金融服务法论文范文

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中国经济近年来持续高速的发展。形成了全方位的对外开放格局，已经顺利推动了地区之间的经济发展，提高了国家经济的市场化程度。但在这片幅员辽阔的疆土上，区域经济发展不平衡的问题也持续存在。由于地理位置及资源能源的先天分配不均衡，必然造成某些交通便利、与邻国交流多、资源能源较多的地区较其他地区先发展起来。在经济飞速发展的今天，这一矛盾并未得到解决，某些区域虽然出台便利政策、学习先进经验，但因其发展相对落后，依然是我国可持续发展过程中不可忽略的弱势。

一、区域经济发展现状为金融服务业提出了新要求

当前我国区域经济发展现状基本上可以概括为如下三个基本特征：

1区域经济的发展不均衡。目前区域经济的发展依然依靠密集劳动力的加工型产业、低端制造业，在此基础上有部分高新技术制造业，但自主创新能力差、自由品牌竞争力薄弱，其竞争优势基本依赖国家政策、低成本土地及劳动力的价格优势。不利于可持续发展。

2区域经济互相沟通困难，呈现诸侯割据局面，整合步履艰难。长三角、东北、西北都曾经召开过城市经济协调会。区域协调貌似近在眼前。但已经浮现的区域规划草案中仅集中关注了生产力总体布局与配置，对区域经济发展中出现的不平衡、不协调问题语焉不详。区域之间的互动性差，技术成果难以互相利用，资源无法共享，地方政府多有“肥水不流外人田”的“诸侯经济”思想，良性竞争、共赢局面难以出现，令人痛心。

3区域经济的差距扩大，且难以缩小。中国区域发展的战略格局正逐步细化，已由传统的沿海、内地两大板块，演化为改革开放后的东中西三大地带，再到目前的沿海、西部、东北、中部四大政策区域。但沿海和内地、东部与中西部、城市与农村的发展依然存在很大差距。在全国并不缺乏资金的情况下，西部依然难以融资，西部城镇化水平也低于全国平均水平。而沿海发达地区的资源保障形势日益严峻，局部地区生态环境恶化趋势仍将长期存在。

在这样的差异存在下，要平衡经济发展、推动弱势市场，我们需要合理利用金融业为工具。随着经营环境的开放和发展，金融业已从计划经济时期的国家工具，逐渐变化为市场经济的参与者和推动者。由于高科技的应用、金融竞争的加剧，金融服务已经逐渐实现业务上的全能化，为客户提供了更加便捷和全面的服务。现代化的金融体系可以通过减少信息与交易成本，影响投资决策和技术创新，促进长期经济增长。

在经济发展迅捷的地区，如长三角，珠三角和京津冀三大经济圈，金融业已成为现代服务业的支柱产业，在北京、上海等国际化大都市，都将重点发展金融业，以建设成为具有国际影响的金融中心之一。在这些地区。金融业已成为服务业的重要组成部分。并在吸引外资、增加税收、提供就业岗位等方面发挥了重要作用；同时金融业自身发展也处于较先进水平。在其他区域金融中心，金融业的主要业务依然停留在为本地经济发展提供直接的金融支持。主要大力发展地方金融机构，同时积极引进知名的跨国金融机构。而在经济发展相对较为薄弱的地区，金融业的服务内容更少、层次更低，主要是引导资金流入本地区、帮助改善本地区投资软环境。过度开放金融竞争，对欠发达地区的经济增长反而不利。金融业本身也存在坏账率较高、长期盈利能力不足、职能定位模糊的威胁。

二、在区域经济调整转型过程中充分发挥金融服务业作用

金融业应充分分享区域金融发展的机遇，帮助发达地区的经济结构从“低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场”进行调整、转型，转变经济增长方式，优化升级，帮助建立集约型、开放型、创新型、生态型经济。同时节约利用资源能源、加强环境保护、扶持中小企业、民营企业及新兴企业：帮助学习周边发达国家的先进经验、增加对外贸易、帮助解决贸易纠纷。吸引更多国内外资本，促进外汇资金在区域内合理流动，促进区域涉外经济的良性发展，为区域经济的发展和资本有序流动提供良好的平台，建立国际金融中心。在区域金融中心，金融业的近期目标应是帮助国有企业重组、产业结构调整，促进对外开放，建立健全的贷款支持体制，解决企业的资金需求。加强区域金融生态建设，推动金融合作，组织、引导和协调社会各方共同参与地方金融生态建设，加快社会信用建设，全面改善区域信用环境。积极维护好金融机构债权，建立良好互动的银企关系；建立有利于金融发展的规章制度。促进区域内外金融资源的合理流动，建立多层次的资金市场，进行资金聚集和资源优化配置。

在欠发达地区，要积极与地方政府合作，调整区域经济布局，架构金融组织体系，处理历史包袱，引导金融需求，实现可持续发展。增强支农功能，成立地域合作经济组织。建立担保基金或担保机构，解决企业承贷难、甚至需要政府担保的问她。避免农村资金倒流城市而使农村资金进一步短缺。将目前“小而专”的服务模式转变为“大而全”，实施业务多元化和经营综合化战略，变单一的资金支持为多功能全方位的综合配套服务，因地制宜建立商业银行吸收农村资金不外流的机制，加强扶持服务，淡化商业盈利目的，支持农业和农村经济发展。加强金融机构竞争意识，进一步提高各类金融机构自身资产质量和管理水平，实现体制、机制方面的改革和能力素质方面的提高。以创建金融安全区为契机，坚决制止恶意逃废债和赖债行为。

三、金融服务发展前景及亟待解决的问题

区域经济将成为影响经济发展的一大制约因素。为加快发展多元化金融机构体系，帮助促进区域经济发展，金融业要解决的问题是：

1加强金融生态建设，包括经济环境、法治环境、信用环境和制度环境，加快地方金融机构建设。建立风险投资机制，促进经济结构的调整和改善。加强金融区的系统性配套设施。

2帮助促进地方政府、金融管理部门和金融企业的跨区域合作与协调，协助处置本地企业不良资产，提高甚至激活企业融资能力，帮助推进企业团队建设，提高企业团队的管理能力和执行能力。

