公益诉讼论文范文

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随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，很多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热门话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上还是一片空缺。从保护公共利益、建想法治社会角度看，应在鉴戒域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。

一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求

公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，治理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的正当利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人以为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院，人民法院依法进行审理和判决的活动。

同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的主体不局限于具体正当权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提讼。第二，诉讼目的的公益性。固然有的行政公益诉讼也会牵涉到者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观正当性、维护社会公共利益、维***律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。

在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空缺。立法上无规定并不即是实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的进步，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公***张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的。在夸大现代法治，夸大维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。

二、构建行政公益诉讼制度是促进社会***和完善法治的有效措施

当前，我国正在建设***的社会主义法治国家，***与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会***和完善国家法治具有突出的现实意义。由于:

(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求

维护和保障社会公共利益是实现社会***的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益经常因没有具体可操纵的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。

(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政

依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实题目是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干团体和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、团体保护主义现象比比皆是，都说明了这个题目。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的正当性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的正当性，使权力得到有效的监视和制约。

(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要

完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织正当权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至

感谢您的阅读，*。少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。

三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想

(一)实现多元化的行政会益诉讼主体

“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者以为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监视机关，在行政程序意义上的监视应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监视实际上是一种尝试性监视，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监视。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部分对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部分提起公益行政诉讼。另外，应答应普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。

(二)明确行政公益诉讼的受案范围

行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织以为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。

(三)确立行政公益诉讼的举证责任

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一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义

(一)公益诉讼的概念

公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

(二)公益诉讼的意义

1.公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。

公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

2.公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。

公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

3.公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。

二、对我国公益诉讼发展的思考

(一)我国公益诉讼需要立法支持

从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。

然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。

公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。

(二)检察机关应成为公益诉讼的重要主体

司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。

因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。

(三)公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类也是不受理的。

公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”

综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。

参考文献

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一、行政公益诉讼概述

随着民众法治意识不断增强，政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制，仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出：“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。并且，随着人类文明的不断发展，这种手段逐步趋于完善，社会及其成员对手段的选择也越来越明智和恰当”。[1]“法律对社会的功能主要是通过对利益的调整控制而实现的”。[2]。面对社会经济发展中公共利益诉讼保护机制的缺失，如何运用法律手段消除公共利益受损的不和谐因素，促进和谐重庆建设，具有重要的研究价值。

行政诉讼制度确立的初衷是为了保障行政权的独立行使，防止并排斥司法权对行政权的僭越。但是二战以来，随着社会经济的发展，西方普遍进入了福利国家时代，行政诉讼的重心也发生了转变，即对行政相对人利益的保护，以及对行政机关依法行使职权的监督和制约，而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。

行政公益诉讼是针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。行政公益诉讼的关键在于“公益“二字，对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围，而且决定着行政诉讼制度的价值定位，一直影响到整个诉讼结构的构建，因此是行政公益诉讼的核心内容。

首先，公益是由法律确认和保障的一种正当的、合法的权益。法律上承认公共利益，是各国的通例，最为典型的是对集会游行的法律控制，各国法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。而法律上既然确认了公益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中，就需要有代表公益的主体维护公益。行政机关作为国家和社会的管理者，在行政所涉足的领域，通常作为公益的代表，但是，在非法行政损害公益的情况下，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不够的。因此，法律上应在行政权影响公益时，设定一个代表公益，发动公益诉讼的诉讼主体，而在此方面的规定恰恰是我国现行法律的一大盲区。[3]

其次，公益所代表的主体具有不特定性和普遍性。公益是人们普遍具有的，是一般主体的利益而非个别主体的利益，具有法律化的主体普遍性。它是一个国家或社会中，全体公民整体利益的体现，属于全体公民享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一。[4]再次，公益的范围在法律规定上表现为国家公共利益，社会公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。这几种利益之间存在交叉，并可能同时受到一个违法行政行为的侵犯。

目前在我国现行行政诉讼制度之下，特定的当时人或由当事人中的一人或数人作为代表可以通过行政自诉的途径维护其利益不受侵害。但这一基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度，没有为公益的侵犯提供任何救济途径，在立法上不承认公益诉讼的类型，否定了行政公诉存在的可能性，成为我国行政诉讼的一个重大制度缺陷。在对行政公益诉讼诉的探索和制度构建过程中，对西方国家先进经验的借鉴意义使不能忽视的。

二、行政公益诉讼在西方国家的发展

（一）行政诉讼原告的范围扩大，大多国家开始承认行政相对人基于公共利益具有原告资格。

福利行政和社会行政与公民生活密切相关，若公民或社会组织对这部分行政行为不具有原告资格，则不利于公民权利。于是，行政诉讼的价值逐渐地转向保护行政相对人利益监督行政机关依法行使职权上来。针对行政诉讼中的这些变化，美国著名行政学者伯纳德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”在美国，“宪法允许国会授权人和人对此争议的问题提讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公益也行。”[5]在英国，“行政诉讼的申请人除作为公民，关注警方履行其贯彻实施有关法律义务外，并无个人特别利害关系”，法院对这样的申请人“不仅没有反对他缺乏诉讼资格问题，相反，强调他提讼是为了公众做了一件好事。”[6]在日本和法国，页允许普通公民提起客观之诉，扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，已成为现代性法发展的最重要趋势之一。

（二）可诉行政行为种类增多，各国行政诉讼受案范围不断拓展。

随着行政公益诉讼制度在各国的普遍确立和发展实施，与之相适应的是行政诉讼的受案范围也呈现出不断扩大的趋势。行政诉讼法对公民、法人和其他组织的合法权益的保护，不再仅限于人身权和财产权的保护，而且还包括了环境以及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的保护。另外，由于经济和社会的发展，西方国家传统的公众利益范畴已经拓展到消费品质量、环境保护、城市发展、社会治安、反对垄断以及现代文明带来的新的社会事务，从而扩展了行政诉讼或司法审查的领域，加强了对公共利益的保护。具体而言，在美国凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼受案范围；英国判例法也明确规定，凡是被认为违背“越权原则”的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为）均属于行政诉讼范围。在法国，出判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是口头或书面的，明显的或默示的，均可提讼。德国也规定了认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院提讼。

