服务行政论文范文

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该区县一级行政服务中心面积3864m2，拥有行政审批、信息咨询、资源配置、公共服务等服务，目前共有30家单位进驻，设办事窗口168个，包含进出境办理业务、国税局等具体窗口设置。

1.2影响行政服务中心人员荷载的主要因素

为了做好充分准备，在正式实施调研之前，笔者到现场与该行政服务中心的负责人、大厅的工作人员进行了座谈、了解了历史数据，并对现场的出入口进行了统计以便制定周密的调研方案。影响行政服务中心人员荷载的因素有:(1)行政服务中心的级别，由于具体工作被区县或地市一级行政服务中心分担，因此直辖市、省一级的行政服务中心，人员往往相对较小。(2)行政服务中心的工作范围，具备出入境业务、工商业务时，人员荷载会激增，其他窗口的人流量则较低。(3)周期性特点较强。在1年中，春季(3月份)办理出入境的人数、年底(11月份)工商税务办理的人数都会形成年高峰期;在一周中，由于各单位工作的安排，一般在周一、周五会形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10点半、下午2点左右会形成日高峰期。

1.3人员荷载调研方法

目前，虽然有一些可以用于人员调研的自动计数设备及软件，但是由于行政服务中心建筑的特殊性，以及设备自身的缺陷，在调研中仍旧采用常规的方法进行。获得建筑物人员荷载，可以采用两种方法。调研时，为了提高调研的精度，同时采用了上述两种方法进行。将整个调研团队分成两个小队:一队为固定岗位，设置在所有的出入口，包括首层的主出入口，以及其他各楼层的楼梯口、扶梯口、电梯口，每个人持两个计数器分别清点进出人数，每隔5min记录一次数据，关键位置设两人计数，结果按照平均值处理;另一队为流动岗，每半点、整点统一清点区内人数，人员密集的出入境区同时设置3～4人划区统计，每次清点持续约5min。

2调研数据

2.1现场照片可见，各区域的人员荷载差别较大，一些区域摩肩接踵，而另一些区域则门可罗雀。

2.2人员荷载统计数据

为采用出入差值法、经过数据处理后，所获得的政务服务中心全天累积进出人数的曲线。曲线清晰地展示了:大部分时间流出曲线略低于流入曲线，差值就是滞留于区域内的人员;流出曲线滞后于流入曲线达到稳定段，滞后的时间可看作人员的停留时间。注意，由于中午存在午休，需要关门、清场，因此曲线的中午段存在一个平台期。

2.3人均占地面积

为分区域的人均占地面积对时间的波动曲线。3层出入境区域的人均占地面积值明显低于其他区域，其换算出的人员荷载值或者人员密度值也将远大于其他区域。另外，图中可以看到上午自10点开始、下午自13点30分开始，各区域人数逐步达到峰值。

3调研结论

在以往的人员荷载调研中，往往以得出所研究对象的人员密度值作为调研的目标。但是通过调研结果可以发现，对于政务中心类建筑，人员的密度值大小并不能正确反映出其人员荷载的高低。来窗口办事的人员，一般会选择就近的区域等候办理。等候区的大小，并非根据窗口的办事人员多少划定，而是根据行政服务中心公共大厅的建筑面积、布局情况确定。例如，某区级行政服务大厅，将发改委、园林局、住建委、规划分局、城管局、环保局、国土分局、工商、临时、消防等窗口设置在3层某房间内，其中等候区面积87m2、仅设置一排等候座椅，其密度能够达到0.27人/m2(人均占地面积3.7m2)，但是本行政服务中心4层大厅面积达到404m2、密度仅0.097人/m2(人均占地面积10.4m2)。实际上，这两个区级政务中心的这一区域设置的窗口类似，人员荷载均较低，但是由于其房间面积差了3.6倍，人员密度(人均占地面积)差了将近3倍。有鉴于此，应当寻找一个能够客观反映人员荷载的指标。鉴于各行政服务中心的面积条件有较大不同，因此该指标不应包括面积指标;来行政服务中心办事的人，目标非常明确，均会在目标窗口附近等候，因此该指标应当体现窗口的吸引力。综合上述考虑，笔者提出一个表征人员荷载的指标———窗口瞬时吸引人数，本项目各层、各区域的窗口瞬时吸引人数指标。在各种窗口类型中，出入境属于吸引力特别强的窗口，因此将出入境区域单独进行统计，在本行政服务中心里出入境区每个窗口的瞬时吸引人数达到23.6人;工商业务办理窗口，也是属于吸引力相对较强的窗口，也单独进行了统计，其每个窗口的瞬时吸引人数达到4.8人;其他区域的窗口，则属于吸引力较低的窗口，每个窗口的瞬时吸引人数从4.4～1.7人。

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“服务型政府”是中国学者在21世纪前后提出的全新概念，也是中国学者面对新的国际和国内环境的急剧变化对新的政府管理模式进行的一次大胆探索。近年来，源起于福建省泉州市工商局，在全国工商系统全面推行的工商行政指导，就是其中范例之一。这种灵活且富有弹性的行政方式，越来越受到了行政机关的普遍重视，成为有别于传统行政管理模式的新型行政方式。

一、“服务型政府”理论引介与工商行政指导的兴起和发展

服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这种类型的政府将彻底抛弃旧的治民理念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“由民做主”的理念。服务型政府应当是一个民本政府、责任政府、有限政府、法制政府、阳光政府、效率政府、廉洁政府。“服务型政府作为一种更高形态的政府类型虽然包含着上述概念指称的全部内容，却不能归结为它们，更不是它们的拼凑和杂糅，而是对它们的超越，是一种面向后工业化现实的政府模式。”

随着“服务型政府”理论对政治发展与行政实践影响的不断扩大，促成了政府职能与角色的重新定位以及政府与公民社会之间关系的变革。作为在政府和市场之间寻求平衡的一种制度尝试，2005年，福建省工商局在泉州等地试点的基础上，在监管执法与服务维权等领域全面推行行政指导，充分运用这一新型的柔性监管方式，收到了很好的成效，为政府组织创新管理方式，提高政府效能，优化公共服务，促进行政主体与相对人的良性互动与合作，积累了宝贵的经验。行政指导(Administrativeguidance)是指行政机关在其职能、职责与职权管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。与传统的刚性行政管理方式不同，工商行政指导实践突出了柔性指导，突出行政相对人的参与、协作与配合，其过程实质上是一个政府与民众间相互沟通协商、共同参与、协作配合和自律自治的良性互动过程，充分体现行政主体对行政相对人个体意志的尊重与需求权益的关怀，彰显行政主体人文化的公共服务理念。它是顺应行政民主化的时代潮流，在现代公共治理理念催生下出现的一种以人为本的新型行政管理方式。

二、基于“服务型政府”视角解析工商行政指导的实践转变

1、行政理念：由“权力本位”到“责任本位”的转变。传统行政观念认为，政府机关就是履行行政权力、管理社会、约束行政相对人行为的，行政权力是政府机关的唯一存在方式。这种权力本位的行政理念，往往会使行政机关及其人员忘记自己应当承担的责任。事实上，任何行政主体都是责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共治理的基本逻辑。在我国，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，政府为人民服务是天职。这要求任何行政主体都必须树立“真诚为民服务、提供平等服务、提供有效服务”的理念。行政机关行使权力的过程，也是其履行职责的过程。从这点上说，行政机关的权力与责任是统一的。责任本位理念要求行政机关必须关注行政相对人的权利和利益，尽可能多地吸引他们参与到公共治理实践中来。工商推行行政指导，把服务市场主体和服务市场经济秩序当成分内责任，在实际工作中增强责任感和使命感，有效地提高了办事效率。例如在市场准入方面加强信息引导，可以减少企业的投资风险，引导企业守法经营。由此可见，行政指导这种行政模式增强了工商部门的行政责任，也能够充分调动公民社会组织对行政活动参与的积极性，为达到共同的行政目标奠定基础。

2、政府职能：由“管制型”到“服务型”行政的转变。在我国经济与社会发展过程中，推行行政指导是适应市场经济环境下行政管理体制创新的需要，有利于政府职能的转变。传统的管制型行政是种以权力为本位的行政模式，其行政理念往往习惯于“管”和“罚”，行政执法部门与行政相对人之间的关系也往往被简单理解为管理与被管理、管制与服从的关系。市场经济的逐步建立要求政府承担更多的服务职能。而服务型政府理论采取的是“顾客导向”，把权力中心主义转变为服务中心主义，实现由管制到服务的转变。公共权力社会化，公共管理变成为公共服务，使服务成为行政活动的主题。政府行政活动实质上是提供公共产品，实现公共利益的过程。工商行政指导改变了以往“重管理轻服务”的观念，充分运用“说服、劝告、引导、商谈、帮扶”等柔性手段，把服务行政相对人作为工作的出发点和落脚点，将管理融入服务，弥补了传统单纯依靠行政处罚、行政强制等手段的不足，促进了工商部门在监管执法、消费维权等领域的履职到位。

