检察监督制度范文

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所谓“执行乱”,“是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范、甚至违法的现象”。[①]其表现诸如：消极执行、严重超期执行、严重超标的执行、违反法定程序执行、错误执行案外人财产、法院之间推诿执行、执行人员利用职务便利贪污、受贿、挪用被执行款物等等。

民事执行检察监督制度的目的之一在于监督、督促执行权的正确运行，促进廉洁规范执行，保障司法公正，其着眼点在于遏制“执行乱”。作为来自法院外部的法律监督形式，检察监督具有更高的社会透明度、更强的监督力度、更明显的公正性。

但检察监督本质上仍是一种法律监督权，应以程序控制为限，具有程序建议性特点，在性质上是一种非实体性的权力。[②]检察机关只能监督、督促法院的民事执行行为，对执行中的违法情况提出监督意见，建议有关机关纠正，而不能直接对法院错误的民事执行行为予以否定或直接纠正，否则检察监督权就会成为“审判”执行者的裁判权。监督权和实体处分权相分离，决定了检察机关不能形成对执行权的干涉和专横，而是能够保障执行权的正确运行。

（二）支持与共进——破解“执行难”的利器

“执行难”是指基于执行法院与执行人员以外的原因而造成生效法律文书难以或无法得到执行，是一个即使执行法院与执行人员积极努力地依法去执行也无法破解的综合性社会问题。[③]其主要是被执行人逃避、规避执行，案外人妨碍执行，协助义务人消极协助等行为引起的。

民事执行检察监督制度的另一个目的在于支持法院依法执行，共同解决被执行人逃避、规避执行，案外人妨碍执行，协助义务人消极协助等问题，其着眼点在于破解“执行难”。检察机关与法院之间不仅仅是监督关系，而且也是支持和共进关系，甚至“对执行工作的支持应该是检察监督的第一位功能，而不是仅仅从消极监督的视角对执行行为挑毛病”。[④]

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（下称《试点通知》）开拓性地规定了检察院对国家机关等特殊被执行主体的监督，鲜明地体现了民事执行检察监督制度支持法院依法执行的目的和理念。

二、民事执行检察监督制度的范围构建

（一）对执行人员执行行为的监督

新民诉法对违法执行行为已经规定了一系列救济程序。当事人认为法院的执行行为违反法律规定的，可以通过提出执行异议、复议进行程序性救济；认为执行法院不作为、怠于执行的，可以通过向上一级法院申请督促执行、提级执行或者变更执行法院进行程序性救济；对涉及执行标的等实体权利的案外人可以提出案外人异议，进而提起执行异议之诉进行实体性救济。因此检察监督的范围应适度，既不能过分扩张，也不能无所作为。

实践中，当事人对法院执行工作的和投诉，主要集中在拖延执行和执行不力两个方面。《试点通知》中规定的检察监督主要针对的也是法院的消极执行行为。因此，消极执行行为应成为民事执行检察监督的重点范围。

笔者认为，除了《试点通知》中规定的法院无正当理由截留执行案款、对执行异议不作出裁定、立案两年内不采取执行措施等三种消极执行行为外，检察监督的范围还可以囊括以下几种消极执行行为：第一，对已经发现的被执行人财产应当采取查封、扣押、冻结措施而未采取；第二，对符合处置条件的被执行人财产应当拍卖、变卖而未处置；第三，对申请执行人要求变更或追加被执行主体的申请应当听证审查而未听证；第四，对案外人依据新民诉法第二百二十七条之规定提出的案外人异议应当听证审查而未听证；第五，未采取任何执行措施就裁定中止、终结执行；第六，对被执行人涉嫌“拒不执行判决、裁定罪”等刑事犯罪应当移交公安机关立案侦查的而不移交。

违法执行行为除了不作为外，还包括乱作为。关于检察机关针对乱作为的监督，《试点通知》采取了更为审慎和保守的态度，仅规定了一种滥用执行措施的行为，即被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益。这样的范围无疑是极其狭窄的。但如果监督范围过大，势必会影响执行效率，形成对法院执行权的过多干涉，甚至演变为权力的冲动。

笔者认为，应将对滥用执行措施行为进行监督的范围框定在程序性的违反法律规定的执行行为。如：未经评估和公开拍卖程序，即对查封、扣押、冻结的财产违法进行变价处理；采取拘留、罚款等强制措施程序违法；明显超范围执行被执行人的财产，或者错误地执行了案外人的财产；被执行人已经履行义务，法院未及时解除查封、扣押、冻结措施等。