总之，对于国外相关制度及其发展趋势的分析考察，对于建立我国科学、系统、全面的行政公益诉讼制度将具有重要的借鉴意义。

三、建立我国行政公益诉讼制度的现实意义及制度构建

（一）一个案件引发的问题

某市规划局在一著名的文化名胜边建造楼房，其建筑风格和文化名胜的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改风格的建议，规划局没有采纳，该市民就以规划局破坏文化名胜环境为由将市规划局告上法庭，提起了行政诉讼，要求规划局撤销该建筑物的继续施工，恢复原样。当地法院未受理，理由是规划局的规划方案和建筑施工并未对该市民的利益产生侵害。该市民不服，认为保护文化名胜是每个人的责任，规划局的行为严重影响了景观的效果，实际上已经对市民产生了潜在的影响，所以自己有权利向法院提讼。

从这个案例中可以看出，如果根据现行的行政诉讼法，该市民的诉讼请求将不予受理。第一规划局的行为是内部的规划行为，不是针对行政相对人的具体行政行为，对市民本人不会产生人身、财产等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法规授权的组织，事业团体，群众组织可以对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，在这个案件中，环保局或者其他的合法的群众组织、团体可以对规划局的规划向法院提讼。个人没有资格提起行政诉讼。

本案提出了一个非常值得探讨的理论和实务问题：公民人身权和财产权之外的权利能否通过行政诉讼程序获得救济？或者说侵犯公益的行政争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围？

第一规划局的一部分职能就是进行合理的城市规划，它的方案将影响整个城市的布局，每一位城市居民与外来客人都潜在地受到了规划局的影响，规划不当实际上已经侵害了城市居民与外来客人的利益。在文化名胜边建造风格不同的建筑，降低了文化名胜的观赏和游览水平，所以法院应该受理此案，撤销规划局的规划方案，当然在目前的司法解释和行政诉讼法中找不到相关条款受理和判决此类案件，这就需要《行政诉讼法》关于受案范围的修订，在司法解释中增加此类内容。

第二精神影响是否可以提起行政诉讼？规划局的行为对其他部门和群众的利益并未造成影响，而且城市建设规划是规划局的职能之一。对其他部门与群众有影响的，是精神上的影响，新的建筑让市民感到不舒服，让游客的游览兴致大大降低。这些都属于精神上的影响，对于这种诉讼是否应该受理，就应该启用社会意向，即广泛征求群众以及相关部门的意见，让精神影响的相关人、单位来决定是否撤销规划局的行为。

行政诉讼法的受案范围在一定程度上不能够满足社会上出现的一些冲突解决。《行政诉讼法》规定公民、法人对行政机关及其工作人员的具体行政行为可以，而实际生活中，有许多行为主体并没有“行政机关”的外衣，却进行着“实质上的行政行为”，比如曾经发生过的“学生告学校”、“足球俱乐部告足协”的事情。法律规定的不明确，使这方面的诉讼之路还很不畅通。这些案件的“夭折”对现行的法律提出了挑战，这个挑战希望法律能鲜明地告诉人们，它所确立的司法审查制度是只对行政机关及其工作人员的行政行为，还是针对所有的“实质行政行为”，而这正是行政公益诉讼所能解决的关键问题。

（二）在我国设立行政公益诉讼的重要意义

因而在我国，现实生活中行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是在目前社会转型时期，权力腐败的问题十分突出，行政机关或其工作人员恶意串通相对人违法行使行政职权，侵害公共利益的现象相当严重。而且，行政行为侵害公益的行为虽然可以有多种救济方式，但无可否认，行政诉讼方式是一种更有效的选择，同时也符合法治的原则。因为行政诉讼的目的既是提供权利救济，也是为了监督行政机关及其工作人员依法行政。在违法行政行为侵害公共利益的情况下，通过司法审查的方式，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为得到监督和纠正。行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政、提高执法水平，实现权利对权力的制约[7]；而且行政公益诉讼符合诉讼经济原则，能够积极有效的保护受害人和整个社会的利益，对于可能或已经危害社会公共利益的行为均可依法提讼，充分体现其防患于未然的御前功能。实现社会利益的最大化[8]；最后，行政公益诉讼的设立也是我国“入世”后完善行政审判制度的重要内容之一，要顺应国际潮流，于国际相接轨，就应当在补足这一方面的缺失，否则在国际交流中，容易导致一部分利益得不到应有的保障。

三）建立我国行政公益诉讼制度的几点构想

1.关于行政公益诉讼的原告资格

从西方国家行政公益诉讼制度的实践来看，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益的作用，就必须突破原告资格的规定，使各种不同利益在受到侵害时都可以进入诉讼程序。以前狭义的严格的原告资格概念已经被证明不能充分适应当今法律制度中公共利益要求的情况下，基于任何理由而对原告资格进行的限制都是与现代法治主义原则背道而驰的。不但不利于维护法律的尊严，加快法律的普及，而且还可能助长行政机关的官僚作风，使他们对公共利益漠视不顾，将造成更多的利益侵害。

而根据我国现行行政诉讼法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系。不具有这种关系的人是不能提起行政诉讼的。但是这种一以贯之的做法已经受到了挑战。解释第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。这一规定较之于行政诉讼法第2条规定的认为具体行政行为侵犯合法权益来说，不易大大扩充了行政诉讼原告资格范围。因为按照通常的观点，法律上利害关系有直接与间接之分，也有切身利益关系与非切身利益关系之分。与某一具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，同样有间接利害关系甚至可能利害关系的人也都应该具有原告资格。法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查，只要原告收到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”，就足以确定其有诉讼资格，不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。[9]这样，从理论上讲，任何损害公益的行为都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有了原告资格。