3将目前银行的“需求引导型”业务扩展增强为主动进行业务创新、催化内生金融。在欠发达地区合理复制发达地区的盈利模式，吸引人才，帮助普及财会知识、树立经营观念，搞好经济核算，加强经营管理，解决实际困难，提高盈利水平；增强规避投资风险的能力，增长理财知识，合理进行消费，以获得最佳的投资理财收益。

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中国经济近年来持续高速的发展。形成了全方位的对外开放格局，已经顺利推动了地区之间的经济发展，提高了国家经济的市场化程度。但在这片幅员辽阔的疆土上，区域经济发展不平衡的问题也持续存在。由于地理位置及资源能源的先天分配不均衡，必然造成某些交通便利、与邻国交流多、资源能源较多的地区较其他地区先发展起来。在经济飞速发展的今天，这一矛盾并未得到解决，某些区域虽然出台便利政策、学习先进经验，但因其发展相对落后，依然是我国可持续发展过程中不可忽略的弱势。

一、区域经济发展现状为金融服务业提出了新要求

当前我国区域经济发展现状基本上可以概括为如下三个基本特征：

1区域经济的发展不均衡。目前区域经济的发展依然依靠密集劳动力的加工型产业、低端制造业，在此基础上有部分高新技术制造业，但自主创新能力差、自由品牌竞争力薄弱，其竞争优势基本依赖国家政策、低成本土地及劳动力的价格优势。不利于可持续发展。

2区域经济互相沟通困难，呈现诸侯割据局面，整合步履艰难。长三角、东北、西北都曾经召开过城市经济协调会。区域协调貌似近在眼前。但已经浮现的区域规划草案中仅集中关注了生产力总体布局与配置，对区域经济发展中出现的不平衡、不协调问题语焉不详。区域之间的互动性差，技术成果难以互相利用，资源无法共享，地方政府多有“肥水不流外人田”的“诸侯经济”思想，良性竞争、共赢局面难以出现，令人痛心。

3区域经济的差距扩大，且难以缩小。中国区域发展的战略格局正逐步细化，已由传统的沿海、内地两大板块，演化为改革开放后的东中西三大地带，再到目前的沿海、西部、东北、中部四大政策区域。但沿海和内地、东部与中西部、城市与农村的发展依然存在很大差距。在全国并不缺乏资金的情况下，西部依然难以融资，西部城镇化水平也低于全国平均水平。而沿海发达地区的资源保障形势日益严峻，局部地区生态环境恶化趋势仍将长期存在。

在这样的差异存在下，要平衡经济发展、推动弱势市场，我们需要合理利用金融业为工具。随着经营环境的开放和发展，金融业已从计划经济时期的国家工具，逐渐变化为市场经济的参与者和推动者。由于高科技的应用、金融竞争的加剧，金融服务已经逐渐实现业务上的全能化，为客户提供了更加便捷和全面的服务。现代化的金融体系可以通过减少信息与交易成本，影响投资决策和技术创新，促进长期经济增长。

在经济发展迅捷的地区，如长三角，珠三角和京津冀三大经济圈，金融业已成为现代服务业的支柱产业，在北京、上海等国际化大都市，都将重点发展金融业，以建设成为具有国际影响的金融中心之一。在这些地区。金融业已成为服务业的重要组成部分。并在吸引外资、增加税收、提供就业岗位等方面发挥了重要作用；同时金融业自身发展也处于较先进水平。在其他区域金融中心，金融业的主要业务依然停留在为本地经济发展提供直接的金融支持。主要大力发展地方金融机构，同时积极引进知名的跨国金融机构。而在经济发展相对较为薄弱的地区，金融业的服务内容更少、层次更低，主要是引导资金流入本地区、帮助改善本地区投资软环境。过度开放金融竞争，对欠发达地区的经济增长反而不利。金融业本身也存在坏账率较高、长期盈利能力不足、职能定位模糊的威胁。

二、在区域经济调整转型过程中充分发挥金融服务业作用

金融业应充分分享区域金融发展的机遇，帮助发达地区的经济结构从“低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场”进行调整、转型，转变经济增长方式，优化升级，帮助建立集约型、开放型、创新型、生态型经济。同时节约利用资源能源、加强环境保护、扶持中小企业、民营企业及新兴企业：帮助学习周边发达国家的先进经验、增加对外贸易、帮助解决贸易纠纷。吸引更多国内外资本，促进外汇资金在区域内合理流动，促进区域涉外经济的良性发展，为区域经济的发展和资本有序流动提供良好的平台，建立国际金融中心。在区域金融中心，金融业的近期目标应是帮助国有企业重组、产业结构调整，促进对外开放，建立健全的贷款支持体制，解决企业的资金需求。加强区域金融生态建设，推动金融合作，组织、引导和协调社会各方共同参与地方金融生态建设，加快社会信用建设，全面改善区域信用环境。积极维护好金融机构债权，建立良好互动的银企关系；建立有利于金融发展的规章制度。促进区域内外金融资源的合理流动，建立多层次的资金市场，进行资金聚集和资源优化配置。

在欠发达地区，要积极与地方政府合作，调整区域经济布局，架构金融组织体系，处理历史包袱，引导金融需求，实现可持续发展。增强支农功能，成立地域合作经济组织。建立担保基金或担保机构，解决企业承贷难、甚至需要政府担保的问她。避免农村资金倒流城市而使农村资金进一步短缺。将目前“小而专”的服务模式转变为“大而全”，实施业务多元化和经营综合化战略，变单一的资金支持为多功能全方位的综合配套服务，因地制宜建立商业银行吸收农村资金不外流的机制，加强扶持服务，淡化商业盈利目的，支持农业和农村经济发展。加强金融机构竞争意识，进一步提高各类金融机构自身资产质量和管理水平，实现体制、机制方面的改革和能力素质方面的提高。以创建金融安全区为契机，坚决制止恶意逃废债和赖债行为。

