银行法律合规岗工作范文

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一、人民银行县支行实施金融管理的机制障碍分析

当前人民银行县支行在实施金融管理中存在三个机制障碍，制约了其县域金融管理职能的有效履行。

（一）金融管理法律法规及有关制度安排存在缺位，法规制度障碍导致县支行金融管理有时“左右为难”

1.部分业务金融管理主体模糊或交叉。从《中国人民银行法》、《商业银行法》等有关法律法规看，人民银行、银行业监督管理部门等金融管理部门之间在支付结算管理、中间业务收费、金融消费者权益保护等方面制度缺位或相互交叉，管理职责界定不明晰，导致县域部分金融业务重复管理或处于管理真空。由于受法定管理权限的制约，人民银行县支行难以依法实施有效管理。

2.县支行对金融机构现场检查权限有关规定不明确。

3.县支行经济金融调查权不足。县支行需要掌握县域投资、消费、物价、财政收支等多方面信息，但由于缺乏相关法律法规的支撑，县支行难以对微观经济主体如企业、居民进行有效的调查、监测，在实际操作中往往得不到积极配合，数字的时效性和真实性难以保证，影响县支行监测、分析和调研质量。

4.县域部门间工作协调机制欠缺。

（二）金融管理方式和手段缺乏刚性约束，管理机制障碍一定程度上使县支行金融管理“有心无力”

1.分专业金融管理层次低，未能充分发挥整体合力。当前县支行受人员、内设部门条块分割限制，对辖内金融机构执行央行各项管理政策情况进行综合执法检查时存在薄弱环节。对于金融机构执行信贷、支付结算、金融统计、国库、现金管理以及外汇等管理规定的情况，基本上以职能部室专业管理监督为主。同时，对金融机构的综合评价工作管理粗放，未能充分体现“综合”特点。

2.县支行金融管理手段硬性约束力不强。县支行在对金融机构的管理手段上，除了一些数量性工具以外，更多地只能采用“道义劝说”性质的窗口指导。当金融机构经营目标与央行政策意图基本一致时，金融机构比较“听话”，相左时则会选择性“失聪”，导致县支行金融管理手段失灵。

（三）金融管理人才和激励措施不到位，人才机制障碍使县支行金融管理有时面临“用工荒”

过去十多年来，县支行长时间未进新人，现有人员基本上是“一人多岗”，从事金融管理业务的人员数量不足，特别是既能做具体事务，又具备相应依法行政能力，能够进行现场检查、会综合分析的复合型人才严重不足。同时，由于近几年县支行开展的现场检查等金融管理活动较少，现有金融管理人员未能得到充分的锻炼。另外，县支行金融管理类岗位相对来说知识技术含量较高，工作难度较大，在激励机制不健全、激励力度不够的情况下，使从业人员缺乏工作认同感和自豪感，工作积极性受到影响。

二、人民银行县支行实施县域金融管理的途径选择

（一）完善金融管理法规建设机制，营造县支行金融管理法制环境

在当前县域金融管理主体不足甚至缺位的形势下，建议加强县支行的金融管理职能，加快相关金融法律法规立法、修订步伐，为基层央行行政执法提供明确的法律依据，如以法律形式明确县支行履行县域金融综合管理职责，使其对县域银行、证券、保险业能够依法实施综合评价等综合管理职能；进一步修订完善《中华人民共和国中国人民银行法》，将人民银行“三定”方案中新增职责以法律形式确立下来。在建立跨部门协调机制方面，建议人民银行上级行从上层做出制度安排，以有助于县支行与地方政府经济管理部门之间、与有关金融监管机构之间的协调。在县支行金融管理权限上，建议上级行从有利于树立县支行权威，发挥央行整体合力的原则出发，进一步下放有关业务管理权限，明确授予县支行必要的现场监督检查权及相应的处罚权，使县支行根据管理需要自行开展有关现场检查和进行相应处罚。

（二）探索县支行金融管理机制，创新金融管理有效手段

1.用活用足现行法律法规赋予县支行的有关金融管理职能，在外汇管理、差别存款准备金率调整、信贷政策执行等方面加大管理力度。

2.加强现场检查等综合执法力度。从县支行金融管理实践看，现场检查是一种有效的管理和指导手段，通过现场检查以行政处罚等方式对金融机构有关行为进行纠正，往往能够引起金融机构的重视，金融管理效果明显。综合执法应根据县域金融运行及管理需要，以县支行自行组织为主，由县支行行级领导任执法组长，集中全行骨干力量，汇总执法项目，统一开展执法活动，特别要严肃对执法结果的处理，树立县支行金融执法权威。

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(一)法定职责与履职环境之间的冲突

1.《人民银行法》、《预算法》对中央银行国库职能仅简单表述为经理国库，缺乏对“经理”、“国库”内涵的明确法律释义。

2.部分制度缺乏时效性和可操作性。(1)个别制度亟待修订。作为行政法规，《国家金库条例》已制定20多年，其颁布时间远早于《人民银行法》和《预算法》，国库监管定位模糊，处罚依据笼统，甚至在与财政部门的监督关系内容方面有所冲突。个别1990年制定的检查依据仍然沿用，不适应目前国库核算业务发展的需要。(2)部分制度间存在冲突。集中支付业务处理中，制度要求采取由银行先行垫付资金，后集中清算的“先支付后清算”的业务处理模式，但在《商业银行法》和《人民银行支付结算管理办法》中明确规定商业银行不得垫付资金，制度规定存在不一致性。

3.制度建设滞后于业务发展。一是财政专户的问题。目前财政部门开设在商业银行的财政专户较多，财政资金沉淀在财政专户，既未发挥其应有的作用，与财政国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖，也无相应制度约束。二是国库核算问题。国库部门除执行《国库会计管理规定》等具体规范性制度外，办理退库、拨款、税收入库等业务，均执行财税部门的制度，不能涵盖整个国库核算业务的全过程，导致出现无章可循的情形。

法定职责与履职环境之间的冲突加大了国库监督的履职难度。具体表现在：一是监督信息不对称。国库部门与财税部门之间由于行政隶属关系不同、沟通机制欠缺等原因，部门间信息掌握不对称，无法有效监督可能出现的不合规划拨国库资金行为。二是监督有效依据不足。《国家金库条例》规定，国家金库“必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”，但现行法律法规赋予国库部门实施监管的手段和权限有限。

(二)全面服务与有效监督之间的冲突

一方面打造现代化服务型国库，是顺应社会主义市场经济发展要求、满足公共财政建设提出的服务需求、实现科学持续发展的有效途径。另一方面，履行监督职责是法律对国库服务提出的基本要求。国库资金使用必须严格按照预算执行，管理必须严格按照法律规定执行，国库必须依法履行监督职责。由于核算和监督的对象是预算资金，因此国库部门要经常与财政、税务、海关等征收机关沟通，双方对有关法律法规的理解可能存在不同。另外，对支库、集中收付行及国库经收处的监管有待进一步加强。受商业银行经营目标和业务竞争日趋激烈的影响，支库、银行和国库经收处延压非税收入、开立预算收入过渡账户等违规操作屡禁不止，且由于银行和办理国库经收业务的商业银行网点分布广，难以对其进行全方位有效监管。

(三)资金安全与提高效率之间的冲突

由于国库业务核算处理方式和风险防范理念尚未有效转变，依靠科技手段进行实时监控和风险防范的应用水平较低，各级国库仍然沿袭静态的、事后的、以手工为主的传统现场监管方式，非现场监管手段相对缺失，难以保证获取监管信息的完整性和准确性，影响了国库资金的风险分析和科学评估，成为制约国库监督、监测、预警机制建设的瓶颈。如在目前国库会计核算系统中，每一笔业务需经明细记账、明细复核、资金记账、资金复核等多人处理，加之事后监督部门的再监督，出现技术性差错的可能性并不大，但这种核算零差错在某种程度上是建立在牺牲效率的前提下，既不利于解放人力资源，也难以集中力量对关键风险点进行监控。

(四)国库业务发展与有效规避风险之间的冲突

国库业务是具有高风险的中央银行基础业务，随着该业务的快速发展，有效防范风险变得尤为重要。一是随着国库业务从手工操作到电子化管理方式的改进，国库部门的电子化、科技化、信息化需要专业人员予以保障。二是基层国库从业人员工作压力大、工作内容重复单调，致使国库业务岗位难以吸引年轻、学历高的人才，也影响了在岗人员的工作热情和积极性。三是需正确全面认识国库工作，注重加强国库调研分析。国库丁作不能仅停留在录入、记账、复核，更要有高层次人才对国库资金进行统计监测，搞好调研，做好分析预测，以适应宏观调控之需。

二、进一步优化国库监管的路径

(一)完善法律法规，明确人民银行经理国库的法定地位

一是尽快对《预算法》、《国家金库条例》进行修订。主动推动修订工作，明确人民银行经理国库职责的充分必要性，使人民银行经理国库有法能依、有法必依。二是探索研究出台《国库法》。根据金融财税体制改革和国库工作的实际，在《预算法》、《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，研究出台《国库法》，明确各级国库在预算管理中的职责权限、监管地位、监管范围和处罚依据。从而为各级国库开展服务和监管提供明确的法律依据和支撑。三是优化履职环境。主动加强与地方政府、部门的沟通协调，完善信息共享机制，着力解决人民银行履职过程中存在的利益冲突，优化人民银行经理国库职责的履职环境。

(二)强化制度执行力建设，提升国库工作质量

一是加强内控制度建设。定期对国库业务制度进行梳理和修订，重点解决创新性业务无章可循、传统业务有章难循和有章不循的问题。建议统一国库电算化操作性规定，避免国库核算业务应用信息技术制度盲区；优化集中支付业务流程；取消纸质打印电子缴税入库清单，改由电子介质保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新业务处理和风险防范理念。建议借鉴商业银行业务处理模式，探索实行柜员制，建立更为有效的风险防控制度，进一步优化业务处理模式和操作流程。减少各类纸质登记簿的重复设置，提升风险防控的电子化水平。三是进一步规范国库信息化建设。建议在国库系统的开发、推广和利用方面进行统一规划，加强协调配合，充分整合，避免造成资源浪费和重复劳动。对拟推广使用的系统明确推广时间，提出具体要求，避免新旧系统并行时间过长，人为增加风险隐患和工作量。完善灾备系统，畅通系统运行维护渠道，进一步加强信息化保障能力建设。

(三)完善国库监管机制，保障国库资金安全

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其一，立法相对滞后，征信发展难。目前，国家尚未建立信用体系方面的法律框架和系列法规，尤其是对信用信息涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容该如何保护，没有法律依据；对信用信息公开的内容、范围和具体方式没有法律要求；对信用信息的征集、使用和管理的权利与义务没有作出法律规定；这使得整个征信行业的行政主管部门和业务主管部门不明确，领导不统一，协调不一致，建设不到位。中国人民银行在征信建设工作中的主体地位不能在法律上得到确认，其信用信息征集、使用、传播等在一定程度上受到限制和质疑，阻碍了基层人民银行的征信工作的开展。

其二，舆论宣传落后，氛围建设难。通过征信宣传树立全社会的信用意识是信用体系建设的重要基础。近年来，虽然基层人民银行面对企事业单位、社会公众、大专院校学生、下岗职工等群体，采取多种形式扩大征信宣传，但毕竟势单力薄，不能在全社会形成强大的宣传攻势，没有得到政府及社会的呼应与支持。地方政府及社会相关部门没有真正树立征信理念。对信用建设的宣传不到位，全民诚信意识与市场经济的要求相差甚远。

其三，业务指导缺失，形成合力难。建立全国统一完整的社会信用信息基础数据库是信用体系建设的核心工作。目前，国家不少部委都在进行信用信息数据库建设，如工商行政管理部门对注册登记的企业、个体私营业主建立信用档案、税务部门对企业依法纳税情况建立信用档案，等等；这在一定程度上造成社会各领域的信用信息资源割裂，信用信息分散，信用信息整合存在一定的难度。而目前全国信用体系建设工作存在多个部门“齐抓共管”,而缺乏对各领域、各部门信用信息整合的统一指导、统一协调、统一规划和统一标准，没有形成各行业、各部门对信用体系建设和信用信息整合的合力。

其四，“利益”对称失衡，信息采集难。为不断扩大企业和个人征信数据库的数据征集范围，增强数据库对外服务功能，各级人民银行一直在努力征集工商、法院、技术监督、税务、电信等与征信相关的部门所掌握的信用信息。但由于受法律制度的制约，这些部门没有义务向人民银行报送相关的信用信息。加之，银行信贷信用信息暂时不能向社会开放，使人民银行在征集这些非银行信用信息时不能承诺向其提供企业和个人征信数据库的信用信息，无法形成“信息共享，公平对等”的信息交换机制。阻碍人民银行对非银行信用信息的采集。同时，一些公共事业部门有关社会公众的征信信息的反馈也相对不足。

其五，企业行为失范，信息征集难。近年来，各级人民银行组织银行机构就中小企业信用档案库的建设进行了“艰苦工作”，应该说有一些成效。在实际工作中，由于部分中小企业没有规范的财务报表，人民银行宣传不到位，加之商业银行受授权授信的限制，中小企业很难从银行取得贷款，使得部分中小企业不愿亮出自己的信用，不愿向基础数据库报送信息资料，给基层人民银行对中小企业信用信息的征集带来一定的困难。

二、进一步强化基层信用体系建设的几点建议对策

（一）动员全社会的广泛参与

增强全社会的诚信意识是信用体系建设的根本目标，更是征信建设的一项基础性工作。征信工作的开展应在相关法律法规的框架下，建立由政府统一领导、人民银行牵头、其他相关部门密切配合的征信工作长效机制。只有各个部门统一行动，通力合作,才能实现数据库的信息整合,不断在数据库中增加案件审理执行信息、缴纳的各类公积金、社会保障费用信息、欠税信息、环境保护信息等，进一步提高信用信息数据库的质量，扩大信息覆盖面；也只有社会公众的广泛参与，才能在全社会形成诚实守信的良好氛围。

（二）加快征信立法建设

信用信息的征集与整合，涉及面广，协调难度大，必须有法律法规作保障。因此，征信立法是征信建设的核心。但信用立法工作是一个长期的过程，难以在短期内完成。为此，建议国务院应尽快出台《征信管理条例》，并以行政管理规定的形式颁布征信相关的行政法规、条例或指导意见，来指导全国的征信体系建设。同时研究修改《人民银行法》，增加征信管理的相关内容，确立人民银行在征信建设中的主体地位，使基层人民银行在开展征信工作时有法可依。