2.关于行政公益诉讼的受案范围

目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。究其原因，有立法方面的因素，但更多的却是原子司法实践的惯性。为此，有识之士纷纷指出应该逐步扩大行政诉讼的受案范围，这种意见无疑是正确的。行政诉讼受案范围的扩大，会促进行政公益诉讼制度的建立，反过来又将带动行政诉讼受案范围的进一步拓宽。

首先，应扩大公民、法人合法权益的保障范围。除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人的劳动权，受教育权、社会保障权、环境权等合法权益的行政案件也应当允许提起行政公益诉讼。

其次，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围侵害公共利益的行政行为有作为和不作为两种形式，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人——行政机关本身就是这种利益的法定保护人，所以，在意保护个体利益为宗旨的中国现行行政诉讼制度上没有法律救济的手段。这是迫切需要改进的。现行的行政诉讼法第11条有关款项内容有部分属于行政不作为案件而纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民、法人的合法权益，如对重大污染行为，行政机关不处理的，应允许提起公益诉讼，以督促行政机关勤政高效，防止互相扯皮推诿。

再次，对部分违法的，抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，应允许提起行政公益诉讼，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，其侵犯公民、法人合法权益的情形屡见不鲜。相比较而言，抽象行政行为较之于具体行政行为与公益的关系更为密切，因而损害公益的可能性更大。然而根据行政诉讼法第2条规定，只有具体行政行为才能进入司法审查的范围，抽象行政行为不具有可诉性。如此一来，大量的因抽象行政行为引发的公共利益之损害均被排除在行政诉讼之外。根据目前《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权，法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查也应是顺理成章的。此外，解释第1条放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，而且将受害范围圈定为行政行为，并对不可诉的行政行为作了列举。这样一来，就使得行政诉讼实践中完全可以将那些损害相对人合法权益、包括损害公共利益的行政行为纳入诉讼的范围之内，而不必判别他们究竟是具体行政行为还是抽象行政行为。但同时考虑到抽象行政行为涉及面广，并且有一定的政策性，如果允许任何一个相对人提讼，确有不便之处，因此可以规定只有由检察机关和有关社团组织提起行政公益诉讼，以示慎重。

四、结语

由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模的不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧，因而涉及国家、社会公共利益的事物和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会公共利益不能切实得到保护。此时，借鉴西方国家的公益诉讼制度，通过承认有诉的利益而扩大当事人的资格，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力以及监督权力活动的黑箱运作，这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。行政公益诉讼制度的出现，充分说明了公民法律、权利意识的增强，使社会进步的显著标志。本文认为，即使根据现行法律，对损害公益的诉讼尚不能作出实体判决，但为推动社会进步，就应当充分发挥司法监督职能，针对个案向有关单位或部门发出司法建议，并结合研究借鉴外国相关制度，大胆创新，以司法实践推动立法。改革是渐进的，法律是在社会的发展和进步中不断修正的，不断提高法律的权威性和全面性，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。毫无疑问，在一定程度上，行政公益诉讼的建立和完善将会推动我国行政诉讼制度的发展和行政法治的进程。

参考文献：

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[1]顾培东：社会冲突与诉讼机制（修订版）［M］.北京：法律出版社，2004年版，第25页。

[2]付子堂：法律功能论[M].北京：中国政法大学出版社，1999年版，第82页。

[3]尹小清：《行政公益诉讼制度比较分析》，载于《行政诉讼比较研究》，中国检察出版社2004年版，第312页

[4]王太高：《论行政公益诉讼》，载于《法学研究》2002年第5期。

[5]〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。

[6]〔英〕威廉·韦德：《行政法》，楚健译，中国大百科全书出版社1997年版，第377页。

篇4

公益诉讼起源于罗马法,当时的人们称为罚金诉讼或民众诉讼。但公益诉讼引起人们广泛关注则是在20世纪后,随着资本主义由自由资本主义走向垄断资本主义以及社会主义的兴起、高科技的迅速发展,人们的生产、生活日益社会化。为了维护国家利益、社会公共利益,公益诉讼逐渐被重视。现代公益诉讼制度起源于美国,至今为止,美国已规定了较为完善的公益诉讼制度。此外,法国、英国等国也不同程度地规定了公益诉讼制度。但公益诉讼不是独立于传统刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼以外的第四大诉讼形态,它只是民事诉讼框架内的一个以目的为导向的概念,在某种意义上是为了保护传统的三大诉讼法未能有效保护的利益而产生的。

一、弥补法治漏洞、完善诉讼制度的需要

我国目前的三大诉讼法(民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法)对公共利益的司法保护存在真空:民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现;行政诉讼只能通过对具体的行政行为进行司法审查来保护公共利益;刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的危害公共利益的行为,通过刑事附带民事诉讼予以救济。并且均规定,原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织,普通公民无权。

在司法实践中,存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为,有些无直接利害关系人,有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼,所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来,由于我国环境公益诉讼制度的缺失,使环境保护问题日益严峻,仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元,占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算,目前平均每天都有近亿元的国有资产流失,许多国有资产流失案件令人触目惊心,却因种种原因无人主张权利,无法进入司法的管辖和监督范围。此外,还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后,导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展,社会公共利益与人民生活日益密切相关,但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系,因而,通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会,面对不公平、不合法的事情,任何一个有社会责任心的人,都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权,使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现,在一定程度上弥补法治漏洞,完善诉讼制度,从而扩大司法监督体系的覆盖面,更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西,它是具体存在的,公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民,人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力,他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时,人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判,由人民法院依法作出判决,制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大,一些不法分子,钻我国市场经济法制不健全的空子,大肆掠夺国有资产,损公肥私,进行不正当竞争,扰乱社会经济秩序,极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面,一些企业为了获取大规模利润,不惜牺牲很多长远利益,导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业,为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格,随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题,全国各地已经进行了积极有益的探索,为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中,仅自1997年5月河南方城人民检察院,提起一例房屋买卖契约无效之诉,追回流失的国有资产,才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后,公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段

