土地承包经营权论文范文

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二、家庭承包取得的的土地承包经营权可抵押性

中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。

1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础

反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。

同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。

另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。

可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。

2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据

依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].

首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。

如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。

三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突

土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。

1、国家因公益目的征收承包经营的土地

在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。

根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。

2、发包方收回承包经营的土地

依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。

在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。

四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系

由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？

笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：

首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。

其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。

再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。

第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。

综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。

由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。

五、设立土地承包经营权抵押期限制度

中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。

笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。

由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。

笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].

六、结论

中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。

土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。

土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。

土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。

总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。

参考文献

[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条

[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项

[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条

[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条

[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权

[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条

[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第80条

[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404

[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条

[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条

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2地理信息的概念及在土地承包经营权登记发证工作中推广的必要性

地理信息是指与空间地理分布有关的信息，表示地表物体和环境固有的数据、质量、分布特征、联系和规律的数字、文字、图形、图像的总称。其中它所具有的空间信息和属性信息的统一管理特点是其它信息系统不具备的。我们进行土地承包经营权登记发证工作中存在大量的空间数据（地块图件）和与之相关联的属性信息（发包方、承包方）。以上这此特点为土地承包经营权登记发证工作中推广使用地理信息技术提供了必要。同时由于系统处理数据的严密性，保证不会出现逻辑错误。

3实例研究

①此项目的工作底图以正射影像图为主，获取方式可以用无人机航空摄影或购买卫星影像。无人具有机动灵活的特点，通过外野航飞获取地面分辨率为0.15米的单张照片及pos数据，外业控制测量，然后进行内业空三加密，生成正射影像图。

②二轮土地承包台账包括的内容有发包方，发包方地址，身份证号码、电话号码等基础信息；承包方、承包方地址、身份证号码、电话号码等基础信息；家庭成员姓名、，性别、身份证号码、与户主关系等基础信息。我们输入时，所有信息全部录入之后通过承包方姓名在gis中和地块信息中的承包方姓名进行关联，以获取承包地块信息表、农户信息表，家庭成员信息表的一致性，这样数据入库时准确度比较高。

③外业人员通过正射影像图和农户承包地登记基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，由农户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。按照农村承包土地调查技术规范对承包地块进行勾绘，并标注权利人、地块编码、地块名称和面积，形成承包土地地籍草图。核实每一个地块的承包方基础信息和发包方基础信息等，包括承包方姓名、性别、住址、身份证号码、电话号码；家庭成员姓名、性别、身份证号码、与承包方的关系以及发包方代表姓名、性别、身份证号码、住址等信息。本次调查的信息，通过内业人员的录入之后和二轮承包台账进行对比，关联，以查出错误和差别。使得数据建库时要录入的承包地块信息表、家庭成员表、农户基础信息表更加的得到了完整性和准确性。

④将调查地块的信息输入GIS系统中。GIS系统具有空间和属性的分析空能，承包经营权工作在此项流程中首先作业员要在CASS系统中进行地块数据信息等的处理，入库所需四个表的编排（承包地块信息表、农户基础信息表、家庭成员信息表、发包方信息表），最后通过GIS系统进行数据的输入。建立以村为单位的数据库。

⑤利用GIS的工具将属性信息与空间信息关联、建立数据库。数据库建好之后，利用GIS系统的工具进行承包方，小地块名，地块编码，承包方编码，地块类别，是否基本农田、土地利用类型，土地用途、所有权性质等地块属性信息的挂接和空间信息的关联等。使数据库的信息更加完整。也使输出的成果信息更加完整。

⑥拓扑一致性、属性逻辑性进行检查。在属性挂接完整之后要进行拓朴一致性和属性逻辑性的检查，这是关键的一步，在此项工作中，利用GIS系统工具，能够完整的检查出拓朴一致性的错误，所有检查出现的错误情况可以在本次流程中一一解决。

⑦公示资料制做。完成错误的检查之后，可以出公示资料，包括公示图及相关表格，利用GIS软件的制图工具，进行承包经营权的公示图的制作；利用属性处理工具导出公示表格。公示图中主要标注了承包方、小地块名、面积、地块编码顺序码和社号等信息。此图信息齐全，在公示期间由外野调查人员入户由农户进行确认签字，错误之处进行标注。由内业作业员进行修改。

⑧修改公示中发现的错误。公示期间发现的错误由外业作业员进行标注，返回内业后由内业作业员进行修改，主要的错误有，承包方姓名，小地块名，社号等的错误。在此项工作中如果社号错误，会产生一连串的编码的错误，主要是承包方编码的错误，这就需要修改数据库地块的属性和四个表的承包方编码。因此入库所需四个表编码的编排和四表的一致性是数据库建设的关键。作业员必须要仔细认真。

⑨档案打印。档案归档打印由内业作业人员利用GIS系统工具对数据库进行修改完善完整之后对进行归档的资料输出编辑及部分资料的打印。包括1：1000标准分幅签字盖章图的编辑打印、归户表的输出编辑打印、登记簿的编辑打印，地块登记宗地图的输出编辑打印、登记台账的制作、承包合同的输出编辑打印、承包地块信息表的输出编辑等资料的归档。

⑩发证、建立归户卡。最后进行发证和建立归户卡，在本次工作中要利用GIS系统专用发证系统进行承包经营权的证的打印，以及归户卡的编辑打印。

4质量控制

在二软承包地合同签定中，各种资料的质量检查几乎没有控制。应用地理信息系统，大量检查可通过计算机自动实现。实际工作中主要是应用了一些基于规则的逻辑检查，如：地块的不封闭，地块的重叠，组级行政区的不合理、四个信息表编排错误导致的与地块属性逻辑挂接错误等。

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【中图分类号】 D92 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-104-2

伴随着我国市场经济的飞速发展，农村土地承包经营权的流转问题受到了人们越来越多的关注。其不仅与农民切身利益和农村基本经济制度息息相关，更关系到了整个社会的和谐稳定和国民经济的健康发展。对于继承能否被作为“转包、互换、转让以外”的流转方式，我国现行法律并没有明确的规定，学界也存在着不同观点。实践中，近年有不少土地承包经营权继承纠纷案例见诸报端。因此，探讨农村土地承包经营权的继承问题，不仅具有理论意义，同时也具有深刻的实践意义。

一、土地承包经营权的法律性质

学术界对于土地承包经营权的性质曾存在两种不同的观点，分别为物权说和债权说。物权说认为，土地承包经营权是对土地的占有、使用、收益为内容的权利，实质上是对物的支配，承包经营权的主要作用是保障承包人对发包人的物进行使用和收益，所以它属于用益物权。债权说则认为，土地承包经营权的内容由合同确立，其本质上是一种联产承包的合同关系，它发生在承包人与发包人之间，不具备对抗第三人的效力，基于联产承包合同取得的土地承包经营权属于债权性质，尤其是从土地转包来看，承包人取得的都是短期性的权利，承包人转让承包权也须经得发包人同意，这完全是普通债权的转让方式。

