是角色错位。政府应创造公平竞争的政策环境，提供基本公共服务、保障公民社会福利。公共财政也是阳光雨露，应该提供公共服务和社会福祉，消除贫困化、失能化、无子化所导致的“老年失保失养”现象。在发展机构养老事业过程中，要防止“市场失灵”和“政府失灵”两个倾向。一方面，完全的市场导向可能导致一切向钱看，损害老年人权益；另一方面，强大的政府掌控可能导致养老资源的不均匀分配，产生福利不公。政府往往不计成本，效率效益低下，形成福利依赖。

出路之一：可以从政府角色和政策定位起航，建设有中国特色的养老服务体系道路

政府的角色和作用是什么？在快速老龄化的阶段，要强调各级政府是最重要的养老责任主体和决策主体，需要肩负起从战略上积极应对人口老龄化挑战的社会历史责任、民生保障责任和财政投入责任。但钱要花在刀刃上，树立养老机构发展的绩效意识。适度福利型养老机构的建设要体现对老年人的尊重和满足，公平与保护，乐活和价值。

建设中国特色的养老服务体系道路到底该怎样走？比较合理的定位是：以居家养老为基础，以机构养老为支撑，以社区服务为依托。在快速的人口转变背景下，全球社会正在从核心家庭的老年照护转向专业机构的老年照护。在应对所有挑战的过程中，不同责任主体的护理机构不可或缺，都发挥着重要作用。给我们印象深刻的是，发达国家正在努力打造有强大公共财政支持、有强大质量监督体系、家庭化、有品质的老年护理体系。机构养老不仅仅是养老地点的选择，更重要的是有养老服务品质的保障，因为它更专业。

中国老龄事业发展基金会寸草心敬老志愿者联盟公布的“养老机构延伸服务社区”新模式，将解决社区高龄老人最迫切需要的日常照护、医疗保健（含心理关爱）和老人用餐3大难题，成为我国居家养老事业的发展方向。为全力配合“养老机构延伸服务社区”新模式在全国应用，让更多高龄失能老人受益，寸草心联盟将在全国启动“3助1行动”：即1个医疗专业志愿者、1个心理专业志愿者、1个普通助老志愿者，联合帮助1位高龄老人。大力发展居家式的安老乐养体系是我国机构养老的正确方向。2030年以后，中国必须建立一个拥有完备持续照料体系的社会，具备家居式环境、亲情化关怀和专业化照料特质的家庭式养老机构将大受欢迎。中国的机构养老和社区助老都需要大力发展，需要两条腿走路，互相支持，成就具有中国特色的养老服务体系道路。

出路之二：公办养老机构要彰显“福利养老”和“雪中送炭”的角色和作用

政府要走适度福利型、完全护理型为基本特点的公共养老机构发展之路。适度福利型意味着完全福利型和部分福利型并行，完全护理型意味着老年护理要作为机构养老的最重要功能来发展。

政府通过公办养老机构要构筑的是“社会养老安全工程”和“社区养老服务网络”。前者是说公办养老机构的战略定位应该是针对低收入或者类似三无老人这样的弱势老人群体，雪中送炭，实现“政府主导、福利养老”的社会人道目标。入院老人大致可以分为三类：健康老人、亚健康病患老人（需要就医，如糖尿病、高血压等慢性病）、失能半失能老人（需要长期护理，全天候护理）。多数入院的老人属于二类三类老人，他们需要专业的、全天候的照顾，才来到专业化的养老机构。自理型老人基本属于生活功能健康型老人，护理型老人则包括了亚健康病患老人和失能半失能老人。养老的问题已经不是简单的、局部的问题，它是一个系统问题，政府要把养老事业统筹考虑，准确划分完全不能自理老人、半自理能力老人和能自理老人。其中，政府首先应该解决的是完全不能自理的老人的需求，因为这不仅仅是老人个人的问题，也是家庭问题，同时也是社会问题。

出路之三：在机构养老建筑结构和功能的设计上，要努力实现安养、乐活、善终的养老目标

养老地产不仅仅属于老年建筑学的范畴，也是老年伦理学的实践，追求的是“老吾老以及人之老”的人生境界。要充分考虑和满足老有所养、老有所居、老有所医、老有所依、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所终全方面需求，努力实现安养、乐活、善终的养老目标。就其本质而言，养老地产发展的是安老乐养、持续照料的体系。养老地产不仅追求可持续的经济红利，而且要实现可激赏的道德红利，从而涌现出很多有道德、有爱心、有责任的社会企业，成为老龄产业的精英和支柱。在养老地产发展的过程中，我们要防范“市场失灵”和“道德失范”，导以文化的建设、伦理的指引和制度的规范，使其健康发展。