自古以来,实现社会和谐,建设美好社会,是人类孜孜以求的理想;热爱和平,崇尚和美,追求和谐,更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而,和谐社会绝不会自发生成,也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动,必须借助于法治的践行。在法治社会,诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径,从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前,我国社会正处在转型时期,社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化,各种社会矛盾随之产生。在这种情况下,构建社会主义和谐社会的过程,实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性,一旦遭受损害,极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点,它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题,防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动,达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中,随着社会经济的迅速发展,社会一体化的程度日益加深,对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中,许多违法行为就是以维护公共利益之名,行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实,导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式,它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施,人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式,这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下,能够有效地制止违法行为的发生,保证相关法律发挥最大的效能。因此,构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

2006年6月中旬,人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼,你了解多少?”的调查,共有376名网友参与各个单项调查。对于公益诉讼的重要性,网友表示出高度一致,83.9%的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要,因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律,建立公益诉讼制度。由此可见,公益诉讼也日渐被人们所认识并接受,在我国构建公益诉讼制度是人心所向。而且在实践中,越来越多的法律工作者、律师等自愿承担公益诉讼的责任。

2006年11月25日至26日,由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院教授江伟主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证时,就有专家建议在民事诉讼法中设立公益诉讼程序。由此可见,在我国构建民事公益诉讼制度是人心所向,大势所趋。

综上所述,在我国构建民事公益诉讼制度是必然的,也是受人欢迎的,正如杨立新教授所言,在我国,现在建立公益诉讼制度是可行的,也是正逢其时的。

参考文献

[1]佟丽华,白羽.和谐社会与公益法[M].法律出版社,2005

[2]扬冰,张少林.民事公诉正在进行时[N].法制日报,2003-01-07

[3]张文迪.论我国公益诉讼制度的构建[D].对外经济贸易大学,2005-4-1

篇5

正文

一、问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向

环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段，环境问题没有被独立成一类特定的法律问题，而随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染环境渠道的增多，越来越多的环境问题呈现了出来，环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的，当环境问题或环境纠纷出现的时候，这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象，呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来，各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等，以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此，环境问题成为一类独立的社会问题，环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。

环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，而且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性，地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散，有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。

二、环境公益诉讼的界定

英谚云：有权利就有救济。在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样，然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期，其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法，首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定；其次是对公益诉讼的类型有不同见解，一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种，另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种；最后是对公益诉讼中人资格及人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法：其一，环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，为研究方便，笔者将它们划分成两类，一类是纯社会公益性环境利益，另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。（特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼）它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二，对环境公益作如上界定之后，不难看出，对这种公益的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的人资格及人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究，此不赘述。

三、环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性

如上所述，环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型，如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定，两大诉讼均规定提讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。

四、环境公益诉讼制度的构建设想

由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善，故在此不再细论，这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。

（一）人资格及人范围分析

对于环境公益诉讼的人资格及人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为，公益诉讼中，人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有权，而对于后者则主要由间接利害关系人提讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述人外，我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三：其一，“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二，国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督,而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。

（二）诉因及对应诉讼类型分析

为了研究的系统化，笔者将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。

其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，笔者认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。

其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼；另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。

其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。

（三）人在环境公益诉讼中的地位分析

由于在环境公益诉讼中，人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的人，即环境公益诉讼中的人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。

（四）环境公益诉讼中其它特殊制度设定

第一，举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。

第二，诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但笔者认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。

第三，关于给原告奖励的设定。人不是为了私益而是为了环境公益，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。

参考文献

[1]谢志勇，论公益诉讼[J]，行政法学研究，2002（2）

[2]蔡虹、梁远，也论行政公益诉讼[J]，法学研究，2002（3）

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[10]江祖兴、江燕，公民诉讼权利[M]，中国社会科学出版社1999年版

篇6

公益诉讼起源于罗马法，当时的人们称为罚金诉讼或民众诉讼。但公益诉讼引起人们广泛关注则是在20世纪后，随着资本主义由自由资本主义走向垄断资本主义以及社会主义的兴起、高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化。为了维护国家利益、社会公共利益，公益诉讼逐渐被重视。现代公益诉讼制度起源于美国，至今为止，美国已规定了较为完善的公益诉讼制度。此外，法国、英国等国也不同程度地规定了公益诉讼制度。但公益诉讼不是独立于传统刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼以外的第四大诉讼形态，它只是民事诉讼框架内的一个以目的为导向的概念，在某种意义上是为了保护传统的三大诉讼法未能有效保护的利益而产生的。

一、弥补法治漏洞、完善诉讼制度的需要

我国目前的三大诉讼法(民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法)对公共利益的司法保护存在真空：民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现；行政诉讼只能通过对具体的行政行为进行司法审查来保护公共利益；刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的危害公共利益的行为，通过刑事附带民事诉讼予以救济。并且均规定，原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，普通公民无权。

在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼，所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西，它是具体存在的，公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民，人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力，他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时，人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大，一些不法分子，钻我国市场经济法制不健全的空子，大肆掠夺国有资产，损公肥私，进行不正当竞争，扰乱社会经济秩序，极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面，一些企业为了获取大规模利润，不惜牺牲很多长远利益，导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业，为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中，仅自1997年5月河南方城人民检察院，提起一例房屋买卖契约无效之诉，追回流失的国有资产，才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后，公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段自古以来，实现社会和谐，建设美好社会，是人类孜孜以求的理想；热爱和平，崇尚和美，追求和谐，更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而，和谐社会绝不会自发生成，也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动，必须借助于法治的践行。在法治社会，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径，从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前，我国社会正处在转型时期，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，各种社会矛盾随之产生。在这种情况下，构建社会主义和谐社会的过程，实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性，一旦遭受损害，极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点，它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题，防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动，达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中，随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中，许多违法行为就是以维护公共利益之名，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式，它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施，人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式，这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下，能够有效地制止违法行为的发生，保证相关法律发挥最大的效能。因此，构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