笔者同意物权说的观点，认为土地承包经营权应属于用益物权。首先，土地承包经营权是由法律直接规定的权利，其内容不能由当事人通过承包合同任意创设。虽然《农村土地承包法》规定当事人可以订立承包合同，但承包合同不能随意剥夺法律规定的承包方依法应享有的权利，只能在法定权利范围内确定其具体的权利义务关系，或者使法定的抽象的权利规定具体化，这就意味着我国的土地承包经营权已经由当事人通过合同意定转化为法定，这是权利物权化的突出表现。其次，土地承包经营权具有排他的支配性，其保护带有明显的物权特征。在承包期内，发包方不得擅自收回承包地、不得调整承包地，其保护带有物权的性质，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权，都应当承担民事责任。再次，土地承包经营权可以流转，发包方不得干涉。《农村土地承包法》第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”因此，土地承包经营权具备了物权所具有的财产性和可转让性特征。

二、土地承包经营权继承问题的法律规定与理论争议

根据《农村土地承包法》第31条规定：“承包人应得的承包收益， 依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡， 其继承人可以在承包期内继续承包。”法律似乎承认了对林地的继承权，没有承认对林地以外土地的继承权。其实，严格说来，林地承包人的继承人是否对林地具有继承权，仍然值得商榷，因为“在承包期内继续承包”并不完全等同于“继承”。而2007年实施的《物权法》则继续回避了土地承包经营权的继承问题，仍未出现“继承”的字眼，仅在第126条第二款中规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”其对继承能否作为转包互换转让以外的流转方式也没有明确规定。

自全国二十世纪八十年代初推行以来，学界对于这种新型的土地使用权能否继承的问题形成了两种对立的意见。不能继承的理由主要有：首先，土地承包经营合同因当事人一方死亡而终止，承包合同关系是不能继承的，因而不发生继承；其次，承包人并不享有农村土地的所有权，农地归集体所有它并不是承包人的私有财产，因此不存在发生继承问题；再次，农村绝大部分土地是以家庭名义承包的，因此家庭成员共同享有承包权，家庭中个别成员死亡，其他成员应继续履行承包合同；最后，土地承包经营权并不属于财产继承范围，不是一种纯粹的财产权利，故此种权利不能继承。可以继承的理由主要是：首先，土地承包经营权作为用益物权，是一种财产权，在土地承包经营权人死亡后，法律应当允许其继承人继承该项权利。其次，虽然农村土地承包合同通常是以户为单位签订的，但其实质上是个人承包，这满足了《继承法》中“个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理。”和《农业法》中“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”的规定，因此，从农业法实施之日起，我国公民即享有了对农村土地承包权的继承权。

三、土地承包经营权的继承问题应区分不同情况确定

根据《农村土地承包法》的规定，我国将农村土地的类型分为耕地、草地以及其他依法用于农业的土地，农村土地承包则分为“家庭承包”和“其他方式的承包”两类。“家庭承包”的承包方是属于本集体经济组织的农户，“其他方式的承包”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖，公开协商等方式的承包，承包方的主体可以是本集体经济组织成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。《农村土地承包法》第50条对于上述“其他方式的承包”有明确规定：“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包权益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”因此，上述规定实质上是针对上述“四荒地”，其并不包含耕地在内。耕地承包人死亡后，在承包期内其继承人是否能继续承包该耕地，我国现行立法并没有明确规定。

有学者认为，由于林地的见效周期长，投资大，“四荒地”的先期投入更多，风险更大，因此，明确继承人在承包期的继承权，对防治水土流失和土地荒漠化，提高植被覆盖率，改善农业生产条件和生态环境，促进农民脱贫致富，推动农业可持续发展，具有重要意义。但因耕地在我国有着其特殊的地位，农村人多地少，在大部分经济比较落后的地区，耕地不但是农民基本的生产资料，而且是他们最主要的生活来源，其承载了农民生存权的保障功能，因此，耕地承包经营权的继承问题需要特别审慎对待。

如果赋予公民对耕地承包的继承权，可能会导致日益减少的农村耕地变得更加紧张，耕地承包合同失去原有的本质和意义，履行农村耕地承包合同失控，广大农民的生产积极性受挫等不利影响。例如，继承人本身就属于集体经济组织内部的其他户，若继承了被继承人的土地承包经营权，其享有的土地份额将明显多于本集体经济组织的其他村民，这有违公平原则。再例如，继承人是属于其他集体经济组织的农户，如若继承了被继承人的土地承包经营权后，则本集体经济组织的土地由其他集体经济组织的农户耕种，这就出现了非本集体经济组织成员与该集体经济组织的农民争夺田地的混乱局面。这有违集体土地所有权使用、收益权应当由本集体经济组织成员共同享有的性质，并侵犯了本集体经济组织的成员的利益。

因此，笔者认为，土地承包经营权作为用益物权不能成为继承权的客体。以家庭承包方式为主的土地承包经营权，它是农户基于本集体经济组织成员的身份，通过签订合同的方式从而无偿取得的一种财产权。因集体土地所有权的限制，土地承包经营权也被严格限定为本集体经济组织成员享有，这种财产权具有严格的人身依附性，因此，它不具有可继承性。

我国《土地承包法》确定了以“户”为生产经营单位的耕地承包经营权模式。土地承包权在性质上是家庭成员的财产共有关系，即共有的用益物权。因此，家庭中部分成员死亡，只要作为承包方的户还在，就不会发生继承的问题。若在承包人死亡，且作为承包经营的家庭消亡的情况下，因耕地不属于该户的私有财产，其承包经营权不允许继承，该承包经营合同因“户”这一主体的消亡而终止，此时应当由集体经济组织收回耕地或另行发包，或者用于解决新增农村人口生活用地的矛盾。集体经济组织在收回耕地时应当将土地上的收益抵偿给继承人。

参考文献：

[1]韩志才.土地承包经营权继承问题的若干探究[J].科学社会主义，2007，（3）.

[2]李长健，陈志科，蒋诗媛.土地承包经营权之继承问题探析[J].南京农业大学学报：社会科学版，2008，（1）.

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一、土地承包经营权

土地承包经营权是指农业生产经营者以从事农业生产为目的，对集体所有或国家所有的由全民所有的或农民集体所有的由农民集体使用的国有土地进行占有、使用和收益的权利[1]。该权利的具体内容是由合同约定的。土地流转的根本目的即为提高耕地的利用率，凡是现代的国家，哪怕一尺一寸的地方，都需要用科学的方法种植管理，尽量的利用以增加生产。要使地能尽其利，在积极方面就不仅要开发富源，增加生产，使土地为最经济的利用，增加农民的收益。古人有云：有土此有财，有财此有用。土地安全亦是国之根本。我国现有的土地流转模式主要有：转包、互换、出租、转让。

二、农村土地流转的消极影响

（一） 农民地位缺失

土地承包经营权流转的主体即农业生产经营者的地位不受尊重，农民权益受到损害。 依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农民是承包经营土地的主体。农民有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。所以土地承包经营权的流转必须建立在农民自主自愿的基础上。但由于过多的行政权力的干预，在实际操作过程当中，农民大部分是被排斥在土地增值收益的分配体系之外的，即农民既丧失了土地的自主决策权，而且也不能与对方就土地流转的价格进行平等的协商谈判。