3、监管模式：由“刚性为主”到“刚柔相济”的转变。在单向的“命令——服从”行政监管模式下，行政处罚、行政强制等刚性管理手段得到广泛运用。在这种行政模式下，行政主体的意志处于绝对支配地位，行政相对人则比较被动，行政机关的行政行为容不得置疑、反驳、拒绝和抵抗，行政双方长期处于对抗的紧张关系。然而，随着社会经济的发展，民主、法治、人权等观念更深入人心，公众参与、追求公正的意识逐渐增强，说服型、说理型的行政监管模式备受推崇。以权力为主导、带有强制性的传统行政模式，已无法适应社会经济的发展。以开放透明、互动参与、说服沟通、协商服务为主要特征的工商行政指导，体现了政府公共治理模式的转型。在监管执法等行政活动中，通过运用建议、说服与警示等柔性的行政监管手段，做到刚柔相剂，相得益彰。充分尊重行政相对人的意愿选择，能够有效减少磨擦、抑制和对抗。从而增强相互间的配合、合作与协调关系。这是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建设服务型政府，实现“科学监管”、“依法监管”和“和谐监管”的必然选择。

三、“服务型政府”理论对完善和优化工商行政指导的启示

服务型政府是把管制纳入了总体的服务框架之中，是为服务而管制，管制是手段，服务才是最终目的。这些理念对工商部门完善和优化行政指导实践具有重要的理论启示。

1、公民本位，追求公共利益的价值取向。“服务型政府”理论认为，公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体，要从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，不断增强参与意识，成为公共治理过程的积极参与者。在今天伴随着全球化的发展，以公民积极参与和公民自治能力为主导的治理模式已成为主流，冲击着传统的国家与社会关系，这使得传统的国家或政府组织的作用逐渐缩水，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。所有这些，凸显了公共治理过程公民本位，追求公共利益的价值取向。工商部门开展行政指导，始终坚持着以人为本、执法为民的原则，这是构建社会主义和谐社会的根本需要。在行政指导实践中，行政相对人是否参与或接受行政指导，则由其自主抉择，充分体现行政主体对行政相对人个体意志的尊重与需求权益的关怀，彰显公民本位的公共服务理念。而行政指导的目的，则主要是集中在维护社会主义市场经济秩序和促进社会发展上，这是社会的整体利益和要求。只有确实把工作着力点和重心放在服务行政相对人上，才能更好地为社会提供公共产品和公共服务。

2、服务导向，彰显公共机关的职责转型。政府职能转变是我国行政管理体制改革的重中之重，由管制型政府向服务型政府转变是职能转变的总方向，也是构建和谐社会的体制保障。新公共服务理论学家认为，政府实现公共服务的方式是“掌舵”，而不是“划浆”。在推进公共治理过程中，要能够解决好“缺位”、“越位”和“错位”的现象，把政府职能转到“市场调节、宏观调控、社会管理和公共服务”上来。为公民社会组织服务是任何行政机关都必须始终牢记的职责。随着政府职能的转变，工商行政管理部门与时俱进，改变传统的管理型行政模式，站在社会公众的立场，把目光聚集在如何更多地提供优质、高效、便捷的服务上，行政指导正是在这种环境下推行的。在执法监管、消费维权、食品安全监管以及服务新农村建设等方面加强行政指导，有助于较好地实现预期目标。这种重指导、重服务的行政模式，彰显了工商部门在新时期下职能的转变；实践也充分证明，它大大提高了工商部门的服务水平与质量，得到了社会群众的普遍认可和好评。由此可见，行政指导作为一种柔性行政行为，与传统强制性行政方式相比较具有更加明显的亲和力，将管理者与被管理者置于一种相对平等的地位，体现了政府机关的民主色彩和职责转型，因此有利于改善和塑造部门形象。

3．诉求合作，形成协商型的治理机制。在治理理论看来，治理是种多元的、民主的、合作的行政模式，它强调政府与公民社会组织问的合作伙伴关系，通过协商互动的方式来共同管理公共事务。而在公共治理过程中，政府的主要作用是“掌舵”，但这并不排斥公民等其他社会主体的主动参与。公民社会组织是实现公共治理的有效基础，促成两者间合作的契合点是公共利益。诉求合作的协商型治理机制，实质上是政府机关对其他主体意愿和利益的尊重与回应，通过积极的对话、有效的交流与合作，最终实现公共利益。工商推行行政指导，扩大了行政相对人公共参与的积极性和主动性。在具体施行过程中，关于提供什么行政指导、怎样提供行政指导，事先听取公众的意见，以公众的意愿为第一价值取向，建立了解民意、公众参与的渠道、规则和程序，有利于进一步提高行政指导的针对性和有效性。

参考文献：

【l】刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》【J】，《中国行政管理》，2002（7）。

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二、建设内容

浙江大学一站式行政服务办事大厅由物理行政服务大厅、工作人员、服务事项及信息化支撑系统四个部分组成，本文重点介绍行政服务办事大厅信息化支撑系统的建设。

2.1信息化支撑系统总体结构

信息化支撑系统是行政服务办事大厅的重要组成部分，是向师生开展一站式服务的重要支撑工具，信息化支撑系统由服务网站、叫号系统及受理系统三大子系统组成。

2.2服务网站

服务网站是行政服务办事大厅的重要组成部分，管理员可以相关服务咨询，进行运行数据统计及展示等其他功能，广大师生可通过电脑，智能终端等设备在线查询服务信息，跟踪服务事项进度，通知公告，甚至进行在线交流等。

1.信息：如服务事项目录的，通知公告的，服务指南的，运行数据统计信息展示等。

2.在线交流：广大师生可访问服务网站进行在线交流。

3.服务事项跟踪查询：广大师生可访问服务网站进行和自己相关的服务事项的跟踪查询。

4.服务事项预约：广大师生可通过服务网站进行服务事项的预约，然后到办事大厅取号，进行业务办理。

2.3叫号系统

叫号系统根据客户实际情况，可任意定制灵活、复杂的业务规则；以电子排队取代传统人体排队，提高业务效率；可实现“呼叫”、“重呼”、“暂停”和“窗口转移”的操作功能；整个叫号系统按每日客流量5000人次进行设计，可以支持数十个窗口同时呼叫；号票打印采用内嵌式热敏打印机，带自动切纸，打印速度为150mm/秒，无噪音，无需色带或墨盒等；

1.办事取号：完成办事人员取号排队功能，包括：现场拍卡取号、网站预约取号及匿名取号。

2.受理叫号：通过与受理系统的对接，实现办理人员的语音和显示屏的双重呼叫。

3.电子评价：通过与受理系统的对接实现对每件受理事务的服务评价。

2.4受理系统

本系统可以提高办事效率，缩短了有关手续的办理周期，极大地方便广大师生。主要提供行政服务大厅人员进行办理事项登记、确认、统计等功能；与第三方叫号系统、校园卡无缝连接，提高办事效率。

1.上岗考勤登记：完成窗口工作人员上岗考勤登记。2.顺呼复呼：实现对办事人员的叫号。

3.服务事项办理：完成服务大厅现场即办服务事项的办理，完成待办服务事项的处理。

4.服务完毕评价：完成办事人员对窗口工作人员的评价。

5.查询统计：完成服务事项相关业务量的统计、出勤人员统计、考勤统计及办事人员来源统计等。

2.5办事大厅业务办理流程

师生抵达行政服务办事大厅后，先到服务大厅通过取号机获取业务办理的排队顺序号（拍卡取号、匿名取号和预约取号三种方式都可以），进入相应的办事大厅等待叫号（在大厅的电子屏上会显示号码顺序），当叫到号码后，到指定的窗口办理业务，窗口服务员进入系统录入办理业务的相关信息，如果是即办件，现场办理后，办事人员对服务进行评价，之后结束业务办离开。如果办理的是待办件，需要进行形式审查，审查通过的送入窗口处理，之后可到服务网站进行查询。

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18世纪以后，西方主要国家进入了所谓形式法治国时期，意识形态上奉行自由主义，经济上奉行自由竞争的资本主义，政治上三权分立制度得以确立，同时法治理念也日趋成熟。出于对国家权力的警惕，人们在赋予国家一定职能的同时，又对国家职能进行严格限定，防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。这一时期，行政权的行使主要体现为“秩序行政”，即国家运用公权力来限制人民的自由权利，以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会危害之目的。

随着第二次工业革命的推进，资本主义世界进入了所谓垄断资本主义时期，社会经济发展取得了巨大成就，人们的物质生活水平有了极大的提高，而人们间的社会生产关系也随之日趋复杂化，各种以前所不曾出现的社会矛盾开始涌现。在这种情况下，自由资本主义时期的公共行政理念受到了前所未有的挑战。狄骥这样论述道：“今天，作为某种复杂变革的一个结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种各样的职能”。并且，“随着文明的发展，与公共需要相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加”。[1]也就是说，公共行政已经不能再局限于秩序的维护领域，而必须将比此前更多的精力与关注投入到公共服务的提供方面。

政府所承担的这种为公民提供公共服务的行政方式，就是服务行政。详言之，服务行政是政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的，直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务，保障公民基本生活的一种行政方式。

二、服务行政的性质

（一）作为恩赐的服务行政

在中国历史上，政府从事赈济灾民、兴修水利等事务是素有的传统，各个朝代莫不如此。但对于老百姓来说，国家的公共服务是来自君主的额外恩赐，体现的是皇恩之浩荡、圣上之仁慈，而并非国民份内所应得的，更说不上什么权利。