此外，《试点通知》还规定检察院可以对严重损害国家利益、社会公共利益的法院执行行为进行监督，这本就是检察机关作为公共利益代表的应有之义。

（二）对当事人、案外人行为的监督

民事执行检察监督制度支持法院依法执行，合力破解“执行难”的目的定位，决定了其监督范围可以拓展到对当事人、案外人进行监督。

从浙江省的实践看，执行行为不规范的问题虽然存在，但不突出，执行的突出问题是执行查控效率不高，执行惩戒威慑不足。在前两年开展的“全国集中清理执行积案”活动中，大批被执行人为特殊主体的陈年旧案作为重点案件被清理出来，在政法委挂牌督办、全社会执行联动综合治理的情况下才得以解决。笔者曾遇到一件案件，某村经济合作社作为协助执行单位擅自将法院冻结的拆迁赔偿款支付给被执行人，法院向其发出限期追回财产通知书，该村党支部

书记、经济合作社社长（系人大代表）以种种理由不予配合，后经法院向纪委、人大发出司法建议书，在纪委、人大的介入下，该村经济合作社才将擅自支付的款项交到法院。可见“执行难”问题并非法院凭一己之力就能解决，而是需要全社会力量的共同参与。检察机关作为专门的法律监督机关，能够在合力解决“执行难”方面发挥作用。

笔者认为，检察机关对执行当事人、案外人行为进行监督主要包括两方面：一是针对国家机关、公职人员等特殊主体作为被执行人或协助执行人的案件，向有关机关提出检察建议；二是针对当事人涉嫌拒不执行判决、裁定罪等犯罪行为，向法院提起公诉。

三、民事执行检察监督制度的方式重构

新民诉法规定了检察机关对民事审判活动进行监督的方式为抗诉和检察建议两种，但未规定对民事执行活动进行监督的方式。目前各地司法实践做法多样，学界各种观点纷呈，有抗诉、检察建议、监督意见、检察意见、暂缓执行建议、纠正违法通知书、现场监督、追究刑事责任等。监督方式五花八门，效力层次各不相同，使得检察监督方式体系杂乱无章。笔者认为，构建民事执行检察监督制度应对监督方式进行重构。

1.检察建议和追究刑事责任应确立为民事执行检察监督方式。

检察建议是民事执行检察监督制度的主要监督方式。检察建议作为检察机关正式的工作文书，具有灵活性、适用广泛、认知度高等特点。实践中出现的诸如监督意见、检察意见、暂缓执行建议等都具有检察建议性质，却以不同方式在运作，应统一以检察建议的形式固定。对于特殊主体为被执行人或协助执行人的案件，人民法院因不当干预难以执行的，检察机关也可以向相关单位提出检察建议。

追究刑事责任是最具有震撼力的监督方式。对执行过程中的贪污受贿、、枉法裁判行为，检察机关应当充分发挥惩处职务犯罪的职能，加大力度予以查处，切实加强执行监督。

2.抗诉不是民事执行检察监督方式。

关于抗诉能否作为民事执行检察监督方式问题，检察机关、法院与学术界认识不尽一致。有的认为只要是民事执行程序中作出的生效裁定检察机关都可以提起抗诉；有的认为检察机关应仅对终局性的执行裁定提起抗诉；也有的认为执行裁定应细分为对执行公权异议的裁定和对私权纠纷的裁定，其中对公权异议的裁定是对执行人员在实施执行行为过程中其行为本身是否合法和正当的裁判，是执行程序上的救济；而对私权纠纷的裁定是对执行中涉及的实体权利纠纷的裁判，并进一步提出应仅对私权纠纷的裁定提出抗诉，而对公权异议的裁定采取检察建议的方式监督。[⑤]

笔者认为，抗诉不是民事执行检察监督方式。民事执行活动包括执行实施行为和执行裁决行为两种。对执行实施行为无疑不能采用抗诉方式进行监督。对执行裁决行为不管是对执行公权异议的裁定还是对私权纠纷的裁定都不宜用抗诉方式进行监督。虽然对私权纠纷的裁定主要涉及的是实体权利纠纷的裁判（如案外人异议、参与分配异议等），法院执行人员在作出裁判过程中已经举行执行听证，听取了双方当事人的举证、质证，查明了事实，此类裁判作出的程序与审判程序并无根本差别，但检察机关不能也没有必要直接对私权纠纷的裁定提出抗诉。根据现行法律规定，抗诉的后果是人民法院启动再审程序对案件进行再审。当事人对法院作出的私权纠纷的裁定不服，完全可以通过提起执行异议之诉或参与分配之诉来进行实体性救济，从而转化为民事审判程序。

