检察监督制度范文

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所谓“执行乱”,“是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范、甚至违法的现象”。[①]其表现诸如：消极执行、严重超期执行、严重超标的执行、违反法定程序执行、错误执行案外人财产、法院之间推诿执行、执行人员利用职务便利贪污、受贿、挪用被执行款物等等。

民事执行检察监督制度的目的之一在于监督、督促执行权的正确运行，促进廉洁规范执行，保障司法公正，其着眼点在于遏制“执行乱”。作为来自法院外部的法律监督形式，检察监督具有更高的社会透明度、更强的监督力度、更明显的公正性。

但检察监督本质上仍是一种法律监督权，应以程序控制为限，具有程序建议性特点，在性质上是一种非实体性的权力。[②]检察机关只能监督、督促法院的民事执行行为，对执行中的违法情况提出监督意见，建议有关机关纠正，而不能直接对法院错误的民事执行行为予以否定或直接纠正，否则检察监督权就会成为“审判”执行者的裁判权。监督权和实体处分权相分离，决定了检察机关不能形成对执行权的干涉和专横，而是能够保障执行权的正确运行。

（二）支持与共进——破解“执行难”的利器

“执行难”是指基于执行法院与执行人员以外的原因而造成生效法律文书难以或无法得到执行，是一个即使执行法院与执行人员积极努力地依法去执行也无法破解的综合性社会问题。[③]其主要是被执行人逃避、规避执行，案外人妨碍执行，协助义务人消极协助等行为引起的。

民事执行检察监督制度的另一个目的在于支持法院依法执行，共同解决被执行人逃避、规避执行，案外人妨碍执行，协助义务人消极协助等问题，其着眼点在于破解“执行难”。检察机关与法院之间不仅仅是监督关系，而且也是支持和共进关系，甚至“对执行工作的支持应该是检察监督的第一位功能，而不是仅仅从消极监督的视角对执行行为挑毛病”。[④]

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（下称《试点通知》）开拓性地规定了检察院对国家机关等特殊被执行主体的监督，鲜明地体现了民事执行检察监督制度支持法院依法执行的目的和理念。

二、民事执行检察监督制度的范围构建

（一）对执行人员执行行为的监督

新民诉法对违法执行行为已经规定了一系列救济程序。当事人认为法院的执行行为违反法律规定的，可以通过提出执行异议、复议进行程序性救济；认为执行法院不作为、怠于执行的，可以通过向上一级法院申请督促执行、提级执行或者变更执行法院进行程序性救济；对涉及执行标的等实体权利的案外人可以提出案外人异议，进而提起执行异议之诉进行实体性救济。因此检察监督的范围应适度，既不能过分扩张，也不能无所作为。

实践中，当事人对法院执行工作的和投诉，主要集中在拖延执行和执行不力两个方面。《试点通知》中规定的检察监督主要针对的也是法院的消极执行行为。因此，消极执行行为应成为民事执行检察监督的重点范围。

笔者认为，除了《试点通知》中规定的法院无正当理由截留执行案款、对执行异议不作出裁定、立案两年内不采取执行措施等三种消极执行行为外，检察监督的范围还可以囊括以下几种消极执行行为：第一，对已经发现的被执行人财产应当采取查封、扣押、冻结措施而未采取；第二，对符合处置条件的被执行人财产应当拍卖、变卖而未处置；第三，对申请执行人要求变更或追加被执行主体的申请应当听证审查而未听证；第四，对案外人依据新民诉法第二百二十七条之规定提出的案外人异议应当听证审查而未听证；第五，未采取任何执行措施就裁定中止、终结执行；第六，对被执行人涉嫌“拒不执行判决、裁定罪”等刑事犯罪应当移交公安机关立案侦查的而不移交。

违法执行行为除了不作为外，还包括乱作为。关于检察机关针对乱作为的监督，《试点通知》采取了更为审慎和保守的态度，仅规定了一种滥用执行措施的行为，即被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益。这样的范围无疑是极其狭窄的。但如果监督范围过大，势必会影响执行效率，形成对法院执行权的过多干涉，甚至演变为权力的冲动。

笔者认为，应将对滥用执行措施行为进行监督的范围框定在程序性的违反法律规定的执行行为。如：未经评估和公开拍卖程序，即对查封、扣押、冻结的财产违法进行变价处理；采取拘留、罚款等强制措施程序违法；明显超范围执行被执行人的财产，或者错误地执行了案外人的财产；被执行人已经履行义务，法院未及时解除查封、扣押、冻结措施等。

此外，《试点通知》还规定检察院可以对严重损害国家利益、社会公共利益的法院执行行为进行监督，这本就是检察机关作为公共利益代表的应有之义。

（二）对当事人、案外人行为的监督

民事执行检察监督制度支持法院依法执行，合力破解“执行难”的目的定位，决定了其监督范围可以拓展到对当事人、案外人进行监督。

从浙江省的实践看，执行行为不规范的问题虽然存在，但不突出，执行的突出问题是执行查控效率不高，执行惩戒威慑不足。在前两年开展的“全国集中清理执行积案”活动中，大批被执行人为特殊主体的陈年旧案作为重点案件被清理出来，在政法委挂牌督办、全社会执行联动综合治理的情况下才得以解决。笔者曾遇到一件案件，某村经济合作社作为协助执行单位擅自将法院冻结的拆迁赔偿款支付给被执行人，法院向其发出限期追回财产通知书，该村党支部

书记、经济合作社社长（系人大代表）以种种理由不予配合，后经法院向纪委、人大发出司法建议书，在纪委、人大的介入下，该村经济合作社才将擅自支付的款项交到法院。可见“执行难”问题并非法院凭一己之力就能解决，而是需要全社会力量的共同参与。检察机关作为专门的法律监督机关，能够在合力解决“执行难”方面发挥作用。

笔者认为，检察机关对执行当事人、案外人行为进行监督主要包括两方面：一是针对国家机关、公职人员等特殊主体作为被执行人或协助执行人的案件，向有关机关提出检察建议；二是针对当事人涉嫌拒不执行判决、裁定罪等犯罪行为，向法院提起公诉。

三、民事执行检察监督制度的方式重构

新民诉法规定了检察机关对民事审判活动进行监督的方式为抗诉和检察建议两种，但未规定对民事执行活动进行监督的方式。目前各地司法实践做法多样，学界各种观点纷呈，有抗诉、检察建议、监督意见、检察意见、暂缓执行建议、纠正违法通知书、现场监督、追究刑事责任等。监督方式五花八门，效力层次各不相同，使得检察监督方式体系杂乱无章。笔者认为，构建民事执行检察监督制度应对监督方式进行重构。

1.检察建议和追究刑事责任应确立为民事执行检察监督方式。

检察建议是民事执行检察监督制度的主要监督方式。检察建议作为检察机关正式的工作文书，具有灵活性、适用广泛、认知度高等特点。实践中出现的诸如监督意见、检察意见、暂缓执行建议等都具有检察建议性质，却以不同方式在运作，应统一以检察建议的形式固定。对于特殊主体为被执行人或协助执行人的案件，人民法院因不当干预难以执行的，检察机关也可以向相关单位提出检察建议。

追究刑事责任是最具有震撼力的监督方式。对执行过程中的贪污受贿、、枉法裁判行为，检察机关应当充分发挥惩处职务犯罪的职能，加大力度予以查处，切实加强执行监督。

2.抗诉不是民事执行检察监督方式。

关于抗诉能否作为民事执行检察监督方式问题，检察机关、法院与学术界认识不尽一致。有的认为只要是民事执行程序中作出的生效裁定检察机关都可以提起抗诉；有的认为检察机关应仅对终局性的执行裁定提起抗诉；也有的认为执行裁定应细分为对执行公权异议的裁定和对私权纠纷的裁定，其中对公权异议的裁定是对执行人员在实施执行行为过程中其行为本身是否合法和正当的裁判，是执行程序上的救济；而对私权纠纷的裁定是对执行中涉及的实体权利纠纷的裁判，并进一步提出应仅对私权纠纷的裁定提出抗诉，而对公权异议的裁定采取检察建议的方式监督。[⑤]

笔者认为，抗诉不是民事执行检察监督方式。民事执行活动包括执行实施行为和执行裁决行为两种。对执行实施行为无疑不能采用抗诉方式进行监督。对执行裁决行为不管是对执行公权异议的裁定还是对私权纠纷的裁定都不宜用抗诉方式进行监督。虽然对私权纠纷的裁定主要涉及的是实体权利纠纷的裁判（如案外人异议、参与分配异议等），法院执行人员在作出裁判过程中已经举行执行听证，听取了双方当事人的举证、质证，查明了事实，此类裁判作出的程序与审判程序并无根本差别，但检察机关不能也没有必要直接对私权纠纷的裁定提出抗诉。根据现行法律规定，抗诉的后果是人民法院启动再审程序对案件进行再审。当事人对法院作出的私权纠纷的裁定不服，完全可以通过提起执行异议之诉或参与分配之诉来进行实体性救济，从而转化为民事审判程序。

3.纠正违法通知书不宜作为民事执行检察监督方式。

纠正违法通知书的法律依据是1999年最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》，为刑事诉讼中检察监督常用的方式之一。对于纠正违法通知书能否在民事执行中运用，并不明确。实践中，部分地方检察院、法院通过会签文件的形式，将纠正违法通知书作为民事执行检察监督的监督方式。

笔者认为，纠正违法通知书不宜作为民事执行检察监督方式。不仅因为《试点通知》和新民诉法均未将其作为一种监督方式确定下来，也是因为纠正违法通知书直接纠错的目的、过于刚性的效力不符合民事执行检察监督的制度理念。

4.现场监督是检察机关的工作方式而非监督方式。

1990年最高人民法院、最高人民检察院联合发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》规定：“应人民法院的邀请或当事人的请求，派员参加对判决裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。”此规定可以看作是现场监督的依据。实践中，遇到重大、复杂案件时，法院有时会邀请或者当事人申请检察院派检察员到执行现场进行监督；当案件涉及拆迁时，地方党委、人大也会安排检察院去进行现场监督，以确保执行的顺利、合法进行。可见，现场监督的存在和发展有着一定的制度空间。

笔者认为，现场监督是检察机关的工作方式而非监督方式。检察院虽然现场参与执行过程，对法院的执行行为进行监督，但发现执行行为违法时，还是需要通过检察建议等方式对法院提出纠正意见。

四、民事执行检察监督制度的程序设置

民事执行涉及公民私权的实现，属于当事人“意思自治”的范围，检察监督面对公民私权，应保持审慎的态度。民事执行侧重追求效率，检察监督必须奉行克制、谦抑的原则，不能过于积极和无限制，否则在试图将民事执行拉出困境的同时又会为它制造新的困境。因此，构建民事执行检察监督制度应设置适合的监督程序。

第一，检察监督权原则上应由执行法院的同级检察院行使，以便发现问题并快速解决问题。同时，上级检察院认为有必要，可对下级法院的执行活动进行监督，下级检察院认为需要，也可以提请上级检察院进行监督。越级监督时，实施监督的检察院应先听取同级法院的意见。

第二，检察监督程序的启动以当事人申请为主，检察院依职权启动为辅。只有当当事人或利害关系人穷尽了执行救济途径，且当事人或利害关系人向人民检察院申请，才能启动检察监督程序。但在执行行为严重损害国家利益、社会公共利益时，检察院作为公共利益的代表，应该主动进行监督。