在德国，谋求人民福利和社会进步早在警察国时期即成了国家理念之一，但当时所谓的“福利国家”亦非人们的固有权利，而仅仅是作为者的君主的恩赐。[2]

在英国，政府的公共服务以历史悠久的济贫活动为典型。1601年，伊丽莎白女王颁布了《济贫法》，规定全国普遍设立济贫院。1834年，维多利亚女王颁布了新《济贫法》，加强了对贫民的控制。从英国济贫制度的历史发展看，济贫在性质上并非是政府的法律义务，接受救济更不是贫困者的法律权利，相反，济贫从一开始就带有对贫困者的羞辱与惩戒性质，[3]即使政府在客观上提供的帮助，也仅仅是政府对贫困者的恩赐。

总而言之，在二十世纪之前的大部分时间里，服务行政都是以政府（君主）的恩赐面目出现的事物，提供服务不是政府的法定义务，获取服务也不是公民的法定权利。

（二）服务行政从恩赐到权利的发展

十九世纪后期，欧洲各国的经济急剧发展，由政府提供更多的公共服务势在必行。正是在这一时期以后，服务行政的性质发生了根本的改变，从政府的恩赐而成为公民的权利──提供公共服务成了政府必须履行的法定义务。

1871年通过的德意志帝国宪法序言明确将“促进德国人民的福利”作为国家的目的。此后，德意志帝国议会在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》三项社会保险立法，首开现代社会保障服务之先河。1919年《魏玛宪法》规定，经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。{③}这一时期服务行政的发展，最大特点也在于国家承担的服务职责加大，性质发生了根本性变化。福斯多夫认为，“生存照顾应该视为一个独立的概念，而与所谓的’济助’并不相同，所谓的济助，系指对陷于困境的人施予救济。值得吾人注意的是生存照顾诚然可包括济助，但生存照顾概念却非导源于济助”。[4]也就是说，“生存照顾”在性质上已迥然不同于过去的作为国家恩赐性质的“济助”，而成为公民的权利。

在英国，Rowntree教授于1899年在调查约克城贫民状况后，提出“贫穷文化”的理论，认为贫穷的原因不在于其个人或家庭，而在于社会，济贫并非是一种施舍、慈善或恩惠，而是国家的责任，应当由政府来办理济贫工作。1908年，英国国会通过了《养老金法》，对70岁以上的老人实施免费养老金制；1911年颁布的《国民保险法》，规定工人患病、失业时可以获得安全保障；1925年颁布的《地方政府法》，把社会救助和福利事业视为地方行政，由地方政府负责主持。这样，作为服务行政重要内容的社会保障也从过去的政府恩赐性质而转向公民的法定权利性质。[5]

服务行政由政府恩赐而向公民权利的转变至今尚在进行之中。在美国，基于权利（right）与特权（privilege）的区分，当事人在社会保障领域的利益是否享有“权利”的待遇还是一个在变动中的问题，有时是作为权利而受正当法律程序保护，有时是作为特权而不能受到正当法律程序保护。如1966年法院以福利受领者没有“权利”而驳回相关案件。[6]到1970年代以后，法院的态度有了改变，开始放弃“权利─特权”的区分，将某些原来属于“特权”的利益承认为权利，例如工作和就业，社会福利等。[7]在1970年的Goldbergv.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通过制定法而赋予公民的社会福利是一种“财产”，应当受到正当法律程序的保护。{④}

三、服务行政的类型

（一）金钱、实物给付型服务与设施、组织提供型服务

根据服务的内容与方式，服务行政可分为以下两种类型：第一类是金钱或实物给付型服务。这一类型的服务行政首先体现为服务主体向相对人提供一定的金钱与实物，如政府向符合最低生活保障条件的居民给付的生活保障金。此外，还可体现为免除相对人的一定义务，从而使相对人的财产得到消极增加，如根据《残疾人保障法》的规定，国家对接受义务教育的残疾学生免收学费。第二类是通过一定的设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中，政府不是将一定数额的金钱或实物给付于相对人，而是先设立一定的组织或设施，进而通过该组织，或允许相对人使用、利用设施而提供服务。如政府通过建立学校、医院、图书馆等设施，以及煤气、自来水、公共交通系统等设施，为公民提供服务。[8]

（二）维持型服务与发展型服务

这是根据服务行政的层次标准进行的分类。维持型服务指该类服务的目的在于维持人们的基本生活，或者说，若离开这些服务，人们的生活将难以为继。如电力、煤气与自来水的提供，最低生活保障的给付，灾区民众的食品、衣物、住所救济等都基于维持人们的基本生活，因而属于维持型服务。发展型服务则是指人们基本生活得以维持的基础上，为进一步提高民众福利与生活水平而提供的服务，如提供图书馆、博物馆以满足人们的精神文化需要，提供体育馆、休息设施以促进人们的身体健康与休闲娱乐等。

（三）收费服务与免费服务

这是根据服务行政是否直接向接受服务者收取费用进行的分类。收费服务指接受该服务的每一位公民，都须向服务提供者交纳一定的费用，否则即不能得到这些服务。典型的收费服务如城市公共交通服务、供水、供电服务等等。免费服务则指公民在接受服务时并不需交纳费用的服务，如城市道路的使用、接受政府的救济、领取最低生活保障金、使用免费图书馆与博物馆等等。服务行政的收费与否，并没有一个依服务的性质而截然分开的界限，很多时候它取决于经济发展水平与政府的政策，如博物馆收费与否、城市公共交通收费与否、高速公路收费与否等等。当然，任何服务总是要耗费一定的财力，所谓的免费服务仅仅指其经费全部来自于公共资金，而不象收费服务那样至少部分经费来自于使用者。

四、服务行政的范围

汉斯·j·沃尔夫等人认为，行政的范围受到人民的生活条件、国家权力和行政权力、被统治者的愿望、共同体和国家目的、科技的发展程度、行政的效率等因素的影响。[9]具体到服务行政的范围，从该理论的首倡者福斯多夫开始，一直不曾有人作出过明确详尽的论述。

诚然，生活于现代社会的人不可能仅依靠自己的力量有尊严地生存，而同时需要依赖他人、社会以及国家（政府）。但当市场经济决定了个人、市场与政府都对个人的生存与发展承担义务的时候，同样作为外在的力量，政府应该在哪些范围内向已经融入市场的个人提供服务？政府与市场各自的职能范围如何确定？对此，法学本身是无能为力的，而经济学中的公共产品理论则在一定意义上为我们提供了分析工具。

所谓公共产品，是指那些能够同时提供给许多人享用，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随着享用人数规模的变化而变化的产品。与私人产品相比较，公共产品具有不可分割性、非竞争性和非排他性三大特征。[10]通常，公共产品一旦被生产出来，任何人都可以自由地进行消费，而不需要他人许可，从而出现了“搭便车”现象。与此同时，经济学理论还证明，由作为公共机构而组织起来的政府提供私人产品，是缺乏效率的。这样，行政的范围似乎可从经济的角度推出：政府应该并且只应该向公众提供公共产品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。{⑤}

然而，公共产品理论只能一定程度上用以指导确定行政作用的范围，而不能明确界定服务行政的范围。首先，须由政府提供的公共产品并不都是服务性的，一些传统的公共产品如国防的安全、治安的维护等等须运用行政权力通过秩序行政来完成，并不在服务行政范围之内。其次，某些公共产品的提供，可能在结果上属于服务行政，但在手段上却属于秩序行政。如建设一处水利设施属于提供服务，但在手段上可能需要强制搬迁一些居民，又属于秩序行政。再次，公共产品理论是与市场的提供能力紧密联系在一起的，但一些政府必须提供的服务可能很难与市场联系起来，却又不得不由政府来提供。可见，尽管在一般意义上我们可以说，服务行政的范围是政府提供的公共产品中除秩序行政以外的、满足公民的生存与发展需要，尤其是物质方面需要的公共产品。但欲明确界定服务行政具体包括哪些内容，还需进一步的论证。

作为一种新型的行政方式，服务行政经历了从无到有、从少到多、从不受重视到受到高度重视、从政府的额外职责到政府的重要职责甚至主要职责的历程，目前尚处于发展过程之中。因此，考察服务行政的范围，须考虑到以下因素：1、服务行政的范围是不断发展变化的；2、必须考虑到一定的时代背景中一项服务对公民的重要性；3、必须考虑市场的可满足性；4、必须考虑对工商业自由的保护；{⑥}5、必须考虑人们生活水平的提高和国家的经济发展程度，即服务行政的范围应随着人们生活水平的提高和市场环境的变化而扩展。

在上述考虑之下，可以认为，服务行政的范围不是一成不变的，由于其内容繁多，分类繁杂，欲对其一一列举，实际上也难以做到。目前来看，至少以下事项可纳入服务行政的范围：交通方面：市内公共交通、铁路系统、公路系统等；基本生活设施方面：供水、供电、供气系统等；卫生方面：基本医疗系统、疾病预防体系等；教育方面：各类大中小学校，幼儿教育、特殊教育、职业教育等；社会保障方面：最低生活保障、基本住房保障、养老院、福利院、救灾赈灾体系等；文化设施方面：公共图书馆、文化馆、博物馆等；生活环境方面：环卫设施、清扫队等。但须注意的是，为推行经济政策而从事竞争性行业的国有企业，不应属于服务行政范围。