三、金融服务发展前景及亟待解决的问题

区域经济将成为影响经济发展的一大制约因素。为加快发展多元化金融机构体系，帮助促进区域经济发展，金融业要解决的问题是：

1加强金融生态建设，包括经济环境、法治环境、信用环境和制度环境，加快地方金融机构建设。建立风险投资机制，促进经济结构的调整和改善。加强金融区的系统性配套设施。

2帮助促进地方政府、金融管理部门和金融企业的跨区域合作与协调，协助处置本地企业不良资产，提高甚至激活企业融资能力，帮助推进企业团队建设，提高企业团队的管理能力和执行能力。

3将目前银行的“需求引导型”业务扩展增强为主动进行业务创新、催化内生金融。在欠发达地区合理复制发达地区的盈利模式，吸引人才，帮助普及财会知识、树立经营观念，搞好经济核算，加强经营管理，解决实际困难，提高盈利水平；增强规避投资风险的能力，增长理财知识，合理进行消费，以获得最佳的投资理财收益。

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企业年金是国家、企业、个人共同分担养老保障责任的三位一体的制度安排，是对抗老龄化危机、家庭小型化趋势、长寿风险的重要的制度安排。然而企业年金计划运作过程中面临的风险纷繁复杂，因此，要达到保障企业年金的安全性和收益性，建立高效率、高效用的监管机制尤为重要。

一、我国企业年金监管的现状

(一) 我国企业年金发展的现状

自2004年两法施行以来，我国企业年金进入了一个发展的黄金时期。到2005年底，我国企业年金积累基金为680亿元；到2006年底，达到910亿元；2007年企业年金的全年增量为400亿左右，积累基金达到1300亿元。然而，在监管方面却存在着一系列的问题。

(二) 我国企业年金监管的机制

目前，我国企业年金的监管采用机构监管的模式。所谓的机构监管，即按照企业年金运营中涉及的机构的类别设计监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构。根据企业年金运营所涉及的主体以及相关政府部门的职能范围，企业年金的监管主体有劳动和社会保障部，主要负责企业年金立法和执法的监管、负责经办机构资格的确认等；银监会，负责托管银行的监管；保监会，负责监管保险公司；证监会，负责监管信托公司、投资管理公司；财政部，主要负责监管企业年金方面的税收政策。这种根据机构职能分工负责的机构监管模式，在现实的操作中存在着诸多问题。

(三) 我国企业年金监管机制存在的问题

1. 存在监管盲区以及监管重复的现象。

监管主体过多，包括政府主体和非政府主体，政府主体有劳动和社会保障部、保监会、银监会、证监会、审计署等；非政府主体有行业协会、中介机构以及受益人等。这些主体之间的合作，缺乏有效的沟通协调机制，不能使监管发挥其最大的效用。

2. 行业协会和中介机构以及受益人自我监管缺失

在年金监管的过程中，行业协会和中介机构的定位不明确，没有发挥其应有的职能；而委托人以及参与缴费的职工也缺乏安全与权益意识，每月缴费后，不再过问企业年金的运作情况，使得企业年金的运作缺乏受益人的自我监管。

3. 企业年金担保机制不完善，受益人利益缺乏最终保障

《企业年金基金管理试行办法》规定建立的投资管理风险准备金，为企业年金基金提供了第一线的担保方式，但担保的水平很低。除此之外，我国并没有其他的基金担保制度，一旦年金基金发生投资亏损，风险准备金无异于杯水车薪，无法保障受益人的利益。

二、发达国家企业年金监管方面的经验

(一) 美国企业年金的监管机制

美国的企业年金是州政府和联邦政府分别对不同层次的退休金计划进行监管，同时，主要有三大组织机构来负责处理退休金的监管:国内税属、劳动部、退休金和收益保证公司。监管的主要法规是ERISA法案(雇员退休收入保障法案)和IRC法案。在ERISA之外，美国的企业年金还受到税收法、保障法、1947年全国劳动法、Taft Hartley法案的部分管制。

(二) 英国职业年金计划的监管

英国养老金制度的监管机构有:国内税收收入局；职业年金监管局；政府收益相关年金计划；职业年金咨询局；金融服务局。此外，英国还建立了两大辅监管机制:一是建立"吹哨"机制，引进专业裁判或者仲裁者，代表委托人的利益，可以对受托人的不当行为进行有效的约束；二是建立"成员抱怨"机制，实际上是鼓励广大成员通过该意见表达机制，直接将自己的意见或者不满反映给监管者或监管机构。法律方面，主要是受1986年的《金融服务法》和1995年的《养老金保险法》的监管。

(三) 日本企业年金的监管机制

在日本，对企业年金监管的部门主要有两个:一是厚生劳动省和金融服务机构。在监管模式方面，日本的监管模式从定量限制监管逐步向"审慎人"规则方向发展。在法律规范方面，主要遵循《劳动标准法》、《公司税收法》、《员工养老金保险法》、《DB养老金法》、《DC养老金法》。此外，近年来在简化法规的驱动下，通过注册的养老金保险公司、工会、员工养老金协会进行间接监管的作用正日益提高。

三、对改善企业年金监管的几点建议

结合着我国企业年金监管存在的现行问题，借鉴国外美国、日本、英国的经验，我认为，企业年金应在一下几方面完善。

(一) 从机构监管向功能监管的转变

所谓的功能监管，就是基于金融体系基本功能二设计的更具连续性和一致性的，能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。在功能监管框架下，各个监管主体关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能，而不是金融机构的类型和名称。在这种情况下，劳动和社会保障部从总体上监管，而在具体的操作方面，银监会负责监管托管事务，保监会监管账户管理事务，证监会监管投资管理事务。劳动和社会保障部在监管过程中起着领导的作用，是法定监管人。

(二) 中介机构的监管

明确行业协会以及中介机构的定位，加强信息的披露。通常情况下，企业年金计划的受托人、账户管理人、投资管理人、基金托管人的财务报表和基金财务报表必须接受独立审计机构的审计；受托人必须聘请外部精算师对其偿付能力进行评估；各机构必须经信用评级机构的评定。中介机构与行业协会要公正的进行并加强信息披露。此外，要建立企业年金的行业自律机制。这一点要借鉴英国的"吹哨"的机制和"成员抱怨"机制。自律监管要依赖于某些重要专业人员的监管。

(三) 受益人的自我监管

提高受益人的安全意识，建立受益人的意见表达机制，加强受益人的自我监管。受益人的意见反映了受益人的要求、希望和不满，是促进基金经理人改善经营管理以满足受益人要求的动力。所以，建立受益人的意见表达机制，既是监管的一个重要方面，也是激励机制的一个组成部分。

(四) 建立企业年金基金的担保机制

在这一点上，可以借鉴美国的经验建立养老基金担保公司。养老基金担保公司资金来源于年金计划发起人的缴费、年金基金的部分投资收入以及年金基金担保公司托管的计划资产，比较可行。并且，通过赋予养老基金担保公司一定的监管职权，能够完善监管机制，提高监管的效率。我们国家的企业年金现在处于发展的黄金时段，建立企业年金基金的担保机制是必要而迫切的。

参考文献

[1] 华金辉. 企业年金监管的国际经验及其启示.海南金融. 2005.8.