第三，为维护法院执行活动的严肃性和法律秩序的稳定性，检察监督应严格限制期限。当事人应当自执行行为完毕之日起一年内向检察

机关提出监督申请。但检察机关依职权监督的案件，由于涉及国家利益、社会公共利益，可以不受此限制。

第四，检察监督应当经检察委员会讨论决定，检察建议应以书面方式向法院提出。法院收到检察建议后应在一个月内完成审查，形成书面报告，经院长审批或经审判委员会讨论决定，认为监督意见正确的，作出纠正处理决定，并以书面形式向检察院反馈处理结果；不接受监督意见的，亦应当以书面形式向检察院说明理由。

结语

对于民事执行检察监督制度而言，制度的法律化和严格程序化是提升执法公信力的有力保障和核心要求。作为一项正式的司法制度，必须准确框定监督范围，确定监督方式，设定监督程序，严格遵照执行，才能保证司法机制运行的质量和效果。同时，法官必须正视并重视已经上路的民事执行检察监督制度，要自觉接受监督；检察官也必须保持对权力的谦抑，不能超越监督的范畴，滥用检察监督权。唯有如此，才能确保规范化的民事执行检察监督制度与原有的党委、人大、媒体和法院内部监督机制和谐互动，构筑民事执行的全方位监督制约机制，提高司法能力，促进司法公正，提升我国执法公信力。

[①] 杨荣新、乔欣：《论强制执行制度的改革与完善》，载田平安主编：《民事诉讼程序改革热点问题研究》，中国检察出版社2001年版，第509页。

[②] 参见王建中、翁辉：《民事执行检察监督中存在的问题、原因及相关对策》，载《河北法学》2012年第2期。

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（一）立法上的缺失

虽然我国《宪法》明确规定人民检察院是国家专门的法律监督机关，承担法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。但是，纵观我国法律，则没有检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督的规定。相反，《人民检察院组织法》对于检察机关的监督职权还做了限制，将范围限定在诉讼监督领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条和第六十四条，也将检察机关的监督限制在对行政诉讼及人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督。自2001年以来，我国在实践中探索开展了行政执法与刑事司法衔接，尽管先后制定出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等多项文件规定，但是这些文件均属于工作性质的规范性文件，不是严格意义的司法解释，不具有普遍约束力。而且出台的文件原则性规定多，实务性规范少。 因而不利于检察机关对行政执法机关深入开展检察监督。

（二）监督方式单一，缺乏刚性

依据现行法律规定，行政执法的检察监督方式主要有检察建议和行政抗诉。行政抗诉是检察机关仅对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，适用范围有限且属事后监督。检察建议主要是应用于以下两种情况：一是在行政诉讼中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，重点是对行政执法机关移送案件行为的监督。监督有察看督促之意，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，检察建议缺乏法律权威，相关单位在接到检察建议后，完全可以置之不理，无法起到应有督促的作用，因而影响监督效果。

（三）获取信息渠道和监督手段的欠缺

案件信息是开展有效监督的前提，当前检察机关获取行政执法案件信息主要依赖于两法信息共享平台和行政执法机关的联席会议，但实践中，由于种种原因行政执法机关报送信息不及时、范围不全面因而极大限制了信息共享平台的工作效能。 联席会议由于形式上、时间上的不固定，造成会议往往流于形式，缺乏实质信息，这些也严重影响了检察机关的监督工作开展。同时由于立法中对检察机关在行政执法案件中的的调卷权与调查取证权没有明确规定，调卷难的现象还较普遍存在，直接影响了检察监督权的有效行使。

（四）现行体制和机制对检察监督的制约

领导体制的制约，在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督的力度可想而知。监督机制的制约，依照法律规定，只有最高人民检察院和上级人民检察院可以提起抗诉，同级检察院不能成为抗诉的主体，这导致熟悉案情的检察机关不能适时提起抗诉，在逐级上报的过程中也造成了时间上一定的延后，无法及时确认行政行为违法，保障相对人的合法权益。 专门监督机构和人员的制约。因为立法上的空白，因而造成检察机关的机构设置中缺乏专门的行政执法监督部门，与行政执法监督相关的职能被分散在民事行政检察部门和侦查监督部门，监督内容上也主要侧重于对行政诉讼案件的监督和对行政执法案件移送的监督。这也导致了检察机关本就薄弱的监督力量更加分散。

二、完善行政执法检察监督的路径

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，进一步深化司法体制改革也已成为了上下的共识，借助司法改革的东风，进一步完善检察监督格局，充实行政执法检察监督内容完全可以作为检察机关建设法治中国的重要着力点。

笔者的思路是：修改、完善现行《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》和相关行政法律法规的有关规定，对行政执法检察监督的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，补充有关检察监督的相关规定。在此基础上，国务院与最高人民检察院协商制定有关行政检察监督制度的程序性规定，增强法律的可操作性。

1.必须弄清的几个问题：（1）行政检察监督的范围是全面全程审查，还是仅对部分行政行为审查？（2）行政检察监督的对象是仅指具体行政行为，还是包括抽象行政行为？（3）行政检察监督的内容是仅审查合法性行为，还是包括合理性行为？ 对于行政执法检察监督的具体范围，目前理论界仍没有形成统一意见。笔者认为，基于行政权的广泛性和自我扩张的特性，检察机关的监督应是全面监督，同时由于行政权对执行时间要求的紧迫性，因此检察机关的监督应是全过程的监督，但是囿于检察机关人力、物力等资源的限制，对行政执法机关展开全面全程监督既是不现实，也是不可能的，如何解决这一矛盾？笔者以为可以从监督的发起方式入手，首先在立法上应当肯定检察机关对行政执法的全面监督和全过程监督，但在程序上可以对监督范围进行细分：一是依职权审查；二是依申请审查。依职权审查，审查对象主要是涉及人身自由和财产方面的行政处罚以及行政强制措施。人身自由权和财产权是公民最重要的两项宪法权利，理应加强监督保护，而且在现实生活中，对于侵犯人身权和财产权的行政权的监督制约也确实比较薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留权，完全由行政机关自己决定，自己执行，不受监督制约。因此检察机关对此类行政行为主动加强审查，容易为公众所理解和支持。依申请审查，主要是依据当事人的申请对行政机关的行政行为进行审查。此类型审查应是在当事人穷尽行政救济手段之后进行，对此类审查不宜做范围限制。

对抽象行政行为的审查当前主要是依赖于立法机关的审查和行政复议审查，而审判机关尚无权力进行审查，因此有学者提出抽象行政行为暂不纳入检察监督范围。 笔者以为检察机关作为公诉机关，在审判机关尚不能审查抽象行政行为的情况下，检察机关确实不应将抽象行政行为纳入检察监督范围。但是作为法律监督机关，检察机关完全可以将认为有瑕疵和错误的抽象行政行为提交权力机关审查决定，由权力机关要求行政机关予以改正或者撤销，所以笔者认为检察机关应该将抽象行政行为纳入审查范围。

对行政行为合法性进行监督是检察监督的应有之义，但检察监督是否包括行政行为合理性审查？行政权包含自由裁量权，这是行政机关依法享有的专属权力，任何机关都不得干涉，而且行政事务纷繁芜杂，影响因素较多，需要较强的灵活性，而这是检察机关所不擅长的，因此检察机关的监督重点只应是合法性监督。

三、具体制度和机制的构建

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一、民事执行检察监督的概念

民事执行监督，是指“具有监督权的机关认为受其监督的民事执行机关在执行程序中做出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或者存在错误，要求受监督的民事执行机关予以矫正的法律制度”。如上所述，民事执行的监督形式和内容十分广泛，但是，作为宪法规定的专门法律监督机关，检察机关的监督是各界呼声最高也是最重要的方式。检察机关对民事执行活动的监督，简称民事执行检察监督，是指享有民事检察权的人民检察院对人民法院的执行实施行为或执行裁决行为进行监察与督促，依法定程序向人民法院提出纠正执行错误的意见，从而规范民事执行权合法、合理运行的法律制度。

二、我国民事执行监督的运行现状

随着经济的快速发展，民事纠纷的数量也在与日俱增，而社会公众法治观念的提升、维权意识的加强，也使得更多的人愿意选择法院、仲裁委员会等权威机构来解决民事纠纷，生效裁判的数量自然也随之增长。在民事执行案件数量大爆炸的年代，“执行难”、“执行乱”现象愈演愈烈，其原因各有不同：“执行难”的原因包括当事人、法院、地方保护、部门保护、法律制度等多方面的原因；“执行乱”的原因相对单一，主要是因法院不按照正常程序执行或消极执行。但有一点可以肯定，部分“执行乱”是在“执行难”的大环境中滋生的，反过来“执行乱”也在一定程度上加剧了“执行难”，二者紧密联系。

（一）民事“执行乱”的具体表现

“执行乱”涉及到执行权行使的正当性问题。“执行乱”案件的具体表现有以下几种情形：（1）执行指导理念错误导致的执行乱。由于法院工作人员的素质参差不齐，文明的司法观念和落后的执行环境之间存在落差。（2）消极违法执行。执行人员不遵守法律规定，以一种不作为的姿态对应当强制执行的案件消极拖沓、不予执行。（3）积极违法执行。执行人员违反法律规定，积极采取不当执行的行为。

（二）民事“执行难”的具体表现

“执行难”涉及到被执行文书的实践性问题。具体表现形式有：（1）被执行人久拖硬抗。这是被执行人拒不履行生效法律文书的常用方式。（2）委托执行难。当被执行人或者执行标的在外地的时候，可以委托当地人民法院代为执行。委托执行的执结率普遍不高，这在很大程度上受到地方保护主义的影响。（3）反执行的花样不断翻新。越来越多的企业法人成为反执行的主体，有的借改制之际转移资产，有的通过抽逃资金的方式转移资产等。

三、民事执行检察监督具体制度的构建

（一）民事执行检察监督的原则

（1）依法监督。有两方面的含义：一是作为法律监督机关，只要发现有违反国家法律统一和正确实施的情形，检察机关就应进行监督，而无需当事人申请；二是检察机关的监督要建立在自身合法的基础上，不仅体现在对民事执行监督的程序严格、合法上，还体现在监督活动的具体实施方面也必须符合法律规定。（2）有限监督原则。由于我国民事检察制度运行环境的限制，检察机关的监督应有合理的边界范围。检察机关所进行的民事检察监督在理论上涉及案件的合法性和合理性监督两个方而，但在司法实践中，应把监督重点放在案件合法性监督上。从法院的角度来看，如果检察机关对案件的合理性进行监督，将与法院的自由裁量权发生冲突，有干涉审判独立之嫌。从当事人的角度而言，检察机关过多关注案件合理性问题将与当事人处分权发生冲突，有违私法自治。此外，民事检察制度的启动，必然要进行相应司法资源的投入，在我国现有司法资源相对缺乏的情况下，检察机关的民事监督应放在对案件的合法性监督上。（3）事后监督与事中监督相结合的原则。为了最大限度地保证审判机关执行案件的稳定性和连续性，通常应在违法的、不当的执行行为发生后检察机关才启动监督程序。但执行程序的特殊性在于，有些案件一旦执行完毕其结果往往不可逆转，所以在违法的、不当的执行行为发生后，虽然案件未执行完毕，检察机关仍应依法启动监督程序。如果将监督理解为案件执行完结后才能监督，则会出现两种不利后果：因时过境迁、物是人非，监督程序已无法启动或已无实际意义，或者因执行案件长期无法执行完毕，监督程序也长期无法启动。（4）监督效率优先原则。虽然公正与效率同为法律的价值取向，但在诉讼中的不同阶段应有所侧重。民事执行毕竟不同于民事审判：审判的实质是通过厘清当事人之间所争议的法律关系以解决纠纷，在价值取向上更侧重于公正。而执行的目的在于尽快实现裁判文书所确定的权利，其价值取向更加侧重于效率。因此，决不能因为检察机关的介入而使得执行程序变得冗长复杂，执行工作变得拖沓，这不仅不利于解决执行难，反而会加剧执行难。