（三）强化相关部门沟通

征信工作的开展有赖于地方政府各部门的支持和协作。人民银行应积极与地方政府部门进行沟通，着眼发展大局，本着、共同发展的原则，形成合力，重点推动非银行信息征集和征信宣传工作。

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县支行作为人民银行最基层的派出机构，也是中央银行的神经末梢，其发展建设问题正在受到越来越多的关注。然而当前形势下，县支行仍然面临着制约履职能力提高的一些困难和问题，迫切需要寻求解决办法。

一、履职中存在的主要问题

1.执行货币政策手段单一，缺乏有效性。目前，县支行贯彻执行货币政策的主要手段是“窗口指导”，难以激励约束辖区金融机构，人民银行对县域金融体系的主导功能有所弱化，导致对金融政策的传导和执行效率不高。另外，县支行综合业务部门主要开展向上级行报送相关报表、征信业务等基础工作，区域性的深度调研较少，对如何有效结合地方实际落实各项政策缺乏研究，致使政策效应在县支行一级显现难以把握和衡量。

2.维护金融稳定职能作用不突出。在维护金融稳定方面，县支行对于开展金融稳定工作如何定位，没有严格具体的制度规范为依据。此外，开展金融稳定工作需要加强与地方政府有关部门如财政局、税务局、工商局、统计局、发改委等经济主管部门的沟通联系，及时了解不同行业的相关信息，然而县域金融稳定联席机制尚不完善，相关部门之间的配合、协调工作缺乏稳定长效的机制保障，加大了县支行履行金融稳定职能的难度。

3.行政执法力度薄弱。县支行在分类改革后，对金融机构业务上的监督检查全部上收中心支行，保留了账户管理、现金管理、反假币等基础性业务，对于既体现服务又包含行政执法管理的账户管理、现金管理等业务，县支行只侧重于服务，使得县支行在金融机构的权威性削弱，也不利于掌握县域金融机构在业务管理方面存在的问题。

4.金融服务水平亟待提升。随着金融体制深刻变革和人民银行基层行的职能调整，县支行先后有金融统计、调查研究、征信等多项业务职能被集中上收，加上受人员不足和综合素质偏低等因素制约，由县支行开展的国库、会计、账户管理、支付结算、货币发行、反假币等业务也仅限于基础服务水平，在近年新增的反洗钱、征信、支付环境建设、金融消费者保护等新的职能领域缺乏探索和拓展。

二、主要原因分析

1.金融监管履职尺度难以把握。随着县支行分类改革后对金融机构业务督检查工作的上收，县支行将主要工作精力逐渐转至基础服务业务，对于县域金融监管履职则主要以配合中心支行为主，其自身较少独自开展监管工作。

2.部分工作缺乏具体的履职依据。涉及人民银行监督管理和行政执法内容的部分法律法规在较长时间内没有根据实际需求予以修订。例如颁布较早的《国家金库条例》，已不能涵盖整个国库核算业务的全过程，同时国库管理制度对违规行为的处罚措施不明确，已不适应新时期国库业务的发展需要。

3.岗位设置和人员配备结构性矛盾突出。近年来，由于县支行行员新生力量补充较少，人力资源紧缺、知识结构老化、年龄结构失调等问题突出。而根据内部控制制度的要求，即使在合理兼岗的前提下，支行人员配备也不够，虽然采取了人员整合及对外聘用代办员等办法，但一人多岗和跨部门兼岗仍十分普遍，无法满足履职工作的需要。

4.工作人员受自身素质和业务能力制约履职能力不足。县支行由于人员缺乏，每一名工作人员均身兼数个岗位职责，且接受专项业务培训、交流学习的机会较少，对相关业务规章制度特别是新业务内容的了解程度有待加强，其自身也受年龄、学历和工作限制难以投入足够的精力深入学习相关知识，从而影响了支行队伍总体的专业性水平。

三、提升县支行履职能力的对策建议

1.完善有关法律法规。县支行作为基层央行，职能定位既要与《中国人民银行法》赋予的职责相一致，又要兼顾目前业务量和人员配备状况。建议根据县域经济金融发展的要求，尽快出台相关的法律法规，强化基层人民银行的金融管理职能，特别要在金融稳定、金融服务方面给出具体定位，以明确目标、激发活力，为地方经济发展提供必要的金融服务和稳定的金融环境。

2.加大县支行业务授权力度。一是将国库经收处检查、账户管理、现金管理等部分业务执法检查工作授权县支行，加强县支行对辖区金融机构经营运行情况的把握，便于及时了解风险状况和采取应急防范措施，进而提升履职绩效。二是构建科学规范的行政执法模式，可在中心支行对县域金融机构的综合执法检查工作中吸收县支行业务人员加入，整合人力资源，提高监管质量和效率，也锻炼支行相关人员业务能力。

3.加强县支行队伍建设。一是建议及时疏通人事进出渠道，根据履职需要，有计划、分步骤的将有专业知识和学历较高的人才充实到县支行，提高县支行职工总体素质。二是加大职工交流和培训力度，有的放矢的组织开展县支行职工培训，同时进一步增加人员交流锻炼机会，从经费上、时间上为职工“走出去”学习创造条件。三是应强化干部职工岗位竞争意识和业绩管理，充分调动县支行职工工作积极性，为人才脱颖而出提供良好的环境。

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中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）12-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.08

当前金融消费权益保护工作逐步受到重视，且偏重于城市消费者经常使用的理财产品、信用卡、网络银行等金融服务，对农村金融消费者的权益保护却关注不多。近期，课题组对海南省农村地区金融消费者、金融机构和金融消费环境进行了调查，收集各县市有关经济金融数据，走访部分县市金融机构网点，向354名农民、84家农村地区金融机构、6家人民银行分支机构发放了444份问卷。调查发现海南省当前农村地区金融消费权益保护的现状和困境，农村金融消费权益保护亟待加强。

一、农村地区金融消费与保护基本情况

（一）金融消费活动简单集中

从问卷调查情况看，6%的农民未接受过任何金融服务，其他农民接受的金融服务集中于银行业务。94%的农民有过存取款经历，59%曾转账汇款，34%曾办理贷款，15%曾办理收付，保险及其他的比例是6%。在地域方面，91%的农民有过在县城进行金融消费的经历；日常金融消费活动的主要地点比例为县城54%、乡镇42%、镇以下4%。

（二）金融服务广度和深度逐步提高

2010年海南省首家农村合作银行、首家村镇银行、首家农村资金互助社相继成立；2011年首家农村商业银行成立，2010—2012年海南省共成立14家新型农村金融机构。农村金融组织体系得到发展，三农金融产品种类也日渐丰富（见表1）。

（三）金融消费权益保护工作刚刚起步

“一行三会”中，证监局和保监局在各县市没有分支机构，银监局只在个别市县设有办事处，人民银行在各县市均有分支机构，因此农村地区金融消费权益保护工作主要靠人民银行开展。2013年3月人民银行海口中心支行成立金融消费权益保护处，各县市支行在6月设立了金融消费权益保护岗。目前开展的工作主要有：一是建立争议处理机制，制定《中国人民银行海口中心支行金融消费权益保护暂行办法》，同时对外公布了投诉电话，受理金融消费者投诉；二是建立金融教育机制，定期开展“金融知识普及月”等宣传活动，以增强农村地区消费者金融知识；三是建立案例研究机制，收集金融侵权案例，识别农村金融侵权行为特点，指导金融消费权益保护工作。

（四）金融消费侵权行为时有发生

参与调查的农民中，87%的人曾经遭遇过金融消费侵权，对金融服务的满意度仅为36%。

二、农村地区金融消费侵权行为表现及分析

（一）从侵权行为上看，服务歧视较为突出。调查显示，农村地区常见金融消费侵权行为中，曾经遭遇过授信和服务歧视的农民比例最高达47%，部分农民甚至表示他们曾经因为衣着陈旧而被银行保安拒入（见表2）。

（二）从侵权领域上看，日常业务均有涉及

在存取款方面，13%的农民曾经在银行柜台窗口、取款机遭遇过夹带假币，15%的农民曾经被银行拒绝兑换残损人民币，21%的农民曾经被银行拒绝兑换收存零钞；在贷款办理方面，曾办理贷款的农民有47%的曾遭遇侵权；在服务收费方面，农民认为不合理或定价高的收费业务主要集中在异地存取款及转账手续费、换卡挂失费方面（见图1）。

（三）从侵权敏感度上看，服务收费最受关注

由于农民群体收入较低，他们对金融产品和服务的收费比较敏感。从这次调查情况看，农民对个人金融消费权益最为关注的三个方面分别是：金融产品与服务的收费情况、贷款定价与可获取情况、服务质量情况（见图2）。

三、农村地区金融消费权益保护面临的困境及原因

（一）消费者自我保护能力差

一是金融知识严重缺乏。调查显示，6%的农民对日常金融业务办理均不了解，72%的不懂贷款办理，55%的不懂银行卡使用。对于问卷调查提出的利率常识问题，只有8%的农民答对。金融知识的贫乏使农民相对于金融机构信息不对称的劣势更加明显，在金融消费活动中更易被侵权。二是侵权识别度低。多数农民不清楚自身作为消费者拥有的权利。调查显示，仅有0.6%的农民能够完全识别问卷列举的金融侵权行为。三是维权积极性不高。调查中只有20%的农民遇到金融消费纠纷时主动投诉。农民主动维权积极性不高虽然使农村地区暴露的金融纠纷少于城市，但留下了问题爆发的隐患，助长了基层金融机构的侵权行为。

（二）金融机构缺乏金融消费保护的动力

一是法律意识的淡薄。调查显示，44%的农村金融机构未设置法务部门或法务岗位。对内部法制教育不重视的结果是许多机构不了解金融消费中双方的权利义务，只有6%的机构能完全识别调查问卷列举的侵权行为。二是风险管理的忽视。随着金融服务和产品的复杂化，逐渐增多的金融争议或诉讼已经给金融机构运营带来了风险。然而，多数金融机构没有把金融消费保护纳入其风险管理框架。另外，国内外都开始重视金融消费权益保护监管，这种趋势理应是金融机构风险管理关注的内容。调查显示，仅有24%的金融机构能正确指出我国目前负责金融消费权益保护的机构。三是经营理念的偏差。商业银行的经营理念及与此配套的考核机制，是影响金融机构及人员行为的关键。调查显示，36%的农村金融机构没有把顾客投诉处理情况作为考核因素。即便纳入考核范围，权重也很小。在盈利至上的经营理念下，一些金融机构网点和人员为了出售更多的金融产品和金融服务不择手段，出现业务捆绑、虚假宣传的侵权行为。四是保护机制的脆弱。现代商业金融机构早已将客户关系管理作为公司治理的重要内容，比如设置统一的投诉电话，解决客户反映的各种问题。这种看似保护客户的机制对金融消费权益保护有局限性。首先，这种保护其实是保护自身，是根据客户的反馈被动地解决问题，金融机构不会主动寻找和纠正金融服务中可能侵害客户权益的行为。其次，这种机制越到基层贯彻落实程度越低。调查中，我们对某个边远县的每个金融机构抽取一个网点进行走访，发现在其营业场所均没有公示投诉电话。五是员工教育的不足。基层金融机构忽视对员工队伍的窗口服务教育，员工行为往往成为金融消费争议的导火索。调查中，认为金融消费争议起因在金融机构员工的农民占49%，高于金融机构的34%和法律法规的17%。

（三）金融消费环境整体欠佳

1.法制环境：法律法规不健全。一是基本立法缺失。目前我国尚无专门的金融消费者权益保护法律。《消费者权益保护法》在金融消费保护方面有很大的局限性[1]，对金融消费者概念、金融消费权利义务以及保护机构等方面都没有相应的规定。二是条文适用性不强。目前《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律法规在消费者保护方面的条文分散、缺乏具体的操作性规范，而且都站在减少金融机构运营风险、保护金融机构的立法角度上，对保护金融消费者适用性不强。三是缺乏弱势群体保护规定。农民等弱势群体遭遇金融侵权的可能性和被造成的伤害比城市消费者更大，目前还没有专门的保护规定。

2.监管环境：保护体系尚未成型。一是宣传推广深度不够。调查显示，发生过金融消费纠纷的农民之所以没有投诉，53%的农民不知道向谁投诉；农民对金融消费权益保护机构的认知度也不高，只有2%知道由“一行三会”负责。二是投诉渠道覆盖度不高。银监会、证监会、保监会目前还没有在全国推行统一的投诉电话，在海南省的机构均以电话替代。人民银行今年已经在上海、西安等地推行“12363”金融消费权益保护热线电话，但还没有推广到海南省。三是监督检查难以全面开展。目前“一行三会”均没有出台金融消费权益保护专项监督细则，对金融机构的检查依据比较零散，无法有效从源头上遏制金融机构的侵权行为。四是缺乏顶层合作框架。基层金融消费权益保护工作不仅涉及“一行三会”，还涉及地方消保部门，由于没有自上而下的合作框架，且各机构均无监督从属关系，在合作方面很难协调。五是县级保护机构有待加强。调查显示，82%的农民希望将金融消费争议调解机构设到县一级，交通便利是最主要的原因（占38%），其次分别是语言沟通易（占26%）、文化风俗因素（占14%），解决问题效率高（占22%）。可以看到，在交通不便、语言风俗差异的农村地区，县级金融消费权益保护机构不可或缺。

3.发展环境：金融包容性较低。影响农村地区金融消费权益保护的因素还包括金融发展环境，这是因为城乡金融发展差异对农民不公平，同时较差的发展环境使金融服务成为稀缺资源，容易滋生更广泛的金融侵权行为。因此，我们对海南省各市县金融包容性进行了测量。设置金融可得性、金融可及性、金融深度三个维度的指标，参照Mandira Sarma（2008）的方法计算出各县市的金融包容性指数（IFI）（见表3）[2]。可以看到，除海口、三亚和五指山外，多数市县都处于较低的金融包容性水平①。

四、加强农村地区金融消费权益保护的对策建议

（一）完善金融消费保护的法律法规

推动金融消费者权益保护立法，确定金融消费争议的解决框架等内容，同时对《中国人民银行法》、《商业银行法》以及其它配套的金融法律法规进行修改，增加面向消费者保护相关保护条款。还要借鉴美国、加拿大等其他国家的做法，从减少歧视行为的角度，增加农民等弱势群体的保护条款，实行差别性保护。