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危机引发制度的变革和改进。20世纪30年代的经济大萧条确立了金融分业经营制度；20世纪70年代西方世界遭遇经济的滞胀，使得金融业重新回到混业经营时代。2008年由美国次贷危机告诉我们建立一种金融监管制度，使得在将来危机爆发时能够处于可控范围之内，成为当前金融制度改革的主要目标。对于金融业尚不成熟的中国，改革当前金融监管制度成为当务之急。本文结合我国金融监管的现状和问题，建议可以在我国金融业建立双峰监管模式，按时间划分，短期内建立监管机构或者监管部门之间的协调机制，中长期建立统一的金融法制和监管机构，形成中国特色的双峰监管模式。

一、我国金融监管模式的现状和主要问题

（一）金融监管机构协调机制不健全

我国目前的分业监管模式对我国金融分业经营起到了功不可没的作用，可随着我国金融业混业经营趋势的不断加强，分业监管模式已不能像以前一样起到良好的作用。银监会、证监会、保监会三家金融监管部门曾颁布了一系列法律法规和政策来加强各部门之间的沟通，但只停留在表面上，没有形成良好的协调机制。加之中国人民银行在监管过程中没有起到牵头的作用，导致实际操作中没能达到信息的有效共享与沟通，因此并没有起到预想的作用。

（二）没有统一的金融监管法制和监管机构

就目前来看，我国没有统一的金融监管法制。银监会、证监会、保监会各司其职，虽说在各自领域都颁布了相应的监管法律，但相互之间的渗透性基本没有。随着我国混业经营趋势的不断深化，以金融集团的发展为例，缺少统一的监管法制必然会造成监管的缺失或重叠，带来不必要的隐患，这样下去不利于我国金融业的健康快速发展。因此建立统一的监管法制和监管机构势在必行。

二、我国监管模式的制度设计――双峰监管模式

随着我国金融业混业经营趋势的发展，我国目前“分业经营，分业监管”的模式存在着监管重叠与监管真空，这一点已经被美国次贷危机证明。重构我国的金融监管制度有其绝对的必要性，根据我国现有金融经营模式，不必急于求成，而应该在经营模式由分业经营向混业经营不断过渡的同时，逐步建立起混业经营下的法律法规和相应制度。这样渐进式的改革方式可以避免激进式改革带来的不利后果，还可以减少不必要的成本。在探索中逐步改革，更容易被我国现有金融发展状况所接受。此外，监管法律的改革是一项长期的的任务，渐进式的改革适应监管法律法规的逐步完善。

（一）短期内建立监管机构或者监管部门之间的协调机制

无论在任何金融监管模式下，总会存在监管机构或者监管部门之间的对立关系，应当通过建立监管机构或者监管部门之间的协调机制解决此种现象，使得金融监管处于更加有效的运行状态。有关部门针对金融监管体系的有效运行陆续颁布了一系列法律制度，但大部分法律制度或会议倡导的金融监管协调机制根本没有得到落实，导致了我国的金融监管的整体效率不高。

目前情况，虽然在我国暂时不适合采用统一监管模式，但我们可以通过加强金融监管部门之间的协调机制来完善金融监管的功能。我国的监管部门除了“一行三会”之外，还有国家发改委、国家外汇管理局等多个政府机关。目前的这种构架，缺乏有效的激励机制和惩罚制度。各个监管机构之间没有形成有效的沟通链条，仅仅是在本部门或本行业完成相应的任务，缺乏协调机制，导致了监管的效率低下。从这一层面上将，我国应尽快建立监管机构或者监管部门之间的协调机制，加强各机构或部门之间的联系与沟通，保证工作人员监管过程中做到不懈怠、不耽误、不闭塞。在以往的监管过程中不难发现，有些综合性的金融产品需要证监会、银监会或更多其它监管部门的审批才能上市。存在着这样的问题，在证监会审批后相应文件就滞留在这里，而没有传送到下一个监管部门继续进行审批，结果一个综合性金融产品的上市需要非常漫长的等待。这充分证明了我国目前的监管模式缺乏有效协调机制，导致了监管效率的低下。针对此类问题，各个监管部门可以建立定期联席会议制度并签订相应的正式法律文件。比如规定对于在最长规定期限内仍对自己负责的审批不给予答复的，会做出相应的经济处罚或行政处罚。

中国人民银行在我国的金融监管部门中处于举足轻重的地位，可以通过修改相应的法律法规，把所有监管部门纳入到整个协调机制中来，通过确定整个协调机制的执行主席、负责金融业监管信息的执行主席等，从而建立起具有中国特色的监管机构或者监管部门之间的协调机制，来更好的应对我国现有金融集团和综合金融业务等方面的监管问题。

（二）中长期建立统一的金融法制和监管机构

针对我国目前的金融监管状况，在短期内建立监管机构或者监管部门之间的协调机制，这适应了我国金融市场的发展趋势，但长期内建立统一的金融法制和监管机构才是我国金融监管的终极目标。我们应该由目前的“分业经营，分业监管”逐步到“混业经营，分业监管”最后再到“混业经营，统一监管”。上一部分我们已经阐述，短期内先建立健全各个监管部门之间的协调机制，加强监管部门的联系和沟通，提高监管的效率。在这一目标实现后，我们应逐步完善我国金融监管的法律法规，建立统一的金融法制，使得监管者做到有法可依，有法必依。在法律条件允许后，建立统一的具有中国特色的双峰监管模式。