（二）民事执行检察监督的范围

民事执行检察监督的范围，本质上也就是监督对象，主要是执行瑕疵。执行瑕疵是执行程序或执行行为有违法律规定的情形。具体包括违法民事执行行为和不当民事执行行为两种形态。

1.违法民事执行行为。违法民事执行行为一般存在如下几种情形：（1）执行开始要件欠缺；（2）执行主体不合法。执行机关、执行债权人或者执行债务人任何一个主体不合法，（3）执行内容不合法；（4）执行标的错误，包括财产和行为。（5）存在执行障碍事由，主要是指存在执行债务人进入破产程序或者执行名义被变更、撤销等情形，执行机关应当及时终止、中止或变更执行措施却不作为的违法行为。

2.不当民事执行行为。不当的执行行为是指执行机关在民事执行过程中存在的形式上合法但不合理，从而给当事人的合法权益造成损害的民事执行行为。这种标准在司法实践中比较难以把握，具体来看主要包括怠于执行、严重的不文明执法、违反法律职业道德的行为以及滥用执行权损害公民、法人及其他组织合法权益的行为。

（三）民事执行检察监督的方式

在民事执行过程中，因执行瑕疵的违法程度存在差异，执行监督也应当根据执行瑕疵的具体情形确定有针对性的监督方式，从而确保监督的效果。在设计执行监督制度时应当明确规定如下几种监督方式：

1.检察建议。检察建议、纠正意见等监督方式是人民检察院应用较为广泛的一种监督方式，该种监督方式具有灵活性、快捷性的特点，也易于被法院所接受，且在近年检察机关对执行监督的试点中也取得了较好成效，因而应当继续保留，但是，检察机关在发出检察建议的同时，还应当制作检察监督意见书，说明有关的事实和理由，并附证据材料，以便法院及时纠正。部分学者认为，在司法实践中该种监督方式缺乏刚性，检察机关提出的监督意见是否被采纳完全取决于法院的态度，因此监督效果会受到很大的限制，笔者认为这种质疑具有一定的道理，这种监督方式的适用范围应当进行一定的限制。具体到检察建议的监督范围，应当主要适用于不当执行行为，因其本身难以证明，且是否不当具有较大的主观性，也不易把握，而这种执行瑕疵又需要监督，结合检察建议的柔性特征，从而使得其对不当民事执行行为的监督较为适宜。违法执行行为的破坏力较大，其得到及时纠正需要强有力的外部监督保障，不宜以检察建议对其进行监督。

2.纠正违法通知书。为了克服检察建议等检察监督方式刚性不足的弊端，需要创建纠正违法通知书这种具有较强约束力的监督方式，一旦检机关发出纠正违法通知书，执行机构必须及时纠正，除非经复议后上级检察机关认为法院有充分的事实及法律依据而撤销该纠正违法通知书的，但发出检察建议的前提是检察机关经过调查及询问当事人已确定执行行为违法。检察机关以抗诉作为民事执行监督的方式需慎重，因为涉及当事人实体利益的执行瑕疵，利害关系人可以通过执行救济制度和执行监督制度获得充分的救济保障。

（四）民事执行检察监督的保障性权力

“法律监督权不应是抽象的，而应是具体的、现实的和可操作的，必须有配套的具体手段，否则，监督权就会成为空中楼阁，无从操作，无从实现，最终只能是中看不中用的摆设”。要确保民事执行检察监督制度的有效实施必须配置相应的监督手段即保障性权力，主要是调查取证权。通过调查收集证据核实有关情况是检察机关履行法律监督权的基本手段，同样也是确保人民检察院判断准确性的重要途径，是其对民事执行活动进行有效监督的根本保障。因此在此次民事诉讼立法修改引入民事执行检察监督制度的同时，还应赋予人民检察院调查取证权。

参 考 文 献

[1]沈宗灵.《法理学》.北京大学出版社，2004

[2]谭桂秋.《民事执行法学》.北京大学出版社，2005

[3]田凯.《执行监督论》.中国检察出版社，2010

[4]徐汉明，蔡虹.《中国民事法律监督程序研究》.知识产权出版社，

2009

[5]童兆洪.《民事执行前沿问题》.人民法院出版社，2003

[6]江伟.《民事诉讼法专论》.中国人民大学出版社，2005

[7]沈德咏，张根大.《中国强制执行制度改革理论研究与实践总结》.法律出版社，2003

[8]彭世忠，郭剑.《民事执行的检察监督》.现代法学.2003

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一、基层民事执行监督机制的现状

法律的生命在于判决,而法律的威力则在于执行。法院的裁决执行是否坚决,效果是否到位,是衡量一个国家法制水平的重要标志。① 执行工作中存在很多的问题,社会对法院执行工作的不满意以及群众申诉和人大转办的执行案件的不断增多,基层检察院民行部门对此无能为力,只能通过别的途径向办案人员或者领导提出改正意见。基层检察机关对法院民事执行实施法律监督存在着种种司法困惑。

(一)法院不愿接受监督,从上到下普遍排斥检察监督

1.只强调内部监督。最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干问题的规定》中虽规定了执行监督,但其监督完全是法院系统内部的。

2.检法两家对检察监督认识歧异,理论和实务领域蔓延对立。随着民事行政检察监督力度的加大,最高法院拒绝人民检察院诉前和诉中民事行政检察监督的批复也将继续增加,检法两机关就民事行政检察范围的冲突愈演愈烈,不仅造成司法资源严重浪费,还将危及到公众对司法机关公正执法的信任程度。

(二)立法上的缺陷,使得检察监督功能没能充分发挥,基层民事执行监督更是举步维艰

1.《民事诉讼法》对民事执行的监督没有作出专门规定,极大地制约和障碍了基层民事执行检察监督的开展。2.做为检察机关本身,也存在“重刑轻民”的不良倾向,很大程度上制约了民行检察业务的深入开展。①3.和人民法院的业务量来比,我们的民行监督明显滞后,不但是方式方法问题,也是一个严重的执法理念问题。

总之,要解决民事执行的监督问题,最终需要法律规定予以明确,加大检察机关监督的范围和监督的力度,才能从根本上解决民事执行检察监督立法失衡所导致的司法困局。

二、构建民事执行检察监督制度的必要性

制度的必要性是一项制度存在的基础,从理论和实践两方面分析,民事执行检察监督体制都具有存在的必要性。

(一)民事执行内部制约体制的先天缺陷

通过相关的司法解释,我国已经建立了执行机构的内部制约体制,即上级人民法院对下级人民法院的执行行为进行规范、制约,本级人民法院的自我制约。现行人民法院的内部制约体制还存在着“监督范围不清、监督程序运作不明、监督缺乏透明度”以及规定过于粗糙、操作性不强的弊端。①

(二)其他方式监督作用的局限

人大监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响。新闻舆论监督本身带来的负面影响,客观上制约了其监督作用的有效发挥。执行案件当事人的监督,侵犯了当事人的合法权益时,当事人有权向原执行的人民法院或上一级人民法院提出申请,请求重新执行。所以说其他的监督方式都有其局限性。

(三)检察机关的性质、职责决定了它有权对民事执行活动进行监督

宪法第129条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,检察机关不仅对法院适用法律解决纠纷的审判活动有权进行监督,而且有权监督法院的执行活动。首先,根据《民事诉讼法》的立法体例结构,执行程序是广义上的民事诉讼程序,执行程序是审判程序的自然延伸。“执行是审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严。”①其次,根据我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,“对一切执法活动都享有监督权,民事执行行为自然也不能例外。”再次,检察机关对民事审判活动有权进行法律监督,是我国民事诉讼法的一项基本原则。

(四)建立规范的执行检察监督机制是由执行工作的特点所决定

裁判权中体现行政权能是执行工作最显著特点。人民法院在履行执行权能的过程中,始终居于主导地位,由于缺乏对执行主体采取以上执行行为的必要的外部监督机制的设置,更加助长了执行主体怠于执行或者滥用执行权力的陋习。因此,执行工作的特点决定必须建立规范的执行监督制约机制。

(五)建立民事行政裁判执行检察监督机制符合中国现实国情

执行难在现实中已成为一个社会关注的老大难问题。由于现行民事执行的监督制约体制存在的诸多弊端,为了保证对民事执行权进行有效的规范,有必要建立民事执行检察监督制,由专司检察监督权的人民检察院对民事执行进行监督。

三、检察机关对民事执行活动进行监督的制度建构

要构建中国特色的民事执行的检察监督制度,首先应明确检察机关有权对民事执行活动实行法律监督,将民事执行活动纳入检察监督的范围,并对监督的范围、方式及监督程序等作出具体明确规定。

第一,合理界定民事执行检察监督的范围。笔者认为检察机关的监督不应当贯穿于民事执行的全过程。检察机关只需监督已经发生法律效力的裁判是否确有错误,执行人员在执行过程中是否有重大违法行为。

第二,明确规范民事执行检察监督的方式。对执行实施行为进行监督,不能采用抗诉方式,而应采用“检察建议”方式。笔者主张,检察机关对民事执行监督的方式应采用发出说明理由通知书、必要时直接参与民事执行、发出纠正违法执行通知书和检察建议等四种方式。

(一)发出说明理由通知书或者督促执行意见书

人民法院在执行实践中拖延执行、超期执行的现象十分普遍。从客观原因来看,为了逃避执行,被执行人往往会采取一些不正当手段阻碍执行及时开展;此外有些人民法院执行装备简陋、执行人员力量配备不足也影响了执行工作的效率。从主观因素上看,地方保护主义的存在、执行人员欠缺工作积极性等也导致了上述现象的发生。①此时,由人民检察院根据执行当事人的申请,向人民法院发出说明理由通知书,有利于消除执行当事人心理上对执行工作的不满,也可以对执行工作起到良好的监督作用。

(二)必要时直接参与民事执行

早在1990年,最高人民法院和最高人民检察院就发出了《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》,其中明确规定人民检察院可以应人民法院的邀请或者当事人的申请,参与民事执行。对于涉及重大公共利益、执行当事人人数众多、执行国有资产的案件,都可以允许人民检察院参与执行过程。赋予人民检察院民事执行参与权,其目的是基于案件性质的特殊性,由人民检察院参与以便对执行过程进行更好、更有效的监督。换句话说,民事执行参与权实际上是人民检察院执行监督权的延伸,是检察监督权的体现。

(三)发出纠正违法执行通知书

纠正违法执行通知书,是指检察机关对执行中较为严重违法行为作出书面纠正意见,通知人民法院纠正的一种监督方式。在执行实践中,已经有地方人民检察院采取这种监督方式。在民事执行中,执行法院发生严重违法执行行为时,经自行发现或执行当事人、案外人申诉,人民检察院可以向执行法院发出纠正违法通知书,督促执行法院纠正违法执行行为。其中严重违法执行行为应当包括执行法院违法采用执行措施或强制措施,给执行当事人、案外人造成严重损失;故意拖延委托执行、协助执行等情形。对于人民检察院的纠正违法执行通知书,执行法院应当接受。无故不纠正的,人民检察院可以报送执行法院的上级人民法院,由上级人民法院督促执行法院纠正违法执行行为。执行法院接到通知后,认为通知不符合实际情况,可以向人民检察院作出说明,由人民检察院进行审查。

(四)提出检察建议

检察建议,是人民检察院针对执行法院轻微的违法执行行为,通过向执行法院发出检察建议,要求执行法院予以纠正。轻微违法行为,如执行人员行为不当,执行法院采取执行措施、强制措施不当尚未造成严重损失或后果。由于所针对的违法执行行为的违法程度较轻,检察建议的法律效果与纠正违法执行通知书有所不同。人民检察院针对人民法院的严重违法执行行为发出的纠正违法执行通知书,执行法院一般应当接受;而人民检察院针对轻微违法执行行为发出的检察建议,一般而言,法院可以做接受的表示也可以不接受,即主动权在法院。也正是因为此,检察建议在实践中可以比较灵活的运用,运用的范围比纠正违法执行通知书更广泛。

当然,不论是何种方式的提出,都要以当事人或案外人的申请为前提。没有当事人或案外人提出申请,检察机关不能也不应主动介入。这是因为民事执行涉及到私权的处分,依照处分原则,当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利。如果执行人员贪污受贿、构成犯罪的,即使没有当事人或案外人的申请,检察机关也可以依法追究其刑事责任。

(作者单位:杭州市余杭区人民检察院)

① 赵 钢.正确处理民事经济审判工作中的十大关系[J].法学研究,1999(1).