（二）农民权益受损

依照我国的法律规定，我国是我土地是属于国家所有。土地承包经营权的流转是受行政部门、集体经济组织和承包方三方的制约。在法律规定范围内相关行政部门的指导、集体经济组织的限制不仅是正确的而且是必须的，但是在实践过程中由于对土地权利的认识模糊导致了农民的土地承包经营权、土地财产权、土地收益权甚至于农民的政治文化权利、就业权都受到了损害。

（三）农民失去务农收入

《中华人民共和国农村土地承包法》规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。但在实践过程中一些干部为了政绩和短期效益将流转的大部分土地用于非农用途，严重破坏了农村土地的农业用途。[2]农民丧失了立足之本，又缺乏“一技之长”，使得农民在失去务农收入后不能及时的得到其他有效的收入，一部分农民在此面临的更是生存的威胁。

三、产生土地承包经营权的流转问题的原因分析

冰冻三尺非一日之寒，为山九仞岂一日之功。造成上述土地承包经营权流转问题的原因主要表现为法律制度不完善，没有形成健全的土地流转管理制度，以及社会保障机制落后。

（一）法律制度不完善

我国已经建立了土地承包经营权、土地征收等法律制度，但涉及到农民权益的法律制度依然不够。由于缺乏法制宣传，部分农民认为取得土地承包经营权即为土地归个人所有。土地承包经营权流转的主体地位得不到完善的法律保护，农民权益受到损害。土地承包经营权流转合同的登记制度不够规范。个别有签订书面合同，也存在条款不完整，内容过于简单，双方的权利义务违约责任、流转价款及支付方式、合同期满后地面的处置、复耕赔偿措施等条款缺乏明确具体规定，到期后没有复耕，造成抛荒，致使土地严重浪费。[3]

（二）政策制度不健全

由于农民权利弱、政府权力强以及政策制度不健全导致行政权侵犯财产权，使农民遭受利益损失。[4]政策制度在保护农民权益方面、约束政府权力方面以及规范政府行政方式方面的制度规定都不够完善。征地补偿制度不合理使得失地农民无法得到应有的补偿。征地收益分配不合理、征地补偿标准低、土地补偿资金管理不严。

四、土地承包经营权流转的权益保护的相关建议

（一）健全农地流转的法律制度

首先，从法律上明确土地所有权主体和完善其他全能的农地产权制度。明确农民独立享有土地承包经营权；规定土地流转合同的必要内容，明确双方当事人的权利和义务，规定土地用途。[4] 其次，完善土地流转监督方面的法规，明确双方权利义务归属，违约责任的承担，强化土地监察。最后，完善土地流转的登记制度。签订合同，进行公证，双方严格按照合同办事。

（二）完善土地流转的政策制度

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②前引①，第104页。

摘要：农民股东用以入股的土地承包经营权构成公司对债权人担保的“责任财产”，但其目前又承载着事实上的生存保障功能。土地承包经营权的“责任财产性”与“保障性”形成明显的冲突与紧张关系，由此产生农民股东与债权人之间的利益冲突。分别探讨公司成立阶段、运营阶段、清算阶段的农民股东与债权人之间的利益冲突的表现形式及其解决方案，尤其对于清算阶段的利益冲突，在评析当前各家学说利弊得失的基础上，提出“优先购买权+入股保险+入股风险基金”的三位一体的立体化解决思路，应具有十分重要的意义。

关键词：土地承包经营权农民股东债权人利益冲突

中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）03-0020-08

土地承包经营权入股是其用益物权属性的题中应有之义。从法律科学的角度出发,股份合作社和农民专业合作社均不宜作为土地承包经营权入股的组织形式。①有限责任公司的“资合性”、“营利性”与土地承包经营权入股的资本化本质相契合，其“人合性”以及较大的“自治性”更是为对土地承包经营权入股过程中权利义务关系的灵活配置提供了较大的法律空间。土地承包经营权入股的适宜的组织形式应为有限责任公司。② 尽管基本公共服务均等化已经提上了执政党的议事日程，但社会保障的城乡一体化的完全实现尚需时日，法律上用益物权性质的土地承包经营权仍具有事实上的保障性,入股农民需要依赖于来自土地承包经营权的收益为其提供生存保障。目前，在土地承包经营权入股实践中，普遍确立了农民股东的“保底分红权”、“退股权”、“土地承包经营权的回购请求权”、“土地承包经营权不作为责任财产进行清偿”等做法。

在普通公司中，债权人与股东之间的利益平衡是通过维系公司资产的独立性与完整性来实现的，但在土地承包经营权入股的有限责任公司中，公司资产的独立性与完整性受制于土地承包经营权事实上的保障性，其债权人面临的风险也比在普通公司中要大得多。而在市场经济条件下，公司债权人也是理性的“经济人”，尽可能地规避风险、保证交易安全也是其必然的经营之道。如果不能实现债权人与农民股东利益的再平衡，必然导致农地入股公司的商业机会的减少甚至完全消失。没有商业机会的公司显然也不可能为其股东带来投资回报，农民股东依赖来自土地承包经营权的收益解决其生活保障的期待也必然落空，最终也不利于农民股东的利益维护。因此，平衡农地入股公司中的债权人与农民股东之间的利益成为一个亟待解决的问题。

一、 公司设立阶段的利益冲突

（一）土地承包经营权的价值评估

资本确定原则要求公司成立时，其注册资本必须确定，以保证公司有一定的资产清偿对债权人的债务。对股东的出资财产进行价值评估是资本确定原则的必然要求。《公司法》第27条规定:对作为出资的非货币作价的财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。在土地承包经营权入股有限责任公司中，保证土地承包经营权的价值评估结论的客观性和科学性对于平衡农民股东与债权人之间的利益冲突具有重要意义。因为，若土地承包经营权的价值被高估,则实为虚假出资，公司的清偿能力降低，债权人利益受损；若土地承包经营权的价值被低估, 由于农民股东的土地承包经营权出资是其分享股东权利义务的依据,则会导致农民股东的利益受损。

③参见李启宇：《基于城乡统筹的农地承包经营权流转制度创新研究》，载中国知网中国博士学位论文全文数据库：四川农业大学2010年博士学位论文，第85页。

④王斌、刘程程、于红梅：《农村土地承包经营权流转价值评估研究》，载《价格理论与实践》2009年第11期，第56页。

⑤苏晓鹏、冯文丽：，《论农村土地承包经营权流转价格评估问题》，载《价格理论与实践》 2009年第3期，第67—68页。

⑥孙中华、罗汉亚、赵鲲：《关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告》，载《农业经济问题》2010年第8期，第33页。