五、服务行政的方式与途径

（一）行政机关直接提供

由行政机关直接提供是指国家通过行政机关和人员，直接向公民提供相关服务。它以行政机关为服务的具体承担者，人们接受服务时需要与行政机关打交道，感受到的是某一服务直接来自某一具体的行政机关。行政机关直接提供的公共服务往往是单方性的服务，主要是金钱或实物给付型服务。这是由这一类型的公共服务适宜由行政机关直接提供的特性所决定的，因为实物与金钱给付型服务形式较为简单，由行政机关直接提供也不涉及相对于其它机构的效率问题，因而没必要再经过其它环节。

（二）通过公共设施提供

通过公共设施提供服务指政府投资建造公共设施，公民则自由免费使用该公共设施。这一提供方式的特征是：首先，公共设施由政府直接投资建造，至于建造过程中如何发包、如何建造等等则在所不问。其次，公民对该公共设施的使用是免费的。再次，公民直接任意使用政府建造的公共设施，使用之时不须与任何主体打交道，既不须与行政机关打交道，也不须与管理该设施的组织打交道。公民在接受这一形式的服务时，由于其不经过任何环节，因而所感受到的仅仅是在直接利用国家已经提供的服务，而不会感觉得在接受某一具体机关或组织提供的服务。因此，这种形式的服务不同于行政机关直接提供的服务，也不同于政府通过其他主体间接提供的服务。

（三）通过公务法人提供

公务法人原是法国行政法上的概念，是国家或地方团体认为某种公务的管理需要一定程度的独立性和灵活性，由行政机关直接管理不妥当时，为增加管理机构的自主能力而创设的一种法人。公务法人是公法上的机构，其设立和运行规则不受规范私法人的法律如公司法的规范，而有其独特的规则。[11]

在中国，公务法人还不是一个法律上的概念，而仅仅是学理上的概念，学者们将履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位为公务法人，认为公务法人与其使用者之间的关系不仅仅存在民事法律关系，也存在行政法律关系。公务法人与利用者、使用者发生行政性纠纷后，应通过行政诉讼途径来解决。[12]

通过公务法人提供公共服务是服务行政的重要方式，如医疗服务、教育服务等都是通过公务法人提供的。在公务法人的意义上考虑服务行政的提供问题，就不能不考察我国的事业单位现象。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行方法（讨论稿）》规定，“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位”。随着改革的深入与经济的发展，事业单位性质与表现形态已经变得复杂，一些名义上的事业单位实际从事的是经营性事务，在性质和功能上已经向企业转变，从名称着眼，我们已经难以将事业单位和服务行政直接联系起来。但若从“为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动”这一要求着眼，事业单位与公务法人仍有着密切联系。在这个意义上，我国公共服务中的很大一部分都是通过作为公务法人的事业单位提供的。

（四）通过公共企业提供

公共企业是以提供公共服务为目的的企业。它以服务公共利益为存立基础，在设立、运营等方面遵循一定的公法规则，但总体而言，其在运行上却按作为私法主体的企业的逻辑与规则进行运作，是企业与公共服务目标的结合。公共企业都由政府投资设立，有时由某一行政机关具体负责，但每一家公共企业在法律上都是独立主体，而不从属于特定的行政机关。通过公共企业提供公共服务是服务行政的重要方式之一，人们日常生活所必需的一些基本服务通常由公共企业提供的，如煤气、电力、自来水都来自公共企业。

与一般的企业相比，公共企业往往在某一区域内实行垄断，但同时也受到更为严格的管制，如价格上可能完全由政府定价，产品提供方式和标准上也受到严格控制。而与同为国家作为投资主体的竞争性国有企业相比，公共企业最大的特点在于以提供公共服务为直接目的，而后者则以营利为直接目的。与事业单位相比，公共企业的特点在于运行规则的不同，它在提供服务时，需要按企业的模式，出售产品并收取费用，而事业单位尽管也可能实行收费服务，但所收费用的标准却不是象公共企业那样直接取决于所提供的产品。

（五）通过特许由私法主体提供

服务行政是政府的职责，一般情况下，公共服务都由政府组织直接提供或通过公共性质的组织提供。但随着社会经济的发展，服务行政有时不再由国家或公共组织提供，而是通过国家特许的方式，由以营利为目的的私法主体在政府的规制下提供。比如政府通过BOT方式，由私人企业建立并在一定期间内经营高速公路。在通过私法主体提供公共服务的情况下，私法主体是完全以商业企业的身份，在法律规定和特许合同约定范围内，按商业逻辑提供某一服务。事实上，从服务行政的过程来看，大部分公共服务都曾经在某一个或几个阶段是由私法主体负责的，如免费提供的公共设施在建造之时由某一私营企业承包等等。

【注释】

[1][法]狄骥.公法的变迁[M].郑戈.沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999.50-53.

[2]陈新民.行政法学总论[M].台北：三民书局，1997.13.

[3][英]卡罗尔.哈洛，理查德.罗斯林.法律与行政[M].杨伟东等.北京：商务印书馆，2004.55.

[4]陈新民.“服务行政”与“生存照顾”概念的原始面貌[A].陈新民：公法学札记[C].北京：中国政法大学出版社，2001.

[5]张守文.社会法论略[J].中外法学，1996，（6）.8-14.

[6]BernardSchwartz.AdministrativeLaw[M]，3rdedition.Boston：Little，BrownandCompany，1991.252.

[7]王锡锌.正当法律程序与“最低限度的公正”——从行政程序角度的考察[J].法学评论，2002，（2）.23-29.

[8]刘井玉.行政公务研究[A].北京：中国政法大学硕士学位论文，2002.6.

[9][德]汉斯.j.沃尔夫，奥托.巴霍夫，罗尔夫.施托贝尔.行政法[M].高家伟.北京：商务印书馆，2002.37.

[10]丁冰.现代西方经济学[M].北京：中国经济出版社，1995.23.

[11]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.49.

[12]马怀德.公务法人问题研究[J]，中国法学，2002，（4）.40-47.

【参考文献】

{①}“警察国家”是18世纪欧洲的一种国家形态，是由专制国家过渡到（法治）国家的中间阶段。关于警察国家的进一步论述，可参见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年修订6版。

{②}有关这一时期的“福利国家”与二十世纪以来盛行的“福利国家”理念的区别，可参见［英］哈耶克：《自由秩序原理（下）》，邓正来译，三联书店1997年版，第209页。

{③}参见《魏玛宪法》第151条。

{④}Goldbergv.Kelly，397U.S.254，262（1970）。

{⑤}当然，由于公共产品本身的多样性及其它的一些因素的影响，也使得公共产品并不仅仅由政府提供，其它相关机构甚至私人在一定条件下也可提供公共产品。

篇5

1服务型政府的概念及特征

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

2创建服务型政府的必要性

2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。

2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向

在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。

3创建服务型政府的路径选择

3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键

建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措

根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。

3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式

行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。

3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。

电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。

3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。

公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。

要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。

篇6

1服务型政府的概念及特征

所谓服务型政府,是相对于管理型、权力型、命令型政府而言,它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

服务型政府有两个重要特征:一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知,现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品(除政策、法规外)往往是投资规模大、投资周期长,对于企业而言,投资于公共物品无利可图;对个人而言,则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征,又使得人们容易产生搭便车的心理,即某人参与了公共物品的消费,却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理(以及避免被搭便车的心理)导致了集体的不理性:大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围:政府只应该向公众提供公共物品,而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给,政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品,但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务,也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法,也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法,使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务,进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域,这些公共服务行业是面向市场开放的。因此,公共物品的供给应该向私人开放,与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府,不仅不可以垄断公共物品的供给,而且应当鼓励公共服务市场化,因为在存在竞争的情况下,服务行政的弊端会降至最低程度,并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

2创建服务型政府的必要性

2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求,提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放,中国社会主义市场经济体制初步建立,但是传统计划经济的影响仍然较为严重,旧体制下最困难的问题被积淀下来,转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在,这些既不符合WTO规则,也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府,正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方,进一步转变政府职能,将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控,规范市场、创造良好市场环境,提高公共服务水平和能力等方面;使政府管理符合市场经济体制要求,推进我国社会主义市场经济体制的完善。

2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益,这也是的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求,本质在坚持执政为民。党的一切工作,都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化,正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要,实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府,这就决定了政府所做的一切,必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向

在席卷西方世界的政府再造之风中,特别是自20世纪90年代以来,西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年,英国政府进行了“政府信息服务”的实验,1996年11月公布“GovernmentDirect”计划,提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上:服务美国公众的标准”,主张建立顾客至上的政府。同年12月,美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为,改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题,更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”,都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来,我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力,先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。