① 张卫平.民事诉讼法前沿理论问题[J].国家检察官学院学报,2006,(5):150

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民事诉讼中的检查监督制度就是在民事讼诉活动中以人民检察院为主体而形成的法律监督制度。检察机关根据特定的民事案件而提起民事诉讼，是现代社会发展过程中，大部分国家从立法的形式上授予检察机关的一项权利。在社会快速发展和进步的过程中，我国的各项经济活动也变得更加活跃，由此产生的各种经济纠纷也在不断增加，各种新类型案件的出现，导致办理的困难也在增加，检察机关面临的案件数量也在不断的增加。在社会发展的过程中，人们也开始更加重视民事讼诉中检查监督制度的发展，关于民事检查工作的作用也表现得更加明显。在我国法制建设的过程中，在维护社会稳定和保障当事人合法权益的过程中，民事检查监督制度具有非常重要的作用。

一、民事检查监督制度的介绍

（一）民生监督监督制度的概念

制度就是大家应该共同遵守的办事规程或者行动准则，同时也表示在一定的环境中形成的各种规范或者规则，制度是一个比较广泛的概念，就是指在特定的社会范围中统一用来调节人们相互之间社会关系的一系列法律、规章、道德、习惯、以及戒律等的总称，它是由国家规定的正式约束、社会认可的非正式约束以及实施机制组成的。民事检查监督制度就是指检察机关监督民事诉讼活动的法律制度，它主要包括了民事检查监督制度在民事诉讼活动中的作用、地位、监督程序和方式等。民事检查监督制度和刑事检察监督制度一样是我国法律监督制度中非常重要的组成部分，具有非常重要的地位和作用。

（二）民事检查监督制度的特点

民事检查监督制度的特点主要包括监督性、强制性以及程序性。监督性就是检察机关只能够通过法定的方式来监督人民法院在民事讼诉活动中的一系列违法行为，并不能对当事人双方之间存在的实体纠纷进行裁判。检察机关只是一个监督者的身份，当事人双方在进行民事讼诉活动时还是根据法官居中裁判、当事人平等对抗的模式来进行的。我国宪法给予了检察机关法律监督权，也就决定了检察机关只是民事讼诉活动中的法律监督者。强制性表现为民事检查监督主要是根据法律法规来监督民事讼诉活动，这是一种专门和法定的权利，在实际的执行过程中就会表现出一定的强制性。程序性是指民事检查监督并没有权利对实体的权利和义务作出裁判，只有引起相关法律程序的程序性权利，所以民事检查监督制度最大的特点就是程序性，同时这也是和其他国家法律的最大区别。

二、我国民事诉讼中检查监督制度存在的主要问题分析

（一）让独立审判原则受到了影响

如在裁判有误时检察机关提出了抗诉，让法院再次行使自身的审判权，在抗诉提起之后，虽然检察机关没有代替法院进行审判，但是这个时候法院的审判权行使却是被迫接受，不再是中立和消极的，检察机关其实已经分割了法院部分的审判权，最少是控制了审判的提起权，这个时候法院审判权的独立性受到了影响。另外检察机关通过自身对法院裁判的批判，发起抗诉和再审，就将导致案件徘徊在正确和错误之间，这种情况将会和独立审判原则的实际要求发生一定的冲突，同时也会对法院审判权的独立行使原则带去一定的冲击。

（二）让司法公正理念受到一定的误导

检察机关因为不会亲历诉讼，所以他们就没有条件去判断法院的裁判是否公正，在这种情况下检察机关就只能够想办法去挖掘和发现客观事实和法院裁判不同的地方，从而去找出不符合客观事实的地方。也正是因为这样才将人们对司法公正的批判引入到了一个客观结果公正的认识误区中，在一定程度上会加深人们对司法不公的错误认识。

（三）让民事诉讼活动中的平等对抗机制遭到破坏

在我国现行的民事检查监督制度中存在监督对象的不当性，从而就使得检察机关的监督时机存在事后性，监督方式存在唯一性，检察机关只有通过自身的调查权去收集相关的证据，找出抗诉的切入点，然后出席再审法庭，宣读抗诉书，对裁判有误的地方进行论证。虽然检察机关进行监督的最终目的是为了纠正裁判的错误，但是如果从找寻抗诉一方当事人的视角来分析的话，它其实已经获得了国家公权力的支持，不管最终的抗诉结果如何，对于另外一方当事人来讲都是处在一种不公平的地位中，导致诉讼的平等对抗权遭到破坏。

（四）让民事诉讼资源遭到浪费

当检察机关提起抗诉之后，然后进入到再审程序，不仅法院和当事人需要再次投入大量的人力、财力和物力，就连检察机关也需要投入更多的成本和资源。

（五）让那些玩弄民事诉讼的人得到了很好的机会

部分诉讼当事人因为一些不正当的动机，比如为了逃避交纳上诉费，因为抗诉再审不收取诉讼费，他们希望能够得到国家公权力的支持，实现裁判终局的目的，这些诉讼当事人就可能会在原审诉讼中有意隐藏一些证据，不进行辩论，当裁判生效之后再申请检察机关进行抗诉纠错，最终就会让法律设定的审级变得混乱，让诉讼成本增加，让对方当事人的上诉权被变相的剥夺。

三、加强民事诉讼中检查监督制度建设的意见

（一）立法的建设要不断加强

在我国现行的法律中，宪法已经比较明确的对保护国有财产不侵犯进行了明确的规范，但是在对检察机关的职能进行界定时，人民检察院组织法还需要进一步地对这方面进行明确，这样才能让检察机关在行使民事公诉权时得到有效的保障。在我国现行的民事诉讼法中并没有明确的规定检察机关在民事诉讼活动中的地位和如何监督民事法律的统一、有效实施等，同时现行的民事诉讼法也没有检察机关代表国家在保护社会公益、国家财产以及其他利益方面可以直接提起诉讼的规定，这样就会导致检察机关在开展这方面活动时显得有心无力。在司法文件立法还不完善的时候，根据实际情况的需要，可以通过相关机关部门来联合通知，让各级地方机关遵照执行，从而初步建立起民事公诉制度。

（二）明确监督目的

民事检查监督的主要目的就是对法院根据程序法的相关规定审判民事案件进行监督，从而来实现在程序公正的前提下实现实体的公正，并不是对法院的裁判结果进行监督去实现客观结果的公正。所以民事检查监督的目的应该为实现程序正义保障下的实体公正，这样也才能为民事检查监督创造出可行的基础。

（三）确定监督对象

在改造监督对象时需要考虑对象本身以及监督标准这样两个问题。在明确了监督目的之后可以发现，民事检查监督的对象应该是审理行为本身，而不是实体意义方面的裁判行为，只有当抓住了监督法官程序行为之后，才能抓住整个诉讼程序监督的重点。另外法官的审判行为应该要符合程序法中的相关规定，当法官的行为和作法违反了程序法时就应该要进行监督。正当和合理的程序规则应该要遵守司法权的特点，也就是裁判者的中立性、被动性、亲历性以及裁判的及时性。当法规的行为违反了上述的程序行为，检察机关就应该要及时依法进行监督纠正。

（四）改善监督方式

检察机关在实际的监督过程中，应该要监督诉讼的整个过程，监督的方式也应该是检察机关工作人员亲历诉讼、通过观察和调查，确认裁判是否违反制度，然后在提出纠错。亲历诉讼就是检察机关的监督人员应该要亲自参与到诉讼中，去了解诉讼中发生的事情，这样才能更好的去发现法官在诉讼中存在的不端和违法行为。观察调查就是监督人员在参加诉讼时，要仔细观察法官在诉讼中的程序职能活动，做好记录，接受当事人双方因为法官的违法行为提出的控告，通过自身的调查去收集相关的证据，这样才能为监督纠错做好良好的准备。确认违法就是如果在诉讼中检察官发现法官存在程序不当行为，就应该依法进行分析和判断，对于可能会对公正裁判产生影响的行为要及时作出确认。提出纠错就是如果在确认了法官的违法行为后就要及时制作纠正违反通知书送交法院，最终由法院来决定是否进行纠错。

（五）监督时机要及时和适当

监督时机应该是事中性，可以分成发现时机和提起时机。发现时机就是监督人员应该在什么时间去发现被监督者的违法行为；提起时机就是监督人员在发现违法行为后应该在什么时间提起纠错的意见。检查人员可以在法官审理的过程中去发现，当发现法官的违法行为时就应该要及时提起监督。

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一、刑事诉讼检察监督的概念

对刑事诉讼检察监督概念主要有两种观点。狭义的观点仅仅是指检察机关对侦查机关的诉讼职权进行监督；广义的观点认为刑事诉讼检察监督不仅是检察机关监督对侦查机关的诉讼职权行为进行监督，还包括对刑事诉讼中参与人的活动是否合法进行监督。

二、刑事诉讼检察监督的特征

（一）程序性

检察监督的程序性可以体现在检察监督是权诉讼启动权和建议权。侦查机关在被检察机关做出监督行为时，侦查机关应该做出相应的法律行为，这样才会引讼程序启动权的发生。其次在监督诉讼主体活动中发现有不符合程序的行为存在时，检察部门只可以向其提出建议，却不能影响最终的决定。

（二）司法性

检察监督的司法性是其特有的性质，是和其它的监督制度不同的。检察监督具有司法性的性质是因为检察监督是国家颁布的诉讼法明文规定；“检察监督的行使是离不开诉讼程序的；检察监督的实现必须运用诉讼手段，即通过国家强制力来实现。检察监督的司法性决定了检察监督的主体必须遵守法律规定的程序行使检察监督权”。

（三）专门性

检察机关正是一个拥有监督权力的机关，它的职能是对侦查机关进行监督，起到以法律督促和约束的作用，让国家公权力不会变成私权。我国法律明确描述出检察院是国家唯一的法律监督机关。“检察院拥有对其余机关的监督权力，检察监督权的行使主体只有检察院”