（二）加强农村金融知识普及教育

在教育内容方面，本次调查中农民最迫切需要了解的金融知识是反假货币（占38%）、贷款办理（占24%）和金融法规（占24%）等知识。开展金融教育必须针对这些方面，包含与农民生产、生活密切相关的内容。在教育机构方面，农民需要的金融知识与金融机构的服务密切相关，应当鼓励引导金融机构主动开展农民金融服务宣传，与人民银行和其他机构共同开展金融教育。在教育方式方面，由于农民自学能力差，直接发送书籍不是有效做法。应该设立农民金融教育服务点，现场讲解金融知识，同时将有关资料送达村里，由学识较高的干部带头学习，成为金融教育宣传的帮手，做到以点带面。

（三）健全农村金融消费权益保护体系

一是建立自上而下的协调合作框架。在“一行三会”、消保委和其他政府部门之间建立金融消费者权益保护合作机制，厘清各部门的权责，逐步建立统一的金融消费者维权平台。二是完善覆盖全国的投诉渠道。这次调查中，农民希望采用的投诉渠道分别是电话（占50%）、面谈（占30%）、邮件（占16%）和其他（占4%）。电话是最受欢迎的投诉形式，应尽快争取在海南开通12363热线电话，同时开展渠道宣传，通过电视公益广告、媒体专题报道、金融机构营业网点公示、乡间流动宣传车等形式扩大“12363”热线和人民银行作为金融消费权益保护机构在农村地区的知名度。三是建立监督检查机制。制定金融消费权益保护行为准则或指引，从营业行为、服务收费、信息披露、隐私保护、投诉处理、产品报备等方面进行统一规范。定期开展检查，引导金融机构转变经营理念，促进金融消费权益保护成为金融机构风险管理框架的一部分，从根本上遏制金融机构的侵权行为。四是发挥人民银行县支行的基层优势。将人民银行县支行的金融消费权益保护工作情况纳入绩效考核范围，组织金融消费权益保护岗位人员培训。人民银行县支行要发挥直接接触农村地区金融消费者的优势，建立农村地区金融消费保护案例库，主动识别侵权风险点，建设农村金融教育点和维权联系点。

（四）大力提升农村普惠金融水平

一是继续完善农村金融组织体系。可以通过存款安排、税收优惠等政策吸引各种资本到农村设立金融机构，争取海南省每个市县至少有一家新型农村金融机构。二是着力加强金融基础设施建设。加快农村支付结算网络建设，在农村地区建设更多的网点、ATM机或其他助农取款设备，推动城乡金融服务均等化。三是大力推行小额信贷。地方政府要推动和支持小额信贷项目，为小额贷款户培训提供资源和市场信息；基层金融机构要合理定价小额信贷，提高信贷可得性；人民银行要广泛开展信用乡村建设，为小额信贷发展提供良好的信用环境。四是探索普惠金融考核机制。近年来，地方政府在农村金融改革方面表现出了强大的资源协调能力和整合效率，在农村普惠金融发展方面应能发挥更大作用，可以考虑将ATM密度、信贷获得情况等指标纳入对市县政府绩效考核的范围，激励地方政府提升当地农村普惠金融水平。

参考文献：

[1]刘艳平，陈敏.金融消费者权益保护期望差之弥合——制度化建设的回应[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，201

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一、通过学习提高了思想认识，增强了遵纪守法的自觉性。金融是现代经济的核心。近年来，我国银行业在运行过程中，由于体制交替、机制的不健全，客观上给金融职务犯罪带来滋生和蔓延的土壤，导致金融业贪污、挪用、受贿、诈骗等职务犯罪和大案要案时有发生，严重危及金融和经济的安全。尤其在当前全省农行案件防范面临严峻形势的情况下，由于我们平时疏于学习，对规章制度学习不深，理解不够全面，只抱着兢兢业业干好工作，遵守纪律，规章制度和法律法规等与己关系不大的可学可不学，在这种思想支配下，久而久之，就会萌生一些自由散漫的思想，造成违规违纪的现象发生，甚至走上犯罪的道路。

通过这次规章制度学习教育，使我深刻地认识到，不学习法律法规有关条文，不熟悉规章制度对各环节的具体要求，就不可能做到很好地遵守规章制度，并成为一名合格的员工。当前金融系统发生的许多案件除故意犯罪因素外，大多数都是因个别员工法律和规章制度意识不强，违规操作而造成的，不但给国家造成了损失，而且也毁了自己的人生和前程。例如，不认真学习《合同法》和农业银行《信贷新规则》，信贷岗位的员工，就不能熟练掌握信贷各环节上的操作规程，就有可能在调查、审查、贷后管理等工作各环节出现偏差，而带来信贷风险的发生。作为从事文秘工作的人员，如果不学习《保密法》，不熟悉内部的各项规章制度，就有可能在实际工作中造成解密事故的发生。因此，掌握法律法规基本知识，学好内部的各项规章制度，对我们的工作和生活具有重要的指导意义和现实意义。

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商业银行内部控制就是对商业银行内部的经营管理活动及其内容进行衡量和校正，以保证银行目标以及为此而拟定的计划得以实现的过程。根据我国经济和金融体制改革的总体要求，国有商业银行内部控制的基本架构可由纵向控制、横向制约、相向反馈三部分组成。

1、纵向控制。内部控制是相对于一个独立的法人单位而言的，国有商业银行的内部控制必须立足于国有商业银行的特点。国有商业银行实行总、分行制，属于统一法人单位。因此，内部控制建立的理论基础不是两权分离，而是起源于实行总、分行制条件下的分层次多级管理的需要。所以，国有商业银行的内部控制应该满足内部管理的需要，逐级对下实施监控，控制机构及内容从纵向上分层次设置：（1）最高权力层控制决策层。股东大会是商业银行的最高权力机关，有关商业银行重大的决策、措施、行动纲领等都由其做出，并直接控制决策层。（2）决策层控制管理层。总行设立直接向行长负责，集行政检查监督，业务稽核审计和内部管理控制于一身的内控机构，对全行经营管理活动和经营风险进行控制，并直接控制管理层。管理层包括一级分行和准一级分行行长。（3）管理层控制执行层。各一级分行和准一级分行行长直接向下层分支机构设立内控机构，由上级行和同级分行双重领导，一级行和准一级行的监管内控部门在上级行的直接领导下，主要对总行法人负责，对所在行经营管理活动及其资产质量、资产负债比例、经营效益进行监督，对经营风险进行全面控制。（4）执行层控制操作者。县支行以下不设立专职的内控部门，但由二级分行指派专职监督管理员，参与其经营决策，行使对县支行及其以下机构的日常经营管理活动的监督管理权。另外，各职能部门应该自上而下纵向设置内控机制，对本职能部门所处理的业务进行控制。

2、横向制约。这是商业银行内部控制基本架构的第二个方面，它要求商业银行各部门各岗位人员都要处于制约机制的约束之中。具体而言，主要包括以下几个约束机制：（1）民主决策制约机制。即本行的有关重大决策都要经过有关部门的充分论证，不搞个人拍板，更不搞“一言堂”。（2）业务经营制约机制。遵循资产负债的内在联系，加强资产负债的比例管理。要尽快按照《贷款通则》的要求，建立起风险防范、风险监测、风险转化、风险责任约束机制。其实，商业银行按会计制度的要求，其财务管理、帐务核算，款项收付等必须做到帐帐、帐卡、帐据、帐实、帐表、帐款六相符，这六相符使得各岗位之间真正做到相互制约和监督，对于新型业务应根据目前的经营状况和发展趋势，按照《人民银行法》、《商业银行法》和《贷款通则》等法律法规的要求，进一步完善其规章制度。（3）成本核算和财务收支约束机制。商业银行应按照“三性”原则的要求，也要讲究效益，改变目前各部门围绕自身目标的运转现状，一切为了效益，按市场经济的要求，建立现代商业银行财务管理机制，对成本核算、财务收支都要与业务活动及行长的业绩直接挂钩，注重成本控制，按照目标成本或开支标准，对影响成本的各个环节加以控制，建立成本费用约束机制。（4）利润分配约束机制。保证利润合理分配，使企业有自我发展的能力，将利润与行长业绩挂钩，打破行与行之间分配上的“大锅饭”体制。（5）人事管理与劳工用工机制。内控要以人为本，充分发挥人的潜能，做到人尽其才，能者上，庸者下，任人唯贤。（6）稽核监督机制。内部稽核是内控的重要组成部分。从内控层次上看，第一层次是各部门、岗位人员按业务规章、操作规程、法律法规的要求自律；第二层次是管理部门对其它各部门按岗位责任制和目标责任制进行考核管理；第三层次是稽核部门对业务经营财务会计活动进行再监督，实行对县行一级的稽核派驻制，发挥稽核的事前、事中的预警作用。

3、相向反馈。商业银行内部控制制度系统的建立，还必须包括一系列的对内控执行情况的反馈系统。（1）预警预报系统。这个系统既能全面显示金融风险大小、预测预警信号，又能及时了解经营管理状况以及各项指标考核的完成情况，既有全局的、又有局部性的。建立预警预报系统的目的是为了预知可能出现的错误；及时发现经营过程中的问题，防患于未然，减少失误和损失。因此，商业银行应围绕经营行为、业务管理、风险防范、资财安全，建立定期业务分析、信贷资产质量评估、运用风险评估制度；建立定期实物盘点、各种帐证、帐表的核对制度以及业务活动的事前、事中和事后监督制度；健全完善内部控制系统的评审和反馈，以及带有苗头性、倾向性的问题的预测、预报，把业务风险降到最低。（2）信息反馈系统。信息资料是对业务的全面记载，是商业银行经营活动的重要凭证。为此，商业银行必须保证信息畅通及时，以便于决策和纠偏。如果没有信息及其变换过程，就不存在反馈。如果没有信息反馈作用，也就不存在控制的机能。控制的全过程离不开信息及其变换反馈过程，内部控制系统要通过信息系统的处理才能达到目的。所以说控制的基础是信息，而信息需要通过反馈系统来取得，反馈是实现有效控制的必要条件。（3）内控评价系统。商业银行需要了解内控的效果，监管当局需要掌握金融机构内控的状况，这都涉及内控的评价。没有内控评价，就不知道内控的效果如何，也就不可能为以后的内控工作的优化创造条件。商业银行内控评价包括评价的内容、评价的方法和评价的步骤。①评价的内容。一是健全性评价。指评价商业银行现行的规章制度等是否涵盖了各业务环节，每项规章制度是否在深度上到位。二是符合性评价。指评价商业银行现行的规章制度是否被认真执行，现实的规章制度是否不切实际而无法执行。三是功能性评价。指评价商业银行的内控制度，内控体系，内控办法是否能发挥应有的作用并取得满意的效果。②评价方法。主要包括调查问卷法、流程图法，关键控制点计分评价法、询问检查法等。③评价的步骤。分为两步，第一步，健全性测试。测试的内容有：一是控制环境。任何控制的实施都是在特定的环境背景下实现的，控制环境的好坏直接关系到控制点的运转。因此，要检查了解是否有合理有效的组织机构，是否按职责分离的原则设立，部门间、人员间是否互相制约、互相牵制；人员素质和业务能力是否适合。二是控制制度，检查各项制度是否健全。三是控制程序。检查各项业务的处理程序和手续。第二步，有效性措施。测试关键控制点，在经营活动中是否真实，内控制度是否贯彻执行，执行程序如何，是否发挥其功能，是否采取控制措施，控制目标是否达到。（4）标准调整系统。内部控制是相对于外部监管而言的。整个过程主要由组织内部实施，这包括制定标准、根据标准衡量工作成效和采取措施纠正偏差三个要素。简单的控制可能只涉及到指出并纠正某一具体问题，而充分的内部控制则可能包括重新修订目标、制订新目标、调整标准和机构，以便及时在领导方法上做出更大的改变。传统的业务内部控制标准是过去沿用下来的，需要进行调整和补充。对于新兴业务应根据业务开展可能发生的问题，调整、设计新的内控标准，从而建立起符合商业银行各项业务开展的内控制度。

二、商业银行内部控制的基础——制度建设

商业银行内部控制制度的建立是有效防止商业银行发生金融风险的关键，同时也是商业银行内部控制的基础。一方面，人民银行要根据《中国人民银行法》和《商业银行法》对商业银行进行有效的监管；另一方面，商业银行要有一套行之有效的内部控制制度，加强自律，切实防范业务运作中可能产生的种种风险。商业银行建立内控制度，应注重以下四个方面：一是任何工作和业务制度的建立，都要从该项工作和业务的控制目的出发，针对其中的主要环节，做出相应的规定。二是建立内部控制制度，要注重程序牵制。按照内部控制的原则，任何业务的处理，都应有授权、批准、执行、记录、检查等程序，并且，这些程序不能由一个人或一个部门去完成，特别是不相容的职务一定要分离。三是内部控制制度一定要做到权责明确。即不仅要规定各职能部门和岗位人员处理业务的权限，更要明确规定其应承担的责任，并且各职能部门和岗位人员的权责要相适应。四是内部控制一定要做到奖惩分明。要对任何不执行制度，不履行职责的行为，制定相应的追究、查处责任的措施和惩罚办法。商业银行内部控制制度主要包含以下几个方面：

1、科学决策制度。商业银行应建立科学有效的决策管理组织，要改革商业银行决策和内部管理制度，健全治理机构，完善股东大会、董事会、监事会和经营管理组织，明确各自的职责和权限；还应建立如资产负债管理委员会、信贷审查委员会等各种经营决策协调部门，以及咨询、顾问机构；建立有效的议事规划，确保业务决策的科学性、民主性、准确性。科学的决策制度是保证商业银行的经营方向、经营措施、经营目标得以全面贯彻落实的最根本的保障。商业银行要建立严格的、明确的决策程序和办事程序。所有重要业务、重大事项、重要决策都必须严格按规定程序进行，并应保留可核实的记录，防止个人的独断专行，超越违法程序都应受到处罚。在各级商业银行的经营过程中，都要实行民主管理，充分体现职工的主人翁意识，在提高决策的科学性上发挥重要的作用。特别是对贷款发放的可行性，要按合法性、政策性、安全性、风险性、效益性等进行认真的评估，严格把关，坚持集体讨论，集体审批，确保资金安全。

2、授权授信制度。随着现代金融业经营规模的不断扩大，经营环节日趋增多，业务活动日益纷繁复杂，因此，上级行必须将权、责进行合理划分，对下级授权、分权，明确各级人员处理某项业务的权力，同时权责挂钩，权责对等。从我国实际出发，借鉴国外经验设计一套行之有效的贷款授权审批制。如总行根据各分行的资产负债情况，授权分行信贷委员会的最高审批限额，分行根据最高审批限额再转授权。建立科学的业务授权控制系统应包括建立授权内容，确定合理的授权层次和权限，授权规定必须合法合规及采用先进技术进行授权四个方面内容。另外，要通过对企业信用与经营者素质、企业的经济实力、经营效益、发展潜力以及企业能否还贷等方面进行定量、定性分析，确定企业信用等级，根据不同的等级给予不同的授信。通过合理的授权授信，防止系统失控、保证资金安全。