3创建服务型政府的路径选择

3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键

建设服务型政府,首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍,不仅是指公务员具有较高的业务素质,更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识,必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神,提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言,要着重强调以下三点:一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情,善于发现问题、了解问题,会做调查研究,能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物,并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求,为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府,希望政府简化办事程序,提高办事效率,寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚,一视同仁。因而国家公务员在理念上,要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中,要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特,也不因疏而冷漠,既不因位高而特殊,也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素,维护社会公正与正义。3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措

根据行政审批制度改革的总体要求,在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求,符合法定权限和法定程序,依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据,而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步,有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序,减少环节,方便群众,强化服务,缩短时限,避免多头、重复审批,提高效率,以较小的行政资源的投入,实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批,谁负责”的原则,有行政审批权,就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任,依照有关规定,给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约,保证合法、合理、公正地行使行政审批权,维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议,要做出书面答复,并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利;审批机关要及时处理举报、投诉,将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体,在实际运用中,不能割裂,片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一,即使是符合合法原则的审批事项,如果不符合合理原则,该项审批也应通过立法程序予以取消;虽然符合合理原则,但不符合合法原则,则应通过相应的立法程序,制定规范性的法律文件予以确定。

3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式

行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅,面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室,就在大厅内一次性解决问题,由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务,若不属于本窗口服务内容,则负责指点或帮助联系相关部门人员接待,不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则,实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众,对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制,是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃,是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理,实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”,通过“阳光下作业、规范化管理”的形式,公开所有办事过程,使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化,提高权力运行的透明度,为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。

3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。

电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴,电子政务的实施过程,就是政府打破公共服务领域的垄断,提高服务效率,更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源,可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开,无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作,必须按照法定的程序进行,接受人民的监督。再就是要求政务信息公开,凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网,向公众公开。

3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。

公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能,大量地转移给非政府组织和私人部门,即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品,一些私营部门、独立机构,社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者,为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理,实现公共管理和服务的社会化,以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务,提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来,这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去,政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来,专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设,真正做到“掌舵,而不是划桨”,为公众提供更多,更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。

要实现公共服务社会化,政府必须广泛采用授权或分权的方式,将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织,授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁,社会多元利益格局的形成,市民社会的成长,大力培育、发展和规范社会中介组织,推进公共服务社会化,建立社会自我管理机制,将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一,亦是建设服务型政府的重要环节。

篇7

1服务型政府的概念及特征

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

2创建服务型政府的必要性

2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。

2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向

在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。

3创建服务型政府的路径选择

3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键

建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。

3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措

根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。

3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式

行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。

3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。

电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。

3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。

公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。

要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。

篇8

(1)依法合法服务｡政府公共服务必须依照法律､法规､规章的规定进行｡没有法律､法规､规章的规定,政府不得作出影响公民､法人和其他组织合法权益或者增加公民､法人和其他组织义务的决定｡

(2)程序正当服务｡政府提供公共服务包括具有强制性的管理服务,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密､个人隐私的之外,应当公开,注意听取公民､法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障相对人､利害关系人的知情权､参与权和救济权｡

(3)权责统一服务｡政府依法履行经济､社会和文化事务管理职责,要由法律､法规赋予其相应的执法手段｡政府违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一｡依法做到执法有保障､有权必有责､用权受监督､违法受追究､侵权须赔偿｡

(4)诚实守信服务｡政府非因法定事由并经法定程序不得撤销､变更已经生效的行政决定;因国家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿｡

(5)高效便民服务｡政府公共服务应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民､法人和其他组织｡

总之,政府要大力推进公共服务的法治化建设,要通过一系列的实体法和程序法的建构,为公共服务提供法制保障｡

2强制服务无偿化

由于政府公共服务从性质上划分属于非排他性､非竞争性､非营利性等特征,但从方式上划分还可以分强制性与自愿性､不可选择性与可选择性､直接有偿性与间接有偿性等特点,其中具有强制性､不可选择性､间接有偿性特点的“公共服务”,属于约束性的“公共服务”,其他的属于交易性的“公共服务”｡约束性“公共服务”包括以强制力作后盾所开展的公共服务诸如国防､治安､社会稳定等服务,以及只有政府才能行使的服务诸如行政许可等｡

政府约束性或强制性的公共服务不能实行收费服务,或直接收费服务,而应该无偿服务,政府所需要的成本支出,由政府公共财政予以保障｡如果政府的强制性公共服务诸如公共治安､刑事案件侦破等服务,或者只有政府才能行使的服务诸如政府许可性盖章､办证等服务,都实行收费服务,或直接收费,或设一个特许公司间接收费等,就容易产生“权力产业化”､以权谋利甚至等严重问题｡

3服务有限市场化

政府公共服务市场化是在公共部门中引入市场机制,要通过招投标､合同承包､特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务,要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求,从而达到降低成本､提高效率的目的｡但是政府公共服务市场化是有限的｡因为市场不是万能的,市场也有失灵的时候｡

我们认为,政府公共服务中具有“非强制性､可选择性”､可替代性的公共服务,就可以采取市场化,例如垃圾回收､卫生清扫､部分社会保障等服务｡但是具有强制性､不可选择性,不可替代性的公共服务,则应由政府提供,不能实行市场化,例如国防､外交､公共治安等服务｡因此,政府公共服务市场化的类型和程度,要根据政府公共服务的具体性质和类别进行选择｡

公共服务市场化的方式有以下几种:

(1)合同承包｡政府通过合同形式将政府公共服务某些服务的部分或全部承包给非政府组织､第三部门､国有企业或私营企业,由这些承包者按照承包合同的约定为公众提供服务,政府按照承包合同给承包单位以财政支持,或政府根据承包服务项目的实际成本测算服务收费标准,给予承包单位按标准进行收费服务｡由于政府发包项目是一定的,而承包单位数量是众多的,因此承包单位要想获得承包权,就必须降低成本,同时提高服务质量,最终政府公共服务效率和质量都会提高｡

(2)特许经营｡特许经营是一种特殊形式的契约承租形式｡特许经营的范围一般界定在自然行业,涉及国家安全利益､人民生命财产安全等行业,政府通过对经营者的资质､条件等进行规定,确保经营服务的水平和质量｡特许经营公共服务可以进行收费,但政府一定要站在公共利益的立场,制定特许经营收费服务标准,只有这样才符合政府特许经营公共服务的本质要求｡政府切忌与特许单位同流合污,把消费者作为获取高额利益的榨取对象,政府从特许单位获得高额税收,特许单位从消费者身上获得高额利润,这样违背了政府作为公共利益维护者的本质,也背离了特许经营项目具有基本公共服务的特征｡一般认为,适合于特许经营的服务项目有电力､天然气､自来水､污水处理､废物转化为能源的装置､电信服务､港口､飞机场､道路､桥梁以及城市公共交通等｡

(3)凭单制｡

凭单制是指围绕特定的公共物品而对特定消费群体实施的补贴｡对某些具有公共服务性质同时具有较强的竞争性或较强的消费选择性的服务,政府不直接进行生产和公共服务,而由私营部门或第三部门进行生产和服务,政府根据公共服务责任和要求向服务对象提供可以自由使用的“服务”,即政府部门发放一种“服务券”,消费者持“服务券”到特定市场进行自由消费｡如政府发放教育券,补贴给特定的消费群体,他们再拿这些“教育券”到公立学校或私立学校购买所需要的特定教育公共服务｡

(4)参照竞争式｡

当直接竞争或来自替代品生产者的竞争不起作用时,通过与其他地区的同行业的业绩进行比较对比,形成一种压力,同样一种公共服务,为什么别人服务很好,我们做得不好,这就体现一种竞争｡以城市自来水行业为例,因为各个自来水公司经营范围通常都局限在特定的地理区域,局部垄断依然存在｡参照竞争式实际上对自来水的零售价格进行比较参照,各公司的零售价格的上限取决于所有公司的平均单位成本,而不是本公司先前的运营成本,或自定的成本,避免其凭借垄断性为自己谋取不正当利益｡

(5)内部竞争制｡

政府公共服务中,有一些自然垄断行业无法引入行业系统外的力量与其竞争,或者引入行业系统外的力量可能导致不效率,因此应该在其行业系统内部放松规制,引入竞争,通过行业内部竞争,提高公共服务的质量､效率和水平｡例如,我国政府对民航运输业实行一定的竞争机制,使政府航空公共服务机制由政府垄断向市场竞争转变,民航运输业的效率得到了大大的提高｡

4服务部分社会化

服务的社会化,是以社会需求为导向,调动社会力量,鼓励各种社会民间组织参与兴办公益事业,提供社会公共服务｡服务社会化的主要核心是社会民间组织和力量参与和提供公共服务,因此社会民间组织和力量不可能完成全部公共服务,或代替政府等其他组织完成公共服务,所以,公共服务社会化只能是部分社会化,即根据不同公共服务项目的性质和特点,建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化｡如高等教育､科学研究､图书出版等公益性很强的公共服务,公共部门､私营部门和社会力量同时“经营”,政府重点办好一些重点大学､基础科研､重点图书馆和出版社,除此之外,由社会力量和私人组织根据市场需求投资经办,政府给予政策扶持和引导,对其服务质量和水平进行监督评估｡

参考文献

[1].全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面[M].文选(第三卷),北京:人民出版社,2006.