3.纠正违法通知书不宜作为民事执行检察监督方式。

纠正违法通知书的法律依据是1999年最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》，为刑事诉讼中检察监督常用的方式之一。对于纠正违法通知书能否在民事执行中运用，并不明确。实践中，部分地方检察院、法院通过会签文件的形式，将纠正违法通知书作为民事执行检察监督的监督方式。

笔者认为，纠正违法通知书不宜作为民事执行检察监督方式。不仅因为《试点通知》和新民诉法均未将其作为一种监督方式确定下来，也是因为纠正违法通知书直接纠错的目的、过于刚性的效力不符合民事执行检察监督的制度理念。

4.现场监督是检察机关的工作方式而非监督方式。

1990年最高人民法院、最高人民检察院联合发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》规定：“应人民法院的邀请或当事人的请求，派员参加对判决裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。”此规定可以看作是现场监督的依据。实践中，遇到重大、复杂案件时，法院有时会邀请或者当事人申请检察院派检察员到执行现场进行监督；当案件涉及拆迁时，地方党委、人大也会安排检察院去进行现场监督，以确保执行的顺利、合法进行。可见，现场监督的存在和发展有着一定的制度空间。

笔者认为，现场监督是检察机关的工作方式而非监督方式。检察院虽然现场参与执行过程，对法院的执行行为进行监督，但发现执行行为违法时，还是需要通过检察建议等方式对法院提出纠正意见。

四、民事执行检察监督制度的程序设置

民事执行涉及公民私权的实现，属于当事人“意思自治”的范围，检察监督面对公民私权，应保持审慎的态度。民事执行侧重追求效率，检察监督必须奉行克制、谦抑的原则，不能过于积极和无限制，否则在试图将民事执行拉出困境的同时又会为它制造新的困境。因此，构建民事执行检察监督制度应设置适合的监督程序。

第一，检察监督权原则上应由执行法院的同级检察院行使，以便发现问题并快速解决问题。同时，上级检察院认为有必要，可对下级法院的执行活动进行监督，下级检察院认为需要，也可以提请上级检察院进行监督。越级监督时，实施监督的检察院应先听取同级法院的意见。

第二，检察监督程序的启动以当事人申请为主，检察院依职权启动为辅。只有当当事人或利害关系人穷尽了执行救济途径，且当事人或利害关系人向人民检察院申请，才能启动检察监督程序。但在执行行为严重损害国家利益、社会公共利益时，检察院作为公共利益的代表，应该主动进行监督。

第三，为维护法院执行活动的严肃性和法律秩序的稳定性，检察监督应严格限制期限。当事人应当自执行行为完毕之日起一年内向检察

机关提出监督申请。但检察机关依职权监督的案件，由于涉及国家利益、社会公共利益，可以不受此限制。

第四，检察监督应当经检察委员会讨论决定，检察建议应以书面方式向法院提出。法院收到检察建议后应在一个月内完成审查，形成书面报告，经院长审批或经审判委员会讨论决定，认为监督意见正确的，作出纠正处理决定，并以书面形式向检察院反馈处理结果；不接受监督意见的，亦应当以书面形式向检察院说明理由。

结语

对于民事执行检察监督制度而言，制度的法律化和严格程序化是提升执法公信力的有力保障和核心要求。作为一项正式的司法制度，必须准确框定监督范围，确定监督方式，设定监督程序，严格遵照执行，才能保证司法机制运行的质量和效果。同时，法官必须正视并重视已经上路的民事执行检察监督制度，要自觉接受监督；检察官也必须保持对权力的谦抑，不能超越监督的范畴，滥用检察监督权。唯有如此，才能确保规范化的民事执行检察监督制度与原有的党委、人大、媒体和法院内部监督机制和谐互动，构筑民事执行的全方位监督制约机制，提高司法能力，促进司法公正，提升我国执法公信力。

[①] 杨荣新、乔欣：《论强制执行制度的改革与完善》，载田平安主编：《民事诉讼程序改革热点问题研究》，中国检察出版社2001年版，第509页。

[②] 参见王建中、翁辉：《民事执行检察监督中存在的问题、原因及相关对策》，载《河北法学》2012年第2期。

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（一）立法上的缺失

虽然我国《宪法》明确规定人民检察院是国家专门的法律监督机关，承担法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。但是，纵观我国法律，则没有检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督的规定。相反，《人民检察院组织法》对于检察机关的监督职权还做了限制，将范围限定在诉讼监督领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条和第六十四条，也将检察机关的监督限制在对行政诉讼及人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督。自2001年以来，我国在实践中探索开展了行政执法与刑事司法衔接，尽管先后制定出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等多项文件规定，但是这些文件均属于工作性质的规范性文件，不是严格意义的司法解释，不具有普遍约束力。而且出台的文件原则性规定多，实务性规范少。 因而不利于检察机关对行政执法机关深入开展检察监督。