2006年6月中旬，人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼，你了解多少？”的调查，共有376名网友参与各个单项调查。对于公益诉讼的重要性，网友表示出高度一致，83.9％的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律，建立公益诉讼制度。由此可见，公益诉讼也日渐被人们所认识并接受，在我国构建公益诉讼制度是人心所向。而且在实践中，越来越多的法律工作者、律师等自愿承担公益诉讼的责任。

2006年11月25日至26日，由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院教授江伟主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证时，就有专家建议在民事诉讼法中设立公益诉讼程序。由此可见，在我国构建民事公益诉讼制度是人心所向，大势所趋。

综上所述，在我国构建民事公益诉讼制度是必然的，也是受人欢迎的，正如杨立新教授所言，在我国，现在建立公益诉讼制度是可行的，也是正逢其时的。

参考文献

[1]佟丽华，白羽.和谐社会与公益法[M].法律出版社，2005

[2]扬冰，张少林.民事公诉正在进行时[N].法制日报，2003-01-07

[3]张文迪.论我国公益诉讼制度的构建[D].对外经济贸易大学，2005-4-1

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1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。

2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。

3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。

4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。

二、建立环境行政公益诉讼的理论依据

环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：

1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。

2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。

当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。

环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性

环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。

针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。

环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。

因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。

(二)可行性

我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：

1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础

《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。

《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。

2.民众法律和环境保护意识的提高

随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。

3.国外经验可以借鉴

国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。

实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。

另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。

我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。

参考文献

[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997

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[3]赵慧.国外公益诉讼制度比较与启示[J].政法论丛，2002；(5)

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一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践

我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。

虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。

二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性

从我国现行的体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。

（一）公益诉讼的界定

公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。

公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际

从我们国家现行的体制来看，立法机关是我们，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。

根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。

我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。

（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性

1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。

2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的

我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。

3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。

现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。

三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式

为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。

(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围

检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。

前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。

（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式

针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。

本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独、督促和支持等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独的方式提讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。

四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善

当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：

（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质

检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。

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从现行法律上讲,我国行政诉讼的相关法律至今尚未确定公益行政诉讼这一制度。但在司法实践中,有关公益行政诉讼的案件却层出不穷，我国《行政诉讼法》第二条:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。第四十一条:原告提讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《若干解释》)第十二条:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。将“相对人原告资格论”改为“利害关系人原告资格论”,加强对当事人诉权的保护，纠正实践中被理解为只有行政行为特定针对的相对人才能成为适格的原告这一想法,并赋予相关受害人的原告资格,扩大了诉权范围。但在司法实践中,公益行政诉讼因缺乏必要的法律依据,所以胜诉的甚少。

一、公益行政诉讼的概念

公益行政诉讼是我国法学界特有的概念，关于公益行政诉讼的概念，首先应明确公益的涵义，马怀德教授认为，公益有双层含义。第一层是社会公共利益，则为社会成员所享有的利益。公益的第二层是国家的利益。所谓公益诉讼就是为了维护公民的利益和国家的利益而出现的一种诉讼。公益行政诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害社会公共利益或国家利益时，任何组织和个人均可根据法律法规的授权,对违法、违规行为,依法向法院直接提出请求或向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这类诉讼的出现,是社会进步的显著标志,它表明了人们法律意识与权利意识的增强。

二、公益行政诉讼司法权实现的障碍

《若干解释》第12条之规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。这表明与具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，并且有间接利害关系甚的人也应该有原告资格。所以说这一规定应征了现代行政诉讼法不断扩大原告资格的范围这一趋势。但司法实践中，通常只有直接利害关系才被承认。因此,鉴于我国现行诉讼制度的缺陷,导致公众无法直接通过民事诉讼或行政诉讼程序来保护国家和公共利益不受侵害。所以我国公益诉讼的缺失使得建立公益行政诉讼制度具有紧迫的必要性。

三、公益行政诉讼司法权实现的必要性

1．填补现代法制的空白的需要。即指那些依法治思想或者法律条文对某些问题应加以司法控制而实际上没有实现司法权的现象。因违法相对人不,其他人没有资格。如果建立行政公益诉讼,赋予公众对社会公共利益提讼的资格,建立公益诉讼能唤起公众的自我保护意识，随着法律意识的普遍提高,在法治社会中,面对不公平、不合法的事,任何一个公民,都有权利通过司法救济的最终程序得到解决，就可以填补现代法制的空白,从而实现司法权。

2．遏制违法行为发生、实现公民权利义务。建立行政公益诉讼可遏制违法行为的发生,实现公民参与国家管理的权利和义务。生活中一些违法、违规行为时有发生，侵害社会公众的利益。现实的民事侵权纠纷中,包括行政机关的“不作为”行为,法律若允许任何公民都可以通过诉讼对侵犯国家利益、社会公共利益的行为诉至法院,则能唤起公民参与国家管理的积极性。可能有人会说这也可能引讼权利的滥用，但公益行政诉讼的案件范围是特定的,仅限对侵害国家利益和社会公共利益的行为提起的诉讼,因此,造成滥诉的可能性较小。即使这样，为防止诉权滥用,可以在行政公益诉讼中建立反诉制度,以追究原告滥用诉权的民事责任。