3、岗位责任制度。商业银行经营目标的实现是由内部各个岗位的共同配合、共同努力完成的，所以建立岗位责任制度尤为重要。首先，需要制定出切合实际的业务操作规程，对那些容易出现问题和错误的地方一一列举出来，整理成文成册，发放到员工手中，便于遵照执行；其次，主管部门通过制定完善岗位责任制度，明确各岗位职责，赋予各岗位相应的职权，建立相互配合、相互监督、相互制约的工作关系；再次，对重要岗位人员要定期轮换，以保证继任者对上一任的工作进行考察，发现缺陷和不足；最后，岗位责任制度要求各项业务活动的核准、记录、经办应当尽可能做到相互独立。商业银行内部严格分离的岗位有：现金有价证券、空白重要凭证、印签、密押、贷款核保、会计、财务、资金交易、计算机等。

4、业务操作制度。商业银行应建立以操作规程为基础，岗位独立、人员分工、职责分明的业务操作制度。业务操作规程是程序控制的问题，它是商业银行控制业务风险的基础环节，一是严格岗位分工，切实根据业务运作的实际需要，因事设岗、因岗设人。二是按照每一项业务至少必须有两个岗位或两个以上人员参与记录、核算和管理的要求，明确各岗位或员工业务操作中的责权划分，按各自的工作性质权限承担相应的工作责任。三是加强业务操作的事后检查，每项业务要求由一名业务主管或专门岗位对该项业务处理的流程进行综合把关和全过程检查，确保各岗位按职责要求正确处理同一业务，发现问题及时纠正。会计部门是商业银行内部的第一监控部门，会计内部控制制度总括起来讲，是由有关法规、会计、结算、联行、财务制度、核算办法、操作程序、会计计算机程序、工作计划、管理办法、岗位责任制等组成。控制的内容有决策控制、操作控制、监督检查控制、授权控制、质量控制、财务控制、成本控制、标准控制、重要岗位业务环节控制、人员控制等等。按控制环节，商业银行会计控制包括事前控制、现场控制和反馈控制。商业银行信贷内控机制，一要解决制度有无的问题，解决制度设计原则和方法问题；二要解决执行的问题，健全的制度要付诸实施；三要解决检查监督问题。目前信贷业务操作制度的建立应着眼于以下几个方面：建立健全审贷分离决策制度；建立符合《贷款通则》和《商业银行法》的贷款操作细则；建立健全贷款监控制度；建立健全贷款风险权责对应制度；建立健全贷款业务目标控制制度；建立健全内部贷款稽核审计制度。

5、内部稽查制度。商业银行内部控制运行的状况如何、运行质量怎样，需要进行稽核和不断修正，内部稽查是内部控制的最后一道防线，是控制的关键。为了提高内部监管效率，首先，应建立独立的、具有监督权威的内部稽核部门。在商业银行一级法人和行长负责制下，稽核的人事权上收总行，实行行长领导下的总稽核负责制。其次，建立合理有序的内部稽核检查制度。一是上级行稽核部门对下级行稽核部门的业务检查，其目的侧重于工作辅导、评比督促和整体推进。二是上级行稽核部门对下级行业务部门的定期与不定期的常规或专项检查，侧重于检查业务的合规性、风险性和慎审度。三是派驻分支行稽核人员对业务部门的日常检查。再次，设置科学的量化监控指标体系，形象反映监控对象的主要内容，作为警戒线对监控对象的状况做出快捷的判断，并采取必要的措施。

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商业银行内部控制就是对商业银行内部的经营管理活动及其进行衡量和校正，以保证银行目标以及为此而拟定的计划得以实现的过程。根据我国经济和金融体制改革的总体要求，国有商业银行内部控制的基本架构可由纵向控制、横向制约、相向反馈三部分组成。

1、纵向控制。内部控制是相对于一个独立的法人单位而言的，国有商业银行的内部控制必须立足于国有商业银行的特点。国有商业银行实行总、分行制，属于统一法人单位。因此，内部控制建立的基础不是两权分离，而是起源于实行总、分行制条件下的分层次多级管理的需要。所以，国有商业银行的内部控制应该满足内部管理的需要，逐级对下实施监控，控制机构及内容从纵向上分层次设置：（1）最高权力层控制决策层。股东大会是商业银行的最高权力机关，有关商业银行重大的决策、措施、行动纲领等都由其做出，并直接控制决策层。（2）决策层控制管理层。总行设立直接向行长负责，集行政检查监督，业务稽核审计和内部管理控制于一身的内控机构，对全行经营管理活动和经营风险进行控制，并直接控制管理层。管理层包括一级分行和准一级分行行长。（3）管理层控制执行层。各一级分行和准一级分行行长直接向下层分支机构设立内控机构，由上级行和同级分行双重领导，一级行和准一级行的监管内控部门在上级行的直接领导下，主要对总行法人负责，对所在行经营管理活动及其资产质量、资产负债比例、经营效益进行监督，对经营风险进行全面控制。（4）执行层控制操作者。县支行以下不设立专职的内控部门，但由二级分行指派专职监督管理员，参与其经营决策，行使对县支行及其以下机构的日常经营管理活动的监督管理权。另外，各职能部门应该自上而下纵向设置内控机制，对本职能部门所处理的业务进行控制。

2、横向制约。这是商业银行内部控制基本架构的第二个方面，它要求商业银行各部门各岗位人员都要处于制约机制的约束之中。具体而言，主要包括以下几个约束机制：（1）民主决策制约机制。即本行的有关重大决策都要经过有关部门的充分论证，不搞个人拍板，更不搞“一言堂”。（2）业务经营制约机制。遵循资产负债的内在联系，加强资产负债的比例管理。要尽快按照《贷款通则》的要求，建立起风险防范、风险监测、风险转化、风险责任约束机制。其实，商业银行按制度的要求，其财务管理、帐务核算，款项收付等必须做到帐帐、帐卡、帐据、帐实、帐表、帐款六相符，这六相符使得各岗位之间真正做到相互制约和监督，对于新型业务应根据目前的经营状况和发展趋势，按照《人民银行法》、《商业银行法》和《贷款通则》等法规的要求，进一步完善其规章制度。（3）成本核算和财务收支约束机制。商业银行应按照“三性”原则的要求，也要讲究效益，改变目前各部门围绕自身目标的运转现状，一切为了效益，按市场经济的要求，建立商业银行财务管理机制，对成本核算、财务收支都要与业务活动及行长的业绩直接挂钩，注重成本控制，按照目标成本或开支标准，对影响成本的各个环节加以控制，建立成本费用约束机制。（4）利润分配约束机制。保证利润合理分配，使有自我发展的能力，将利润与行长业绩挂钩，打破行与行之间分配上的“大锅饭”体制。（5）人事管理与劳工用工机制。内控要以人为本，充分发挥人的潜能，做到人尽其才，能者上，庸者下，任人唯贤。（6）稽核监督机制。内部稽核是内控的重要组成部分。从内控层次上看，第一层次是各部门、岗位人员按业务规章、操作规程、法律法规的要求自律；第二层次是管理部门对其它各部门按岗位责任制和目标责任制进行考核管理；第三层次是稽核部门对业务经营财务会计活动进行再监督，实行对县行一级的稽核派驻制，发挥稽核的事前、事中的预警作用。

3、相向反馈。商业银行内部控制制度系统的建立，还必须包括一系列的对内控执行情况的反馈系统。（1）预警预报系统。这个系统既能全面显示金融风险大小、预测预警信号，又能及时了解经营管理状况以及各项指标考核的完成情况，既有全局的、又有局部性的。建立预警预报系统的目的是为了预知可能出现的错误；及时发现经营过程中的问题，防患于未然，减少失误和损失。因此，商业银行应围绕经营行为、业务管理、风险防范、资财安全，建立定期业务、信贷资产质量评估、运用风险评估制度；建立定期实物盘点、各种帐证、帐表的核对制度以及业务活动的事前、事中和事后监督制度；健全完善内部控制系统的评审和反馈，以及带有苗头性、倾向性的问题的预测、预报，把业务风险降到最低。（2）信息反馈系统。信息资料是对业务的全面记载，是商业银行经营活动的重要凭证。为此，商业银行必须保证信息畅通及时，以便于决策和纠偏。如果没有信息及其变换过程，就不存在反馈。如果没有信息反馈作用，也就不存在控制的机能。控制的全过程离不开信息及其变换反馈过程，内部控制系统要通过信息系统的处理才能达到目的。所以说控制的基础是信息，而信息需要通过反馈系统来取得，反馈是实现有效控制的必要条件。（3）内控评价系统。商业银行需要了解内控的效果，监管当局需要掌握金融机构内控的状况，这都涉及内控的评价。没有内控评价，就不知道内控的效果如何，也就不可能为以后的内控工作的优化创造条件。商业银行内控评价包括评价的内容、评价的和评价的步骤。①评价的内容。一是健全性评价。指评价商业银行现行的规章制度等是否涵盖了各业务环节，每项规章制度是否在深度上到位。二是符合性评价。指评价商业银行现行的规章制度是否被认真执行，现实的规章制度是否不切实际而无法执行。三是功能性评价。指评价商业银行的内控制度，内控体系，内控办法是否能发挥应有的作用并取得满意的效果。②评价方法。主要包括调查问卷法、流程图法，关键控制点计分评价法、询问检查法等。③评价的步骤。分为两步，第一步，健全性测试。测试的内容有：一是控制环境。任何控制的实施都是在特定的环境背景下实现的，控制环境的好坏直接关系到控制点的运转。因此，要检查了解是否有合理有效的组织机构，是否按职责分离的原则设立，部门间、人员间是否互相制约、互相牵制；人员素质和业务能力是否适合。二是控制制度，检查各项制度是否健全。三是控制程序。检查各项业务的处理程序和手续。第二步，有效性措施。测试关键控制点，在经营活动中是否真实，内控制度是否贯彻执行，执行程序如何，是否发挥其功能，是否采取控制措施，控制目标是否达到。（4）标准调整系统。内部控制是相对于外部监管而言的。整个过程主要由组织内部实施，这包括制定标准、根据标准衡量工作成效和采取措施纠正偏差三个要素。简单的控制可能只涉及到指出并纠正某一具体问题，而充分的内部控制则可能包括重新修订目标、制订新目标、调整标准和机构，以便及时在领导方法上做出更大的改变。传统的业务内部控制标准是过去沿用下来的，需要进行调整和补充。对于新兴业务应根据业务开展可能发生的问题，调整、设计新的内控标准，从而建立起符合商业银行各项业务开展的内控制度。 二、商业银行内部控制的基础——制度建设

商业银行内部控制制度的建立是有效防止商业银行发生风险的关键，同时也是商业银行内部控制的基础。一方面，人民银行要根据《人民银行法》和《商业银行法》对商业银行进行有效的监管；另一方面，商业银行要有一套行之有效的内部控制制度，加强自律，切实防范业务运作中可能产生的种种风险。商业银行建立内控制度，应注重以下四个方面：一是任何工作和业务制度的建立，都要从该项工作和业务的控制目的出发，针对其中的主要环节，做出相应的规定。二是建立内部控制制度，要注重程序牵制。按照内部控制的原则，任何业务的处理，都应有授权、批准、执行、记录、检查等程序，并且，这些程序不能由一个人或一个部门去完成，特别是不相容的职务一定要分离。三是内部控制制度一定要做到权责明确。即不仅要规定各职能部门和岗位人员处理业务的权限，更要明确规定其应承担的责任，并且各职能部门和岗位人员的权责要相适应。四是内部控制一定要做到奖惩分明。要对任何不执行制度，不履行职责的行为，制定相应的追究、查处责任的措施和惩罚办法。商业银行内部控制制度主要包含以下几个方面：

1、决策制度。商业银行应建立科学有效的决策管理组织，要改革商业银行决策和内部管理制度，健全治理机构，完善股东大会、董事会、监事会和经营管理组织，明确各自的职责和权限；还应建立如资产负债管理委员会、信贷审查委员会等各种经营决策协调部门，以及咨询、顾问机构；建立有效的议事规划，确保业务决策的科学性、民主性、准确性。科学的决策制度是保证商业银行的经营方向、经营措施、经营目标得以全面贯彻落实的最根本的保障。商业银行要建立严格的、明确的决策程序和办事程序。所有重要业务、重大事项、重要决策都必须严格按规定程序进行，并应保留可核实的记录，防止个人的独断专行，超越违法程序都应受到处罚。在各级商业银行的经营过程中，都要实行民主管理，充分体现职工的主人翁意识，在提高决策的科学性上发挥重要的作用。特别是对贷款发放的可行性，要按合法性、政策性、安全性、风险性、效益性等进行认真的评估，严格把关，坚持集体讨论，集体审批，确保资金安全。

2、授权授信制度。随着金融业经营规模的不断扩大，经营环节日趋增多，业务活动日益纷繁复杂，因此，上级行必须将权、责进行合理划分，对下级授权、分权，明确各级人员处理某项业务的权力，同时权责挂钩，权责对等。从我国实际出发，借鉴国外经验设计一套行之有效的贷款授权审批制。如总行根据各分行的资产负债情况，授权分行信贷委员会的最高审批限额，分行根据最高审批限额再转授权。建立科学的业务授权控制系统应包括建立授权，确定合理的授权层次和权限，授权规定必须合法合规及采用先进技术进行授权四个方面内容。另外，要通过对信用与经营者素质、企业的实力、经营效益、潜力以及企业能否还贷等方面进行定量、定性，确定企业信用等级，根据不同的等级给予不同的授信。通过合理的授权授信，防止系统失控、保证资金安全。

3、岗位责任制度。商业银行经营目标的实现是由内部各个岗位的共同配合、共同努力完成的，所以建立岗位责任制度尤为重要。首先，需要制定出切合实际的业务操作规程，对那些容易出现和错误的地方一一列举出来，整理成文成册，发放到员工手中，便于遵照执行；其次，主管部门通过制定完善岗位责任制度，明确各岗位职责，赋予各岗位相应的职权，建立相互配合、相互监督、相互制约的工作关系；再次，对重要岗位人员要定期轮换，以保证继任者对上一任的工作进行考察，发现缺陷和不足；最后，岗位责任制度要求各项业务活动的核准、记录、经办应当尽可能做到相互独立。商业银行内部严格分离的岗位有：现金有价证券、空白重要凭证、印签、密押、贷款核保、、财务、资金交易、机等。