（二）监督方式单一，缺乏刚性

依据现行法律规定，行政执法的检察监督方式主要有检察建议和行政抗诉。行政抗诉是检察机关仅对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，适用范围有限且属事后监督。检察建议主要是应用于以下两种情况：一是在行政诉讼中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，重点是对行政执法机关移送案件行为的监督。监督有察看督促之意，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，检察建议缺乏法律权威，相关单位在接到检察建议后，完全可以置之不理，无法起到应有督促的作用，因而影响监督效果。

（三）获取信息渠道和监督手段的欠缺

案件信息是开展有效监督的前提，当前检察机关获取行政执法案件信息主要依赖于两法信息共享平台和行政执法机关的联席会议，但实践中，由于种种原因行政执法机关报送信息不及时、范围不全面因而极大限制了信息共享平台的工作效能。 联席会议由于形式上、时间上的不固定，造成会议往往流于形式，缺乏实质信息，这些也严重影响了检察机关的监督工作开展。同时由于立法中对检察机关在行政执法案件中的的调卷权与调查取证权没有明确规定，调卷难的现象还较普遍存在，直接影响了检察监督权的有效行使。

（四）现行体制和机制对检察监督的制约

领导体制的制约，在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督的力度可想而知。监督机制的制约，依照法律规定，只有最高人民检察院和上级人民检察院可以提起抗诉，同级检察院不能成为抗诉的主体，这导致熟悉案情的检察机关不能适时提起抗诉，在逐级上报的过程中也造成了时间上一定的延后，无法及时确认行政行为违法，保障相对人的合法权益。 专门监督机构和人员的制约。因为立法上的空白，因而造成检察机关的机构设置中缺乏专门的行政执法监督部门，与行政执法监督相关的职能被分散在民事行政检察部门和侦查监督部门，监督内容上也主要侧重于对行政诉讼案件的监督和对行政执法案件移送的监督。这也导致了检察机关本就薄弱的监督力量更加分散。

二、完善行政执法检察监督的路径

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，进一步深化司法体制改革也已成为了上下的共识，借助司法改革的东风，进一步完善检察监督格局，充实行政执法检察监督内容完全可以作为检察机关建设法治中国的重要着力点。

笔者的思路是：修改、完善现行《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》和相关行政法律法规的有关规定，对行政执法检察监督的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，补充有关检察监督的相关规定。在此基础上，国务院与最高人民检察院协商制定有关行政检察监督制度的程序性规定，增强法律的可操作性。

1.必须弄清的几个问题：（1）行政检察监督的范围是全面全程审查，还是仅对部分行政行为审查？（2）行政检察监督的对象是仅指具体行政行为，还是包括抽象行政行为？（3）行政检察监督的内容是仅审查合法性行为，还是包括合理性行为？ 对于行政执法检察监督的具体范围，目前理论界仍没有形成统一意见。笔者认为，基于行政权的广泛性和自我扩张的特性，检察机关的监督应是全面监督，同时由于行政权对执行时间要求的紧迫性，因此检察机关的监督应是全过程的监督，但是囿于检察机关人力、物力等资源的限制，对行政执法机关展开全面全程监督既是不现实，也是不可能的，如何解决这一矛盾？笔者以为可以从监督的发起方式入手，首先在立法上应当肯定检察机关对行政执法的全面监督和全过程监督，但在程序上可以对监督范围进行细分：一是依职权审查；二是依申请审查。依职权审查，审查对象主要是涉及人身自由和财产方面的行政处罚以及行政强制措施。人身自由权和财产权是公民最重要的两项宪法权利，理应加强监督保护，而且在现实生活中，对于侵犯人身权和财产权的行政权的监督制约也确实比较薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留权，完全由行政机关自己决定，自己执行，不受监督制约。因此检察机关对此类行政行为主动加强审查，容易为公众所理解和支持。依申请审查，主要是依据当事人的申请对行政机关的行政行为进行审查。此类型审查应是在当事人穷尽行政救济手段之后进行，对此类审查不宜做范围限制。

对抽象行政行为的审查当前主要是依赖于立法机关的审查和行政复议审查，而审判机关尚无权力进行审查，因此有学者提出抽象行政行为暂不纳入检察监督范围。 笔者以为检察机关作为公诉机关，在审判机关尚不能审查抽象行政行为的情况下，检察机关确实不应将抽象行政行为纳入检察监督范围。但是作为法律监督机关，检察机关完全可以将认为有瑕疵和错误的抽象行政行为提交权力机关审查决定，由权力机关要求行政机关予以改正或者撤销，所以笔者认为检察机关应该将抽象行政行为纳入审查范围。