⑦前引⑥，第30页。目前，由于法律法规和专业评估机构的欠缺，我国土地承包经营权的价值评估难以保证其评估结论的客观和公正。具体而言，表现在如下几个方面：首先，缺乏专业的土地承包经营权流转价格评估机构。在专业的土地承包经营权价格评估机构缺失的情形下，许多地方就将农村土地流转服务中心作为评估机构。例如，成都市双流县农村土地流转服务中心截至2008年11月就评估了双流县宗富枇杷种植专业合作社等4宗土地，评估面积189.81亩，评估总价达274.22万元。③虽然这样操作对于在约束条件下促进土地流转具有现实意义，但其专业性、科学性很难得到保证。其次，流转价格确定的依据不清、随意性大。资产评估一般有成本法、市场法和收益法等方法。由于土地是自然本身的产物，成本是虚拟的，很难定量，成本法难以实际运用；土地承包经营权的转让目前为法律所限制，农村土地的流转机制发展时间不长，市场上的可参照物不仅量少而且可比性差，市场法在农村土地经营权的评估中也不可行。因此，一般使用收益法来评估农村土地承包经营权流转价值，④估测土地承包经营权未来预期收益并折算成现值，即土地承包经营权的价值等于其预期未来收益的现值之和。⑤目前，土地承包经营权入股试点实践的作价原则一般为，按近三年的平均亩净收益与剩余承包期的乘积。例如，江苏省常熟市董浜镇金龙稻米专业合作社的评估方法为，平均每亩土地每年收益250元，乘以土地承包经营权的剩余年限20年，得出每亩土地的承包经营权作价5000元。⑥问题在于，土地承包经营权入股的目的就在于实现土地的规模经营，以目前细碎化经营下的土地净收益作为依据来评估土地承包经营权入股后的预期收益，难谓合理。此外，虽然现行法律规定土地承包经营权的期限是30年，但土地承包经营权“长久不变”的政策已经确定，仅以30年的土地承包经营权期限为依据计算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包经营权入股的情况下，实践中土地承包经营权往往没有折价。例如，江苏省金坛市28家土地股份合作社中有26家属于这种类型,占92.8%。⑦在只有土地承包经营权入股的情形下，确定股东之间权利义务的依据相对简单，凭入股土地的数量即可。但由于土地承包经营权作为股东的出资，其评估的价值关涉到公司的资本总额，关涉到股东承担责任的范围，关涉到债权人债权实现的程度，不进行评估显然不利于债权人利益的保护。因此，完善土地承包经营权的价值评估的法律法规、建立专业的土地承包经营权价值评估机构尤为紧迫。

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农村土地承包经营权的流转在我国法律和法学界都已经达成共识,都是支持土地流转,但对于土地承包经营权的抵押一直存在争议,本文将做具体分解。

一、土地承包经营权的性质论文

土地承包经营权是指权利人依法对农民集体所有和国家所有的耕地、林地、草地等享有占用、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产,是农民对土地的一项基本权利。在法学界,对土地承包经营权有两种争议,分为债权说和无权说。(1)债权说。此种认为土地承包经营权是依据土地承包合同成立土地承包关系,承包合同的发包方和承包方受承包合同的约束,承包人未经发包方的同意,不能转包,有债权的形式;另外承包合同不能对抗善意第三天人。债权说不能对抗社会第三人,反介入的权能低,不能对承包人进行很好的保护。(2)物权说。大多数学者认为:土地承包经营权依据法律规定,以承包合同的形式确立,承包人对承包的土地享有在法律和合同规定范围内直接控制,利用的权利;土地承包经营权是具有排他性质的财产权;不能以承包经营权产生的基础是合同来否定其物权属性。我国《物权法》第一百二十五条的规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”。土地承包经营权规定为物权,能更好保护承包经营人的权利,可以对抗一般人和所有权人。能更好的稳定承包关系,能让承包经营人更放心安心的经营土地。我个人认为土地承包经营权规定为物权更合适。

二、土地承包经营权抵押的困境和可行性

土地承包经营权的抵押,是指抵押人(即承包方)通过农村土地承包方式承包取得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下,为担保自己或他人债务的履行,不转移土地占有,将物权性质的承包经营权作为债权担保的行为。抵押人不能按照约定履行债务时,抵押权人(即债权人)依照担保法规定,拍卖、变卖该承包经营权,并从所得价款中优先受偿。在我国土地承包经营权的抵押一直存在争议,对于争议将做具体的分解。

(一)禁止土地承包经营权抵押的理由

我国国内对有许多学者反对土地承包经营权抵押,原因如下:(1)土地保障说。在中国,土地不仅是生产资料,而且具有社会保障功能,农民的生产生活主要依赖土地。一旦允许土地承包经营权流转,农民离开了土地没有了土地承包经营权,社会又不能对农民提供保障,这将会使农民丧失基本的生活保障。(2)保护耕地说。农村土地承包经营权抵押的实现,将导致权利的流转,可能引起大量农用地转化为商业开发用地,不利于耕地的保护。(3)土地兼并说。土地承包经营权的抵押会导致土地的大量兼并,很容易造成农村的两极分化,导致很严重的社会问题。

(二)土地承包经营权抵押的可行性和可能性

1.以上的理由不成立。我国现阶段的发展状况是人多地少,在许多农村,土地是无法养活整个家庭,大部分家庭都是靠外出打工,才能生活,他们的生活保障不是靠农村的土地,而是依靠自己的劳动力来生存。保护耕地说更是无理由了,《物权法》和《土地承包法》严格禁止非农建设,不会存在商业开发的问题。土地兼并说发生的可能那时封建社会时生的事情,我国是社会主义时期,土地属于公有制的,土地承包经营权的抵押只是一个融资方式,不是一个兼并的方式,在农民不能到期付款的时候,可以与银行协商继续承包,或以其他方式保留使用土地承包经营权,让农民在有能力的时候再还款,不可能出现大量兼并的问题。

2.承包经营不存在法理障碍。我国宪法1988年修正案以及《中华人民共和国土地管理法》都规定“土地使用权可以依法转让”,《中华人民共和国农村土地承包法》第32条、第41条规定家庭为单位承包取得的土地承包经营权可以依法转让。法律允许以家庭为单位承包取得的土地承包经营权可以依法转让,而设立在土地承包经营权上的抵押权的实现方式则是通过拍卖、变卖等方式将土地承包经营权转让后就所得的价款优先受偿。而《中华人民共和国担保法》却禁止对耕地进行抵押。虽然以家庭承包取得的土地承包经营权抵押存在法律障碍,但并不存在法理障碍。因为,如前所述,无论是《农村土地承包法》,还是《物权法》,都允许该类土地承包经营权以转包、互换、转让等方式流转。土地承包经营权转让的后果是转让方失去土地承包经营权,而土地承包经营权抵押的后果是抵押人并不一定失去土地承包经营权。

3.法律规定不公平。《物权法》和《担保法》都对四荒取得承包经营权的土地可以进行抵押。而对于取得土地承包经营权的土地,不属于四荒就没有权利进行抵押,有违法律公平的价值。

4.土地抵押有现实基础。在东南沿海的许多省市的农民都愿意进行抵押。现实中,一份《农民希望土地权利的权能内容调查表》中显示,希望拥有抵押权的达到三成,而在江苏省个别市区,已有近六成的农户愿意拥护土地承包经营权设立抵押,事实上,农村土地承包经营权的转让已经成为一种大量发生的客观现象。在中国的许多农村,土地的收入严重减少,很难养活一个家庭,大部分农民的生活主要还是靠外出打工生活,农民对土地的依赖性正在降低。另外,土地承包经营权的抵押只是给农民一个融资的途径,农民按时还款不会出现土地兼并的问题。在许多试点的地区,大部分的农民都按时还款,所以,土地抵押有较强的现实基础,有很大的可行性。