4、业务操作制度。商业银行应建立以操作规程为基础，岗位独立、人员分工、职责分明的业务操作制度。业务操作规程是程序控制的问题，它是商业银行控制业务风险的基础环节，一是严格岗位分工，切实根据业务运作的实际需要，因事设岗、因岗设人。二是按照每一项业务至少必须有两个岗位或两个以上人员参与记录、核算和管理的要求，明确各岗位或员务操作中的责权划分，按各自的工作性质权限承担相应的工作责任。三是加强业务操作的事后检查，每项业务要求由一名业务主管或专门岗位对该项业务处理的流程进行综合把关和全过程检查，确保各岗位按职责要求正确处理同一业务，发现问题及时纠正。会计部门是商业银行内部的第一监控部门，会计内部控制制度总括起来讲，是由有关法规、会计、结算、联行、财务制度、核算办法、操作程序、会计计算机程序、工作计划、管理办法、岗位责任制等组成。控制的内容有决策控制、操作控制、监督检查控制、授权控制、质量控制、财务控制、成本控制、标准控制、重要岗位业务环节控制、人员控制等等。按控制环节，商业银行会计控制包括事前控制、现场控制和反馈控制。商业银行信贷内控机制，一要解决制度有无的问题，解决制度设计原则和问题；二要解决执行的问题，健全的制度要付诸实施；三要解决检查监督问题。信贷业务操作制度的建立应着眼于以下几个方面：建立健全审贷分离决策制度；建立符合《贷款通则》和《商业银行法》的贷款操作细则；建立健全贷款监控制度；建立健全贷款风险权责对应制度；建立健全贷款业务目标控制制度；建立健全内部贷款稽核审计制度。

5、内部稽查制度。商业银行内部控制运行的状况如何、运行质量怎样，需要进行稽核和不断修正，内部稽查是内部控制的最后一道防线，是控制的关键。为了提高内部监管效率，首先，应建立独立的、具有监督权威的内部稽核部门。在商业银行一级法人和行长负责制下，稽核的人事权上收总行，实行行长领导下的总稽核负责制。其次，建立合理有序的内部稽核检查制度。一是上级行稽核部门对下级行稽核部门的业务检查，其目的侧重于工作辅导、评比督促和整体推进。二是上级行稽核部门对下级行业务部门的定期与不定期的常规或专项检查，侧重于检查业务的合规性、风险性和慎审度。三是派驻分支行稽核人员对业务部门的日常检查。再次，设置科学的量化监控指标体系，形象反映监控对象的主要内容，作为警戒线对监控对象的状况做出快捷的判断，并采取必要的措施。

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作为银行的一项基础业务，支付结算业务关系千家万户，是商业银行联结客户的纽带，其业务发展情况直接关系到银行的整体运营及生存状态。本文试根据广西区内各国有商业银行的基本情况就此项业务的改进作一粗浅的探讨。

一、支付结算业务的意义和作用

(一)支付结算业务是国有商业银行在微利时代的产品创新基础

随着国内银行业的竞争日趋激烈，特别是随着国家收紧信贷、严控建设用地、清理新开工项目等一系列宏观调控政策措施的逐步落实到位，加上近年来证券市场逐步发展，人们逐步建立了投资意识，储蓄资金分流严重，银行业存贷款利差急剧缩小，经营成本持续上涨，盈利空间不断变小。再加上历史形成的大量呆、坏账无法收回，甚至还被迫为大量的“应收利息”缴纳营业税及附加税费，种种事实都表明，商业银行已进入了微利时代。国有商业银行依靠传统的银行业务所带来的利润将越来越小，必须寻求和开拓新的途径来扩展利润。

纵观国际金融发展史，商业银行中间业务的发展已有160多年的历史，尤其是近几年来，许多西方国家商业银行的中间业务收入不仅成为其经营收入的主要来源，而且大有赶超利息收入之势。随着金融创新的不断发展，中间业务的内涵和外延发生了重大变化。支付结算业务作为中间业务收入的重要组成部分和产品创新基础，它的发展应成为增强竞争力、增加收益的有效途径之一。

(二)支付结算业务关系到国有商业银行的资金营运与企业生存

支付结算是社会经济活动中资金运动的重要环节，结算环节畅通与否、结算速度快慢、结算管理工作力度强弱，直接关系到企业生产经营和银行的资金营运、自身的整体形象及生存。作为国有商业银行联结客户的纽带，支付结算业务直接反映国有商业银行服务水平，是国有商业银行适应市场环境，增强获利能力的重要手段。

(三)支付结算业务在国有商业银行业务经营与管理中的作用

支付结算业务不仅为国有商业银行广大客户办理支付结算活动提供了便捷的服务，同时也为国有商业银行带来了安全、稳定的收益，是国有商业银行汇集闲散资金、扩大信贷资金来源的重要手段，其在国有商业银行业务经营与管理中的作用无疑是重要的。但长期以来由于支付结算业务的直接收益在商业银行经营利润中的占比较低(例如，广西某国有商业银行2006年支付结算收入为6309万元，经营利润14.16亿元，支付结算收入仅占经营利润的4％)，因此在业务经营与管理中的地位很低，尚未得到足够的重视，其潜力也未得到充分挖掘。

(四)支付结算工作在建设社会主义新农村和服务县域经济中的重要作用

2007年全国金融工作会议明确了商业银行改革面向“三农”、整体改制、商业运作等总原则。以广西为例，广西目前共有88个县(市区)，748个镇，576个乡，县域面积23.09万平方公里，占全区总面积的97.5％，人口4357万人，占全区总人口的$8.47％。新农村建设为国有商业银行提供了发挥优势、发展壮大的广阔舞台及历史机遇，面对农业重新确定国有商业银行的市场定位，做好农村支付结算工作，提高农村支付结算服务水平，对满足农村多层次的支付结算需求、加快农村地区资金流转、提高资金使用效益、促进建设社会主义新农村和服务县域经济具有极其重要的作用。

二、当前国有商业银行支付结算业务方面存在的主要问题

(一)法规、政策及制度建设方面的问题

1．支付结算业务法规制度仍需完善

支付结算法律法规在一定程度上滞后于支付结算业务发展变化的要求。部分支付结算法律法规需要修改或废除，同时，涵盖新业务、新系统的法律法规亟需出台。支付结算法律法规对维护结算秩序的保障作用尚待进一步加强。例如，《票据法》《支付结算办法》等法规制度需要进一步修订与完善。一是基层金融机构在受理票据时不仅要依据《票据法》《支付结算办法》的规定进行审查，同时还要依据《人民币结算账户管理办法》《现金管理实施细则》的要求，审核支票的用途，增加了对受理票据的附加条件，违反了《票据法》中“见票即付”的规定；二是现行的法律、法规大多是针对银行而言，对企业恶意贴现、提供虚假资料套取银行信用、票据资金的使用与票据上填写用途不符等行为的处罚明显不够，缺乏对企业违规行为的监督；三是现行的支付结算法规制度不能适应电子业务发展的要求，缺乏在网络信息技术发展环境下创新支付业务的法律规范，缺少增强法规制度观念和严格执行制度的行为责任。

2．支付结算管理体制有待进一步理顺

2003年修订的《人民银行法》和《商业银行法》规定，支付清算系统的监管权由人民银行行使，支付结算规则的制定由人民银行会同银行监督管理部门进行，其他有关结算纠纷、结算举报的受理和处置以及结算违规行为的查处由银行监督部门承担，这在一定程度上割裂了支付体系的内在联系，增加了支付体系监管的协调成本，削弱了支付体系监管的效率，对当前结算秩序的稳定构成了威胁。

3．支付结算服务收费政策仍需完善

虽然2003年10月1日起实施的《商业银行服务价格管理暂行办法》规定了商业银行的服务价格分别实行政府指导价和市场调节价，这在一定程度上解决了国有商业银行长期以来成本收益不一致的问题，但仍存在部分结算业务服务收费不合理、收费只是象征性的现象。据测算，部分结算业务收费仅为银行办理业务所付出成本的1／20(比如银行承兑汇票异地托收按规定只能收取l元的邮电费，但目前各行为确保安全大都采用特快专递来进行托收，每件国内特快专递的费用为22元左右)。一些结算业务收费没有明确定价，或者是缺少行业性统一规定，结算收入占营业额收人的比例偏低。

(二)支付结算人员缺乏业务知识培训，工作积极性不高

1．支付结算业务知识培训工作尚待加强

目前支付结算工作在部分行没有受到足够的重视，部分管理层认为支付结算是简单的业务操作，不需要太多的业务技能和专业知识，不注重对支付结算人员的岗位培训，以自学为主。特别是一些新的支付结算业务，基本没有经过系统的业务培训，人员素质和结算技能难以满足基层金融服务的需要。例如，某商业银行网内往来系统(3．O版)已上线运行几个月了，但部分结算业务人员对该系统基本概念、运行方式、安全控制方式等认识还很模糊；另外有的结算业务人员对什么样的结算业务该收费、收费的标准是什么、收费的依据何在等问题不求甚解，只是凭直觉、记忆或习惯进行收费。

2．支付结算人员工作积极性有所欠缺

由于当前一刀切式的考核体系，部分国有商业银行尚未建立分层次的员工绩效考评机制，没有考虑根据不同考核主体的职责要求建立不同的薪酬制度，这在一定程度上挫伤了结算业务从业人员的工作积极性，从而影响了支付结算工作质量。

(三)支付结算体系的维护及建设尚待加强

支付系统的运行维护机制尚不健全，支付体系预警系统和应急处理机制尚不完备，局部性系统瘫痪事件时有发生。由于票据截留系统、电子验印系统、支付密码系统建设的滞后，犯罪分子利用票据、银行卡、网上支付等结算工具和结算方式进行诈骗的活动十分猖獗。

支付系统的利用率较低，存在资源浪费现象。大小额支付系统尚未实现与同城清算系统、反洗钱现场监管软件系统的链接，账户管理系统尚未实现与征信系统、工商系统、税务系统的链接。

(四)当前商业银行支付结算业务收费方面存在的问题

1．支付结算业务收费政府定价标准较低，银行人不敷出

目前支付结算业务收费政府定价标准明显偏低，远远无法覆盖商业银行为提供支付结算业务服务所支出的各项成本，导致部分银行业经营管理者产生“支付结算工具不可缺少，服务不应加大投入”的思想，从而形成恶性循环。随着经济发展带来的支付结算业务量的不断增加，进而出现支付结算业务成本增加、收益减少、品种创新乏力、结算工具单一、服务质量下滑的局面。

2．支付结算业务收费价格的管理部门多

目前支付结算业务收费价格的管理部门多，有国家发改委、人民银行总行、银监会、各地人行及物价部门、商业银行总行及相关部门等。价格的执行文件多且时间跨度长，目前还在执行的最早的文件为发改委即原国家计委在1996年出台的文件。手工收费的项目多，有的是银行出于拓展客户的需要，有的是结算人员由于学习不够或疏忽，存在有些应收支付结算服务收费项目不收或漏收现象，这在一定程度上影响了国有商业银行中间业务的收人。

(五)支付结算产品在营销过程中存在的主要问题

由于部分国有商业银行对支付结算产品营销还处于起步阶段，主要使用的还是较传统的营销手段，未能适应当前金融市场发展的需要。

1．经营方式限于思维定势，营销阶段尚为初级

经营方式还较大程度地停留在过去的一些习惯思维和做法上，在营销中还是停留在传统的以产品作为导向的阶段。没有建立起与客户长期双向沟通的关系，也没有把整合市场营销管理提高到总揽全局业务经营的高度来认识，很少把金融产品的市场营销与金融服务作为一个有机整体进行系统分析研究，导致这些研究基本上停留在初级阶段。

2．营销实践经验、营销人才及营销运行机制缺乏

由于缺乏丰富的营销实践经验、专业的营销人才及有效的营销运行机制，国有商业银行市场营销作用微弱。在应用营销手段的实践上，国有商业银行缺少经验，缺乏相应的营销人才。这不仅导致银行在对自身的支付结算产品业务进行整合营销中缺少系统的理论根据，而且局限性较强，缺乏现实上的指导意义，缺乏营销运行机制。组织机构中既没有设立营销管理部门，也没有建立起以营销管理为核心的业务管理体制。具体营销策略的可比性、可操作性和可检验性都不尽人意，已有的营销活动也缺乏系统规划和设计，导致市场营销还未起到应有的作用。

三、改进支付结算业务的对策建议

(一)完善支付结算法规体系，确保支付结算业务发展有法可依

随着我国社会主义市场经济发展的日新月异，经济交流日趋频繁，支付结算业务活动已经深入到社会经济生活的方方面面。支付结算业务是金融行业服务于社会的重要环节，其政策法规的执行效果将直接关系到国民经济的发展状况，提高支付结算制度的权威性有助于国民经济的健康发展。因此，建议相关部门尽快修订《票据法》和《支付结算办法》，健全和完善支付结算法规体系，为支付结算业务的健康发展提供法律保障。

(二)加强支付结算业务队伍建设

1．加强从业人员综合素质培训，提高业务队伍整体素质

首先，要将思想教育和职业理想、职业纪律、职业技能教育列为常规管理工作。通过此类教育增强支付结算人员敬业爱岗的主人翁责任感，强化其职业道德意识。

其次，要加强法制教育。要定期培训支付结算人员，以《人民银行法》《商业银行法》《票据法》《支付结算办法》等有关金融法律法规为重点学习内容，使其掌握如何运用法律手段处理支付结算业务的专业技术问题，以此保证支付结算秩序的稳定。

最后，要经常组织现职在岗人员进行短期培训或业务学习。在培训或学期中结合相关人员的本职工作进行具体专业考核，由此提高支付结算人员的专业理论知识和技术水平。

2．建立科学有效的考核与奖励机制，调动员工工作积极性

通过建立科学有效的考核与奖励机制，激发支付结算人员工作的积极主动性与责任心，以此保证支付结算工作的质量。

(1)改进绩效考评。要改变当前一刀切式的考核体系，逐步对各行实行分类考核，在考核指标体系中设置共同类指标和个性化指标。共同类指标主要包括存款、中间业务收入、利润、资产质量、人均效益等指标；个性化指标可依据当地市场特色确定，同时还要根据各行个性赋予考核指标以不同权重，引导各行扬长避短进行特色化、差别化经营。比如桂林、北海的旅游业，柳南的汽配业，宾阳、合浦的特色手工业，崇左的制糖及边贸业等。