对行政行为合法性进行监督是检察监督的应有之义，但检察监督是否包括行政行为合理性审查？行政权包含自由裁量权，这是行政机关依法享有的专属权力，任何机关都不得干涉，而且行政事务纷繁芜杂，影响因素较多，需要较强的灵活性，而这是检察机关所不擅长的，因此检察机关的监督重点只应是合法性监督。

三、具体制度和机制的构建

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一、民事执行检察监督的概念

民事执行监督，是指“具有监督权的机关认为受其监督的民事执行机关在执行程序中做出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或者存在错误，要求受监督的民事执行机关予以矫正的法律制度”。如上所述，民事执行的监督形式和内容十分广泛，但是，作为宪法规定的专门法律监督机关，检察机关的监督是各界呼声最高也是最重要的方式。检察机关对民事执行活动的监督，简称民事执行检察监督，是指享有民事检察权的人民检察院对人民法院的执行实施行为或执行裁决行为进行监察与督促，依法定程序向人民法院提出纠正执行错误的意见，从而规范民事执行权合法、合理运行的法律制度。

二、我国民事执行监督的运行现状

随着经济的快速发展，民事纠纷的数量也在与日俱增，而社会公众法治观念的提升、维权意识的加强，也使得更多的人愿意选择法院、仲裁委员会等权威机构来解决民事纠纷，生效裁判的数量自然也随之增长。在民事执行案件数量大爆炸的年代，“执行难”、“执行乱”现象愈演愈烈，其原因各有不同：“执行难”的原因包括当事人、法院、地方保护、部门保护、法律制度等多方面的原因；“执行乱”的原因相对单一，主要是因法院不按照正常程序执行或消极执行。但有一点可以肯定，部分“执行乱”是在“执行难”的大环境中滋生的，反过来“执行乱”也在一定程度上加剧了“执行难”，二者紧密联系。

（一）民事“执行乱”的具体表现

“执行乱”涉及到执行权行使的正当性问题。“执行乱”案件的具体表现有以下几种情形：（1）执行指导理念错误导致的执行乱。由于法院工作人员的素质参差不齐，文明的司法观念和落后的执行环境之间存在落差。（2）消极违法执行。执行人员不遵守法律规定，以一种不作为的姿态对应当强制执行的案件消极拖沓、不予执行。（3）积极违法执行。执行人员违反法律规定，积极采取不当执行的行为。

（二）民事“执行难”的具体表现

“执行难”涉及到被执行文书的实践性问题。具体表现形式有：（1）被执行人久拖硬抗。这是被执行人拒不履行生效法律文书的常用方式。（2）委托执行难。当被执行人或者执行标的在外地的时候，可以委托当地人民法院代为执行。委托执行的执结率普遍不高，这在很大程度上受到地方保护主义的影响。（3）反执行的花样不断翻新。越来越多的企业法人成为反执行的主体，有的借改制之际转移资产，有的通过抽逃资金的方式转移资产等。

三、民事执行检察监督具体制度的构建

（一）民事执行检察监督的原则

（1）依法监督。有两方面的含义：一是作为法律监督机关，只要发现有违反国家法律统一和正确实施的情形，检察机关就应进行监督，而无需当事人申请；二是检察机关的监督要建立在自身合法的基础上，不仅体现在对民事执行监督的程序严格、合法上，还体现在监督活动的具体实施方面也必须符合法律规定。（2）有限监督原则。由于我国民事检察制度运行环境的限制，检察机关的监督应有合理的边界范围。检察机关所进行的民事检察监督在理论上涉及案件的合法性和合理性监督两个方而，但在司法实践中，应把监督重点放在案件合法性监督上。从法院的角度来看，如果检察机关对案件的合理性进行监督，将与法院的自由裁量权发生冲突，有干涉审判独立之嫌。从当事人的角度而言，检察机关过多关注案件合理性问题将与当事人处分权发生冲突，有违私法自治。此外，民事检察制度的启动，必然要进行相应司法资源的投入，在我国现有司法资源相对缺乏的情况下，检察机关的民事监督应放在对案件的合法性监督上。（3）事后监督与事中监督相结合的原则。为了最大限度地保证审判机关执行案件的稳定性和连续性，通常应在违法的、不当的执行行为发生后检察机关才启动监督程序。但执行程序的特殊性在于，有些案件一旦执行完毕其结果往往不可逆转，所以在违法的、不当的执行行为发生后，虽然案件未执行完毕，检察机关仍应依法启动监督程序。如果将监督理解为案件执行完结后才能监督，则会出现两种不利后果：因时过境迁、物是人非，监督程序已无法启动或已无实际意义，或者因执行案件长期无法执行完毕，监督程序也长期无法启动。（4）监督效率优先原则。虽然公正与效率同为法律的价值取向，但在诉讼中的不同阶段应有所侧重。民事执行毕竟不同于民事审判：审判的实质是通过厘清当事人之间所争议的法律关系以解决纠纷，在价值取向上更侧重于公正。而执行的目的在于尽快实现裁判文书所确定的权利，其价值取向更加侧重于效率。因此，决不能因为检察机关的介入而使得执行程序变得冗长复杂，执行工作变得拖沓，这不仅不利于解决执行难，反而会加剧执行难。