三、土地承包经营权抵押制度的设计

由于农户利用土地承包经营权抵押贷款而获得的资金,其投向具有周期长且利润低的特点,因此,土地承包经营权抵押的制度设计只能借鉴国外的经验,建立由政法特设的类似国外土地银行的金融机构,由其提供抵押贷款。土地经营承包经营权抵押制度设计除了设立政策银行外,还要考虑其它因素,制度具体内容如下:

(一)设立政策性银行,实行专款专用

我国目前业涉农的政策银行只有中国农业银行,其主要任务是按照国家的法律、法规和方针政策,以国家信用担保为基础,筹集农业政策性信贷资金,承担国家规定的农业政策性金融服务,财政性支农资金的支付,为农业和农业经济发展提供优惠低息贷款。而土地承包经营权的抵押则是土地使用权的经济价值的展现,目的是为了农业发展,改良土地筹措资金,本金偿还的时间长,利息低,抵押物的受限多。所以农业银行不应包括农村承包经营权的抵押,应设立农业专门政策性的银行,专门从事土地承包经营权的抵押,抵押的内容分为专门为农业生产的土地承包经营权的抵押和为了个别的经营而进行的土地承包经营权的抵押。对于从事农业生产实行的土地承包经营权的抵押实行无息贷款,帮助农业发展;对于为其他经营而设立的土地承包经营权的抵押,实行低息贷款或是无息贷款,这样做就是为发展农业和农村经济,对土地承包经营权的抵押就是实现土地的担保价值,给农民一个融资的途径。农业专门政策性银行的款项可以来自国家拨款、发行债券、资本公积金等。

(二)村委会监督承包抵押人款项用途

为使土地承包经营权的抵押能落到实处,发挥土地承包经营的职能就需要一个监督主体。在和承包人密切的联系的主体中,承包人所在的村委会是最合适的主体。因为村委会和承包人联系非常紧密,而且随时能掌握抵押人的资金动向,让村委会监督承包人的抵押款的资金动向,防止土地承包经营权人乱用抵押款,降低风险。村委会监督土地承包经营权抵押人的抵押款的动向,定时向农业政策性银行报告,防止抵押款的乱用风险。

(三)抵押贷款人办理相关手续、定时向银行报告情况

土地承包经营权人抵押是在相关的土地部门办理相关的抵押登记,防止不登记乱贷款,损害银行的利益。办理登记就是为了防止土地承包权人重复抵押,一地多抵押。对于一个土地承包经营权的抵押只能成立一个抵押;并且要以登记为土地承包经营权抵押为成立、生效要件。登记后有排他的效力。土地承包经营权抵押人要按时向政策性银行报告自己的资金动向,保证土地承包经营权抵押的资金动向安全,确保抵押金的将来实现。在危害土地承包经营权实现的时候,政策性银行可以向法院申请财产保全措施。

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[论文关键词]土地承包经营权流转市场 制约因素 构建机制

一、土地承包经营权流转市场的现状

随着国家法律和政策的认可、支持和鼓励，近年来农村承包经营权流转发展速度不断加快。但从全国范围来看，农村土地承包经营权流转的市场化水平还比较低、速度较慢，例如：

（一）市场供需信息不对称

土地承包经营权流转的最突出的问题是信息渠道不畅通，因为农村经济总体落后于城市经济，并且在网络的构建上明显落后，以至于各种信息渠道不畅通，供求信息不对称，流转供求信息不能及时有效的沟通，往往出现农户有转出承包地的意向，却找不到合适的受让方，而需要转入耕地的人又找不到转出者。

（二）土地定价不合理

农村土地承包经营权流转缺乏科学的价格形成和指导机制，土地价格标准不合理，很多土地流转的价格不能客观真实地反映土地的差别和内在价值。实际操作中，土地流转的价格不是市场自发形成的价格，带有极大的随意性，加之行政推动作用，为满足招商引资和加快农业规模化的需要，强制流转超过自愿性流转，农民在土地定价中的自主权经常被剥夺，流转的价格大多偏低。

（三）流转操作不规范

各地土地流转中的不规范行为具有相似性，主要表现在土地流转的程序、手续不够规范。农民自行流转的多，报村镇批准备案的少；口头协议多，书面协议少；协议权责不明的多，明确的少，导致协议约束力小。流转主体单方面撤销或终止流转合同的现象频繁发生。

（四）有关部门的角色定位不准确

有关部门在农村土地承包经营权流转中的角色定位不准确，存在着过度干预和宏观管理不利等矛盾问题，农村集体土地常常由地方政府在乡间的延伸组织，及村委会管理，极容易损害农民的土地权益，也容易造成过度违规流转土地，浪费土地流转资源。

二、农村土地承包经营权流转市场的主要制约因素

制约农村土地承包经营权流转市场的因素很多，具体包括很多方面：

（一）外部因素

1.市场主体不明晰

土地管理法明确规定集体土地所有权归农民集体所有，但能代表村民的乡、村民集体经济组织不存在，主体常常由村委会负责，有的实际上往往是村干部获得了土地的处置权，他们有可能会不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系。

2.政府越位

管理部门干预较多，一些当地管理部门常常以很低的土地使用价格作为诱饵吸引企业入驻，这种地方政府通过行政行为以降低土地价格的方式推动土地流转于农业企业的现象不仅有违市场价格机制而且极大地损坏了当地土地权益。

（二）内部因素

制约土地承包经营权流转的外部因素是客观原因，但不是主要原因，主要原因在于农民自身的原因，而农民自身的原因又是多层次，多元化的。

1.部分农民思想守旧观念

由于农民思想观念守旧，尤其是老一辈农民已经习惯于日出而作日落而归的生活，他们都留守家中，不愿意放弃自己的承包地，一些进城务工的人员，错误的认为土地承包经营权的流转就是放弃土地承包经营权，所以宁愿撂荒也不愿意将土地流转出去，这严重制约了土地承包经营权流转市场的发展。

2.部分农民法律意识薄弱

农民因为法律知识比较薄弱，在土地流转中往往是当事人双方私下流转，以口头协议为主，既无书面转让合同或转让协议，又无中介机构见证，即使签订了协议，内同条款也不全，权利、义务不明确，以致合同兑现不严肃违约责任难以追究，一旦发生纠纷，各方的合法权益就很难真切的保护。

3.农民的文化水平有限

市场经济是知识经济，农民的文化水平普遍较低，没有一个系统的发展经济的一连串的制度构想，以至于像中介组织，这个链接供方和卖方的桥梁，迟迟没有发展起来。一些中介组织如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地保险机构和土地融资机构等，这些中介组织可以使土地流转信息完整畅通，扩大土地流转的范围和限制。

三、建立健全农村土地承包经营权流转市场化机制的路径选择

既然制约农村土地承包经营权流转市场的因素有多种，那就要有针对的用不同的机制解决不同的问题。

（一）外部制约因素的路径选择

1.完善土地管理的法规体系，确立农民的市场主体地位

农村土地流转必须以国家政策为指导，以法律为依据，明确农村土地产权制度，建立统一的农村产权标准。笔者认为应当确定农民的市场主体地位，也就是把经营权流转的权利下放到农民的手中，农民只有获得了市场主体地位才能适应经济的体制环境，才能与其它社会阶层一样发挥主观能动性，参与到市场经济中去。