上面提到的“一行三会”的协调机制在短期内可以弥补分业监管带来的监管缺失或监管重叠，但由于缺乏必要的激励和惩罚机制，仅通过协调达到的信息交流与沟通远远不能满足金融业发展的需要。若要使信息沟通的效用达到最大化，可以把审批同种属性工作的监管部门、需要相似监管信息的部门以及同一类监管职权的部门合并到一起，形成一个统一的较为综合性的监管机构。因此在未来中国金融监管部门的布局上，我们可以借鉴澳大利亚的双峰监管模式。在中长期监管改革中按照以下三个步骤逐步进行改革。

第一，从法律的制度上，将现有的分散的属于银监会、证监会、保监会及各个行业的独立法律法规合并成统一的一部《金融机构统一监管法》，无论是银监会、证监会还是保监会以及其他专业监管机构，必须在《金融监管机构统一监管法》的规定下开展工作。这样可以有效避免系统性风险的发生。通过修改《中华人民共和国保险法》及其他相关的金融产品与金融服务法律法规，形成一部统一《金融产品与金融服务法》，各金融监管机构必须依照该法规定，监督此行业所提供的金融产品与金融服务，保障投资者和消费者的正当利益不受损害。

第二，在《金融机构统一监管法》和《金融产品与金融服务法》实行适当时间后，再对监管机构进行调整。保留现有的银监会审慎性监管职能，将属于证监会和保监会的审慎监管部门全部合并到银监会的监管部门之中；与此同时将银监会和证监会中关于监管公平性竞争、市场行为和金融产品服务部门合并到保监会之中。形成具有中国特色的双峰监管模式的框架，并以此框架作为我国金融监管模式的核心机构。

最后，在双峰监管模式之外，我们应积极发挥人民银行的作用，积极联合国家外汇管理局等其他监管部门，构建更加全面的审慎监管模式。主要监管的对象是大型金融集团的风险预警、市场参与各方的资产负债状况以及金融衍生工具的结构和风险状况等。通过搭建全方位的信息沟通和风险预警的综合协调机制，最终建立起基于审慎性监管的具有中国特色的双峰监管模式。

三、结论

我国金融监管改革的道路可以学习和借鉴澳大利亚的双峰监管模式。双峰监管模式，第一，有效避免市场所产生的风险，由保监会负责金融机构的保险发行、交易监管和消费者权益保护，这种模式更容易被我国现实情况接受。第二，关注系统性风险，由银监会负责商业银行与其他金融机构的审慎监管；采用渐进式改革的方法，按照时间长短分为两个步骤进行，短期内建立监管机构或者监管部门之间的协调机制来适应金融混业经营所需的金融监管；在中长期中对金融监管法律法规进行统一修订，再对现有监管部门进行整合，以保证金融监管改革过程中的安全性和稳定性。

参考文献

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一、加强金融消费者保护是后危机时代各国金融监管改革的重点

2008年的金融危机，给各国的金融监管当局以深刻教训。短短时间内，这个由美国次贷危机引发的金融危机迅速的波及全球，给全球金融行业乃至实体经济的发展笼罩了一层厚厚的阴霾。大量金融行业巨头的破产倒闭引起了金融恐慌；由金融危机导致的实体经济的疲软牵制了世界经济的发展速度。危机发生以来，各国开始审视在这次金融危机中暴露出的在金融发展过程中对金融消费者利益的保护缺失，着手对现有金融体系监管进行改革。

其实早在上世纪90年代，英国经济学家Michael Taylo就提出了“双峰”理论（Twin Peaks），他认为金融监管存在两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。“双峰理论”明确的提出了金融消费者保护在维护金融稳定中的重要作用。

金融消费者和金融机构一样，都是金融市场最重要的组成部分，金融系统的稳定，依赖于金融消费者权利的良好维护。长期以来，各国均只关注金融机构的利益诉求，而忽视了对金融消费者权利保护，最终导致了实践中对消费者的资产受到侵吞、滥用和欺诈。破坏了金融市场的平衡，引发了金融危机。

二、世界各国金融消费者保护的改革趋势介绍

（一）完善法律法规制度

金融危机爆发后，美国于2010年7月21日由总统奥巴马签署的《华尔街改革与消费者保护法案》正式公布实施，法案共有1279页，突出了金融审慎监管和消费者保护两大目标。法案提出新成立独立的消费者保护机构——金融消费者保护局（CFPB），并赋予该机构规章制定权和监管权。

危机爆发之后，英国公布了《2009银行法案》，进一步明确了金融服务局在保护消费者方面的职权；在《改革金融市场》白皮书中阐述了消费者保护的具体措施和加强消费者保护的全球合作。其他国家如加拿大的《金融消费者保护局法案》，日本的《消费者合同法》、《金融商品交易法》和《金融商品销售法》都体现了危机之后金融消费者保护的重视。

（二）设立专门的金融监管机构

英国在危机爆发之前就设有金融服务管理局（FSA）监管各个领域的消费者保护，在金融危机爆发之后，英国首先通过《2010金融服务法》增强了金融服务监管局的监管职能，并提出赋予FSA强制信息披露和惩罚权；到2010年7月26日，英国通过了《金融监管新举措》，撤消了金融服务监管局（FSA），分别设立了金融政策委员会（FPC），设在英格兰银行，主要负责宏观经济动态的监管；审慎监管局（PRA），负责对具体金融机构的活动进行监管；消费者保护局（CPMA），负责具体的消费者投诉和教育；经济犯罪局，负责对经济犯罪进行监控。通过将FSA的职能分割为四个具体的机构来执行，加强了具体的监管力度。

美国2010年新设的金融消费者保护局是一个独立的机构，其行政长官直接对总统负责，其作出的运作和决议不受包括美联储在内的干涉，其运作资金来自美联邦体系的转移支付。消费者保护局被授予广泛的职权来制止一切在金融消费者领域内的不公平、欺诈和滥用。这些领域包括存款贷款、信用卡报告、抵押经纪和服务及其他领域。以前金融消费者保护机构的职权和人员将转移到该机构。