(2)创新绩效考核机制。合理确定业务经营计划，实现绩效考核由数量增长型向内在价值型转变，将内控评价指标作为基层行和网点绩效考核的重要组成部分，引导其在调整结构和防范风险的基础上发展业务、提高效益。

(3)建立分层次的员工绩效考评机制。以分层考核为导向，根据柜员岗位、管理岗位等不同考核主体的职责要求，突出不同的考核重点，建立不同的薪酬制度，推进员工考核精细化，建立分层次的员工绩效考评机制，奖优罚劣、和谐竞争。同时，也要加大对结算业务从业人员业务无风险和无差错奖励制度，从而调动结算业务从业人员的积极性。

(三)进一步加强支付结算体系的维护及建设

为加强维护现有支付结算业务系统，努力做好支付结算新系统上线的各项准备工作。国有商业银行应与各相关部门密切配合，维护好目前在线运行的大额支付系统、小额支付系统、网内往来系统、现金管理系统等支付结算业务系统，做好支票影像截留系统的各项上线准备工作。

1．对现行的支付系统进行不断的版本升级，进一步完善其业务处理功能，增强系统的安全性。

2．建章立制，提高系统运行质量。大额支付系统、小额支付系统上线运行后，系统运行管理模式、岗位设置、工作内容等都发生了变化，原来的运行管理制度和操作规程已不适应新系统要求。应根据系统运行的具体模式、操作特点、岗位要求，修订原有的内控制度，规范业务操作流程，明确岗位的设置和各岗位职责权限以及合理兼岗。确保各项操作有章可循、各个岗位有规可遵，相互制约，相互监督，确保清算资金安全运行。

3．建立支付危机应急组织体系，建设灾难备份系统，制定支付体系预警系统和应急处理机制，对诸如恐怖袭击、骇客攻击等突发事件要制定应急预案和处置预案。组织体系实行逐级负责的原则，各级金融机构分支机构设立支付危机应急领导小组，具体负责上报和处理本机危机，防止灾难事件的发生。

(四)充分发挥支付结算服务收费杠杆的引导作用

国有商业银行要充分利用支付结算服务收费杠杆引导不同的客户群体使用不同的产品，实现个性化支付结算服务。利用银行的资源，针对不同层次的客户，利用各种支付结算服务方式之间不同的收费引导他们使用不同的产品。

比如对外出务工的劳务人员，引导他们通过“漫游汇款”进行汇款，这样一是资金安全有保障，二是资金到账时间快，三是不用在银行开户、不用支付账户服务费或卡的年费，四是汇款人及收款人所需办理的手续都很简单。

对信用良好的农产品加工龙头企业、农村中小企业或个体农产品收购户，可以通过“量体裁衣”的方式为他们设计合适的支付结算服务套餐，鼓励他们使用支票等非现金支付手段，以节约费用支出、降低结算风险。

(五)积极开发新产品，提高营销效力

国有商业银行应加大支付结算新产品开发力度，在“视觉、听觉、触觉”等方面提高国有商业银行支付结算产品营销的效力，以支付结算新产品与特色服务提高国有商业银行核心竞争力。

1．根据客户需求开发个性化支付结算新产品。国有商业银行应完善结算方式，疏通结算渠道，根据市场需要创新研发能够满足客户多样化支付结算服务需求的结算新品种。具体而言，即国有商业银行可根据不同层次客户群体的个性化需求，在现有的支付结算方式的基础上有针对性地为高端客户提品方案，同时又兼顾中小客户的需求，在收费、资金到账时间上满足不同客户的需求。比如目前在部分商品经济较为发达、银行网点分布稀疏的农村地区对银行卡(存折)跨行取现的需求较强烈，而现有的技术手段完全可以实现。国有商业银行应通过必要的市场调研，算好成本账，经过可行性分析后尽快着手研发。

2．整合服务流程，创新服务理念，树立“服务是产品的延伸”的观念。金融业是服务行业，金融产品的好坏完全是由客户凭着自己所体验到的服务水平来评判的，因此，提高支付结算产品的营销效力必须建立在各级员工为客户提供优质服务的基础上。

3．统一经营理念，提高国有商业银行形象。当前，各商业银行支付结算产品越来越趋于同质化，产品的竞争就演变为品牌和银行形象的竞争。因此，国有商业银行引进科学的现代企业形象策略，从企业内部构筑统一的企业精神、管理文化和行为规范，外部设计统一的机构实体显示和识别系统，既是现代银行经营管理的需要，又是开展市场整合营销活动的基础。通过整体形象的改善，使国有商业银行市场营销的载体更加丰富，可以不断提高银行的知名度，增进公众的信任度，加强员工凝聚力，提高国有商业银行的经济效益。

4．整合产品宣传方式，开展公关活动。通过各种传播工具和方式对支付结算产品进行宣传。采取“一个声音、一个面目”的表现手法，使所有的传播信息均呈现一致的模样与个性。开展公关活动以强化与消费者的沟通，树立国有商业银行良好形象。国有商业银行从事的整合市场营销活动不同于一般的业务经营，虽然其目的是销售金融产品，但注意力更多是放在银行与客户关系的培育上。可以说，整合市场营销也是一种文化交流，通过这种文化交流，一方面升华银行形象，树立其特色品牌；另一方面也借此增强银行对客户的吸引力，获取客户的情感认同，因此，要进行企业形象的整合塑造。

5．加强营销队伍建设，提高营销技能。坚持激励与约束并重、普遍提高和重点培养相结合，加大人才培养力度，采取得力措施提高营销队伍素质，为满足各行产品营销需求奠定良好的基础。

(六)加强支付结算业务宣传力度

国有商业银行需要进一步疏通和完善支付结算政策传导机制，做好面向社会大众的结算业务宣传工作。

篇10

2005年4月,国际巴塞尔银行监管委员会了《合规与银行内部合规部门》的高级文件。同年10月,国家银监会主席刘明康在上海银行同业公会举办的首届合规年会上阐述了合规理念。为了规范并指导商业银行的合规风险管理工作,2006年,中国银行业监督管理委员会出台《商业银行合规风险管理指引》,要求各商业银行加强合规风险管理,对合规风险管理给出了明确的定位,并提出指导性意见。在此背景下,我国部分大型股份制商业银行相继成立了合规部门,不过,中小商业银行在合规风险管理中起步较晚,合规管理缺乏系统性的规划。本文结合银监会对合规风险管理的要求就中小商业银行的合规风险管理体系建设做一个粗浅的研究。

一、“合规”、“合规风险”与“合规管理”的概念

(一)合规

近些年,“依法合规”一词在我国商业银行监督管理工作中经常使用。但是,许多人对“合规”概念的理解却是表面化的,有的将“合规”理解为银行及其分支机构的经营管理行为必须符合银行(总行)制定的规章制度,有的将“合规”简单地理解为就是符合规定,不符合规定就是违规。显然,这些理解与国际银行业对“合规”的理解是不一致的。

从巴塞尔银行监管委员会关于合规风险的界定来看,银行的合规特指遵守法律、法规、监管规则或标准。至于银行的行为是否符合银行自己制定的内部规章制度,这不属于合规及合规风险的范畴,而是需要通过银行内部审计监督去解决的问题。《商业银行合规风险管理指引》对合规的含义也进行了如下明确“是指使商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致。”

法律、规则及准则主要是指与银行经营业务相关的法律、规则及标准,主要包括反洗钱、防止进行融资活动的相关规定,以及涉及银行经营的准则(包括避免或减少利益冲突等问题),隐私及数据保护以及消费者信贷等方面的规定;此外,依据监管部门或银行自身采取的不同监督管理模式,上述法律、规则及标准还可延伸至银行经营范围之外的法律、规则及准则,如劳动就业方面的法律法规及税法等。

法律、规则及准则可能有不同的渊源,包括监管部门制定的法律、规则及准则,市场公约,行业协会制定的行业守则以及适用于银行内部员工的内部行为守则。它们不仅包括那些具有法律约束力的文件,还可能包括更广义上的诚实廉正和公平交易的行为准则。

(二)合规风险

合规风险是指因违反法律或监管要求而受到制裁的风险、遭受金融损失的风险以及因银行未能遵守所有适用法律、法规、行为准则以及相关惯例标准而给银行信誉带来的损失等方面的风险。合规风险与操作风险、法律风险既有联系又有区别。

1、合规风险与操作风险

操作风险是指银行由于不完善或有问题的内部程序、人员、计算机系统或外部事件所造成的损失。操作风险与合规风险的主要区别是:

(1)划分标准不同。操作风险、信用风险和市场风险这三大类风险,是从可能对银行的资本造成损失的角度划分的而合规风险是从守法与违法的角度出发,并不考虑银行的资本充足率问题。

(2)风险引发因素不同。操作风险是由不完善或有问题的内部程序、人员、计算机系统或外部事件等引发的风险合规风险则是因为银行违反法律法规及监管规章而导致的风险。

(3)风险内涵不同。操作风险的内涵比较复杂,它既包括操作交易风险,也包括技术风险、内部失控风险,还包括外部欺诈、盗抢等风险,合规风险的内涵则相对单一,只是集中于银行违法行为所导致的法律后果。操作风险与合规风险也有一定的关联性,主要是操作风险可以导致合规风险的发生,合规风险的背后必有操作风险,某个具体的操作风险可能直接转为合规风险。

2、合规风险与法律风险

当前,人们普遍接受的法律风险概念,是指企业因不遵守法律规定、监管规则或者因和交易方产生合同纠纷,而导致财务损失、被处罚或者产生诉讼纠纷的风险。从巴塞尔银行监管委员会的定义来看,合规风险与法律风险既有联系又有区别。二者有重合的一面,比如金融企业因为某项业务而遭受处罚时,它所面临的合规风险同时也是一种法律风险,因此业界常常将“合规风险”和“法律风险”并称为“法律合规风险”;但是合规风险又不等同于法律风险,它们各有其独立性,彼此不能涵盖。

(1)风险范畴不同。合规风险中有些部分无法归入法律风险的范畴。如因不遵守诚实守信和道德行为的准则(包括自律组织制定的某些准则,企业内部制定的管理制度、业务规则等)而遭受声誉甚至财务损失的风险只能称为合规风险,而不是法律风险。相应的,因合同不能执行或合同纠纷而导致损失的风险也只能称为法律风险,而不是合规风险。

(2)定位不同。传统的企业法律部门往往仅被定位为服务部门,负责向业务部门和管理人员提供法律咨询意见,支持企业的交易和诉讼,因此传统的法律风险管理往往是个案的和被动的。合规风险管理则是一种全新的、制度化的、主动的管理模式,与传统的法律风险管理有很大不同。

(三)“合规管理”的概念

国内外银行业中,人们大多将合规工作表述为“合规管理”或“合规风险管理”,普遍将其视为一项独立的风险管理活动和一种健全企业内控体系的重要手段。如上海银监局课题组在《中资银行合规风险管理机制建设研究》中指出:“合规已成为银行内部的一项核心风险管理活动,更是银行实施有效内部控制的一项基础性工作。”“合规风险管理体制是指,银行主动识别合规风险,主动避免违规事件的发生,主动采取各项纠正措施以及适当的惩戒措施,持续修订相关制度流程和详尽描述具体做法的岗位手册,以有效管理合规风险,确保银行合规稳健运行的一个周而复始的循环过程。”著名合规管理专家吕立山律师更是认为,“鉴于长期以来不同经营部门各自为政的积习,实现整个集团的统一管理是许多中国企业所面临的重大挑战。而这一体制的实现,必须通过强化合规体系,建立上下通畅的报告和决策渠道,方能达成。”

综上所述,合规管理是指企业通过制定合规政策,按照外部法规的要求统一制定并持续修改内部规范,监督内部规范的执行,以实现增强内部控制,对违规行为进行早期预警,防范、化解、控制合规风险的一整套管理活动和机制。

二、国内外银行业合规管理体系建设的现状

随着对合规重要性认识的逐步到位,合规作为一门独特的风险管理技术,已经得到全球银行业的普遍认同,合规风险与银行其他风险一道被纳入到银行的风险管理框架中。国际银行业的合规职业队伍正在逐步崛起,合规人员日益发展成为一个专业化的职业阶层,合规部门的组织结构也不断得到调整和完善。

国际上,各大银行纷纷根据自身规模、经营的复杂化程度、业务性质及其区域分布的不同,设立了不同组织结构的合规部门。如荷兰银行和德意志银行成立了单一的、独立的合规部门;渣打银行、瑞士信贷第一波士顿银行等成立了法律及合规部或风险管理与合规部;汇丰银行在总行设独立合规机构,在中国地区则将合规和法律部门合二为一。

银行监管机构也先后对银行的合规部门做出规定。2003年10月,巴塞尔银行监管委员会了《银行内部合规部门》咨询文件,成为一些国家监管机构和银行规范合规风险管理的指导性文件。时隔不到两年,该委员会在此基础上再次了《合规与银行内部合规部门》高级文件,更在世界范围内产生了巨大影响。

国内银行业方面,中国银行是建设合规管理体系的先锋。早在2001年10月,中银香港即设立“法律与合规部”。2002年,中国银行总行把“法律事务部”更名为“法律与合规部”,增加合规管理职能,并设首席合规官。在首席合规官和法律与合规部的领导下,行内各级法律与合规部门在职权范围内进行了大量的规章制度建设、合规监督检查、合规培训、咨询、调研、宣传和反洗钱等工作。

国内其他各大商业银行也纷纷进行了合规管理的探索和试验。如中国建设银行于2003年初在总行法律事务部下设“合规处”,2005年将其独立出来成为“合规部”;中国工商银行于2004年设“内控合规部”;中国农业银行将合规工作归口法律事务部管理;中国民生银行、上海浦东发展银行等也都设立了“法律与合规部”。

2005年11月,上海银监局了《上海银行业金融机构合规风险管理机制建设的指导意见》,要求沪上法人银行和商业银行分行应于2005年底前,其他银行业金融机构应于2006年底前设立独立的合规管理部门。该《指导意见》也成为我国金融监管机构第一个有关合规管理的专门文件。

三、我国中小商业银行业合规管理体系建设中存在的问题

中小商业银行的合规管理起步较晚,合规管理部门发展还不成熟,银行内各部门分头制订各种内部管理办法和实施细则,多个部门分别行使部分合规管理职能,合规管理不成体系,不够完善,无法符合银监会《指引》的要求。“合规管理”对于中小商业银行而言是一个新鲜事物,实际运作中,各家中小商业银行还在“摸着石头过河”。