三、我国刑事诉讼检察监督的现状

（一）立法上的缺失

我国《刑事诉讼法》规定了国家的法律监督机关是检察院，检察院拥有对刑事诉讼过程实行法律监督的权力。但是现行的法律却没有明确的规定该怎么实行检察监督权力，也没有说明该用什么手段去解决监督过程中的具体问题，法条的缺少片面直接导致监督权力还存在很多的漏洞。

（二）范围上的局限

我国法律中明确写出了人民检察院对刑事诉讼享有监督权，这样的监督权力是在诉讼的整个过程中得以体现的，但是在司法实践中却并不是这样，该规定只是表明了监督的实体范围，却没有对监督的方式等进行详细的规定，这样的不完善造成了实行中上会产生许多错误，一些漏洞将会使部分的违法行为成为死角，难以被检察院所发现。从检察机关自我侦查和对法院自诉案件的跟进就可以看出这样的局限性所带来的后果。

四、我国检察机关刑事诉讼监督制度的完善建议

（一）对立案监督的程序的建议

可以由公安部和高检院共同发文，可以要求刑事立案机关及时递交受案登记表、立案决定书以及撤案决定书等书面材料以便于备案审查，这样可以使人民检察院从根源上掌握立案监督，使其有具体的法律根据。

（二）完善公安机关在侦查方面的监督手段

我法律应该规定检察院在某些复杂案件的处理上可以和公安机关一起协商决定和对于公安机关在侦查过程中没有按一定的程序或者有需要重新侦查的情况，检察院可以向其提出建议。检察院在公安机关侦查的过程中应该实行同步监督而不是事后监督，这样有利于完整的呈现侦查过程的真实情况。

（三）赋予人民检察院对审判活动的事中监督权

应当完善关于对现行刑事审判监督程序的规定，把对庭审活动事后监督改为事中监督，赋予检察机关事中监督权。人民检察院在发现法院庭审活动中存在违反法律规定的审判程序事项时，应当当庭提出监督意见，督促合议庭纠正违反法律规定的地方。

五、结语

检察监督制度是我国刑诉法的一项基础原则，同时法律也赋予了人民检察院作为法律监督者的身份地位，人民检察院对刑事诉讼活动的过程进行监督有着至关重要的意义。通过对我国刑事诉讼检察监督的现状和不足之处的客观分析，我们可以清楚的了解，对于刑事诉讼检察监督的立法方面还存在着很多不足之处，严重制约了检察机关实施法律监督的效果。因此，我国关于检察监督的立法还需要进一步的完善和健全，在对刑事诉讼中的立案、侦查、审判以及执行刑罚活动的监督分别存在的问题进行了具体分析，提出了相应的建议后，希望能够更好地完善我国的检察监督制度。这样不仅能保证法律正确统一的实施，而且还能切实保障刑事诉讼参与人的正当权利，从而实现整个社会的公平正义。

【参考文献】

[1]刘晓然.完善行政诉讼的检察监督[J].甘肃理论学刊，2006（01）：53.

[2]万富荣.完善行政诉讼监督的法律思考[J].国家检察官学院学报，1994（04）：45-48

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（一）民生监督监督制度的概念

制度就是大家应该共同遵守的办事规程或者行动准则，同时也表示在一定的环境中形成的各种规范或者规则，制度是一个比较广泛的概念，就是指在特定的社会范围中统一用来调节人们相互之间社会关系的一系列法律、规章、道德、习惯、以及戒律等的总称，它是由国家规定的正式约束、社会认可的非正式约束以及实施机制组成的。民事检查监督制度就是指检察机关监督民事诉讼活动的法律制度，它主要包括了民事检查监督制度在民事诉讼活动中的作用、地位、监督程序和方式等。民事检查监督制度和刑事检察监督制度一样是我国法律监督制度中非常重要的组成部分，具有非常重要的地位和作用。

（二）民事检查监督制度的特点

民事检查监督制度的特点主要包括监督性、强制性以及程序性。监督性就是检察机关只能够通过法定的方式来监督人民法院在民事讼诉活动中的一系列违法行为，并不能对当事人双方之间存在的实体纠纷进行裁判。检察机关只是一个监督者的身份，当事人双方在进行民事讼诉活动时还是根据法官居中裁判、当事人平等对抗的模式来进行的。我国宪法给予了检察机关法律监督权，也就决定了检察机关只是民事讼诉活动中的法律监督者。强制性表现为民事检查监督主要是根据法律法规来监督民事讼诉活动，这是一种专门和法定的权利，在实际的执行过程中就会表现出一定的强制性。程序性是指民事检查监督并没有权利对实体的权利和义务作出裁判，只有引起相关法律程序的程序性权利，所以民事检查监督制度最大的特点就是程序性，同时这也是和其他国家法律的最大区别。

二、我国民事诉讼中检查监督制度存在的主要问题分析

（一）让独立审判原则受到了影响

如在裁判有误时检察机关提出了抗诉，让法院再次行使自身的审判权，在抗诉提起之后，虽然检察机关没有代替法院进行审判，但是这个时候法院的审判权行使却是被迫接受，不再是中立和消极的，检察机关其实已经分割了法院部分的审判权，最少是控制了审判的提起权，这个时候法院审判权的独立性受到了影响。另外检察机关通过自身对法院裁判的批判，发起抗诉和再审，就将导致案件徘徊在正确和错误之间，这种情况将会和独立审判原则的实际要求发生一定的冲突，同时也会对法院审判权的独立行使原则带去一定的冲击。

（二）让司法公正理念受到一定的误导

检察机关因为不会亲历诉讼，所以他们就没有条件去判断法院的裁判是否公正，在这种情况下检察机关就只能够想办法去挖掘和发现客观事实和法院裁判不同的地方，从而去找出不符合客观事实的地方。也正是因为这样才将人们对司法公正的批判引入到了一个客观结果公正的认识误区中，在一定程度上会加深人们对司法不公的错误认识。

（三）让民事诉讼活动中的平等对抗机制遭到破坏

在我国现行的民事检查监督制度中存在监督对象的不当性，从而就使得检察机关的监督时机存在事后性，监督方式存在唯一性，检察机关只有通过自身的调查权去收集相关的证据，找出抗诉的切入点，然后出席再审法庭，宣读抗诉书，对裁判有误的地方进行论证。虽然检察机关进行监督的最终目的是为了纠正裁判的错误，但是如果从找寻抗诉一方当事人的视角来分析的话，它其实已经获得了国家公权力的支持，不管最终的抗诉结果如何，对于另外一方当事人来讲都是处在一种不公平的地位中，导致诉讼的平等对抗权遭到破坏。

（四）让民事诉讼资源遭到浪费

当检察机关提起抗诉之后，然后进入到再审程序，不仅法院和当事人需要再次投入大量的人力、财力和物力，就连检察机关也需要投入更多的成本和资源。

（五）让那些玩弄民事诉讼的人得到了很好的机会

部分诉讼当事人因为一些不正当的动机，比如为了逃避交纳上诉费，因为抗诉再审不收取诉讼费，他们希望能够得到国家公权力的支持，实现裁判终局的目的，这些诉讼当事人就可能会在原审诉讼中有意隐藏一些证据，不进行辩论，当裁判生效之后再申请检察机关进行抗诉纠错，最终就会让法律设定的审级变得混乱，让诉讼成本增加，让对方当事人的上诉权被变相的剥夺。

三、加强民事诉讼中检查监督制度建设的意见

（一）立法的建设要不断加强

在我国现行的法律中，宪法已经比较明确的对保护国有财产不侵犯进行了明确的规范，但是在对检察机关的职能进行界定时，人民检察院组织法还需要进一步地对这方面进行明确，这样才能让检察机关在行使民事公诉权时得到有效的保障。在我国现行的民事诉讼法中并没有明确的规定检察机关在民事诉讼活动中的地位和如何监督民事法律的统一、有效实施等，同时现行的民事诉讼法也没有检察机关代表国家在保护社会公益、国家财产以及其他利益方面可以直接提起诉讼的规定，这样就会导致检察机关在开展这方面活动时显得有心无力。在司法文件立法还不完善的时候，根据实际情况的需要，可以通过相关机关部门来联合通知，让各级地方机关遵照执行，从而初步建立起民事公诉制度。

（二）明确监督目的

民事检查监督的主要目的就是对法院根据程序法的相关规定审判民事案件进行监督，从而来实现在程序公正的前提下实现实体的公正，并不是对法院的裁判结果进行监督去实现客观结果的公正。所以民事检查监督的目的应该为实现程序正义保障下的实体公正，这样也才能为民事检查监督创造出可行的基础。

（三）确定监督对象

在改造监督对象时需要考虑对象本身以及监督标准这样两个问题。在明确了监督目的之后可以发现，民事检查监督的对象应该是审理行为本身，而不是实体意义方面的裁判行为，只有当抓住了监督法官程序行为之后，才能抓住整个诉讼程序监督的重点。另外法官的审判行为应该要符合程序法中的相关规定，当法官的行为和作法违反了程序法时就应该要进行监督。正当和合理的程序规则应该要遵守司法权的特点，也就是裁判者的中立性、被动性、亲历性以及裁判的及时性。当法规的行为违反了上述的程序行为，检察机关就应该要及时依法进行监督纠正。

（四）改善监督方式

检察机关在实际的监督过程中，应该要监督诉讼的整个过程，监督的方式也应该是检察机关工作人员亲历诉讼、通过观察和调查，确认裁判是否违反制度，然后在提出纠错。亲历诉讼就是检察机关的监督人员应该要亲自参与到诉讼中，去了解诉讼中发生的事情，这样才能更好的去发现法官在诉讼中存在的不端和违法行为。观察调查就是监督人员在参加诉讼时，要仔细观察法官在诉讼中的程序职能活动，做好记录，接受当事人双方因为法官的违法行为提出的控告，通过自身的调查去收集相关的证据，这样才能为监督纠错做好良好的准备。确认违法就是如果在诉讼中检察官发现法官存在程序不当行为，就应该依法进行分析和判断，对于可能会对公正裁判产生影响的行为要及时作出确认。提出纠错就是如果在确认了法官的违法行为后就要及时制作纠正违反通知书送交法院，最终由法院来决定是否进行纠错。

（五）监督时机要及时和适当

监督时机应该是事中性，可以分成发现时机和提起时机。发现时机就是监督人员应该在什么时间去发现被监督者的违法行为；提起时机就是监督人员在发现违法行为后应该在什么时间提起纠错的意见。检查人员可以在法官审理的过程中去发现，当发现法官的违法行为时就应该要及时提起监督。

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一、我国民事检察监督制度的历史考察及其存废之争

民事检察监督制度是一个国家的检察机关依法对该国的民事诉讼活动实行监察督促以维护民事诉讼程序和实体的公平与正义的一项法律制度。我国检察机关参与民事诉讼监督的问题，早在民主革命时期就已经提出并付诸立法和司法实践了。建国后，以列宁的国家干预民事法律关系的思想为指导，在借鉴前苏联主义检察的基础上，仿效苏联的模式，构建起我国的民事检察监督制度，并以立法形式予以明确规范，如1954年的《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。”此后，各地检察机关积极参与民事检察监督工作，在维护国家和人民利益方面取得了初步成效。到20世纪80年代，我国的民事检察监督制度进入了新的历史时期。1982年3月颁布的《民事诉讼法（试行）》第12条规定了人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督；1982年12月的《中华人民共和国宪法》则规定了人民检察院是国家的法律监督机关。这一规定不仅明确了民事检察监督是检察机关法律监督内涵的应有之义，同时也为检察机关实施民事检察监督提供了直接的宪法依据。据此，最高人民检察院与一些地方检察机关从1986年起有选择地开展了民事诉讼监督试点工作，对完善法律监督职能作了有益的尝试。为了更好地贯彻落实宪法的规定，1991年4月通过的《民事诉讼法》对民事检察监督的相关内容作了进一步规范。该法第14条重新规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第185条则更为明确地规定了检察机关进行法律监督的具体方式，即按照审判监督程序提起抗诉，并以列举方式界定了抗诉的法定事由。自此以后，我国各级检察机关在民事诉讼领域开展了大量富有成效的检察监督工作，并取得了丰硕的成果。