四、结语

中国应早日建立公益行政诉讼,,实现法律的价值。构建公益诉讼制度有着重要的现实意义。当前，我国公益诉讼的缺失使得建立公益行政诉讼制度具有紧迫的必要性，消除限制原告资格的障碍，赋予任何组织和个人公益诉讼原告的资格是促进公益诉讼司法救济的前提，也能使我国司法权更好的得以实现。

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篇10

1.刑事诉讼是法院代表国家行使审判权追诉犯罪和适用刑罚的活动，它对于公益保护的缺陷是显而易见的：第一，它的受案范围狭窄，只有当行为违反了刑事法律，构成犯罪才予以制裁，而对严重侵害社会公益但却尚未构成犯罪的行为却无能为力。第二，提请主体范围十分有限，除了法律中明确授权检察机关对危害国家利益、社会公共利益的犯罪可以向法院提起刑事诉讼以外，公民只能就与自己切身相关的权益提起附带民事诉讼，如果公共利益被侵害，公民不能作为公益的代表人提讼。

2.传统民事诉讼纯粹为私益诉讼，它以“个人本位”作为基础，以“意思自治”为理念，旨在解决当事人就私人权益争议的纠纷，允许当事人在法律规定的范围内处分自己的实体与程序权利。然而与民事纠纷不同，公益纠纷则以“社会本位”为出发点，公益救济中的原告除了主张自己的利益之外，还试图维护其他与之处于同一立场的社会群体的扩散性利益。这种权利救济模式不是以私人权益为中心，具有浓烈的公益性色彩。在公益诉讼过程中不以意思自治为原则，当事人的处分权受到严格限制，因此民事诉讼的理念不能够完全包容公益救济。

3.行政诉讼在维护公共利益方面同样存在局限性。第一，从行政诉讼的性质上看，它所依据的行政法是以国家利益为本位，侧重追究违法人的行政责任，难以兼顾对受害主体特定权益的补偿，不能达到全面维护公益之目的。第二，行政诉讼的受案范围狭窄。行政诉讼是行政相对人认为国家机关的具体行政行为侵犯了其合法权益而向法院提起的诉讼，旨在解决行政争议，审查的对象是具体行政行为的合法性，而现实中由于国家机关的抽象行政行为所造成的公益侵害并不在少数，但却无法通过此途径得以救济。

（二）公益诉讼制度与经济法理念具有契合性

我国现行的纠纷解决机制，在公益救济方面都不同程度地出现失灵的情形，无法达到全面维护公益的目的，诉讼作为社会成员寻求公正的最后一道防线，在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段。在任何社会中诉讼都以解决某种社会冲突为自身使命。换言之，当某类社会冲突大量出现，需要相应的解决手段时，一定的诉讼形式便获得了产生的根据。公共利益作为一种新型的权利有其独特性，这是传统救济机制所无法与之相匹配的。为了更有效地维护社会公益，跳出传三大诉讼模式，在现有的体制之外构建一个能够体现经济法公益维护理念的诉讼机制势在必行。经济法的调整对象是具有社会性的经济关系，即直接涉及或影响社会或公众重大利益的经济关系；与国家代表社会对市场经济的规制和调控，相对应的是市场主体接受规制和调控的义务，这是个体对社会的义务；经济法责任是行为主体对社会的责任。因此违反经济法的行为一定是侵犯不特定多数人利益或全社会公共经济利益的行为，对经济法权利的救济便表现出强烈的公益色彩，对违反经济法行为的司法救济程序就不应当是私益诉讼，而应当是公益诉讼。经济法公益诉讼作为新型诉讼模式，为我国解决经济法中的大量不可诉现象，走出社会经济利益保护途径缺失的困境提供了新思路。

二、如何构建新型经济法公益诉讼制度

（一）原告主体资格放宽

当事人适格是获得诉讼救济的重要限制。由于经济公益诉讼中当事人是基于维护公益的目的而参与诉讼，这与传统诉讼中的私益维护有较大差异，基于公益诉讼的特殊性，其诉讼主体应当适当扩大。随着市场经济的发展，国家与社会一体化的局面被逐步打破，与国家相分离的市民社会逐渐成熟，逐渐进入到国家权力向社会转移的过程。民间社会从国家权力的统治之下挣脱出来成为相对独立的力量，这要求公共利益的代表不仅包括国家机关，更应将社会团体与个人纳入其中，将国家机关的强制性与社会团体的专业性和公民个人的广泛性相结合，优势互补，共同起到公益维护之目的。例如，当诉讼涉及的利益群体较为广泛，公民个人和社会团体相较于被诉方力量悬殊，代表性有限时，或者当国家利益受损而无特定原告维护时，国家机关作为传统公益代表人以其公权力适时介入来维护社会公益就成为必须。国家特设机关提讼，不仅能够监督和有效遏制侵害公益的行为，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以保证诉讼过程的统一公正，避免私人可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益；而在公权力鞭长莫及的权利真空领域或公共利益受到来自公权力的侵害时，赋予社会团体和公民个人诉讼主体资格，则有利于更加全面地维护公益并起到社会监督的作用。同时，为了防止滥用诉权导致司法资源的浪费，在放宽公益诉讼原告范围的同时还需要设置一定的限制。相较于在诉讼前设定主体资格限制堵塞公益救济的途径，笔者认为，在诉讼过程中通过限制原告部分处分权以预防其滥诉行为，防止诉讼主体范围扩大而带来的负面效应，这样更加有利于公益的维护。

(二）既判力范围扩大

按照传统诉讼法中既判力主观范围的理论，判决的效力原则上仅限于诉讼的原告、被告，仅在法律规定的例外情形下，才能对当事人以外的第三人产生效力。经济公益纠纷中当事人人数众多，并且具有潜在性和不特定性，若在经济公益诉讼中坚守传统既判力理论，就会导致判决结果仅在当事人双方间具有约束力。那么在公益侵权案件中，其他当事人为了维权仍需单独提讼，法院将就不同当事人因同一事件提起的诉讼而疲于奔命，这会造成诉讼资源的极大浪费，也违背了公益诉讼制度建立的初衷。此外，从权利腐败理论出发，在经济公益诉讼中，如果部分当事人出于“搭便车”的动机而放任公益侵害于不顾，当其他当事人以公益代言人的身份参与诉讼后，法院的判决结果对其不利时，再以既判力主观范围进行抗辩，笔者认为，该主张在公益诉讼的制度下不应当成立。