（二）民事执行检察监督的范围

民事执行检察监督的范围，本质上也就是监督对象，主要是执行瑕疵。执行瑕疵是执行程序或执行行为有违法律规定的情形。具体包括违法民事执行行为和不当民事执行行为两种形态。

1.违法民事执行行为。违法民事执行行为一般存在如下几种情形：（1）执行开始要件欠缺；（2）执行主体不合法。执行机关、执行债权人或者执行债务人任何一个主体不合法，（3）执行内容不合法；（4）执行标的错误，包括财产和行为。（5）存在执行障碍事由，主要是指存在执行债务人进入破产程序或者执行名义被变更、撤销等情形，执行机关应当及时终止、中止或变更执行措施却不作为的违法行为。

2.不当民事执行行为。不当的执行行为是指执行机关在民事执行过程中存在的形式上合法但不合理，从而给当事人的合法权益造成损害的民事执行行为。这种标准在司法实践中比较难以把握，具体来看主要包括怠于执行、严重的不文明执法、违反法律职业道德的行为以及滥用执行权损害公民、法人及其他组织合法权益的行为。

（三）民事执行检察监督的方式

在民事执行过程中，因执行瑕疵的违法程度存在差异，执行监督也应当根据执行瑕疵的具体情形确定有针对性的监督方式，从而确保监督的效果。在设计执行监督制度时应当明确规定如下几种监督方式：

1.检察建议。检察建议、纠正意见等监督方式是人民检察院应用较为广泛的一种监督方式，该种监督方式具有灵活性、快捷性的特点，也易于被法院所接受，且在近年检察机关对执行监督的试点中也取得了较好成效，因而应当继续保留，但是，检察机关在发出检察建议的同时，还应当制作检察监督意见书，说明有关的事实和理由，并附证据材料，以便法院及时纠正。部分学者认为，在司法实践中该种监督方式缺乏刚性，检察机关提出的监督意见是否被采纳完全取决于法院的态度，因此监督效果会受到很大的限制，笔者认为这种质疑具有一定的道理，这种监督方式的适用范围应当进行一定的限制。具体到检察建议的监督范围，应当主要适用于不当执行行为，因其本身难以证明，且是否不当具有较大的主观性，也不易把握，而这种执行瑕疵又需要监督，结合检察建议的柔性特征，从而使得其对不当民事执行行为的监督较为适宜。违法执行行为的破坏力较大，其得到及时纠正需要强有力的外部监督保障，不宜以检察建议对其进行监督。

2.纠正违法通知书。为了克服检察建议等检察监督方式刚性不足的弊端，需要创建纠正违法通知书这种具有较强约束力的监督方式，一旦检机关发出纠正违法通知书，执行机构必须及时纠正，除非经复议后上级检察机关认为法院有充分的事实及法律依据而撤销该纠正违法通知书的，但发出检察建议的前提是检察机关经过调查及询问当事人已确定执行行为违法。检察机关以抗诉作为民事执行监督的方式需慎重，因为涉及当事人实体利益的执行瑕疵，利害关系人可以通过执行救济制度和执行监督制度获得充分的救济保障。

（四）民事执行检察监督的保障性权力

“法律监督权不应是抽象的，而应是具体的、现实的和可操作的，必须有配套的具体手段，否则，监督权就会成为空中楼阁，无从操作，无从实现，最终只能是中看不中用的摆设”。要确保民事执行检察监督制度的有效实施必须配置相应的监督手段即保障性权力，主要是调查取证权。通过调查收集证据核实有关情况是检察机关履行法律监督权的基本手段，同样也是确保人民检察院判断准确性的重要途径，是其对民事执行活动进行有效监督的根本保障。因此在此次民事诉讼立法修改引入民事执行检察监督制度的同时，还应赋予人民检察院调查取证权。