纵观我国民事检察监督制度的发展历程，我们不难发现，建国初期，我国民事检察监督制度在监督方式上是以检察机关提起诉讼或参与诉讼为主，其所保护的对象重在国家利益和社会公共利益，这与国外的普遍做法并无二致。与之不同的是，我国现行的民事检察监督制度则采用事后监督的方式即抗诉制度来对民事审判活动实行法律监督，其直接的目的在于保护诉讼当事人的合法民事权益。究其实质，我国现行的民事检察监督制度实质是一种特殊的司法救济制度[1]，是诉讼当事人的合法权益在民事诉讼中有可能未得到应有的司法保护而诉讼程序又已终结的情况下，通过法律监督程序由检察机关提请审判机关重新审查其所认定的案件事实和所适用的法律，以保护民事诉讼当事人合法的诉讼权利和实体权利的一种特别措施。由此可见，在不同的历史时期，我国民事检察监督制度的内涵有着显著的区别。

如前所述，尽管检察机关以抗诉方式对民事诉讼实行法律监督系我国民事诉讼法所设置的一项颇具中国特色的检察监督制度，但它却是符合中国国情、确保司法公正的一道重要的法律屏障。理由在于，自80年代以来，在民事诉讼领域，因受地方保护主义及其他因素的，造成的裁判不公的现象较为严重，案件的错判率也较高。但错误的裁判在发生法律效力后，当事人通过审判监督程序提出申诉要求再审，却常常遇到许多困难。正是在这样的背景下才催生出我国现行的民事检察监督制度。而检察机关作为国家的法律监督机关，对法院的错误裁判以抗诉方式行使法律监督职权，这对于保障司法的公正性而言，其意义是不言自喻的。从民事检察监督的实践来看，自1991年至1998年，全国民事行政检察部门共提起抗诉案件20501件，法院未再审的占11187件，为55%；法院再审9314件，占45%.其中法院再审后撤销原判的或改判的平均比例为82%.[2]检察机关抗诉案件每年在不断增加，且改判率也较高，故而检察机关的检察监督作用还是比较显著的。

但毋庸讳言的是，无论是从理论的视角抑或从司法实践的角度来考察，我国现行的民事检察监督制度皆存在着诸多的问题与不足。譬如民事检察监督的体制尚不健全，致使检察监督权的权力位阶低于审判权，造成检察监督权的弱化和检察监督工作的疲软无力；法律规定的民事检察监督职权的供给严重不足，使得许多检察监督工作往往因为没有法律依据或法律规定缺乏可操作性而无法实施；民事检察监督的范围过于狭窄，导致大量的民事审判活动游离于检察监督范围之外，极大地限制了民事检察监督职能有效发挥的空间；民事检察监督的方式过于单一，致使大量的社会公共利益得不到有效的司法保护；在检、法冲突的解决机制、审判机关接受法律监督义务方面，现行的民事检察监督制度亦有许多不尽人意之处。上述问题与不足，无疑直接影响了民事检察监督制度各项职能的有效发挥，也降低了司法实践中检察监督工作的实效。

由于现行民事检察监督制度本身存在的诸多局限，以及由此产生的系列负面效应，引发了理论界对这一制度“存与废”的颇多论争。有的观点认为，民事检察监督的出路在于废除检察机关的民事抗诉权，而将重点放在对法官个人的违法违纪及道德品行等方面的监督上来[3].有的观点则主张，民事检察监督不宜强化，而应将检察监督权的重点放在公法范围上[4].还有的观点坚持检察机关的抗诉监督在现阶段既不能取消，也不能弱化，而是应当进一步加强和完善，使之在程序上更合理，更具有实效性[5].上述论争，实际上是对我国民事检察监督制度未来走向所进行的有益探讨，这对于我国现行民事检察监督制度的前途与命运无疑有着积极而又深远的影响。

二、我国民事检察监督制度的未来走向

理论界对我国现行民事检察监督制度的论争表明，近几年来民事检察监督实践的长足发展已引起了学术界和实务界的高度重视。为此，我们也有必要对我国民事检察监督制度的前途和命运给予密切关注。笔者认为，我国民事检察监督制度的未来走向应当是以维护司法公正为导向，走强化检察监督之路。这是由民事检察监督制度本身所蕴含的诉讼价值和我国社会的客观现实需要所决定的。

首先，民事检察监督制度自身蕴含的维护民事司法公平与正义的诉讼价值确立了其在未来社会中所具有的不可替代的地位。在任何一项法律制度的背后都会隐藏着这一法律制度所追求的特定的法律价值。这些法律价值反映了特定社会的人们对该项法律制度的希冀和要求，也体现着该项法律制度对社会主体所具有的积极意义。就民事检察监督制度而言，其所以能够成为民事司法的一项法律制度，乃因为它建立于公平与正义等现代司法价值基础之上，满足了现代社会的人们对这一法律制度所寄予的价值追求。具体而论，民事检察监督制度作为一种旨在保障民事审判权正确、合法行使的制约机制，其价值就体现在保障民事诉讼程序与实体的公正之上。

其一，确立民事检察监督制度有助于保障民事诉讼程序公正价值的实现。程序公正，从审判角度来看，是指法律程序在具体的运作过程中应当符合公开、公正、民主的要求，对诉讼参与人的合法权益提供充分的保障，并切实有效地保障法官依法公正地行使审判职权。其具体的内容包含在法官的中立性、程序的合理性、程序的参与性及程序的公开性诸方面，而民事检察监督制度则是实现程序公正的必要保护。这是因为，对民事诉讼实行检察监督，可以有效地规制法官的审判行为，严格限制法官的恣意、专横与擅断，克服法官的歧视与偏见。这样就既能保证法官在民事诉讼中保持超然的态度，以不偏不倚的立场行使审判权，从而实现法官的中立性；又能保证法官严守程序规则、使其在审理和裁判的程序运作上符合理性的要求，以实现程序的合理性；同时还能确保法官充分尊重当事人的意志，维护当事人的诉讼权利，认真听取当事人的意见，以满足程序参与性的要求。另外，对民事诉讼实行检察监督，也是实现民事诉讼的公开性和透明化、防止审判中存在的“暗箱操作”方式的有力保障。可见，民事检察监督制度的确立和实施，有助于程序公正价值的充分实现。

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民事执行工作是人民法院专有的一项职权，其涉及的范围非常广泛，不仅包括人民法院生效的判决书、裁定书、调解书、财产保全裁定、先予执行裁定等，而且还包括经人民法院审查符合法律规定的由仲裁机构作出的裁决书、调解书、公证机关公证的具有执行内容的债权文书。因此，民事执行工作的范围几乎涉及所有当事人没有自觉履行的民事、商事争议的裁判案件，与社会经济的发展和人民群众的生活息息相关，因此更应当加强监督，尤其应当加大检察机关法律监督的力度。本次修订后的《民事诉讼法》首次明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。这一规定，对于终结“民事审判活动并不包括执行活动，故民事诉讼法的检察监督原则不包括对民事执行活动的监督”的错误认识以及正确指导检察院、法院两家的司法实践活动，具有重要的现实意义。

一、民事执行检察监督制度的理论基础

我国特有的法律监督体系。我国与实行“三权分立”的西方国家不同，主要是通过司法权的分立和设立专门的法律监督机关来完成法律监督任务的，形成了党的监督和人大监督为最高形式，法律监督专门机关的监督为主体，传媒和其他社会监督为补充的监督体系。我国检察权以法律监督权为核心的固有属性为检察机关开展民事执行监督提供了法律依据。而且，由于检察机关的地位较为特殊，且拥有业务上的专门性、执法上的权威性等特点。它对法院民事执行的监督属于司法领域的内部监督，而且检察监督按照法定程序进行，属于程序内监督。这决定了检察机关在履行执行监督的职能上，具有其他任何机关无法替代的正当性和优越性。

检察院、法院两家共同的价值追求。法院与检察院共存于司法机关这一特定集体中，具有共享价值、共同的价值取向，司法公正是检法两家共同的价值追求。若检法两家承认司法公正是其共同的价值追求，就不应当排斥民事执行工作中必要的监督，反而应当相互间给予对方必要的支持，凭借两个公权力的司法机关的共同努力，抵御和排除司法领域之外的不恰当干预，最大限度地保证民事执行的顺利进行，更好地维护司法公正和权威。

民事执行权性质的内在要求。民事执行权从构成上讲，包括执行司法权和执行行政权。但从总体上看，由于执行行政权在运用频度上占了绝对多数。因此，民事执行权主体部分应是行政权。现代行政学对行政权进行细致分析后认为，合理的行政权除决策、实施外还应当包括监督，且这种监督可更多地依赖外部的司法监督，而不一定由行政系统自己承担。民事执行权作为一种行政权也应当为其他权力所规制，即理应接受监督，尤其是来自检察机关的监督。而且，由于民事执行行为本身便是诉讼程序的延伸，专业化程度较高，选择同样专业化程度高的检察权进行控制是一种较为合理的选择。而执行司法权由于其本质就是司法权，按我国现有的权力架构，由检察机关进行监督当然也有相当的合理性。因此，由检察机关来监督裁判行为是该制度的必然结果。

二、民事执行检察监督制度的现实需要

民事执行主体的权力过于集中。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”民事执行过程中存在种种弊端的主要原因之一就是执行主体的权力过于集中：法院作为民事执行的主体，其民事执行权包括执行司法权和执行行政权，既拥有像查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产等程序方面的权力，也拥有像裁定中止执行、终结执行，决定暂缓执行等实体方面的权力，其权力相对比较集中而且难以得到有效约束；法律规定“执行工作由执行员进行”，由执行员主导整个执行案件的全部过程，拥有较大的自由裁量权，包括决定和采取强制执行措施，责令被执行人在指定的期间履行法律文书确定的义务，指定被执行人负责保管被查封的财产，负责交接法律文书指定交付的财物或者票证，强制迁出房屋或者强制退出土地，执行解除保全的命令等等权力。因此，建立民事执行检察这一外部监督制度，可以对执行主体进行有效监督，规范民事执行主体的执行行为，并且成为制约民事执行主体权力过大的必要手段和完善民事执行监督体系的有效路径。

民事执行欠缺有效的外部监督。现阶段以法院系统内部监督为主要模式的民事执行监督体系在实践中出现的种种问题，主要归结为存在以下缺陷：一是来自法院系统内部的监督是一种“自己监督自己”的自我监督和自我约束机制，缺乏公开化和透明化，难逃“自家人难揭自家短”的缺陷；二是上级人民法院无法全面掌握下级人民法院的民事执行活动，难以发挥监督的职能和作用；三是这种自我监督的模式还存在诸如监督范围不清、监督程序不明、监督过程不透明等缺陷。因此，将有效的外部监督注入以法院内部监督为主的封闭的民事执行监督体系，就成为解决“执行难”、“执行乱”问题的现实需要。