（三）举证责任分配理论

在公益诉讼中，当事人双方之间在经济、政治、社会实力与信息占有量上存在巨大的差距，而且侵权行为与损害结果之间的因果关系较为复杂，经济公益诉讼的原告能力有限或者专业知识相对薄弱，在诉讼中往往处于弱势地位，若按照传统的举证责任理论，公共利益将难以得到切实维护。经济法作为“抑强扶弱”之法，它致力于协调社会权利冲突，其实质是对社会强弱势主体利益冲突和矛盾的化解，通过对市场强势主体和市场弱势主体进行权利义务的倾斜配置，将失衡的天平重新扶正，恢复利益均衡状态。为了实现经济法的宗旨，必须构建符合经济法理念的举证责任制度。让较少有条件获得信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平，因此，经济公益诉讼中，在双方当事人举证能力严重不对等的情形下，可考虑适用举证责任部分或全部倒置原则。在审查证据时，法庭如果认定当事人双方在信息资源上严重不对称，可以实行举证责任倒置，让占有更多证据资源的当事人承担对某要件事实的举证责任。

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对于环境公共利益的保护,传统法律制度采取的是单轨制保护模式,即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而,对于没有监督与制约机制的公共权力,其权力本身的扩张性和腐蚀性,是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益,其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度,充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力,是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。

一、环境行政公益诉讼概念的界定

环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时,法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型,它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义:

1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院,它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。

2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门,也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。

3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。

4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益,而非提讼当事人自己的私利。

二、建立环境行政公益诉讼的理论依据

环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理,加强对破坏环境的行政行为进行监督,减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立,主要理论依据体现在以下两点:

1.环境法中的环境权理论认为,环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利,也有保护环境的义务。具体而言,就是有在良好,健康的环境中生活的权利,有参与国家环境管理的权利,有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此,公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候,不管是否为直接利害关系人,均有权提讼,要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。

2.我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说,乃全体公民的共享资源和公共财产,任何人不能对其任意支配、占有和损害;国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的,因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。

当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加,而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之,行政机关在防治污染方面不依法履行职责时,任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼,监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。

环境作为一种社会公共利益,与每个人的利益都息息相关,环境法是一种社会法,从社会法理的观点而言,环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴,具有社会法理基础。

三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性

环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础,在我国,建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我国,环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步,环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害,而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题,我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下,不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外,政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性,甚至行政权利本身对环境公益构成侵害,不能实施保护环境的行政行为。可见,这种单轨制体制已经不能适应现实的需要,寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度,积极吸纳社会团体和公众参与环境管理,以期改变环境保护不力的状况。

环境保护的一个重要方式是预防为主,在立法上,法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决,阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境,民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。

因此,基于我国单轨保护体制下,政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求,我国有必要建立环境公益诉讼制度,在政府行政行为上,进行监督制约,在立法上,肯定公民参与保护和监督环境公益的程序,在渠道上,畅通环境公益诉讼,以便更好地保护我国的环境。

(二)可行性

我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础,环境行政公益诉讼制度的建立是可行的,主要体现在以下几个方面:

1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础

《宪法》规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。

《环境保护法》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定,人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神,为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见,人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束,参与环境保护和监督管理。

2.民众法律和环境保护意识的提高

随着我国公众法律意识的提高,公众环境保护意识也有了很大的提高,公众参与环境保护的热情空前提高。另外,社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起,对政府决策具有一定的影响力,对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。

3.国外经验可以借鉴

国外环境公益诉讼的实践,为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如,在美国,环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼,即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论,原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国,检察长是唯一在法庭上代表公众的人,是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼,只能请求检察长的同意,以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。

实践证明,国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用,而且在具体的操作实践中也积累了经验,我们可以吸收其中的精华,并与我国的本土资源相结合,建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。

另外,我国已有公益诉讼的案例,这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验,为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。

我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实,有必要尽快建立环境公益诉讼制度,而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境,具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发,建立环境公益诉讼制度势在必行。

参考文献

[1]绿中美.环境法[M].北京:法律出版社,1997

[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛,2002;(6)

篇12

自改革开放以来，随着我国市场经济的快速发展，市场主体之间的关系日趋多样化，市场经济发展的模式也日趋多元化，此时，在经济法框架内就经常出现一些损害社会经济利益、扰乱社会经济秩序的行为，如垄断案件纠纷、环境公害纠纷、侵害消费者权益纠纷等，而为保证利益各方的权益，就需要更为完善的经济法作为保障，尤其是公益诉讼制度的建立和完善。

一、我国公益诉讼制度存在的问题

作为经济法框架内重要的组成部分，公益诉讼在保障市场经济顺利运行，保障市场参与主体的利益方面，发挥着不可替代的作用，但从当前的角度看，不管是在理论还是制度方面都面临一些难题。

（一）当事人适格理论的限制

所谓当事人适格，亦即我国诉讼法理论所谓的正当当事人，是指当事人就特定的诉讼，有资格以自己的名义成为原告或被告，因而受本案判决约束的当事人。无论何时，满足诉讼当事人资格，是获得司法救济的前提条件。我国公益诉讼遇到的最大障碍，恰恰就是传统当事人适格原则要求原告必须与本案具有直接利害关系。这种规定的理论基础是：救济是与权利密切相关，那么只有自身权利受到威胁的人，才具备资格获得救济。