参 考 文 献

[1]沈宗灵.《法理学》.北京大学出版社，2004

[2]谭桂秋.《民事执行法学》.北京大学出版社，2005

[3]田凯.《执行监督论》.中国检察出版社，2010

[4]徐汉明，蔡虹.《中国民事法律监督程序研究》.知识产权出版社，

2009

[5]童兆洪.《民事执行前沿问题》.人民法院出版社，2003

[6]江伟.《民事诉讼法专论》.中国人民大学出版社，2005

[7]沈德咏，张根大.《中国强制执行制度改革理论研究与实践总结》.法律出版社，2003

[8]彭世忠，郭剑.《民事执行的检察监督》.现代法学.2003

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一、基层民事执行监督机制的现状

法律的生命在于判决,而法律的威力则在于执行。法院的裁决执行是否坚决,效果是否到位,是衡量一个国家法制水平的重要标志。① 执行工作中存在很多的问题,社会对法院执行工作的不满意以及群众申诉和人大转办的执行案件的不断增多,基层检察院民行部门对此无能为力,只能通过别的途径向办案人员或者领导提出改正意见。基层检察机关对法院民事执行实施法律监督存在着种种司法困惑。

(一)法院不愿接受监督,从上到下普遍排斥检察监督

1.只强调内部监督。最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干问题的规定》中虽规定了执行监督,但其监督完全是法院系统内部的。

2.检法两家对检察监督认识歧异,理论和实务领域蔓延对立。随着民事行政检察监督力度的加大,最高法院拒绝人民检察院诉前和诉中民事行政检察监督的批复也将继续增加,检法两机关就民事行政检察范围的冲突愈演愈烈,不仅造成司法资源严重浪费,还将危及到公众对司法机关公正执法的信任程度。

(二)立法上的缺陷,使得检察监督功能没能充分发挥,基层民事执行监督更是举步维艰

1.《民事诉讼法》对民事执行的监督没有作出专门规定,极大地制约和障碍了基层民事执行检察监督的开展。2.做为检察机关本身,也存在“重刑轻民”的不良倾向,很大程度上制约了民行检察业务的深入开展。①3.和人民法院的业务量来比,我们的民行监督明显滞后,不但是方式方法问题,也是一个严重的执法理念问题。

总之,要解决民事执行的监督问题,最终需要法律规定予以明确,加大检察机关监督的范围和监督的力度,才能从根本上解决民事执行检察监督立法失衡所导致的司法困局。

二、构建民事执行检察监督制度的必要性

制度的必要性是一项制度存在的基础,从理论和实践两方面分析,民事执行检察监督体制都具有存在的必要性。

(一)民事执行内部制约体制的先天缺陷

通过相关的司法解释,我国已经建立了执行机构的内部制约体制,即上级人民法院对下级人民法院的执行行为进行规范、制约,本级人民法院的自我制约。现行人民法院的内部制约体制还存在着“监督范围不清、监督程序运作不明、监督缺乏透明度”以及规定过于粗糙、操作性不强的弊端。①

(二)其他方式监督作用的局限

人大监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响。新闻舆论监督本身带来的负面影响,客观上制约了其监督作用的有效发挥。执行案件当事人的监督,侵犯了当事人的合法权益时,当事人有权向原执行的人民法院或上一级人民法院提出申请,请求重新执行。所以说其他的监督方式都有其局限性。

(三)检察机关的性质、职责决定了它有权对民事执行活动进行监督

宪法第129条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,检察机关不仅对法院适用法律解决纠纷的审判活动有权进行监督,而且有权监督法院的执行活动。首先,根据《民事诉讼法》的立法体例结构,执行程序是广义上的民事诉讼程序,执行程序是审判程序的自然延伸。“执行是审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严。”①其次,根据我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,“对一切执法活动都享有监督权,民事执行行为自然也不能例外。”再次,检察机关对民事审判活动有权进行法律监督,是我国民事诉讼法的一项基本原则。

(四)建立规范的执行检察监督机制是由执行工作的特点所决定

裁判权中体现行政权能是执行工作最显著特点。人民法院在履行执行权能的过程中,始终居于主导地位,由于缺乏对执行主体采取以上执行行为的必要的外部监督机制的设置,更加助长了执行主体怠于执行或者滥用执行权力的陋习。因此,执行工作的特点决定必须建立规范的执行监督制约机制。