民事执行当事人救济还不完善。新修订的《民事诉讼法》主要在第二百二十五条、第二百二十六条、第二百二十七条等三个条文中对有关当事人和利害关系人的执行救济进行了规定。执行行为异议、申请提级执行和执行异议等相关内容规定了当事人和利害关系人在执行程序中享有的救济权利途径，但是也同时存在以下一些问题：一是对执行异议制度的规定过于原则，没有明确规定执行异议的审查标准、审查机构、审查方式和审查程序；二是对当事人申请提级执行的规定不甚明确，上一级人民法院在什么情形下责令原人民法院执行，在什么情形下指令其他人民法院执行，在什么情形下决定由本院执行，都没有进行明确规定。上述原因致使当事人在面对违法执行和不当执行的情况时，由于法律规定的救济制度并不完备，因此没有明确、及时、有效的执行救济程序来保护自身的合法权益。

三、民事执行检察监督的程序构建

（一）关于检察机关进行民事执行监督的程序设计

1.抗诉程序

抗诉对象。检察机关进行民事执行监督的抗诉对象应当为法院在执行程序中作出的生效裁定，主要包括不予受理、中止执行和终结执行的裁定，以及查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施的裁定。

抗诉事由。人民检察院认为同级人民法院在民事执行程序中作出的裁定有下列情形之一的，应当按照民事执行监督程序提出抗诉：原裁定认定事实的主要证据不足的；原裁定适用法律确有错误的；人民法院违反法定程序，可能影响案件正确裁定的；执行人员在执行该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

决定抗诉。人民检察院提出抗诉，应当由检察长批准或者检察委员会决定。

提出抗诉。由于检察机关对执行裁定的抗诉是执行过程中的抗诉，在这一点上与对判决事后抗诉的程序设计有所不同，应建立“同级抗，同级审”的制度。抗诉应当由有抗诉权的人民检察院向同级人民法院提出。上级人民检察院认为下级人民法院在民事执行程序中作出的裁定确有错误的，有权指令下级人民检察院提出抗诉。

制作抗诉书。人民检察院决定抗诉的案件，应当制作《抗诉书》。《抗诉书》应当载明案件来源、基本案情、人民法院民事执行裁定情况及抗诉理由。《抗诉书》由检察长签发，加盖人民检察院印章。《抗诉书》副本应当送达当事人，并报送上一级人民检察院。

2.纠正违法通知书程序

纠正违法通知书是借鉴《刑事诉讼法》的相关规定而创设的一种民事检察监督方式。适用范围主要是执行裁定本身正确，但执行人员在执行活动中违法执行的行为。因为不存在错误的裁定书，不符合法定的抗诉条件，因此不宜一概采取抗诉的方式进行监督，而应当向法院发出纠正违法通知书要求其限期自行纠正错误。

人民检察院认为同级人民法院在民事执行程序中执行不当或者违法执行的，应当向其发出《纠正违法通知书》，要求该人民法院依照司法赔偿程序或者其他程序处理，或者采取相应措施自行纠正违法行为。上级人民检察院认为下级人民法院在民事执行程序中执行不当或者违法执行的，有权指令下级人民检察院向该人民法院发出《纠正违法通知书》。

3.检察建议程序

检察建议程序是指检察机关在民事检察监督活动中就法院拖延执行、执行不力或执行工作中出现失误等情况所作出的基本结论和监督意见的一种非诉讼监督方式。

人民检察院认为同级人民法院拖延执行、执行不力或执行工作中出现失误的，经查证属实，应当向其发出《检察建议书》，督促该人民法院采取相应措施在法定期限内执结或者自行改正工作失误。上级人民检察院认为下级人民法院拖延执行、执行不力或执行工作中出现失误的，经查证属实，有权指令下级人民检察院向该人民法院发出《检察建议书》。

（二）关于人民法院处理民事执行检察监督案件的程序设计

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关键词：民事检察　起诉　参诉　抗诉

 

检察监督权作为一种国家权力，其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡；最终目的是为了保障国家法律的统一实施，以维护社会的公平正义。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；并在第187条至第190条规定了具体的监督方式。然而在司法实践中，检察机关抗诉与法院审判的矛盾时常出现，现行民事检察监督制度显露出很多缺陷，急需改革与完善。

一、检察机关抗诉与法院审判的矛盾

《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之问也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”。

检察机关在抗诉再审中也与法院之间产生矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。’但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。这些矛盾表明现行民事检察监督制度存在着某些不足。

二、现行民事检察监督制度的缺点

(一)监督的手段单一

在《民事诉讼法》中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，即通常所说白勺“事后监督”。

(二)监督的范围狭窄

《民事诉讼法》没有赋予检察机关对人民法院民事审判活动中的其他审判行为的检察监督。例如，人民法院对妨害民事诉讼行为强制措施的适用、财产保全、先予执行措施的适用，以及特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序均不发生检察监督的问题。

(三)监督的程序不完善

《民事诉讼法》对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作程序未作任何规定，缺乏可操作性，使检察机关在具体工作中无法可依。在庭审中，出庭的检察人员仅仅是宣读一下抗诉书，以及对庭审程序进行监督，并无权对法院的实体裁决行使权利。

三、构建具有中国特色的民事检察监督制度

要克服我国现行民事检察监督制度存在的缺陷，必须对现行民事检察监督方式进行改革和完善，以强化检察监督为主导来改造我国现行的民事检察监督制度，构建起适合我国国情、突出现代司法理念、具有中国特色的新型民事检察监督制度。笔者建议通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序和权限，应当规定检察机关对民事诉讼的整个过程实行全程监督，必要时可参与民事诉讼的全过程，具有起诉、参诉、抗诉等权利。

(一)保留抗诉权

对生效裁判的抗诉权仍然保留，但在方式和途经上进行改进。检察机关对法院生效裁判的抗诉监督，有利于调整失衡的双方当事人的地位，有效地对法院的民事审判进行监督，因此检察机关对法院生效裁判的抗诉权必须予以保留和强化。人民检察院对同级法院的生效民事判决和裁定觉得需要进行抗诉的，除报上级检察院决定并抗诉至其同级法院外，还可以采取同级检察机关监督的方式，直接向原审法院提起抗诉，并由其重审。这样既可避免当事人的讼累，又利于信息之反馈，更能及时有效发挥监督之功效。

(二)设置起诉权

现行《民事诉讼法》仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新

问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。设置检察有关的起诉权可以有效地解决这些问题。

关于人民检察院可以提起民事诉讼的民事案件的类别，国内主流的观点认为应包括侵犯国家对国有资产所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。笔者认为可大体上规定为以下几种：(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时，代表国家起诉；(2)在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众起诉；(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉的，代表国家、集体、法人和公民起诉；(4)在重大涉外案件中，代表国家、集体和法人起诉。

(三)行使参诉权

对于涉及国家利益、社会公共利益的案件，在当事人已经诉诸法院的情况下，可以赋予检察机关参与诉讼的权利。检察机关参加到已经开始的民事诉讼，既可以是法院提出，也可以是检察机关主动提出，还可以是按照法律的有关规定行使参诉权。检察机关应该可以在诉讼的各个阶段参加到已经开始的诉讼中来。

(四)赋予调查权

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中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）44-0232-01

1.对刑事诉讼实施法律监督的难点分析

1.1 刑事立案监督的对象不够全面

根据法律规定，具有刑事立案权的机关有公安机关和检察机关自侦部门、国家安全机关、人民法院、监狱、军队保卫部门、海关侦查走私犯罪公安机构。然而《刑事诉讼法》在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关，《人民检察院刑事诉讼规则》将立案监督的对象扩展到检察机关自侦部门，对人民法院、国家安全机关的立案活动检察机关是否拥监督权却没有作出明确规定。这样就局限了立案监督的范围，明显削弱了检察机关的刑事诉讼监督职能。

1.2 刑事立案监督的内容界定过窄

实践中，检察机关对不应当立案侦查而立案侦查的监督难以落实，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。如实践中大量出现的公安机关为帮助当事人讨债而以涉嫌诈骗犯罪立案来非法干预民事纠纷的；为保护地方利益，公安机关以被执行人报案而以抢劫立案为由出面干预异地法院执行民事财产的。在这样的案件中，由于对其立案活动的法律监督缺位，公安机关往往在立案后就能采取符合法律规定措施而防碍其他人的合法利益的实现。所以对这样的积极立案行为，我们认为法律应该授权检察机关监督。

1.3 立案监督案源渠道不畅通，获取案件线索较为困难

根据《刑事诉讼法》第八十七条的规定，检察机关对公安机关应该立案而不立案的案件可以监督立案，但案件来源主要是被害人提出，而对于无相对被害人的大量刑事案件（如行政执法移送给公安应当立案而不立案的刑事案件），检察机关却缺乏有力的发现方式。对侦查机关滥用某些侦查措施，由于缺乏相应的制约程序，检察机关不能及时发现并予以纠正。如侦查机关决定延长刑事拘留期限的、侦查机关重新计算侦查羁押期限的、侦查机关使用通缉措施的、侦查机关撤案的情况等，由于都是由侦查机关自行决定的，检察机关的监督往往滞后甚至不知情，对保护当事人的合法权益非常不利。

1.4 对侦查活动的介入方式不完善，缺乏有效的监督

《刑事诉讼法》虽对检察机关提前介入侦查活动有所规定，但介入方式却是被动的、事后的，缺乏同步性。同时，法律尚未规定检察机关对侦查案件的案件材料随时调阅权和随时亲临现场监督权，以及命令知道案情的刑警出庭作证权等细节，造成侦查监督部门往往局限于在案件卷宗材料，难以获知案件的侦查情况。

1.5 缺乏参与某些刑事审判的程序性规定

现行法律没有规定检察机关能否参与、如何参与人民法院对死刑复核程序案件的审理，在判决、裁判交付执行过程中缺乏检察机关的参与，检察机关不能及时发现判决、裁定是否及时得到执行。刑罚执行机关在提请为服刑人员应减刑、假释的过程中，缺少检察机关的介入，对其是否合法难以知情；刑罚执行机关在批准暂予监外执行后只是送达决定书给检察机关，检察机关无法知道其根据什么作出决定。

2.刑事诉讼监督的机制完善措施

2.1 强化“法律监督，化解矛盾、维护司法公正”的探索

刑事诉讼法律监督乏力的主要是对于公权力的制约和受追诉人的权利保障方面。尤其是在侦查阶段中检察机关对侦查机关的法律监督除通过审查批捕和审查进行监督外，没有其它更有力的监督措施。

对于被害人权利保障监督的强化问题，在救济的及时性主要体现在立案方面，公安机关和检察机关自侦查案件当立不立的问题；在救济的充分性方面，对于生活困难的被害人，在受到严重伤害而犯罪分子又没有能力作出经济赔偿的情况下，国家救助制度的完善。对于这些问题各地检察机关都在不断探索。

刑事和解案件监督的探索，即在有被害人的公诉案件中，只要犯罪行为所造成的危害结果并不是很严重，应当也可以和解，这样既有化解矛盾、修复社会关系，利于节约司法资源，也有利于保护被害人的合法权益。

2.2 强化监督、化解矛盾、维护司法公正的新举措

完善强制措施适用的监督，保障犯罪嫌疑人、被告人的权利的新规定。新刑事诉讼法关于这方面的具体内容包括：①新刑诉法第73条关于检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督的规定；②新刑诉法第86条，检察院在审查批准逮捕是否应当讯问犯罪嫌疑人，听取特定人员意见的规定；③新刑事诉讼法第93条关于犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后检察院对羁押的必要性进行审查的规定；④新刑诉法第245条关于再审案件审理同级人民检察院应当派员出席法庭的规定。对于刑事和解的监督内容的新规定。这主要体现在新刑诉法第五编关于特别程序的规定中，关于当事人和解的公诉案件诉讼程序，赋予检察机关对和解的自愿性、合法性进行审查并主持制作和解协议书的权力。？