2.规范政府行为，明确政府角色

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审理农村土地承包纠纷案件，从当前存在的法律规范来看，涉及的内容较多，如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策。另外，村民组织法、土管法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范也有涉及。如何在司法审判中适用好相关的规范，解决好溯及力问题，厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理判定等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是审判机关需要认真研究的问题。①一、农村土地承包纠纷案件的受理范围。《土地承包法》第五十一条规定： “因土地承包经营发生纠纷的，……也可以直接向人民法院起诉。”②为了进一步明确人民法院的受理范围，法释［2005］6 号第一条列举了法院具有管辖权的具体情形，同时排除了两类不应受理的情形。可见，因合同违约引起的违约纠纷或因他人侵权引起的侵权纠纷以及承包经营权的继承纠纷等具有可诉性，法律已有明确规定。但审判实践中仍存在诸多的问题： 其一，如何确认土地承包经营权的问题。这类纠纷当事人往往不是直接提出一个确认之诉，绝大部分是以侵权的理由提起一个给付之诉，法院经过审理后发现并确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。实践中，当事人土地承包经营权的纠纷有多种原因，有的因权属证书之间、权属证书与行政登记或权属证书与承包合同相互矛盾引起，有的因承包主体资格引起。对于这类纠纷的处理，目前主要有以下观点： 一种意见认为应对证书或合同或清册登记或者成员资格做实质审查进而确认原告是否享有经营权； 一种意见认为，确认土地承包经营权，应适用《土地管理法》第十六条规定，以政府处理为前置条件，对处理不服的，只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决。③从实践来看，人民法院在处理类似案件时是区别对待的，并未一概而论。实际上，从最高法院原副院长在关于法释［2005］6 号的新闻会上的讲话精神看，司法解释对此问题的实质内涵应该包含两层意思，一是本来就没有经营权的； 二是原来享有经营权后来发生争议的。对于第一种情况的当事人，如果提起实质为确认经营权的诉讼，应该适用《土地管理法》第十六条和司法解释第一条第二款的规定，不予受理或驳回起诉并告知其向有关行政主管部门申请解决。对于第二种，因户口迁出本集体经济组织、外嫁、发包方调整土地等客观原因导致经营权是否仍然保留发生争议的，人民法院应该受理。对于就同一土地签订有两个以上合同的，承包方均主张取得承包经营权的，不能简单地以权属争议为由不予受理。

二、农村土地承包经营合同的效力。

1. 关于违反民主议定原则的土地承包合同的效力。

根据《土地管理法》第十四条第二款、第十五条，《村民委员会组织法》第十九条第二款第（ 五） 、（ 六） 项，《土地承包法》第十七条第二款、第十八条第二款第（ 三） 项、第四十八条第一款规定，如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效。法释［2005］6 号虽未涉及村民要求确认合同无效的情形，但法释［1999］15 号第二条、第二十五条规定： 承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效。

原则上，只要合同形式合法，未违反法律的强制性规定，即为合法有效的合同，应予以支持。其次，因违反法定发包程序导致村民群体与他人签订的合同无效的，原则上应认定无效； 对于承包人因此发生的损失，可予以适当的补偿。

2. 土地承包经营权流转没有登记或备案的合同效力。

《土地承包法》第三十八条规定： “土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”在审判实践中，人们对没有登记的合同效力认识不一。笔者认为，合同的效力与物权的变动是两个不同的概念，登记是物权变动的公示方法，不动产登记是物权转移的标志，是否登记主要是表明物权是否转移，是合同履行问题。合同是否有效要根据合同法的规定来认定，如果当事人之间对物权的设立和转移达成合意，只要这种合意不违反法律法规的强行性规定和公序良俗原则，即便没有完成登记，也应当认为合同已经成立并生效。④在承包或流转过程中，没有登记并不影响合同的效力。但未经登记，不得对抗善意第三人。《土地承包法》第三十七条规定： “土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意； 采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”⑤对未经备案合同效力如何认定，同样存在不同认识。其实，承包方通过与发包方签订土地承包经营合同在集体所有的土地上设立土地承包经营权，并不影响土地的归属，土地所有权仍归本集体经济的农民集体所有，发包方有权通过承包地备案了解承包经营合同的履行情况和土地承包经营权的变动情况，但是，土地承包经营权流转备案制度虽然具有重要性和必要性，但备案不是承包经营权流转、合同生效的必要条件。

三、家庭内部承包经营权的分割。

我国现行法律及司法解释，主要是对承包人与政府、集体经济组织和其他人之间的关系进行规范，对家庭内部之间的关系鲜有涉及，这给家庭内部承包经营权分割纠纷的处理带来了难题。由于人们观点的不统一，加上法律适用的难度与实际操作的难度，致使法院对这类案件“敬而远之”，不予受理，使相当多的当事人的合法权益没有得到应有的保护。笔者认为，审理好家庭内部承包经营权的分割纠纷，首先应明确，在一个家庭中，哪些人享有土地承包经营权。有人认为，只有承包土地时分得承包地的人和承包人死亡后的法定继承人才享有承包经营权。笔者认为，享有承包经营权的人除上述人外，还包括这个家庭新出生的人。

首先，土地作为农民生活的主要来源和基本保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关。农民对土地的渴望是基于其朴素的生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。土地承包经营权一方面反映的是对集体土地的经营，另一方面反映农户对土地利益的分配。故土地与其他财产不一样，剥夺了新生人口的土地承包经营权，无异于剥夺了新生人口的生存权。其次，《土地承包法》第五条规定： “农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”故承包经营权是一种成员权，随着成员资格的取得，任何组织和个人均不得剥夺和非法限制。

四、如何保护妇女及上门婿的合法权益。

从调查情况来看，目前农村侵害妇女土地承包经营权的问题时有发生，原因在于传统的道德观念和农民的法律意识以及人们对村民自治的模糊认识，妇女自我权利保护意识不强，甚至妇女自身对这种侵害也感到“理所当然”。关于妇女土地承包权的保护问题，土地承包法作为一个重要问题进行了规范。《土地承包法》第三十条规定： “承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地……”该法第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危害、赔偿损失等民事责任……（ 七） 、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权……”《土地承包法》明确规定了妇女作为集体经济组织成员平等享有承包该集体经济组织土地的权利，对出嫁女的土地承包经营权的保护作出了特别规定，但在实际操作中仍存在着一些问题。法释［2005］6 号第三十四条对离婚纠纷中的承包经营权分割进行了规定。但这些维护妇女土地承包权的国家法在很多地方还受到“民间法”的严重挑战，甚至有些地方基于“搞活土地经营使用权”还出台了与国家法律和中央政策相违背的政策。出嫁女的土地承包经营权受法律保护，无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得，还是保留结婚前取得的土地承包经营权，总的原则是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待： 对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的，发包方可以收回其原承包地； 对结婚后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地； 对离婚纠纷中妇女分割承包地的请求，只要她作为家庭一员享有承包地的，就应依法予以保护。对于上门婿承包地问题，和出嫁女类似，可参照处理。