(五)建立民事行政裁判执行检察监督机制符合中国现实国情

执行难在现实中已成为一个社会关注的老大难问题。由于现行民事执行的监督制约体制存在的诸多弊端,为了保证对民事执行权进行有效的规范,有必要建立民事执行检察监督制,由专司检察监督权的人民检察院对民事执行进行监督。

三、检察机关对民事执行活动进行监督的制度建构

要构建中国特色的民事执行的检察监督制度,首先应明确检察机关有权对民事执行活动实行法律监督,将民事执行活动纳入检察监督的范围,并对监督的范围、方式及监督程序等作出具体明确规定。

第一,合理界定民事执行检察监督的范围。笔者认为检察机关的监督不应当贯穿于民事执行的全过程。检察机关只需监督已经发生法律效力的裁判是否确有错误,执行人员在执行过程中是否有重大违法行为。

第二,明确规范民事执行检察监督的方式。对执行实施行为进行监督,不能采用抗诉方式,而应采用“检察建议”方式。笔者主张,检察机关对民事执行监督的方式应采用发出说明理由通知书、必要时直接参与民事执行、发出纠正违法执行通知书和检察建议等四种方式。

(一)发出说明理由通知书或者督促执行意见书

人民法院在执行实践中拖延执行、超期执行的现象十分普遍。从客观原因来看,为了逃避执行,被执行人往往会采取一些不正当手段阻碍执行及时开展;此外有些人民法院执行装备简陋、执行人员力量配备不足也影响了执行工作的效率。从主观因素上看,地方保护主义的存在、执行人员欠缺工作积极性等也导致了上述现象的发生。①此时,由人民检察院根据执行当事人的申请,向人民法院发出说明理由通知书,有利于消除执行当事人心理上对执行工作的不满,也可以对执行工作起到良好的监督作用。

(二)必要时直接参与民事执行

早在1990年,最高人民法院和最高人民检察院就发出了《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》,其中明确规定人民检察院可以应人民法院的邀请或者当事人的申请,参与民事执行。对于涉及重大公共利益、执行当事人人数众多、执行国有资产的案件,都可以允许人民检察院参与执行过程。赋予人民检察院民事执行参与权,其目的是基于案件性质的特殊性,由人民检察院参与以便对执行过程进行更好、更有效的监督。换句话说,民事执行参与权实际上是人民检察院执行监督权的延伸,是检察监督权的体现。

(三)发出纠正违法执行通知书

纠正违法执行通知书,是指检察机关对执行中较为严重违法行为作出书面纠正意见,通知人民法院纠正的一种监督方式。在执行实践中,已经有地方人民检察院采取这种监督方式。在民事执行中,执行法院发生严重违法执行行为时,经自行发现或执行当事人、案外人申诉,人民检察院可以向执行法院发出纠正违法通知书,督促执行法院纠正违法执行行为。其中严重违法执行行为应当包括执行法院违法采用执行措施或强制措施,给执行当事人、案外人造成严重损失;故意拖延委托执行、协助执行等情形。对于人民检察院的纠正违法执行通知书,执行法院应当接受。无故不纠正的,人民检察院可以报送执行法院的上级人民法院,由上级人民法院督促执行法院纠正违法执行行为。执行法院接到通知后,认为通知不符合实际情况,可以向人民检察院作出说明,由人民检察院进行审查。

(四)提出检察建议

检察建议,是人民检察院针对执行法院轻微的违法执行行为,通过向执行法院发出检察建议,要求执行法院予以纠正。轻微违法行为,如执行人员行为不当,执行法院采取执行措施、强制措施不当尚未造成严重损失或后果。由于所针对的违法执行行为的违法程度较轻,检察建议的法律效果与纠正违法执行通知书有所不同。人民检察院针对人民法院的严重违法执行行为发出的纠正违法执行通知书,执行法院一般应当接受;而人民检察院针对轻微违法执行行为发出的检察建议,一般而言,法院可以做接受的表示也可以不接受,即主动权在法院。也正是因为此,检察建议在实践中可以比较灵活的运用,运用的范围比纠正违法执行通知书更广泛。

当然,不论是何种方式的提出,都要以当事人或案外人的申请为前提。没有当事人或案外人提出申请,检察机关不能也不应主动介入。这是因为民事执行涉及到私权的处分,依照处分原则,当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利。如果执行人员贪污受贿、构成犯罪的,即使没有当事人或案外人的申请,检察机关也可以依法追究其刑事责任。

(作者单位:杭州市余杭区人民检察院)

① 赵 钢.正确处理民事经济审判工作中的十大关系[J].法学研究,1999(1).

① 张卫平.民事诉讼法前沿理论问题[J].国家检察官学院学报,2006,(5):150