2.3 树立正确的监督理念

首先，要树立主动监督的理念。检察机关要充分利用现有法律、法规和司法解释，发挥主观能动性，敢于监督，善于监督，切实维护法律统一正确实施。其次，要树立程序法与实体法并重的理念。程序法是保证实体法实施的细则，是规范执法活动，节约司法资源，防止腐败，保障人权，保证执法办案质量的有效手段，因此在刑事诉讼监督中，不但要纠正违反实体法问题，还要纠正违反程序法问题，捍卫法律尊严。最后，要树立法律效果与社会效果并重的理念。要坚持用党的政策指导监督工作，用“三个有利于”的标准衡量监督效果，既打击犯罪分子和保护人民群众，又促进经济发展和社会稳定。

2.4 建立专门的监督保障

在制度设计上，应当尽量减少刑事控诉职能和刑事诉讼监督职能在诉讼范围上的重合之处。在现行“侦、捕、诉”分开行使的基础上，进一步实现“侦、捕、诉、监”分开行使的工作格局，例如在当前检察机关新设一个统一的刑事诉讼监督部门，将原属于侦查监督部门、公诉部门、监所部门、控申部门的各项刑事诉讼监督职能归类在一起统一行使，有效聚合刑事诉讼监督力量。同时，还应制定专门的诉讼监督法，重点协调和平衡检察职能与审判职能的关系，为检察活动和审判活动划定一个相对清晰的边界，专门设计刑事诉讼监督的运行程序，将检察机关发现刑事诉讼违法行为的途径、调查取证的方式、监督纠正的手段及其效力予以详细规定。

2.5 完善协作的监督机制

一是拓展立案监督的有效线索渠道。在立法存在空白的情况下，可与实践中探索公安机关立按活动备案审查制度，通过制度会签等形式要求公安机关定期将受理报案、立案、撤案、进行治安处罚和劳动教养的情况定期书面告知检察机关，由检察机关对立案活动的合法性进行备案审查。二是规范侦查监督提前介入工作。要加大对逮捕执行的监督力度，提高对公安捕后变更强制措施的案件的监督质量，注意捕捉漏犯线索，切实提高追捕到案率。三是丰富审判监督方法。要建立刑事判决、裁定的分类审查机制，深化量刑建议工作，构建抗诉一体化机制，并在抗诉与再审检察建议之外积极运用纠正违法通知书、检察公函、检法联席会、专项通报等途径提出意见建议，做到个案监督与类案监督相结合，办案与预防相结合。

3.结束语

刑事诉讼中的监督职能应该由站在中立立场且是司法公正最后一道防线的人民法院来承担，即“以司法裁判为中心”的诉讼格局。检察机构除自侦案件外主要承担其公诉职能，做好案件的审查工作。而对于侦查程序、程序、执行程序中的争议问题，都由法院来作出权威的法律结论并监督执行。

篇12

一、民事执行检察监督存在的问题

1、新法规定过于原则，缺乏可操作性

修改后民诉法虽然规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，但对于检察机关实施执行监督权的范围、程序、方式等未作明确具体的规定，缺乏可操作性。尽管大部分地区检察机关都与同级法院会签了开展民事执行监督工作的实施意见，但由于文件的效力有限，内容也不尽相同，使得该项工作的开展程度存在差异。

2、监督范围狭窄，制约执行监督工作的开展。

根据“两高”会签文件的规定，人民检察院对人民法院民事执行活动监督主要集中在以下五种违法情形：无正当理由超过规定期限未将款物给付申请执行人的；未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定的；无正当理由自立案之日起超过两年未采取适当执行措施；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，仍然执行被执行人的其他财产，严重损害当事人的合法权益的；执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。上述内容，限制了执行监督的范围，无法满足监督实践的需要。

3、监督方式存在很大的局限性

对于法院在执行过程中作出的裁决文书以及执行行为确实存在错误或者不当的，目前通行的做法是向同级法院发出检察建议，检察建议虽然具有灵活的特点，但刚性不足。如果法院对检察机关的建议不予采纳或者答复，检察机关缺乏相应保障措施促使法院及时、有效地纠正。另一方面，对于和解和抗诉能否作为执行检察的监督方式，目前理论界和实务界也存在争议和分歧。这些因素共同导致执行监督方式较为单一。

二、民事执行检察监督的立法目的

民事检察的目的，是以观念形式表达的，国家设立民事检察制度所期望达到的目标和结果。它反映的是国家基于自身的需要和对民事诉讼活动以及检察权运行的认识而预先设计的理想模式。主流观点认为，民事检察监督的目的，就是维护司法公正、司法权威和法制统一。[1]因此，设立民事检察制度的意义不在于国家对私权的干预以及对某个当事人的权益进行救济，而是通过监督防止和纠正不当行使司法权引起的司法不公，即公权力对公权力的监督，这是检察机关宪法法律监督地位和检察权的性质决定的。

民事执行检察监督是民事检察监督的下位概念，其立法目的理应与上位概念保持一致。从民事检察制度的目的出发，民事执行检察监督的实质是检察权对法院执行权的制约。修改后民诉法第235条只是笼统的规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。这里的执行活动，结合民事执行检察监督的实质，应理解为针对法院作为执行主体的执行行为。执行行为在学理上指的就是执行机关运用国家公权力，强制债务人履行债务，以实现债权人权利的公法上的行为，具体包括执行裁决行为和执行实施行为。[2]由此，如果将执行当事人、执行参与人等的执行主体与执行有关的行为也纳入到检察监督的范畴，则与民事执行检察监督的目的相悖。

三、民事执行检察监督的制度构建

1、界定监督范围

准确界定民事执行监督的范围，是构建科学合理的执行监督制度的基础。从执行权的内部构成来看，其可以分为执行裁判权和执行实施权两个部分。执行裁判权是对民事执行程序中的实体和程序问题加以裁断，其监督的重点应主要集中于（1）人民法院作出的不予受理、中止执行和终结执行的裁定确有错误的；（2）人民法院在民事、行政裁判执行过程中做出的对当事人采取拘留、罚款的强制措施的决定确有错误；（3）人民法院在执行过程中，作出的查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施的裁定确有错误等。

执行实施权则主要表现为在民事执行程序中采取具体的执行措施来实现生效裁判的内容。我国民事案件的判决大多数都是通过强制执行使判决内容得以实现。当前的执行乱现象主要集中在法院在执行中的执行措施违反了法律规定，侵害了当事人的权益，这也是检察机关对民事判决执行监督的重点所在，如采取错误的执行措施或采取执行措施违反法定程序等。此外，检察机关还可以对执行人员枉法行为、消极执行的行为进行监督，比如，执行人员在民事执行活动中严重不负责任或者，不依法采取保全措施等。

2、明确监督启动路径

目前理论界在民事执行检察监督启动主体上主要有“职权主义启动说”、“当事人申请说”、“原则上当事人申请说”三种理论学说。[3]根据两高联合下发的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点的通知》第二条及第四条的规定，实际上采纳的是“原则上当事人申请说”，即民事执行检察监督启动主要依据当事人申请，且只有当事人穷尽系统内的救济制度时，检察机关才可以依据当事人的申请启动民事执行检察监督程序。这一规定体现了民事执行检察监督的补充性原则，因为民事法律关系一般遵循当事人意思自治原则和民事权利处分原则。作为公权力的代表，检察机关不应过多介入私权领域，否则会造成对私权的干涉和侵害。

民事执行检察监督原则上以当事人的启动为主，但从检察机关法律监督机关的职能定位而言，在执行过程中，法官的执行行为造成或可能造成国家利益、社会公共利益受到损害时，应允许检察机关代表国家，依职权启动民事执行检察监督程序。具体而言，检察机关依照职权启动执行监督程序的具体情形包括：一是法院的执行行为违反有关法律的规定，损害国家或者社会公共利益，而执行当事人及利害关系人都未申请检察机关进行监督；二是被违法执行的当事人和案外人的权利受到公权力之执行权的不当损害，基于客观原因，致使救济不能或发生重大困难。[4]如果检察机关发现执行当事人及利害关系人在执行的过程中以恶意串通的形式损害国家或者社会公共利益的，应首先将该线索移交给法院执行部门处理，如果执行部门消极不作为，则检察机关可依职权启动执行监督程序。

3、规范监督方式

（1）发出说明理由通知书

广东省人民检察院《关于对民事行政执行活动实施法律监督的指导意见》中第七条规定：“民事行政检察部门立案后，可以进行必要的调查，可以向人民法院执行人员了解情况，要求说明执行理由。”在审查法院执行监督卷宗的过程中，检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的，可要求法院执行部门在规定的时间内书面说明理由，就法院的答复理由再进行审查，这种方法不仅便于检察机关的准确监督，也有利于与法院的沟通与协调。

（2）规范使用检察建议

对于执行裁定、决定及具体执行实施行为中确有违法和侵犯当事人合法权益问题的，检察机关可及时采取检察建议的方式指出法院执行中存在的问题，要求执行法院和执行法官及时纠正。人民法院应在收到检察建议书后一定期限内将处理情况、依据和理由以书面形式回复人民检察院。

（3）发出纠正违法通知书

在实践中，有时执行裁定文书本身是正确的，而执行人员却无正当理由超出范围执行或没有执行依据而违法强制执行。人民检察院针对人民法院的类似严重违法执行行为，可发出纠正违法执行通知书，执行法院一般应当接受，并及时予以纠正。

（4）明确对于部分执行裁定可提出抗诉

执行裁决行为可以分为程序性裁决和实体性裁决。因实体性裁定涉及民事执行中实体法律关系的判断，上级人民检察院经执行当事人或案外人的申诉，审查后认为裁定确有错误的，可向同级人民法院提起抗诉。对于程序性裁定，出于执行效率的考虑，一般无需通过抗诉的形式进行监督，但不予受理执行、终结执行以及执行回转的有关裁决，因属于可能导致债权人实体权利永远丧失实现机会的终局性裁决，检察机关可以提起抗诉。

4、丰富监督程序

（1）规范和解程序。

和解有利于促使被执行人自愿履行生效裁判文书确定的义务，实现案结事了。在执行监督过程中，检察机关做和解工作，应注意摆正自身的位置。达成和解协议的，在审查协议确定其未损害国家或者社会公共利益后，建议双方依法到法院按执行和解程序办理。与此同时，检察机关仍应发挥监督法院执行工作的法定职能，对于法院的违法裁定和违法执行行为进行监督。

（2）探索现场监督程序

对于当事人反映强烈的、有较大社会影响的执行案件，法院可以邀请检察院派员，检察院也可以依职权派员跟踪及见证执行过程。检察机关现场参与监督的主要任务是通过现场监督及时发现和制止、纠正在执行现场出现的违法和违规情形。监督不等于干涉执行，检察机关不具有行使执行权或者停止民事执行的权力。对于执行人不采纳现场检察监督意见的，应完整记录现场执行情况，事后通过检察建议的方式促使其纠正。

注释：

[1]高建民 《论民事检察监督制度的法理基础》，载于《检察日报》2000-5-19

[2]刘辉、姜昕 《民事执行检查监督的范围》载于《中国检察官》2013年第4 期。