五、关于客观情况变化致合同履行显失公正的问题。

涉及土地流转的合同，由于受到签约当时的社会经济条件和法律、政策背景的影响，双方权利义务的约定仅适合于合同签订时的情况。而客观上土地问题极易受社会经济发展和国家政策的影响，随着不同时期的客观条件变化及国家农业政策的调整，客观上会导致合同双方当事人权利义务的严重失衡，从而引发纠纷。法释［2005］6 号第十六条借鉴了情势变更原则，为解决相关问题提供了法律依据。这类案件实践中当事人往往起诉要求确认合同无效，但事实是并非合同无效，法院不能简单地对合同的效力进行认定，而应根据客观事实综合社会效果加以评判。因此，对历史的原因或政策性原因引起的流转合同纠纷，不能简单地以签订合同不完全符合法律规定、权利义务失衡为由宣布无效，造成高成本的善后处理工作的发生。因此，为救济因客观原因导致当事人双方在合同中的权利义务严重失衡的现象，法官应对当事人进行法律释明，分析发生权利义务失衡的客观情况，依照公平原则和诚实信用原则，以情势变更为理由，调整承包期限，变动承包金数额，以化解矛盾，消除纠纷，将国家惠民政策落实到村民头上，从法律效果和社会效果两方面，使案件得到妥善处理。

注 释：

①邵书慧。《科技创业月刊》当前农村土地承包纠纷的调查与法律思考———基于淮南市八公山区的调查，2009 － 10－ 10.

②《中华人民共和国土地法》1999 年 1 月 1 日施行

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中图分类号:F321.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0049-02

农业是中国国民经济的基础,土地问题是农业问题的重要组成部分,是影响农业增效、农民增收、农村稳定的关键因素。目前,随着农村大量青壮年进城务工,农村土地的经营状况受到很大影响,一方面,很多农民工由于缺乏在城市的保障以及收入较少,不愿放弃农村土地,但又没有时间经营或经营不好;另一方面,一些种地能手想扩大规模却缺少途径,部分转包经营不仅规模小,难以集中,承包期间也不稳定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加农民工所拥有土地的收入,同时解决农村集约化经营,成为当今农村土地经营中面临的最大问题,创新土地使用权流转模式成为农地改革的现实需求。

正是在这种环境下,中国许多地方借鉴国外土地信托模式,将此前只在金融领域运用的信托制度引入农村土地使用权市场,创造性地催生了中国特有的农村土地信托制度。如浙江绍兴地区即是典型的一例。但由于农村土地信托是一种新兴事物,目前还缺乏完整的理论和运行模式,相关法规也很不完善,加强该领域的研究非常必要。

一、农村土地信托的基本理论

信托制度源于中世纪的英国,由于信托制度的双重所有权理论与大陆法系国家的“一物一权”理论相冲突,长期以来,大陆法系国家没有引入这一制度,但在第一次世界大战后,随着现代经济的发展,信托制度的优越性不断得到体现,一些大陆法系国家开始引入这一制度。中国在改革开放后也出现了大量信托投资公司,为更好地规范信托行为,于2001年制定《信托法》,但目前中国的信托主要应用于商业领域,农村土地信托还刚刚开始,因此,理清该制度的框架和基本理论显得尤为必要。

农村土地信托是指土地承包经营权人(委托人)基于信任关系,将土地承包经营权在一定期限内委托给土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名义,为受益人的利益进行管理的行为。农村土地信托是一种新型的信托模式,它以设立在农村土地上的土地承包经营权为中心,对土地承包经营权及其相关权益进行合理的制度安排,实现土地承包经营权人依法流转土地承包经营权、达到间接管理财产的目的。

(一)农村土地信托的主体

根据信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。农村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根据自己的意志,在保留承包地承包权的前提下,将承包经营权分离出来委托给受托人,由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者,他可以以自己的名义对信托土地进行经营管理或处分,各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由委托人指定有资格享有信托收益权的第三人,其只享有信托收益权,而无权对信托财产进行管理、处分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情况下也可以是受托人。在中国目前的农村土地信托中,受益人主要是委托人本人即农村土地承包者。

(二)农村土地信托的客体

农村土地信托法律关系的客体即信托财产指的是土地承包经营权,包括土地承包经营权人享有的对其所承包的农业用地进行占有、使用和收益的权利。虽然中国《物权法》未明文规定,但依民法通说,土地承包经营权是一种用益物权,具有用益物权的一般特性,如“限制性”、“独立性”、“使用收益目的性”等。土地承包经营在本质上是对农村土地的一种使用方式,这种方式中,“经营”才是其最终目的,“承包”仅仅是实现目的的途径,人们通过“承包”取得“经营权”后,对承包地进行管理,从而获取经营效益。

(三)农村土地信托中的法律关系

农村土地信托制度中三方当事人存在如下三种法律关系:(1)委托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议,委托人将其土地经营权委托给受托人经营、管理,受托人应尽到忠实管理义务,像经营自己的土地一样对信托土地进行经营管理,确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受委托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误,委托人应尽量不要干涉信托事务,确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。(2)受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人,而受益人则有权享有信托收益,在其受益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时,受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。(3)委托人有权独立指定或更换受益人,而不必经受益人同意。委托人与受益人之间的法律关系具有无因性,不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。

二、中国农村土地信托模式构建

(一)完善相关法规

中国已于2001年4月公布《中华人民共和国信托法》,从而使中国信托事业有法可依。但发展信托事业需要一整套完善的法规支持,而中国“信托业法”至今尚未出台,严重制约了信托业的发展。特别是对中国特有的农村土地信托更应该出台专门的法律。在国外,由于土地的私有性,土地信托是信托业务的重要组成部分,但由于中国实行土地国有和集体所有,使中国的土地信托具有特殊性,因此,要真正促进土地信托经营业务的发展,必须制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则,如关于土地投资信托基金如何具体运作、土地信托红利确定的依据、土地信托经营业务的税费制度、土地信托产权的流转补偿与变更登记问题等。

(二)成立农村土地信托中介机构

由于农民信息的不对称,在农村产生了农户“有地无力开发、有力无地开发”的弊端,为了解决这一矛盾,必须成立农村土地信托中介机构。土地信托中介机构的主要职能包括:

1.信息传递职能。定期举行土地流转信息会,如浙江绍兴县柯桥镇“土地信托服务站”受13个村经济合作社的委托,向社会推介2 200亩土地的使用权转让信息,公开招标高效农业开发项目,在不到一天的时间里,已有9家企业签订了投资协议,而原土地承包经营者将可获得土地信托分红。

2.中介服务职能。协调流转双方提出的有关事宜,在平等协商的基础上,落实合约关系,维护双方利益;发行收益凭证,为受托人融通开发资金服务,为投资者拓宽投资领域服务,并从中收取相应劳务酬金。

3.监督治理职能。对土地流转后的用途进行监督治理,以提高土地利用“三态”效益为目的,促进土地资源可持续利用为宗旨。

(三)建立土地投资信托基金

土地开发需要巨额资金,通过财政拨款、个人自有资金等途径往往受资金来源的限制满足不了需求,建立土地投资信托基金可有效解决土地开发资金不足问题。土地信托基金是土地信托部门为开发经营土地而设置的营运资金,其主要来源有:银行等金融部门吸收的土地信托存款、政府发行的土地证券、企事业单体待用的土地信托基金、预算外自有资金等。