除了专门独立的监管机构，美国、欧盟和英国都提出要设立跨部门委员会。美国成立金融服务监督委员会（FSOC），成员包括美国财政部、美联储、金融消费者保护局等，欧盟成立系统性风险理事会（ESRC），由欧洲央行行长以及各成员国央行行长等组成，英国成立金融稳定委员会（CFS），由英国财政部、英格兰银行和英国金融服务局的人员组成。跨部门的监管机构主要负责对金融系统性风险的监控，风险预警提示等。

（三）投诉处理和投诉信息披露机制

美国在新设的金融消费者保护局设立消费者投诉部门，开设免费800投诉电话，设立统一的服务网站，建立数据库以完成消费者投诉的信息收集和跟踪，协调联邦贸易委员会和其他联邦机构进行投诉的处理。在一定情况下，投诉处理部门可将投诉情况向各州传达。局长每年要向国会做关于消费者信息处理的汇报作为监督。日本金融监管厅专门设立银行、保险证券行业协会的“投资咨询窗口”，并要求各金融机构对于投诉要提交处理报告。

（四）独具特色的纠纷解决机制

澳大利亚和英国的金融消费者纠纷解决有一定的相似之处，二者都选择成立专门的金融督查服务机构（FOS），负责处理金融消费者的纠纷。这是一种独立于金融服务机构和司法机构的纠纷解决机制，因此又称为替代性纠纷解决机制（ADR）。当消费者与金融服务机构发生纠纷得不到满意的解决时，消费者可以向FOS投诉，由FOS组织金融机构和消费者进行调解，并作出裁判。FOS处理金融消费者投诉不收取任何费用，有利于纠纷的顺利解决，也省去了消费者去司法机关诉讼的时间和精力，维护了金融机构的良好信誉。

四、我国金融消费者保护的启示及建议

（一）完善金融消费者保护的法律体系

首先，目前我国相关法律规定中并未引入“金融消费者”的概念，金融消费者与金融投资者混为一体。金融消费者是指为了生活需要，办理银行存贷款、购买保险合同、申请购买信用卡、购买个人理财产品的消费者。随着金融业的发展，上述的消费行为已经是当代人必不可少的金融生活需求，与专业的机构投资者不同，在资本市场的个人投资者，由于不具备专业的信息分析能力，在金融产品日益复杂化的时代，实质上处于信息获取的弱势地位，因此也应当将其划入金融消费者的行列。

其次，目前我国关于消费者保护的法律只有《消费者保护法》、《产品质量法》，而这两部法律的设立均为保护实体领域的消费者，由于金融产品的特殊性，金融消费的概念和权利尚未明确，在保护效果上更是收效甚微了。而金融领域的《保险法》、《证券法》、《商业银行法》对涉及金融消费者的保护大多是一些概念和原则性的条文，例如银行领域只有“保护存款人的利益”，仅仅限于对存款人的保护；在保险领域的“保护保险当事人的合法权利”，限于规定保险机构的从信息披露角度保护消费者利益。法律保护手段严重不足。

鉴于此种情形，我国应当尽快建立关于金融消费者保护的层级相对较高的法律，并将在法律条文中引入“金融消费者”的概念，明确金融消费者的权利，做到金融消费者保护工作“有法可依”。

（二）建立消费者保护的具体职权机构

纵观世界各国金融消费者的保护，无论实施混业经营还是分业经营的国家，均建立具体的职权明确的金融消费者保护机构。我国目前金融消费者保护的职权分散于消费者协会，银监会、证监会等机构，在保监会设立的保险消费者权益保护局职能表述为具有规章制定权，接受消费者投诉和咨询，调查处理损害消费者权益的事项，但自2003年以来，并未见保险领域内关于消费者保护的规章出台，投诉和处理机制不明确。在证监会设立的投资者保护局的职能表述为“督导促进派出机构、交易所、协会以及市场各经营主体在风险揭示、教育服务、咨询建议、投诉举报等方面，提高服务投资者的水平；推动投资者受侵害权益的依法救济”投资者保护局并不直接接受和处理消费者的投诉。消费者保护职权不明确，缺乏专业性，容易造成消费者保护的监管空白区。在改革过程中，我国应借鉴国外的成功经验，在银行、证券、保险、非银行性金融机构等领域建立具体的职权明确的消费者保护机构，并赋予该机构一定的规章制定权和处罚权，建立完善的工作和监督流程，保证消费者保护工作落到实处。

（三）设置便利的消费者投诉和纠纷解决机制

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    忽视金融消费者保护,从表面上看仅仅会打击金融消费者的消费积极性,使金融市场发展缓慢,例如上世纪90年代,日本进行金融“大爆炸”制度改革,在实践中没有给予“公平”原则应有的重视,造成许多金融消费者遭受损失。然而往深处探求,金融消费者保护不善可能是诱发全球性金融危机的根源。以2008年全球金融危机为例,之所以广泛的次贷危机会爆发,正是因为金融市场过度信用累积了太大的信用风险,美国银行的次级抵押贷款总数已经远远超出了公众的还款能力和风险承受水平。可见,就是因为美国的金融监管机构太过纵容金融机构的市场滥用行为,忽视了金融消费者的应有保护,最终酿成了大祸。为此,国际消费者联合会副会长彼得森就指出,针对金融消费者的有效、明确和预防保护应该成为解决金融危机的核心内容。[3]

    (二)金融消费者保护对我国的现实意义

    首先,我国金融消费者保护不足的弊端已经逐渐体现。在各类媒体上,金融消费者对于小额存款账户管理年费的私自扣除,理财产品风险提示不足等一系列的问题的投诉已经屡见不鲜。金融市场的细胞就是金融消费者。因此,我们只有尽力维护公众对金融业的信心,才能维护金融市场的稳定,从而促进我国金融市场的发展。其次,完善金融消费者的保护也是维护社会稳定的实际需要。金融消费者的数量正在成几何倍数增长,而金融市场中的问题又往往是牵一发而动全身的,一点疏漏便会造成成千上万金融消费者的损失。加之近年来中国社会中的“群体性事件”不断涌现,若是金融消费者保护环节的漏洞引发了“蝴蝶效应”,就会对整个社会的稳定产生不利影响。