篇9

一、服务型行政文化的内涵

行政文化是一个由多种要素组成的有机系统，它由社会存在和行政实践决定并为行政发展服务，是行政管理的软环境， 对行政管理起着潜移默化的影响和作用。服务型行政文化是在服务型政府的社会管理，提供公共服务中产生的，并对服务型政府建设产生持久的影响。它具有以下一些特征：

（一）服务型行政文化首先要求行政主体以人为本，具备为民服务的意识。人本位的核心是人的生命本位和生活本位。生命价值的精髓在于八个字：独立、平等、自由和尊严。政府必须具备以人为本的理念，方能作出善的行政行为。否则忽视人的生命价值的政府一定是一个不合法的政府。

（二）服务型行政文化要求依法行政。既要依法律规则、程序进行，又要依法的精神作出，即要契合法律所追求的普世价值--公平正义。一旦政府的行为违背了法律规则及其精神，就要受到其制约和调整，同时还要对其所造成的损失及时进行补偿。

（三）服务型行政文化要求建立一个高效的政府。效率是管理的核心，政府整合社会资源，提供服务的速度，以及是否能使投入最小而产出最大都是政府是否具有效率的重要指标。服务型行政文化要求政府充分运用新公共管理理论，引进企业家式的政府形式，实行公共服务民营化；同时使用现代网络信息技术，建立电子政务，加快政府信息传递速度，提高行政效率。

（四）服务型行政文化要求充分的公民参与。服务型政府在进行社会管理，提供公共服务时需要公民的广泛参与配合。公民参与不仅可以帮助政府获得更多的信息，而且有助于政府少花钱多办事，以及减少公共政策执行的阻力。

二、建设服务型行政文化的路径选择

我国目前的行政文化可以说是一个复合体，它既深深打下传统行政文化的烙印，又表现出现代文明的迹象；既保持中国的特色，又吸收了西方民主政治的因素。主要表现为；官本位思想仍然存在，唯官是尊；政府中人治色彩严重，以权代法现象屡见不鲜；缺乏正确的政绩观，行政行为不能体现便民性，惠民性。建设服务型行政文化必须克服这些缺点，吸取古今中外行政文化中的精华部分，从内在动力，外在拉力，以及自身推力三条路径，有步骤、有层次地进行建设。

（一）从古今中外行政文化中吸取精华部分，形成学习型组织，是建设服务型行政文化的内在动力。在传统行政文化中实际存在很多先进的理念，诸如朴素的民本思想“民为邦本，固本需安邦”，积极的入世思想--“修身，齐家，治国，平天下”和强调官员伦理道德思想--“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之”。这些理念本来就存在于国民及公务员心中，又契合了服务型行政文化的需要，故是可以为服务型行政文化建设所用。除此之外，法治思想，效率观念，权责相当理念也是服务型行政文化所要求的。

这些先进的行政文化理念必须经过学习才能固化在行政主体心中。关于如何学习有效问题，彼得·圣吉博士在《第五项修炼---学习型组织的艺术与务实》中提到“自我超越，改善心智模式，建立共同愿景，团队学习，系统思考” 这五个学习步骤一经修炼成功可以让行政主体更好地认识到他们与整个国家，公民社会的委托契约关系，以此来激起他们内心的公共精神和学好为公民提供优质服务的本领。同时学习具有传承性，通过反复性学习，政府必定会更具有主动性，创新性以此来促使公共权力的运行符合法治思想，公共服务的提供更加以公民为本位。

（二）培育充分参与型的公民社会形成服务型行政文化建设的外在拉力。自古以来国民便形成了唯权是尊，在当官者面前有一种畏惧感和自卑感。这种臣属型国民性格与管制型行政文化是相辅相成的：政府恃无忌惮地行使权力管制人民，而人民却愿意逆来顺受。要想建设服务型行政文化，必先要求广大公民意识的觉醒，形成充分参与型的公民社会。公民社会会经常主动关心公民自身各种权益是否得到保障，政府的公共政策是否是合乎公平正义的，政府的服务水平是否有所提高。唯有如此，公民有权力有机会表达自己的意愿，监督政府权力的行使，拉动服务型行政文化建设。在成熟公民社会的拉动下，政府可能会提供更加合乎公平正义的公共服务或公共产品。

（三）完善法律制度，行政工具是建设服务型行政文化的自身推力。组织文化一般按照由内到外的结构分为精神文化，制度文化，物质文化。由此推理，“公民社会本位，乐善好施的公共品格”是服务型行政文化的内核精神文化，符合“善”的法律制度，工作流程是制度文化的话，那么外化为行政工具的政府办公场所，电子政务便是物质文化。建设服务型行政文化不仅要求政府具有内在的公共服务价值观作为其引路明灯，还需要法律制度等规范手段和到达公共服务之善的行政工具作为服务型行政文化建设的推力。

服务型政府同时是法治政府。法律制度和工作流程作为制度文化在我国现阶段有了长足发展。在法制进展上，出台了《监察法》和《公务员法》，这对于规范公务员行为提供了较有力的保障，但在具体规定如公务员财产申报制度，公务员引咎辞职制度等具体操作规范上还是有所欠缺。故建设服务型行政文化需要继续完善相关法律法规。在政府工作流程上，很多地方政府进行了政府流程再造，建立行政服务大厅，推行“一站式”服务，有利于提高行政效率也体现了便民原则。但是目前很多政府机构仍然存在职能交叉，权责不清现象，这就需要对政府诸多机构职责权限范围进行重新整合划分，在科学合理的设计上建立大部门制。

服务型政府同时也是效能政府。服务型行政文化建设同时需要政府及其公务员在公共精神和乐善好施之心的指引下以最快的速度，最经济的方式来管理好自身和提供公共服务。因为行政文化和行政活动相互渗透，相互影响，行政活动一旦固定化便逐渐形成了文化。我国政府正在大范围使用网络技术，建立电子政务，加快了信息传播速度，提高了行政效率以及使公共服务民营化，大大减少了行政成本。然而目前我国政府许多管理技术仍然滞后，诸如对公务员的考录和对政府的绩效评估上存在较大问题。对公务员的考录应通过一个模型或实验室观察法来预测其在以后工作岗位上是否具有公共品格和进行社会管理、公共服务的能力。对政府绩效管理可以采取灵活绩效框，即一种掌舵与划桨职能相分离的元工具，将具有明显不同使命的划桨职能分属不同的组织，并使用书面协议规定这些组织的目标、预测其结果、绩效后果及管理灵活性。从物质外在性的技术工具建设服务型行政文化相对较为容易，因为物质外在性的工具能很快被人们所习得。

参考文献

[1] 张勤，新行政文化与服务型政府建设，新视野[M]，2008（3）

[2] 戴维.奥斯本，彼得·普拉斯特里克，政府改革手册，战略与工具[M]，中国人民大学出版社，2004

篇10

1.小政府理论。

这一理论的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他们认为政府在社会公共管理活动中要尽可能少地干预市场，政府的主要职能只是为社会公众提供市场提供不了的公共服务和产品。

2“.流程再造”理论。

这一理论由哈默和钱皮提出，它源于企业经营管理理论和方法。流程再造理论认为企业要适应日益激烈的市场竞争，必须要围绕顾客的需求对现有业务流程进行重新思考和改革，使企业在成本、质量、服务、效率方面得到大的提升。后来这一理论被逐步引入到社会公共管理和政府行政管理中，用来改造传统力量强大的官僚制体系。

3“.重塑政府”理论。

该理论的代表人物是奥斯本和盖布勒，他们在《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》一书中全面阐述了这一理论。奥斯本和盖布勒认为要解决当前政府部门的弊端，就要重新定位政府职能，用企业家精神去重塑一个“企业化政府”，用企业经营管理的成功方法指导政府机构的运行，提高政府部门工作效率。该理论的核心要素是以顾客为中心，强调政府部门应对他们的顾客———社会公众负责，聆听他们的呼声，并把社会资源放在顾客手里让他们挑选。上述不同的管理理论虽然侧重点不同，但是他们“共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用”。从源头上讲，新公共管理理论就是将企业管理的一些原理、技术和方法应用于公共管理部门，通过引进私营部门成功的市场经验，实现在公共部门的良好管理。在新公共管理理论中，“公共管理者集中地关注责任和高绩效，试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权”，可见，新公共管理理论的根本价值取向在于效益和效率。随着我国高校办学规模的不断扩大、办学层次的不断提升、办学水平的不断提高以及内部管理体制改革的不断深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任务日渐繁重和复杂。但是，由于历史和现实的原因，我国高校行政管理理念和管理方式与高校的教学科研机构属性不相适应，对外屈从政府和社会压力，不能维护高校自主办学和学术自由，对内干预学术事务、侵犯学术权力，行政管理的低效率越来越成为高校发展的阻碍。因此，亟须要对当前高校管理进行改革，寻找一种新的管理模式以适应高校的快速发展。而新公共管理理论在管理效益和效率上的价值取向正可以为此提供理论支撑。