原土地承包者作为委托人与受益人将土地信托给土地信托机构,土地信托机构作为受托人既可将土地经营权以出租、转让、转包、入股等方式给土地开发经营者从而收取租金、转让(包)金或股利;也可与专业土地开发公司通过签订土地开发合同,收取开发收益。土地信托机构负责将信托红利给委托人。土地开发经营过程中所需的巨额资金可通过土地信托机构向金融机构贷款(农业贷款,政府扶持、利率优惠)来筹集,金融机构可通过出售贷款债权的方式向广大投资者再融通资金,既增加投资渠道,又分散金融风险。

(四)完善农村土地信托市场竞争机制

在农村土地信托中,土地信托机构的官方、半官方性质是农村土地信托市场垄断产生的根本原因,防范农村土地信托市场的垄断风险,首先要从其根源入手,摆脱政府对土地信托市场的绝对控制,降低土地信托公司的准入门槛,引进农村土地信托市场竞争机制,吸纳和鼓励民营土地信托公司经营农村土地信托事务;其次要逐步打破农村土地信托“一言堂”的垄断现象,允许多家土地信托公司同时经营,公平竞争,合法竞争,提高土地信托公司的服务意识和经营水平,同时也要赋予土地信托公司充分的权利包括独立管理权和获取报酬权,以利于他们积极参与市场竞争,促进中国土地信托业的发展和繁荣。

总之,由于中国目前农民工的大量增加,农村出现大量土地抛荒现象。与此同时,社会大量闲置资金找不到相关的土地项目进行投资,农村土地使用方式过于落后。而现有的土地承包经营权流转方式存在许多缺陷,中国急需改进土地承包经营权流转方式。农村土地信托是以土地承包经营权为信托财产、以土地承包经营权流转为出发点和目的地的信托形式,它在农村土地的所有者与土地承包经营权人分离的基础上再次将土地承包经营权人与实际管理经营人分离,既保证了农村土地所有权的合法归属和土地承包经营权的基本稳定,又赋予土地承包经营权人依法将土地承包经营权交由他人管理的权利,使其能在获得稳定收益的同时得以放心投身于其他事业,而土地信托公司的专业化运作也能有效保障农村土地信托各方当事人基本利益的实现,因此,建立和推广农村土地信托制度是解决中国农村土地问题的有效途径。

参考文献:

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虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止，或避而不谈，但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立，使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下，十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。

一、 土地承包经营权抵押之风险

（一） 信贷市场风险

土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度，在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下，地方政府往往各自为政，增加该领域的信贷市场风险。此外，由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险，使得金融机构的经营风险也会随之增加。

（二） 民生风险

现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说，他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求，但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款，而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务，此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险，即民生风险。

二、 风险防范机制之构建

在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下，只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。

（一）信贷市场风险防范机制

信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险，为避免形成全国性危机，笔者主张应当坚守分步走的方式，即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点，其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区，再次扩大到经济发达的省份和地区，最后覆盖全国。同时，土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来，共同促进该市场的平稳发展。

1.金融机构的自我防范

信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构，因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。

（1）事前审查。首先，以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件，防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次，对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说，土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度，尽量选择大户。

（2）事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效，及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向，确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。

2. 健全农村土地承包经营权流转市场

目前，我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低，导致供求双方信息不对称，金融机构往往不能获得抵押物详细信息，以致经常出现信贷风险。因此，培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。

（1）广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息，这一方面能够促成抵押关系的建立，另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿，还可以公开拍卖以其价款受偿。

（2） 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记，既是完善土地交易市场的前提与基础，也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法，即先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局发放各种权证，确保农民拿土地承包经营权证。

我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性，便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况，为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助，有利于防止抵押纠纷，从而一定程度上防止信贷风险的产生。

（3） 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚，目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构，缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节，其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行，在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间，由于土地价值有可能发生变化，因此，在承包经营权抵押实现时或者再抵押时，应该对其价值进行重新评估。

3.抵押担保模式多元化

为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度，我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验，创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。

（1）农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户，这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的，因此，在申请贷款时，农户之间可以组成利益共同体，互为对方担保，承担连带责任。

（2）农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产，同时为农户提供销售渠道，确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力，而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。

（3）农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物，承担责任时，贷款农户和该基金组织承担比例责任。

4.发展农业保险

农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。

首先，由点到面推广农业 保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传，提高农民对农业灾害风险的认识，提升其投保意识，为农业保险发展营造良好的外部环境。

其次，扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度，明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品，同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。

（二） 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点

对于相当部分农民来说，鉴于农村社会保障制度供给的严重不足，他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求，其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”，而对于真正敢于“冒险”的农户来说，当金融机构实现其抵押权时，又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系，不仅能够消除农民对土地的生存依赖，提高其抵押积极性，又能够解决其生存的后顾之忧。

最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线，由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致，因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然，我国自建设农村最低生活保障制度以来，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。

1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则

目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面，导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法，按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距，制定科学合理的救助金额。

2.多渠道筹集最低生活保障资金

地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付，欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付，发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外，大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道，确保低保资金能够足额到位。

3. 扩大低保覆盖范围

各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围，事实上，收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助，保障其生存权。

4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制

当前，我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制，为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此，必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先，完善省、市、县农村低保工作机构，使其各司其职；其次，减少审查与资金发放中间环节，严格规范操作程序，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。最后，落实政务公开，通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。

当然，农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，都有亟待完善的方面，但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性，笔者在此仅对该方面重点探讨。

三、 结语

根据十八届三中全会深化改革的决定精神，新农村建设进程中必然会掀起土地承包经营权抵押贷款的新一轮浪潮。面对更大规模的挑战，我国相关法律法规顺应形势，作出修改与完善也指日可待。但是在这一天还没有到来的时期内，在现有法律及制度框架内防范土地承包经营权抵押贷款所致风险就显得尤为重要。通过信贷市场的健全以及农村社会保障体系的完善，可以共同遏制相关风险的发生，促进土地承包经营权抵押贷款市场的平稳发展。

注释：

①本文所称土地承包经营权仅指以家庭承包方式取得的土地承包经营权.

参考文献：

[1] 惠献波.农户土地承包经营权抵押贷款潜在需求及其影响因素研究——基于河南省四个试点县的实证分析.农业经济问题.2013（2）.

[2] 唐薇，吴越.土地承包经营权抵押的制度瓶颈与制度创新.河北法学.2012.2.

[3] 董谦.农业政策性信贷风险的变化与对策.金融理论与实践.2004.4.

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十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(coase，1937，1960；north，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

篇12

中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。

1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础

反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。

同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。

另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。

可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。

2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据

依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].

首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。

如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。

三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突

土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。

1、国家因公益目的征收承包经营的土地

在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。

根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。

2、发包方收回承包经营的土地

依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为主权利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。

在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。

四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系

由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？

笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：

首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。

其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。

再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。

第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。

综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。

由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。

五、设立土地承包经营权抵押期限制度

中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。

笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。

由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。

笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].

六、结 论

中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。

土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。

土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。

土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。

总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。

参考文献

[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条

[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项

[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条

[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条

[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权

[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条

[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第80条

[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404

[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条

[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条