    二、我国金融消费者保护制度的现状及问题

    (一)我国金融消费者保护的现状

    1.我国立法及监管部门已经关注到金融消费者保护的问题2003年,我国最高人民法院颁布了《关于受理证券市场虚假陈述行为的民事赔偿案件的若干规定》,确立了证券市场虚假陈述行为的民事赔偿规则,改变了我国金融立法对投资人民事权利的长期忽视状态。2005年,我国《证券法》的修改全面规定了民事赔偿责任,加大了对金融消费者的救济力度。2006年银监会颁布实施的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”这一概念,并以专章篇幅规定“客户利益保护”规则。[4]2.我国金融消费者保护仍存在许多盲点和问题作为消费者权益保护基础上位法的《消费者权益保护法》对于与新兴的金融市场消费者有关的内容没有任何涉及。而《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律存在很多立法空白,关于金融消费者保护的规定屈指可数。不仅如此,近年来,我国金融消费者权益受损害的情形和纠纷逐渐增多,在司法实践中我们可以看到,索赔难仍然是广泛存在的问题。

    (二)我国金融消费者保护制度存在的主要问题

    1.从监管角度而言,金融消费者的概念并未纳入法律体系,也并没有切实有效的监管制度首先,正如上文论述,目前我国的正式立法尚没有规定“金融消费者”的概念和范围,而《消费者权益保护法》对于金融消费者这一新兴的消费者群体更是鞭长莫及,金融消费者的权益一旦受到损害,无法向法律寻求实质性的保护。其次,目前的金融监管大多从监管金融机构的组织管理和具体制度的角度出发,注重金融机构自身的效率和稳定,对于金融消费者权益的诉求缺少实在救济。对金融消费者的保护也未设立专门机构和明确制度。[5]2.从行业自律角度,金融机构内部对金融消费者的保护缺乏足够的重视,行业协会未发挥实际作用[6]首先,我国的大多数金融机构与金融消费者沟通、听取其投诉的渠道并不畅通,部分金融机构甚至连法律明文规定的信息披露义务、合同说明义务都不能完全履行,保护消费者更无从谈起。其次,各行业协会并没有发挥其在消费者保护中的重要作用,行业协会和国家监管机构侧重点相似,往往限制了只金融机构自身的制度和组织机构,而忽视了规定金融机构对金融消费者保护的义务和不履行义务应承担的责任。3.从金融消费者教育角度,对于金融消费者的教育没有落实到位监管机构和金融机构没有良好的途径向金融消费者提供金融消费的基础教育,使金融消费者切实了解与自己金融消费有关的基本知识,了解自身拥有的权利和权利受损时的救济,这样金融消费者很难行之有效的维护自己的合法权益。

    三、我国金融消费者保护制度的完善建议

    (一)明确金融消费者的概念和范围,确定立法原则,将金融消费者保护正式纳入法律体系

    正如上文所述,英国在《金融服务和市场法》138条中,已经明确规定了金融消费者的概念和范围。而除了英国,日本也在其法律中明确了金融消费者的定义,《金融商品销售法》中指明,本法保护的对象为信息处于弱势一方的当事人。不仅如此,日本还把金融消费者分成两类:具有专业金融知识的特殊投资者,例如上市公司、机构投资者、银行等和不具有专业知识的普通投资者。[7]从上述外国的金融消费者保护措施来看,提供法律保护的第一步必然是明确金融消费者的具体范围,确立对金融消费者保护的立法原则,将金融消费者的保护正式纳入法律体系,真正使金融消费者的保护能够有法可依。

    (二)完善已有金融立法,加大对违反信息披露制度行为的惩罚力度,加大法律责任中民事责任的比重,为消费者提供实在救济

    依据英国1986年《金融服务法》第150条至152条规定,因为上市说明书或补充上市说明书中存在不真实或有误导性的陈述或遗漏了必须载明的事项使投资人遭受损失的,包括发行人在内的负责人应当支付损失赔偿金,但若发行人能够证明已经尽了充分的注意义务,有部分情形可以免责。这就体现了在英国的不实披露,金融机构将承担过错推定责任。[8]在我国,虽然近年来对发行人规定了虚假陈述的无过错责任,但是在信息披露的其他很多方面都缺少民事责任来给予金融消费者实际的救济。而且由于配套的民事责任法条规定不完善且惩罚力度不够,就会出现违法现象屡禁不止且消费者索赔难的情形,这都需要我国借鉴外国的先进经验来完善金融立法。

    (三)金融机构、监管机构、行业协会、消费者保护协会四管齐下,通过专门机构的设立,确实保障金融消费者权益

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关键词：企业年金；监管；机构监管；功能监管

企业年金是国家、企业、个人共同分担养老保障责任的三位一体的制度安排，是对抗老龄化危机、家庭小型化趋势、长寿风险的重要的制度安排。然而企业年金计划运作过程中面临的风险纷繁复杂，因此，要达到保障企业年金的安全性和收益性，建立高效率、高效用的监管机制尤为重要。

一、我国企业年金监管的现状

(一)我国企业年金发展的现状

自2004年两法施行以来，我国企业年金进入了一个发展的黄金时期。到2005年底，我国企业年金积累基金为680亿元；到2006年底，达到910亿元；2007年企业年金的全年增量为400亿左右，积累基金达到1300亿元。然而，在监管方面却存在着一系列的问题。

(二)我国企业年金监管的机制

目前，我国企业年金的监管采用机构监管的模式。所谓的机构监管，即按照企业年金运营中涉及的机构的类别设计监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构。根据企业年金运营所涉及的主体以及相关政府部门的职能范围，企业年金的监管主体有劳动和社会保障部，主要负责企业年金立法和执法的监管、负责经办机构资格的确认等；银监会，负责托管银行的监管；保监会，负责监管保险公司；证监会，负责监管信托公司、投资管理公司；财政部，主要负责监管企业年金方面的税收政策。这种根据机构职能分工负责的机构监管模式，在现实的操作中存在着诸多问题。