出路之四：拓展民办养老机构的空间

随着人口老龄化的加快，公办养老机构的增加可能导致养老的福利负担上升，大力发展公办养老机构将使国家陷入“福利陷阱”，政府将背上沉重的公共财政负担，公办养老机构的可持续发展受到挑战。发达国家都以民办为主，由政府批准和统一监管。政府要做的是完善相应法律法规，为产业发展提供公平健康的环境。我国需要公办、公投民营、公助民营等多种模式齐头并进。

此外，机构养老的健康发展需要行业监管和评估。客观上，一些公办养老院为了管理方便和降低风险，倾向于接收完全自理的老人，使得养老院资源没有让最需要的人群享用。政府的养老投资行为、经营行为、服务品质等需要人大等部门来监管，同时也需要第三方专业机构的评估，不仅要考虑新增福利机构床位张数，而且要考虑绩效指标和人文指标。

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一、目前我国机构养老的现状分析

机构养老被视为我国养老模式的支撑。截至目前，全国有各类养老服务机构38060个，总床位266.2万张，收养各类人员210.9万人，平均每千名老人拥有床位数16.9张，与发达国家50张-70张的平均水平相差甚远，与发展中国家20张-30张的平均水平也有不少差距。而且，我国养老机构仍以公办为主，民办养老机构发展滞缓。在全国养老服务机构中，农村“五保”供养机构约占55%；在城市养老机构中，民政部门举办的社会福利机构、光荣院等收养利机构占59%。

二、我国机构养老存在的主要问题及原因分析

近年来，我国机构养老事业迅速发展，但与此同时还存在着一些矛盾和问题，主要表现在以下方面：

第一，养老机构数量不足，导致老年人“入住难”的问题。我国老龄化进程大大加快，不少高龄老人、“空巢老人”、孤寡老人、大病老人和智障老人急需进入专业养老场所，目前在很多大城市，进养老院需要“排队”好几年。养老服务机构有效数量不足，养老床位“缺口很大”。

第二，部分地区养老机构面临养老床位空闲的“尴尬”局面。一是低水平。目前我国大多数养老机构设施简陋，医疗卫生设施条件较差，服务项目内容有限，服务专业化水平低，普遍存在高投入、低产出问题，社会覆盖面很小。机构养老服务不能满足老年人多层次养老生活的需要。养老机构面临的尴尬境况是老人们只要在家里还能维持，就不愿去住养老机构。二是传统观念的影响。“养儿防老”的传统观念加之我国人浓厚的亲情牵挂和“孝文化”氛围，在我国农村千百年来都实行以家庭为主的养老方式。通常情况下如果老年人住进敬老院，其子女则会受到道德方面的压力并被指责为不孝，所以只要家庭有条件承担，子女就不会让老人住进养老机构。

第三，机构养老制度建设滞后于经济社会发展的要求。制度建设表现为法律和政策两个层面：一是在法律层面，目前我国养老机构建设还处于无法可依的阶段，在现实生活中，老年公寓引发的纠纷也屡见不鲜；二是已经出台的相关法律权威性不足，缺乏基本的约束力和执行力；三是原则性、倡导性规定过多，现实的操作性不强，缺乏相应的实施机制，在政策层面的落实仍然存在许多问题。

第四，机构养老服务地区发展不平衡。我国经济社会发展的不平衡决定了地区之间、城乡之间养老服务事业发展的不平衡。西部地区的发展明显落后于其他地区，在养老机构的资金投入、人员素质、管理水平和服务质量方面都和东部有很大差距。而目前我国农村公有的老年福利机构只面向“五保”老人，并且一些机构因财政投入不足而严重滞后，设施简陋，服务水平较低，农村老人所享受的养老资源远远低于城市老人。

第五，工作人员专业化水平低，服务质量有待提高。我国现有的养老服务队伍还远远不能适应养老事业发展的客观需求，最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。按照老年人与护理员的比例为3︰1来推算，全国至少需要1000万名护理员，但是目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的也仅有2万多人，不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相比差距巨大，而且不能满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。同时，服务队伍的整体素质较低，服务水平、业务素质不能满足日益增长的养老需求。

三、解决方案的提出

第一，加强政府对机构养老事业的支持力度，全面提高养老服务的质量。一是养老机构的健康发展离不开政府的主导工作。各级政府应紧密联系本地实际，统筹安排，优化资源配置，鼓励发展集老年公寓、老年大学、娱乐场所于一体的养老阳光城，鼓励有条件的企业兴办针对本单位员工的养老院，从根本上保证养老机构的迅速发展。二是坚持“民办公助”的政策原则。政府不仅要加大对社会力量举办养老机构的基本建设性补贴份额，还要对建成的民办养老机构视服务开展情况给予适当的运行经费补贴，还要根据收住照顾的服务对象的经济承受能力制定不同的补贴标准分类补贴相应的服务费用。三是将机构养老纳入各级政府的考核指标体系中。将养老机构的运营发展状况、老人的需求满意度等列入当地政府考核指标体系当中，通过政府导向和方方面面的约束、互相监督来促进机构养老事业的发展。