但是，这项制度没有考虑到公益诉讼的特殊性，在市场经济环境下当事人适格理论是无法适应社会经济发展的需要的，也不能适应社会整体利益的需要。因为，这样的限制性规定，从法律层面上限制了公众接近公益诉讼、公共利益享司法保护的机会。

（二）行政机关权力干预过度

从当前的情况上看，经济法纠纷的判断权力倾向于行政机关是客观存在的问题。事实上，这是权力配置失当的催化剂，是导致法院维护公共利益的能力有限的病根所在。由于体制的原因，我国行政机关在法律实施过程中，具有相当大的权力，不仅拥有对社会经济最主要的调控规制权，还具备对经济违法行为的调查处罚权。

而事实上，我国对经济法违法行为的监督、处罚，主要是各级政府的经济管理和监督检查机构实施的。尽管行政机关对经济违法案件的查处是必要的、不可缺少的，但是，从某种层面上看，照现行的权力分配机制，行政机关有权对经济法违法行为进行罚款、吊销营业执照、责令停产停业等处罚，而法院依据民事审判只能作出赔偿损失、恢复原状等裁决。

而且在处理经济公益诉讼案件时，法院在其职权范围内作出审判后必须将案件移送行政机关，或者案件先由行政机关处理后再由法院进行司法审判。这容易导致行政机关和法院判决产生冲突，同时这种诉讼程序之间的转换将会耗费司法和执法成本。

（三）公益诉讼配套保障措施不完善

与一般诉讼相比，公益诉讼显然更为复杂，这就意味着诉讼人必须要具备高超的专业知识和技巧，并投入更大的资金和精力。但是，因为公益诉讼活动所产生的效用通常会变成一种公共物品，致使公益诉讼因“搭便车”而陷入困境，因为集体利益是集团的公共物品，具有非排他性，这就意味着任何集团成员为集体利益作贡献所获得的收益必然由集团中所有成员共同且均等地分享，而无论他们是否为之付出了成本。

二、解决措施

（一）公益诉讼原告资格的放宽

事实上，公益诉讼原告资格的放宽在国外已经得到运用。在国外，许多国家对“利害关系人”作出了更为宽泛的理解，允许无直接利害关系的有关组织和个人就公共利益的重大问题向法院起诉，而事实证明，这样的措施对公益诉讼制度的建立和执行，有着重大的推动作用。

因此，在当前形势下，我国应该借鉴国外的成功经验，破除传统理论对原告资格的限制，适时适度的淡化利害关系因素，有条件、有步骤地逐步放宽原告资格，允许与社会公共利益无直接利害关系的个体、社会团体和国家特设机关为维护公益提起诉讼。

不过，这里也必须强调，对公益诉讼原告资格的放宽，不是无条件、无范围的放宽，而是存在一定限制的，不是彻底废除原告适格理论，“原告仍然有可能应主张相当程度的利益关联”。所谓的“相当程度的利益关联”，主要是指原告与案件至少应有间接利害关系，绝不可以一点利害关系都没有。起诉人不能只是代表个人的利益，而要代表包括自己在内的广泛同类人的共同利益。假如经济公益诉讼，由个人和社会团体提起，那么只要诉讼人符合标准，那么法院在审查原告起诉资格时，只需要从形式上审查其是否符合法定的起诉条件。

（二）保障公益诉讼配套

要让公益诉讼制度得到更大的支持，就需要构建鼓励人们积极参与公益诉讼的激励机制，这是确保公益诉讼制度有效运行的核心所在。

1.公益诉讼费用及律师费的处理

与普通的个人诉讼不同，公益诉讼的原告提起这类诉讼的主要目的是维护公益，不是获取个人利益。不过，不可否认的是，在起诉的过程中会耗费大量的精力和财力，比如诉讼费用及不菲的律师费等。由于起诉人不以谋利为目的，所以这么沉重的费用负担，肯定会让社会团体及个人产生疑虑，假设诉讼过程中所付出的费用最终不能得到有效补偿，那更是影响整个公益诉讼的执行。

所以，当前最为迫切的是完善建立法律援助制度，把对公益诉讼的法律援助列入当地司法行政机关法律援助计划中，为这些起诉人免费提供法律帮助。此外，还必须要建立公益诉讼基金，但是为了避免出现当前原告向未来原告的权利 “透支”现象，在执行此项制度的过程中，必须要根据我国的国情，尽可能地避免负面影响的出现，确保公益诉讼的起诉人真正从中受益。

2.奖励胜诉原告

就像前面所说的，对大部分人来说，公益诉讼不是为了获得个人利益，但是却会耗精大量的时间和金钱。那么，要激励人们在公共利益受到侵害时积极主动诉诸法律，同时尽可能减少诉讼人耗费，可以考虑原告在胜诉后应得到国家的适当奖励。这方面，美国的《反欺骗政府法》就做出了很好的榜样，其规定败诉的被告将被处以一定数额的罚金，而原告提起公益诉讼后有权从被告的罚金中提请15%-30%的金额作为奖励。

3.举证责任的倒置

根据民事诉讼法“谁主张，谁举证”的举证责任分配原则，一般情况下，举证责任都由原告承担。但是，在经济公益诉讼中，我们可以发现，不管是经济实力、信息获得，还是社会地位等方面，原告实质上都不如被起诉者。假如是能力有限或不具备专业知识的原告承担举证责任，那么这种不公平砝码更加倾斜。所以，法律部门应该尽可能的从程序上保证双方当事人的平衡，救济弱势群体的原告，实行举证责任的倒置是对原告举证能力的保障。

（三）协调行政机关和法院直接的关系

事实上，司法是法律适用或实施的主要方式，也是经济法责任实现的基本途经，虽然司法程序能够保证法律公正与正义的实现，但是在经济法纠纷案件处理的过程中，司法程序却存在不可避免的缺陷。因此，行政执法与司法程序结合适用可以优势互补，相得益彰。