二、新公共服务理论与高校行政管理

新公共服务理论是欧美一些公共管理学者在对新公共管理理论进行反思和批判基础上建立的一种新的公共管理理论。这一理论代表人物是罗伯特•B•丹哈特和珍妮特•V•丹哈特，他们在《新公共服务：服务而非掌舵》一书中对新公共服务理论进行了系统阐述，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共事务。新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和实施公共政策时要把重点放在如何为公众服务上，而不是依仗手中的权力为政府航船掌舵和划桨；要向公众放权，由公众来决定航船的方向；公共管理者的职责只是建立具有高度响应力和高效执行力的行政机构来为公众服务。新公共服务理论是在对新公共管理理论批判继承的基础上发展而来的，它肯定了新公共管理理论对推动当代公共管理实践活动的积极意义，同时摒弃了作为新公共管理理论核心的“企业家政府理论”。新公共服务理论关注的重点在于民主价值和公共利益，主张把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，力求建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。可见“，新公共服务理论的价值取向是民主，高度重视公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化。”新公共服务理论的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要价值取向，把公共利益的获取放在首位，并时刻强调行政部门的服务性。根据这一理论，高校行政管理就是要建立以服务为核心的行政管理模式，把为师生服务作为高校行政管理部门的根本宗旨，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿。在具体的管理实践中，高校的管理部门应倡导实践民主、公平、公正的价值观念，努力使行政管理者、教师、学生之间形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系，要充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，尊重他们的意愿，努力使全体师生平等地享有学校的发展成果。

三、服务行政理论与高校行政管理

“服务行政”概念来源于“公共服务”，1913年，法国著名法学家莱昂•狄骥在《公法的变迁》一书中，最早论述了“公共服务”的概念和意义。1938年，德国行政法学家厄斯特•福斯多夫在其代表作《当成是服务主体的行政》一文中，第一次明确提出了“服务行政”概念。20世纪90年代中期，我国学者开始了“服务行政”理论的系统探讨研究，“服务行政概念逐步被引入到行政模式的构建中来，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索”。服务行政理论涵盖有多个方面的内容，我国学者普遍认为为人民服务、促进人的全面发展是服务行政最根本的主题。在服务行政模式中“，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确定下来的一种制度”；服务成为了“一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；“政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合”。服务行政促进人的全面发展这一主题，与我国高等教育目的是一致的。教育理论家阿弗烈•诺夫•怀海德（英）在《教育的目的》一书中指出：学生是有血有肉的人，教育的目的是为了激发和引导他们的自我发展之路。我国《高等教育法》规定：高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。《高等教育专题规划》中也明确：高等教育坚持育人为本，把促进学生健康成长作为高等学校一切工作的出发点和落脚点，把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准。当然，这种一致性需要一套科学的行政运行机制做保障，这是高等教育理论研究者与实践管理者所面对和要解决的重要课题。

篇11

    一、税务行政复议前置条件合理性问题。

    根据我国《税收征管法》第88条规定“纳税人、扣缴义务人，纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定，缴纳或解缴税款及滞纳金，或者提供相应的担保，然后可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”上述规定表明，纳税人对税务机关的纳税决定不服时，必须先行缴纳税款或提供相应担保，否则将不能提起行政复议，换句话说，先行缴纳税款或提供担保是税务复议的前置条件。

    对于该前置条件是否合理，在理论界有两种截然相反的观点。赞同者主要持以下两个观点：一是我国目前税制不太完善，税务争议比较普遍，加之征管力量不足，征管手段弱化，为了保证税款及时足额入库，防止纳税人借口申请复议而故意拖延税款，在复议前要求纳税人缴清税款是合理的，也是必要的①。二是法律之所以如此强硬地要求，当事人只有在缴纳税款及滞纳金后才能申请复议，主要是考虑税款的及时安全入库。如果当事人直接申请复议，按照现行税务争讼程序，从复议到诉讼，从一审到二审，至少要经历半年以上的时间。在这段时间内，税款可能面临各种各样的风险，对国家利益可能造成损害。不仅如此，如果当期的税收不能当期入库，必须等讼争程序结束才能实现，这完全增加税收管理的难度②。与此相反，反对者认为：在复议前附加限制条件，不仅不符合行政复议的便民原则，而且有可能剥夺纳税人申请法律救济的权利③。

    对于上述两种观点，笔者认为皆有其合理性。但总体上看税务行政复议规定的前置条件是不当的。理由如下：（一）该前置条件设置有违我国宪法规定的平等原则。我国宪法明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”如果因为当事人有贫富之差，是否交得起税款或担保而决定其是否有权获得法律救济权利，显然对当事人是不公的，也是有违宪法赋予公民的平等权利。（二）该前置条件规定与我国宪法及其它法律规定的公民享有的控告、申诉的权利是相冲突的。我国宪法等41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告、检举的权利。上述规定表明申诉是我国宪法规定的公民宪法权利，而税收征管法关于税收争议前置条件的规定有违宪之嫌。（三）该前置条件的设置有违“有权利、必有法律救济”的公理。有权利即有救济，无救济则无权利，此乃法律基本公理。而税务复议前置条件与这一公理是明显相悖的，故此规定是不符合法律的基本公理的。（四）该前置条件的规定在实践中运用弊端很大。在实践中，假如税务机关的征税行为确属违法，而当事人又因征税机关征税过多而无力缴纳税款或提供相应的担保，也可能因有特殊困难而不能缴纳，在这种情况下，当事人是不能申请行政复议，更无法向人民法院起诉，这样一来，当事人受到的侵害都无法获得法律的救济，等于变相剥夺当事人的诉权，而且税务机关的违法行为也因此得以躲避相关的审查，这样一来显然与设立税务行政复议制度的初衷相背离。

    综上，笔者认为，税务行政复议前置条件的设置虽然有其合理性，但总的来讲由于其可能会成为防碍当事人获得救济的障碍，故从保障当事人诉权和制约行政机关滥用权力角度出发，应对此进行修改。当然，为了维护税收的正当性和国家利益，可以相应规定，如果纳税人有利用税务复议制度的时间来转移财产以逃避纳税义务的履行，税务机关有权先行予以强制执行税款。

    二、税务行政复议与税务行政诉讼衔接模式选择问题。

    以税务行政争议是否将税务行政复议作为税务行政诉讼的前置程序为标准，可以将税务行政复议与税务行政诉讼衔接模式划分为两种模式。一种为复议前置模式，即把复议作为诉讼必经程序，另外一种为选择复议模式，即复议、诉讼可自由选择。我国税收征管法第88条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定，缴纳或解缴税款及滞纳金，或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议，对行政复议不服的，可以依法向人民法院起诉。当事人对税务机关的处罚决定，强制执行措施或税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。上述规定表明，我国法律对于因纳税决定引发的争议规定为复议前置程序模式，而对于纳税决定争议之外的其它税务争议规定为选择复议模式。对于复议前置模式的利弊理论上有两种不同观点，赞同者认为：复议前置程序较为简便迅速，便于发挥税务机关的专业优势，可以给税务机关提供纠错机会，可以审查征税行为的合理性，有利于减轻法院的诉讼负担等④。反对者认为：复议前置程序剥夺了当事人的选择权，限制当事人的诉权，且效率不高等。

    笔者认为：复议前置程序客观上确有一定的优点，如程序简便，专业性强等优点，但相对于选择性复议模式，其缺点也是非常明显的。故笔者赞同税务行政争议全部实行选择复议模式，具体理由如下：（一）复议前置模式剥夺了当事人的选择权。对于是选择复议，还是选择诉讼，本应属于当事人的正当程序权利，应由当事人自由选择，而不应强行规定。（二）复议前置模式下的行政复议机关缺乏独立性，其公正性、中立性不高，根据我国税法相关规定，税务复议机构为税务机关内设机构，其难以超脱税务机关整体利益关系，故其缺乏中立性，公正性也就当然很差了。（三）从实践来看，复议前置程序中复议机关的复议结果正确率较低，未能起到相应的作用。近几年来，税务机关的行政诉讼中的败诉率奇高⑤。上述事实表明税务复议机关未能公正有效地审查税务行政机关错误的行政决定，当事人最终还是依靠法院才公正解决税务行政争议。故复议前置模式实际效果不佳。（四）国外主要国家一般实行的是选择复议模式，而非复议前置模式⑥。

    综上，笔者认为，应将我国法律目前规定的税务争议复议与诉讼衔接的两种并存复式都修改为单一的选择性复议模式。

    「注释

    ①万福、角境：《谈<税务行政复议规则>制定中的几个问题》，载《税务》1989年第12期

    ②刘剑文、熊伟：《税法基础理论》北京大学出版社2004年第1版488页

    ③傅红伟：《税务行政诉讼若干问题初探》，载《行政法学研究》1999年第2期

    ④刘剑文、熊伟：《税法基础理论》北京大学出版社2004年第1版486页

篇12

（一）行政复议时纳税义务前置的规定

国家税务总局颁发的《税务行政复议规则（暂行）》第14条规定：“纳税人、扣缴义务人及纳税担保人…对行政复议决定不服，可以再向人民法院提起行政诉讼，申请人按前款规定申请行政复议的，必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限，缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，方可在实际缴清税款和滞纳金后或者所提供担保的刀作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。”这便是税务行政复议纳税义务前置的法律依据[1]。