首先,全新的合规管理理念尚未在中小商业银行中得到大力推广和普及。占据多数人头脑的仍是原有的“依法合规经营”,没有真正认识到合规管理的重要性、特殊性和专业性,不了解合规管理的具体内容和特点,更谈不上构建全新的合规管理体系和组织具体实施。

其次,现有合规管理体制中,没有统一的合规规划和合规管理部门,业务、法律、审计、财务甚至办公室等部门分别承担了合规管理的部分职能,不成体系,彼此之间职责界定不清晰,相互协调配合不力。由于缺乏合规管理的统率归口部门,企业内部规范在制定阶段多是各部门分头进行,缺乏系统协调。各部门因为自身知识、经验、能力的限制或者出于部门私利,往往容易忽略法律、法规、监管规定以及其他部门的规定,制定出的规章制度难免彼此冲突,之后又没有专职部门和统一标准来判断孰是孰非。在规章制度的监督执行中,由于没有专职负责的常设部门,各部门往往只检查本部门制定规章制度的落实情况,而对其他规章制度的落实情况应付了事。

第三,一线员工缺乏系统的教育培训和专业指导,不能全面准确地理解法律、法规、规则和企业内部规章制度。

第四,检查部门往往并不独立于业务活动,难以保证合规管理的有效性。合规部门应有能力主动对所有可能存在合规风险的部门履行合规风险管理职责,还应有权随时就其调查发现的任何违规或可能的违规行为向高级管理层及董事会报告,并且不因实施上述行为而遭受管理人员或其他任何工作人员的冷遇或打击报复。但现实是,参与合规管理的部门特别是分、支行的合规管理部门基本都隶属于分、支行的管理层,这种体制显然很难保证对所在行管理层是否合规经营进行严格的管理。

中小商业银行现行的合规管理体制虽然几乎是全员参与,但由于缺乏系统性;没有专职机构负责,没有有效的组织保障和科学的运行程序,因此只能是一种模糊低效的运作方式,亟需改革和完善。

四、构建中小商业银行合规管理体系的建议

合规管理的引进不是简单的嫁接,而是要完全融入中小商业银行的核心经营管理体制中。只有建立符合中小商业银行自身实际的合规管理体系,才能有效发挥其风险管理和健全企业内控的功能。

(一)合规机构和合规队伍的建立健全

合规机构和合规队伍的建设涉及到中小商业银行的董事会、高级管理层、职能部门和具体合规人员各个层面。

1.董事会层面

国家银监会《商业银行合规风险管理指引》中专门规定了董事会的合规职责,包括审议批准合规政策并确保其适当,确定合规的基调,确立全员主动合规、合规创造价值等合规理念,在全行推行诚信与正直的职业操守和价值观念,并监督合规政策的实施。因此,处于银行最高层的董事会应充分认识到合规风险管理的重要性,责成高级管理层拟定合规管理的战略方案、合规政策,并由董事会通过执行;同时了解合规部门的功能及其效力范围,并监督和评价高级管理层的合规风险管理状况。

2.高级管理层层面

对于高管层而言,参照《指引》中对高管层履行合规管理职责的要求,应做好以下方面的工作:制定和传达合规政策(包含管理层和员工应遵守的基本原则),任命合规负责人,组建一个常设的、有效的内部合规部门,并确保他们的独立性,确保合规管理部门与风险管理部门、内部审计部门以及其他相关部门之间的工作协调;确保合规政策得以遵守,发现违规问题时,采取适当的补救方法或惩戒措施;每年至少一次识别和评估银行所面临的主要合规风险,审核批准合规风险管理计划;就合规风险管理,特别是重大违规情况向董事会或其下设委员会报告。

3.合规部门层面

合规部门是合规管理工作的职能部门,是合规管理体系的重要组成部分。合规部门协助高级管理层有效识别和管理商业银行所面临的合规风险,科学地组建适合中小商业银行需要的合规部门是做好合规工作的前提和组织保障。

(1)合规部门的设置和模式选择。国内外商业银行的合规部门设置主要是两种模式:一是合并法律和合规管理职能并设置相应机构;二是设立单独的“合规部”。大多数银行都选择了第一种模式,即将原有的法律部改为“法律与合规部”,或在法律部下设“合规处”,或者直接将合规职能划归法律部。这一选择是因为法律部门与合规机构的职责界限往往比较模糊。美国银行业协会的统计结果表明:银行规模越大,越希望由银行法律部门履行银行合规职责。全球企业法律顾问协会(ACC)则认为,合规是公司法律顾问或者公司律师职责的一部分,因此合规管理和法律部门密不可分是很自然的事情。合规管理以对法律法规、监管规定的正确理解和解释为基础,在很多情况下,合规风险和法律风险是重合的。即便建立单独的合规部门,其运行也离不开法律人员的专业建议和支持。特别是对于现阶段的中小商业银行来说,就其业务规模、组织结构、人员结构而言,如果与法律部门分离,设立独立的合规部门,容易造成机构臃肿、人才浪费。因此,以合并法律风险管理和合规风险管理设置法律合规部门应是较好的选择。在分支机构也应该设置隶属于总行、独立于业务之外的合规部门或合规岗位专门负责所在行及辖内机构的合规风险管理。在报告路线选择上可以建立矩阵式报告路线,即分支机构合规部门或合规岗在向上一级合规主管报告的同时,还要向合规部门所在分支机构行政主管报告,这种模式比较利于合规管理信息完整传递和共享。

(2)合规部门应保持独立性。无论合规部门的组织结构如何,保持其独立性是最重要的原则。巴塞尔银行监管委员会在《合规与银行内部合规部门》中对独立性进行了解释,其包含四个相关要素:“第一,合规部门应在银行内部享有正式地位。第二,应由一名集团合规官或合规负责人全面负责协调银行的合规风险管理。第三,在合规部门职员特别是合规负责人的职位安排上,应避免他们的合规职责与其所承担的任何其他职责之间产生可能的利益冲突。第四,合规部门职员为履行职责,应能够获取必需的信息并能接触到相关人员。”因此,在设置合规部门时,为确保其独立性,应当考虑建立相关的配套机制:一是各级合规部门在行政上、考核上实行条线管理,即分支机构合规部门人员隶属于总行合规部门直接管理,不参与分支机构的工资和绩效分配;二是合规部门要独立于业务部门,进行独立预算管理,预算管理应与合规部门的工作目标保持一致,而非取决于业务部门或业务条线的盈利状况。三是建立科学的激励考核机制,即一方面合规部门要接受上级部门和机构的监督评估,以确保合规职能的有效发挥;另一方面,对各业务部门或业务条线管理人员的绩效考核,应主动咨询合规负责人对其合规风险管理能力的评价意见。

4.合规人员队伍的建设

上海银监局课题组提出:“为确保合规部门有效履行职责,应配备高素质的专业合规人员。银行的合规人员要具有与其职责履行相匹配的资质、经验、专业素质和个人素质。适当的专业素质包括能全面、正确地理解法律、规则和标准及其对银行经营运作的实际影响;通过定期、系统的教育和培训,能保持并发展其专业技能,具有对所适用法律、规则和标准最新发展的实时把握能力。适当的个人品质主要包括诚实正直的品格、思考质疑的能力、职业判断的中立性和独立性、良好的沟通能力、较强的判断力和灵活性等,尤其需要具有对合规问题涉及的相关人员直言不讳的勇气和能力。”合规管理覆盖银行经营、管理的各个层面,因此,对合规管理人员的能力和素质提出了较高的要求,相对大型商业银行来说,中小商业银行的发展经历较短,“全能型”人才相对匮乏,不妨先从各职能部门挑选“专家型”人才充实到合规管理部门,通过互相学习交流、工作中摸索来培养“全能型”合规管理人才。

(二)合规制度的建设和执行

规章制度是合规管理体制的中心内容,在制度建设方面,应考虑以下几点:

首先,董事会应审批和公布《合规政策》,从战略高度对全行的合规管理给与定位,并借此传达本行的合规管理理念和精神,为全行员工确立合规管理的统一目标,并制定针对董事和高级管理层的《行为守则》,特别是要对董事和高级管理层的合规责任提出明确要求。

其次,高级管理层应该制定《合规政策》并保障贯彻执行。为了使合规管理理念得以实现,使合规管理工作落到实处,还要制定针对合规管理的考核制度、问责制度和诚信举报制度。

第三,合规管理部门应以合规纲领性文件为统领,组织制定合规管理程序以及合规手册、员工行为准则等合规指南,为员工恰当执行法律、规则和准则提供指导;此外,为了协助高管层实施合规风险管理,还需要制定包括特定政策和程序的实施与评价、合规风险评估、合规性测试、合规培训与教育等在内的合规管理计划,以及制定实施合规管理的相关配套制度,比如:可以通过制定专门的《规章制度管理办法》,明确规章的制定、和实施须经严格的合规性审查,建立规章制度的合规性评价和持续修订管理流程;建立风险预警制度,对于任何有关银行经营管理的法律法规的变化都要同步分析整理和归纳,提出相应的法律合规要点,及时提醒各职能部门。确保合规风险管理贯穿于全行经营、管理必须执行的各项规章制度的管理中。

第四,通过全面的监督和检查,保障合规制度正常地发挥作用。因此必须对各级人员合规责任进行检查。监督检查的重点不在于数字而在于程序管理,即:不仅检查实施了什么行为,还要检查怎样实施有关行为,是否执行了特定的规章制度。

(三)合规文化的培养

合规文化的培养是合规管理能够切实发挥功效的基础,可以从以下方面人手:

首先,“合规从高层做起”。“合规从高层做起”是有效的合规管理体制得以建立的基础。董事会和高管层应当做出表率,设定鼓励合规的基调。当企业文化强调诚信与正直的准则并由董事会和高级管理层做出表率时,合规才最为有效。而且,来自高层的支持必须持续不断、毫不动摇,并将其纳入核心管理目标之中。银行高层一旦容忍规避行为,都将清晰地暗示管理层实际上并不完全支持合规制度,员工会从其实际行动、而不是年报的说词中,很容易地领会他们真正的优先取向,这样对合规文化的建设非常不利。

其次,全行联动合规。合规并不只是合规人员的责任。各经营、管理部门应该把合规风险管理贯穿于日常工作,体现在各个部门规章中,应该努力培育主动合规意识;员工应欣然接受全面的合规培训,主动寻求合规部门的建议;管理层应准确识别关键合规问题,及时向合规部门咨询,频繁、主动地进行动态合规回顾;合规部门则应积极主动地识别、评估和监测潜在的合规风险,给出合规建议后主动向上级反映,并跟踪其发展。”

第三,强化“合规创造价值”的理念。合规风险管理本身并不能直接为企业创造利润,但是合规活动能够为企业争取到有利于未来发展和业务创新的外部政策环境;形成一整套具有较强执行力的、程序化的内部制度。通过内部制度的持续修订,将日积月累的各种良好做法沉淀下来,并清晰地界定实际工作中的尽职、问责和免责标准,将大大降低企业成本并增强企业风险控制能力,提高资本回报,最终为企业创造价值。

第四,建立与全行合规管理理念一致的考核机制和责任追究制度,切实有效地落实问责制,确保奖惩分明、违规必究。银行要平衡业务拓展与风险管理的关系,避免建立“重经营业绩、轻内控管理” 的绩效考核制度,要将资源用于良好的控制系统、优良的客户服务和尽职员工的激励上,而不只是单纯的业绩激励。通过考核机制和问责制度向全行传达合规风险“零容忍度”的合规管理价值导向。

参考文献

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中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（10）-0091-03

随着我国县域金融的发展，人民银行县支行的履职环境发生了深刻变化，对县支行履职能力建设提出了更高要求。课题组对全国30余家县支行在履职创新方面的经验做法进行了充分调研，并在此基础上，对新形势下如何持续推动履职手段创新、进一步提升县支行影响力提出对策建议。

一、履职形势的发展变化对县支行提出的新要求

（一）社会对央行关注度进一步提升，对县支行履职形成了“名片效应”。金融对于经济、社会发展的促进作用日益凸显，人民银行的政策工具运用、公开观点表达备受舆论关注。县支行虽然是人民银行系统的基层单位，但同样受到“名片效应”的影响。及时准确传导货币政策、为地方经济发展提供信贷引导支持、配合地方政府加强金融生态环境建设、维护好金融秩序稳定，提供优质的金融服务，是县支行义不容辞的职责。这些职责的履行，有的已经超出了人民银行的传统职能范围，客观需要县支行进行履职手段的创新。

（二）县域经济的重要性日益凸显，需要县支行积极作为。县域经济的发展，不但关系到拉动内需以应对当前经济的下行压力的短期目标，还关系到统筹城乡发展整体战略规划的实现，国家高度重视县域经济的发展。但从另一方面看，县域金融始终是金融改革和发展的薄弱环节。县支行作为县域金融业的牵头协调部门，在促进县域经济发展壮大、推进工业化和城镇化、转变农业发展方式、保障和改善民生等领域可以进一步拓展履职空间。

（三）县域金融发展呈现新格局，对履职提出了新的挑战。近年来，县域的金融业态呈现数量持续增长、种类不断健全和风险逐步积累等几大特点。对于一些新型金融机构、金融产品和工具的风险监测和分析，使县支行履职提出了更高要求。与此同时，存款保险制度、利率市场化等重大金融改革措施逐步推开，为县支行发展带来的新的机遇期，这些改革措施的落地，客观需要县支行按照授权发挥好职能作用，引导金融机构充分认识改革意义，配合做好相关工作。

二、县支行主动开展履职创新的主要做法

县支行的履职创新应该有明确的目标和方向。总体而言，就是要通过创新，更好地担负起县域和农村经济发展的推动者、金融宏观调控的落实者、金融稳定的维护者、金融服务的组织者和实践者这样四重角色，提升自身的公信力和影响力。

（一）发挥服务地方政府的决策参谋作用。目前，县支行在服务地方政府决策方面主要有两种模式：一是做好货币政策的宣传员。积极主动向地方政府宣传解释宏观金融政策，引导政府官员树立正确的金融观，尽可能使地方发展方向契合货币政策和调控方向;二是当好地方政府的“智库”，为政府涉及金融事务的决策提供支持，并积极参与一些地方政府推动的改革和试点项目。

（二）发挥货币信贷政策传导者的作用。在此方面，县支行开展的探索包括：一是关注实体经济的信贷需求，引导金融机构加大对地方特色产业、支柱企业的支持，为地方经济发展、产业转型升级、财税目标完成和就业岗位增加提供支持。二是关注民生领域的需求，引导金融机构加大对“三农”、小微企业和民生领域的投入。