主要问题就在于对复议附加的先行纳税或提供相应担保的条件。目前的普遍观点认为，如果纳税人确实无力纳税和或者提供有效的担保（现实中大量存在这种现象），那么也就不能够提起税务行政复议申请，征税机关的上一级机关有权根据上述规定拒绝受理该复议申请。税务行政复议和税务行政诉讼之间是有先后顺位的，纳税人没有选择权，也就是说，如果纳税人丧失行政复议救济权，也就进一步丧失司法救济权。这将使许多纳税人的权利在实际上得不到保护。

（二）税务行政复议机构的独立性

在我国，根据《税务行政复议规则（暂行）》规定，受理税务行政复议的一般为做出具体行政行为的各级税务机关之上一级税务机关。行政复议机构与上级税务机关在工作机制上仍不顺畅，存在着隶属与依赖关系，对案件没有最终的决定决定权，不能以自己的名义独立行使复议权。因此，在机制运行中不能超然于具体执法过程，仍像其他普通行政机构一样听命于行政机关首长，复议权最终不可避免地受到干预，难以保证复议案件及时、公正地审理，从而淡化了复议工作的重要性和复议指责的严肃性。

（三）税务行政复议人员组成问题

涉税案件不同于其他案件，具有很强的专业性、技术性，所以目前我国从事税务行政复议工作的人员多从税务部门选用。首先，这种人员设置可以说是税务人审税务人，缺乏多样性，有失公平公正性，不能给纳税人足够的信任感。其次，税务人员若未经过培训，很难有完整的法律知识，这对案件的高效处理带来很多障碍。

正是由于这诸多缺陷，全国税务行政诉讼案件虽然从1990年的123件迅速增加到1998年的2069件和1999年的1804件，绝对量增长10多倍，但平均到全国2000多个各级人民法院却少得可怜。而且我国的税务机关在行政诉讼中的败诉率很高，1999年和2000年，税务机关的行政诉讼败诉率分别为66%和82%[2]。

二、日本行政复议制度简介

日本在税务上的权力救济，与世界上大多数国家一样，主要通过两个途径实现，即行政救济和司法救济。其中，税务行政救济制度有其独特之处，值得我们研究和借鉴。日本的税务行政救济制度，称为“行政不服审查”或者“行政不服申诉”，相当于我们的行政复议制度。

在日本的国税领域，专门规定有国税不服审查制度，由作为日本国税厅附属机关的“国税不服审判所”对有关国税的行政行为进行复议，只在某些特殊性情况下才适用作为一般法的《行政不服审查法》，该制度是在对日本战后实行的“协议团制度”进行改革的基础上，与1970年确定的，由于其复议机关独立性较强，案件处理公正性较高，在实践中成绩显著，深受公众信赖，最终得到了普遍认可，甚至被认为是日本明治时代以来行政复议制度中唯一成功的一例[3]。

（一）基本程序

日本实行“二级复议”的体制，即在通常情况下，首先要有“提出异议”阶段，然后才能进入第二阶段：“审查申请”阶段。

纳税人提出异议，应当在收到处罚通知的次日起2个月内向作出该处罚决定的税务机关提出。之所以这样规定是考虑到一旦纳税人提出异议，就意味着在纳税人与税务机关之间产生了争议，由争议的另一方当事人——税务机关直接受理并就争议进行处理，简单、快捷，可以提高行政效率，及时维护纳税人的正当权益。当然，也有几种特殊情况，纳税人可以不提出异议而直接提出“审查申请”，这里就不多做讨论。

税务署长接到纳税人提出的异议后，将就提出的异议进行调查和书面审理，若认为提出异议的理由成立的，税务署长决定撤销或者变更原处罚；理由不能成立的，决定维持原处罚。调查和审理期间，原处罚仍然有效，仍具有执行力。但是，如对因征收国税而扣押的财产进行拍卖时，则应在对纳税人提出的异议进行审理并作出决定之后，方能进行。日本实行二级复议制,税务机关就纳税人提出的异议作出决定并通知纳税人后，纳税人对税务机关的决定不服的，仍然可以在收到通知之日起的1个月内依法向隶属于国税厅的专门机构——“国税不服审判所”提出“审查申请”，请求裁决。

（二）机构设置

日本国税的行政复议，由独立的行政复议审理部门——“国税不服审判所”及其所属的各支部、支所进行审理。国税不服审判所是国税厅（日本最高的国税机关）的附属机关，其组织人员单设，完全独立于各国税局和各税务署等征收机关之外。由于独立、公正的第三者地位在制度上得以保障，所以国税不服审判所的裁决普遍被纳税人所信服，纳税争议基本上在服役环节都能得到解决，进一步提起行政诉讼的案件较少，并且行政诉讼中税务机关败诉率也很低。

在国税不服审判所之下，与全国的12个国税局相对应，设立12个地方的国税不服审判所，如东京国税不服审判所、大阪国税不服审判多等等。并且，在全国7个主要城市还设立了支所。为了方便审理，国税不服审判所所长把自己的各项权力授权给各地方的国税不服审判所的国税审判官行使，但最终的复议决定全国统一是由国税不服审判所所长的名义作出[4]。

（三）人员构成

在日本，从事审理与调查的国税审判官，通常从精通税收业务的税务人员和检察官、法官等司法工作人员当中产生，同时还通过交流的办法，向法院等司法部门派出税务工作人员，以培养税收与法律二者精通的复合型人才，也有部分国税审判官是从这些有过交流经验的人员之中选任，比如大学教授、研究专家等。目前，审判所所长和东京、大阪两个支部的首席国税审判官，均由司法界出身的人事担任。

由于从事审理与调查人员的专业性，日本国税不服审判所的工作效率非常之高。2001年，日本全国各税务机关处理完毕异议案件4860起，其中原税收决定由过错的为756起，占15%；经国税不服审判处理完毕的案件为3294期，其中税务机关“败诉”的为459起，占13.9%，法院审结税务行政诉讼案件404起，其中税务机关败诉的为19起，败诉率仅为4.7%[5]。

三、对我国税务行政复议制度的启示

（一）进一步完善复议前置的规定

我们可以发现日本的税务行政复议制度中也规定：在复议的调查和审理期间，原处罚仍然有效，仍具有执行力。这类似于我国的纳税义务前置，然而日本的这项规定并没有影响纳税人权利的保护，并且有效的保证了国家税收的征收。上文也有数据显示，国税不服审判所深受日本民众的信赖，投诉案件非常之多。所以，笔者认为，武断的将纳税义务前置制度一刀切掉是不可取的，我们应该在保留此规定的同时，吸取日本在此项规定中的优点，对纳税义务前置制度进行进一步补充和说明，对特殊情况特别列出，使行政机关在处理不同情况的复议案件时更加合理，更加体现公平原则。

启示：笔者认为，若盲目的将纳税义务前置的规定取消，将对我们的税收征管工作带来很大的障碍，并且增加很多复杂的认定工作，不利于国家税收的有效征收。所以，在保留纳税义务前置规定的基础上对其作进一步的修改是比较可行的办法。参考日本的做法，我们可以规定：不服行政机关处罚的，原则上要选择先复议，然后对复议不服再提讼，当然是在先行纳税或提供相应担保后才有权提出复议；但纳税人也可以不经复议而直接提起行政诉讼，这就给那些确实无力纳税或提供有效担保的纳税人提供了寻求法律救济的途径。但是要说明的是，对不经复议而直接提起行政诉讼的案件应该有一套严格的资格认定程序，比如对纳税人纳税能力的认定等，这里就不做深入探讨。

（二）建立独立的复议机构

日本的税务行政诉讼中税务机关的平均败诉率仅为4%左右，远低于我国。日本税务机关能够维持较低的败诉率的原因在于大量的涉税争议都在行政复议环节获得解决。而我们通过上面的介绍可以看出，日本税务行政复议制度的突出之处，在于其有一个隶属于国税厅但又比较独立的专门机构——“国税不服审判所”，审判所在税务行政救济中担当了十分重要的作用[6]。正是因为国税不服审判所具有相对的独立性，地位超然，能以比较中立的态度对“审查申请”的案件进行调查、审理和裁决，适应了税收案件复杂、专业性强、处理起来比较棘手的特点，才使得税收案件在行政程序中得到了比较快速的解决。

启示：我国的税务行政复议机构可以在组织地位方面借鉴日本国税不服审判所的经验，考虑建立直属于国家税务总局局长领导下的，独立于征管、稽查等系列的税务行政复议系列，其机构分中央与省、市三级设立，市一级的复议机构可视案源情况对应多个市的征管单位，而不必拘泥于现有的行政区划，并且针对市级以下征管单位提起的行政复议案件，统一由市一级的复议机构受理；针对市级征管单位提起的行政复议由省级复议机构受理，相对集中的设置复议机构，避免组织肥大，也便于严格选用优秀的人才从事行政复议工作。

三）人员构成更加多样化

日本国税不服审判所在人员构成方面的经验同样值得借鉴，审判所的审判官多从精通税收业务的税务人员和检察官、法官等司法工作人员当中产生，平时注意培养税收与法律二者精通的复合型人才，同时，也有许多审判官从社会上的学者，研究员中挑选。这样，就保证了复议人员构成的多样化，不但可以保证复议的公正性，还在无形中提升了复议工作的效率，为纳税人带来了便利。