（三）发挥金融稳定维护者的作用。县支行的主要做法可以归纳为：一是切实加强对县域金融机构开业管理、营业管理和综合执法检查、综合评价，创新管理手段，提高监管权威。二是前瞻性地开展有关工作，强化监管和监测，防范系统性风险发生，确保金融稳定。三是推进金融生态环境建设，制定工作规划，争取地方党政支持，形成工作合力，为金融长远持续发展奠定基础。

（四）发挥优质金融服务提供者的作用。近年来，县支行加强服务窗口标准化建设，树立了良好形象。一是改善基础设施条件，各支行都在建设征信服务大厅、账户管理柜台等方面投入了较大力量，窗口服务质量有了显著提升。二是精简审批环节和办事流程，使金融服务更加便民。三是延伸服务领域和范围，大力推广非现金支付结算工具，引导金融机构加强机具布设和服务站点建设，大力发展普惠金融。

三、关于进一步提升县支行影响力的几点设想

（一）履职创新必须从实际情况出发。县支行的履职创新应当着眼“县情”，因地制宜。各地开展的履职创新应当从当地实际情况出发，要适应当地的经济金融和社会状态，差别定位、各有侧重。总之，金融改革是一项系统工程，既需要顶层制度设计为改革方向、思路、路径进行定位，也需要发挥基层的探索作用，先试点、再总结、后推广。

县支行的履职创新应当着眼“行情”，量力而为。基于现有的人力资源状况，县支行应当通过岗位整合和合理兼岗、向上级行积极争取正式行员和聘用制行员“双渠道”补充、加强与上级行人员双向交流、做好业务培训等手段，深挖人员潜力，逐步提升队伍的创新履职能力。但任何创新都要以基础业务的正常、平稳开展为前提，不能抛开本职另辟蹊径。

县支行的履职创新应当着眼“大局”，顺势而为。从社会发展进程的角度来看，城镇化带来的融资需求旺盛，县域金融发展面临机遇，客观需要人民银行做好组织和引导;从行政改革的角度来看，进一步划分政府和市场的边界成为主旋律，人民银行作为公共部门必然不能置于改革之外，县支行的工作也要及时调整思路，强化市场和法治思维;从金融改革的角度来看，金融业和产品创新的交叉性会更加明显，改革带来了机遇也带来了风险，这客观需要县支行加强与政府金融管理部门的沟通，落实好金融监管协调机制。

（二）要以市场思维推动履职创新。要充分尊重市场主体。要在坚持依法行政前提下，积极为金融机构发展营造良好外部空间，包括协调落实政府性优惠政策，保护好金融机构参与地方建设和改革创新的积极性。当然，也要因势利导，引导金融机构认识和主动服从大局，通过参与改革创新进程实现双赢、多赢。

要善于借助市场的力量。当前，由于行政改革的进一步深化和对于政府融资平台的清理、对于土地财政的规范等原因，政府正在从一些过度扩张的领域收缩力量。但是公众对于公共产品和服务的需求却并为因此减少，此外，一些新兴市场主体的发展、公私合营模式的普及，都为金融机构参与公共事务和公共项目建设提供了空间。县支行可以发挥自身作用，推动金融机构以适当形式参与公共治理进程之中，为金融改革和行政改革积累基层经验。

要积极引导市场健康发展。引导市场的前提是要深入市场、了解市场，这需要采取人员交流、业务检查、专项培训等方式，逐步减少与市场之间的隔膜。在利率市场化改革的大背景下，县支行加强政策辅导，引导地方法人更好发挥支持地方经济发展“发动机”、“蓄水池”的作用。此外，对于一些刚进入县域的新型金融机构，需要把握好管理和服务的平衡点，在防风险同时促进其成长壮大。

（三）要以法治思维推动履职创新。树立法治思维，为履职创新提供源动力。法治思维实质上是一种规则思维，贯穿于履职创新的全过程。创新要以制度规则作为指导，而不是受到任何人的主观意志、社会风俗和人际关系等其他因素影响。未来的金融管理工作，监管对象会更加尊重、服从于监管部门的专业性权威，这要求我们抓紧建设一支懂法、守法、专业素质过硬的人才队伍。

法有授权必须为，明确履职创新的空间。要认真梳理《中国人民银行法》所规定的与县支行职责相关的条款内容，探索新的履职手段，把过去没有履行好的职能行使好。同时，要认真梳理《人民银行法》这项“基本法”之外的法律法规赋予县支行的职责，做到对职责范围心中有数，运用得当。

法无授权不可为，明确履职创新的底线。一方面，在金融管理方面的手段创新必须有法律依据，一些自行出台的制度办法必须得到上位法的原则性支持，职能行使过程中，还要特别注意符合程序性的规定。另一方面，要把握好改革创新和“任意创设”的界限，做到“不越位”，既不在超越人民银行职能范围的领域勉力而行，也要确保职权行使符合法律规定和政策方向。

参考文献

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The Reflection on Promoting the Influential Power of County-level Sub-branches

of PBC by Means of Performance Innovation under the New Situation

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中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)04-0058-03

《中华人民共和国国家金库条例》和《中华人民共和国中国人民银行银行法》都明确规定经理国库是中国人民银行的职责之一。据此，中国人民银行各级行设立专门国库机构来履行经理国库职责，包括办理预算收入的收纳、划分、报解，预算支出拨款等国库会计核算业务。这种分散核算方式，占用了大量的基层国库人员，不能适应人民银行加强国库监管的需要，导致人民银行在经理国库过程中重核算轻监管现象不同程度地存在。本文拟从国库会计核算集中入手对集中趋势下的国库监管展开探讨。

一、国库会计集中核算的内涵及发展的必然性分析

1.国库会计核算集中的内涵。国库会计核算集中即指人民银行基层行国库按照“一级财政，一级国库”的原则，在不改变其对同级财政和征收机关履行服务职责与监管权限的前提下，依托现代的网络技术和远程数据通讯技术，通过远程客户端方式接入上一级行的国库会计核算服务器。基层国库会计核算业务以上级行国库的《国家金库会计核算系统》服务器为存储和处理中心，基层行国库在客户端录入预算收入、支出、退付、更正等基础数据，对预算收支的分成报解上划等会计核算过程则由上级行国库集中完成。但核算集中是循序渐进的过程，首先应把县支行国库会计核算集中到中心支行国库，待条件成熟时再把中心支行国库会计核算集中到省级分库直至总库。本文只讨论将县支行国库核算集中到中心支行国库的情况。

2.实行国库会计核算集中带来的主要变化。在国库会计核算集中到中心支库的情况下，由中心支行国库在国库会计核算系统中统一进行参数设置、系统维护、数据报解、资金汇划、岗位日终，统一生成会计报表及统计报表。县支行国库不再具备完整的业务核算功能，明细核算岗每天通过客户端远程登录中心支库核算系统，进行相关业务数据的录入、复核，打印属本支库的会计凭证及各种预算收支报表。中心支库与县支库相互之间的往来业务由以前通过内部往来处理，转换成中心支行国库同机业务处理，县支库已经不涉及资金清算业务。[1]也就是说实行集中核算，中心支行国库将成为国库会计核算中心集中处理全辖国库会计核算事项，各县支行国库只是作为核算中心的核算网点办理柜台业务，由中心支行事后监督中心集中监督各县支行网点、中支国库会计核算中心的国库会计核算结果。

3.国库会计核算集中的必要性。目前各级国库使用的国家金库会计核算系统(TBS系统)功能十分强大，岗位设置非常细化，实行全面会计核算需设置较多的岗位，而目前基层国库特别是县支行国库国库一般是5人左右，难以满足岗位设置的需要，人员兼岗存在不同程度的违规情况，虽然随着人民银行县级发行库的撤销，有很多原发行、保卫人员充实到国库部门，但这些部门人员由于缺少必要的岗位培训，业务素质还不能适应履行职责的需要。正是因会计核算人员不足，使基层国库穷于应付基础核算工作，对国库监管存在不同程度的放松。

4.国库会计核算集中的可能性。健全的国库会计核算系统适应将县支库会计核算集中到中心支库的需要，使国库会计集中核算具有可行性。现行的国库会计核算系统包含了“一机多库”的功能，即一台计算机能同时处理多级和同级多库的国库会计核算业务，只要进行合理的参数设置，完全可以将县支库的会计核算集中到中心支库统一进行会计核算处理。

实行集中核算后，县支行国库将减少岗位设置和国库会计核算工作量，对中心支行国库而言也只是通过计算机完成集中核算而并不会增加其业务量，因此，通过国库会计的核算集中，将对基层国库人员紧张状况具有巨大的缓解作用，从而为在国库监管方面投入更多的人力和精力成为可能，并随着国库基础信息的集中来最终破解基层国库监管中的各种难题。

二、国库会计集中核算对国库监管的影响

1.监管主体全员化，形成强大的监管合力。人民银行履行经理国库职责，做好国库会计核算是基础，保证国库会计核算质量是手段，提高财政资金的使用效率是目的。而国库监管是贯穿于会计核算始终，认真履行国库监管职责不是哪个别人的事，而需要所有国库人员在办理预算收入收纳，库款支拨以及预算收入退付与更正过程认真审核，严格把关，保证每一笔业务合规合法。但在目前基层国库人员非常紧张的情况下，为做好监管工作，在中心支库一级配备了专职国库监管员一人，县支库因人员紧张仅明确一名兼职国库监管员。这种配备国库监管员做法虽然对明确国库监管职责与责任起到一定的作用，但却给国库监管工作带来较大的负面影响，使国库监管工作与国库会计核算工作人为分离，割断监管与核算的联系，好象监管只是监管员的事，而与国库会计核算人员不相干，难以形成监管合力。因此，通过会计核算集中，缓解县支库会计核算人员的具体核算压力，重新优化岗位设置和职责分工，形成人人参与监管，人人有监管职责的全员监管的合力优势。

2.提高监管层次，树立监管权威。会计核算集中后，各县支库的业务数据都集中到中心支库，中心支库对基层预算收支信息的了解更加深入与细致，从每笔预算收入的收纳、级次划分到报解入库以及预算收入的退付与更正，中心支库可以在县支库日常监管的基础上集中全辖国库监管资源开展现场监督检查，实现国库现场检查层次提升一级，从而尽量避免同级国库对同级财税、国库经收处监管过程中可能存在的人情监督以及缺乏全局意识，过多地讲求与财政、税务部门等相关部门处理好关系问题，使国库能很好地站在政府预算收支工作以及人民银行经理国库事业的发展全局来开展国库监管工作，也将对树立国库监管的权威性起到很大的作用。[2]

3.监管内容更加深化。在没有实行会计核算集中的情况下，基层国库特别是县支库由于国库人员非常有限，还要承担大量的国库会计核算业务，而在履行国库监管职责时感到力不从心，穷于应付，表现为监管内容表面化，即将大部分精力用于审核预算收支、退付、更正凭证的要素规范性上，而对每一笔具体业务的经济实质及其对预算资金的影响很少涉及。比如国库经收处对一些金额较大的预算收入缴款书漏盖转讫章现象，国库部门在审核后将该笔缴款书退回，经收处再于收到国库退回款项的次日在缴款书上补盖转讫章后再划至人行国库。从形式上看，这是国库经收处会计核算不规范，国库也严格认真地履行了日常监管职责。这种现象虽经常发生，但国库部门也只是遇到漏盖转讫章就退回要求补盖，而没有采取更进一步的监管措施。在会计核算集中后，基层国库有更多的精力放在监管上，就可以组织人员对此种行为进行认真细致的分析，如漏章行为确实是经收处经办员工作责任心不强、工作不细造成，或是因对有关国库业务学习不到位所致，那么国库就应督促国库经收处加强业务学习，提高素质，并严格按照《商业银行、信用社国库业务管理办法》办理国库经收业务，而不是象以前那样一退了之。如果是在国库已提醒后仍经常出现此类问题或是经常对于大额缴款书发生漏章行为，则可推定为变相占压税款，国库则可以依据相关规定予以处罚。通过以上的分析与监管措施的实施，来规范国库经收处办理预算收入的收纳行为，加快各级预算收入入库速度。通过对诸如此类监管内容的深化与细化，更好地履行国库监管职责。

4.监管手段科技化。实行国库会计核算集中过程中必然伴随着财税库行联网及财政集中支付，而现实情况是各地财税联网系统及财政国库集中支付已经走在会计集中核算的前头，各级预算收支与管理信息的电子化程度越来越高，国库只靠传统的手工监管已经不能适应需要。大量的基层国库数据集中到中心支库后，国库也将充分利用信息的电子化成果，通过开发软件系统，实现对原始收支信息的有效过虑、科学处理，形成第一手监管资料，为开展现场监督检查提供重点和方向。比如对财税库行联网系统中大量电子缴税信息，可以借助辅助系统查找要素不规范，经收处未在规定期限内划转以及缴款单位超过限缴期限缴纳而征收机关未加收滞纳金等问题，并及时准确记录，这样每次开展现场监督检查时，就可以根据这些线索有针对性地开展现场检查工作，从而解决以往现场监督检查中需从大量的会计资料中大海捞针般查找不合规范问题，将国库监管效率与效果提高到更高的水平。

5.监管机制纵深化。从纵向方面来看，实行核算集中后必然带来下级国库监管信息和资源向上级国库有效集中，为上级国库对下级国库监管资源实行统一调度提供条件，使上级国库组织开展异地、交叉现场监督检查工作更加方便。从横向方面来看可以建立国库与人民银行其他职能部门之间的横向监管合作机制。开展国库监管需要支付结算、账户管理、反洗钱、征信管理部门提供基础信息上的广泛支持，也需要法律事务部门给予法律咨询、规范文书把关等方面支持，人民银行内部不同职能部门之间监管信息有效利用成为国库监督管的重要保证，从而改变目前国库单部门作战的局面。[3]

6.监管程序规范化。目前基层国库特别是县支库还是习惯于运用传统的思维和检查方式、方法去开展监督检查工作，甚至还存在未履行正常程序而到商业银行网点开展现场检查的现象。而对检查中发现的诸如延压税款、乱开预算收入过渡户等问题，由于受检查程序规范性以及处罚程序复杂性等因素影响而仅采取批评教育而已，国库监管工作的严肃性无法体现，监管效果更是没有保证。在会计核算集中到中心支库后，现场监督检查将大多数由上级国库统一组织，上级国库在组织领导的规范性以及在得到法律事务人员的坚持力度方面都会得到很大改善，每次现场检查也必将能够严格按照《中国人民银行行政处罚程序规定》等有关规定，依法、依规地开展，使国库监管逐步走上规范化、法治化的轨道。

参考文献：