(三)我国企业年金监管机制存在的问题

1.存在监管盲区以及监管重复的现象。

监管主体过多，包括政府主体和非政府主体，政府主体有劳动和社会保障部、保监会、银监会、证监会、审计署等；非政府主体有行业协会、中介机构以及受益人等。这些主体之间的合作，缺乏有效的沟通协调机制，不能使监管发挥其最大的效用。

2.行业协会和中介机构以及受益人自我监管缺失

在年金监管的过程中，行业协会和中介机构的定位不明确，没有发挥其应有的职能；而委托人以及参与缴费的职工也缺乏安全与权益意识，每月缴费后，不再过问企业年金的运作情况，使得企业年金的运作缺乏受益人的自我监管。

3.企业年金担保机制不完善，受益人利益缺乏最终保障

《企业年金基金管理试行办法》规定建立的投资管理风险准备金，为企业年金基金提供了第一线的担保方式，但担保的水平很低。除此之外，我国并没有其他的基金担保制度，一旦年金基金发生投资亏损，风险准备金无异于杯水车薪，无法保障受益人的利益。

二、发达国家企业年金监管方面的经验

(一)美国企业年金的监管机制

美国的企业年金是州政府和联邦政府分别对不同层次的退休金计划进行监管，同时，主要有三大组织机构来负责处理退休金的监管:国内税属、劳动部、退休金和收益保证公司。监管的主要法规是ERISA法案(雇员退休收入保障法案)和IRC法案。在ERISA之外，美国的企业年金还受到税收法、保障法、1947年全国劳动法、TaftHartley法案的部分管制。

(二)英国职业年金计划的监管

英国养老金制度的监管机构有:国内税收收入局；职业年金监管局；政府收益相关年金计划；职业年金咨询局；金融服务局。此外，英国还建立了两大辅监管机制:一是建立"吹哨"机制，引进专业裁判或者仲裁者，代表委托人的利益，可以对受托人的不当行为进行有效的约束；二是建立"成员抱怨"机制，实际上是鼓励广大成员通过该意见表达机制，直接将自己的意见或者不满反映给监管者或监管机构。法律方面，主要是受1986年的《金融服务法》和1995年的《养老金保险法》的监管。

(三)日本企业年金的监管机制

在日本，对企业年金监管的部门主要有两个:一是厚生劳动省和金融服务机构。在监管模式方面，日本的监管模式从定量限制监管逐步向"审慎人"规则方向发展。在法律规范方面，主要遵循《劳动标准法》、《公司税收法》、《员工养老金保险法》、《DB养老金法》、《DC养老金法》。此外，近年来在简化法规的驱动下，通过注册的养老金保险公司、工会、员工养老金协会进行间接监管的作用正日益提高。

三、对改善企业年金监管的几点建议

结合着我国企业年金监管存在的现行问题，借鉴国外美国、日本、英国的经验，我认为，企业年金应在一下几方面完善。

(一)从机构监管向功能监管的转变

所谓的功能监管，就是基于金融体系基本功能二设计的更具连续性和一致性的，能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。在功能监管框架下，各个监管主体关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能，而不是金融机构的类型和名称。在这种情况下，劳动和社会保障部从总体上监管，而在具体的操作方面，银监会负责监管托管事务，保监会监管账户管理事务，证监会监管投资管理事务。劳动和社会保障部在监管过程中起着领导的作用，是法定监管人。

(二)中介机构的监管

明确行业协会以及中介机构的定位，加强信息的披露。通常情况下，企业年金计划的受托人、账户管理人、投资管理人、基金托管人的财务报表和基金财务报表必须接受独立审计机构的审计；受托人必须聘请外部精算师对其偿付能力进行评估；各机构必须经信用评级机构的评定。中介机构与行业协会要公正的进行并加强信息披露。此外，要建立企业年金的行业自律机制。这一点要借鉴英国的"吹哨"的机制和"成员抱怨"机制。自律监管要依赖于某些重要专业人员的监管。

(三)受益人的自我监管

提高受益人的安全意识，建立受益人的意见表达机制，加强受益人的自我监管。受益人的意见反映了受益人的要求、希望和不满，是促进基金经理人改善经营管理以满足受益人要求的动力。所以，建立受益人的意见表达机制，既是监管的一个重要方面，也是激励机制的一个组成部分。

(四)建立企业年金基金的担保机制

在这一点上，可以借鉴美国

的经验建立养老基金担保公司。养老基金担保公司资金来源于年金计划发起人的缴费、年金基金的部分投资收入以及年金基金担保公司托管的计划资产，比较可行。并且，通过赋予养老基金担保公司一定的监管职权，能够完善监管机制，提高监管的效率。我们国家的企业年金现在处于发展的黄金时段，建立企业年金基金的担保机制是必要而迫切的。

参考文献

[1]华金辉.企业年金监管的国际经验及其启示.海南金融.2005.8.

[2]单美姣.我国企业年金监管制度的比较研究.华东师范大学硕士学位论文,2005.

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一、我国现行金融监管模式面临的问题

1.我国现行的金融分业监管模式不符合世界金融业的发展方向

从世界金融业的发展方向来看，随着混业经营趋势的增强，金融业统一监管是基本的趋势。英国在1986年通过了《1986年金融服务法》，开始进行全面的金融改革，允许银行兼营证券业务，形成多元化综合金融企业集团。日本在1998年通过了《金融体系改革一揽子法》，允许各金融机构跨行业经营各种金融业务。美国在1999年通过了《1999金融服务现代化法案》，该法废止了已实行了60多年之久的《格拉斯一斯蒂格尔法》，允许银行、证券公司和保险公司以控股公司的方式相互渗透，废除了金融业分业经营制度。与混业经营的趋势相适应，越来越多的国家和地区转向了统一监管模式，1996年以后，澳大利亚、冰岛、韩国、英国、日本都开始实行统一监管模式。美国《1999年金融现代化法案》赋予了美联储对金融控股公司的监管权力，使美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的惟一一家联邦机构，金融统一监管己若隐若现。

2.国内混业经营趋势的加强使分业监管的业务基础发生变化

目前，我国己形成以商业银行为主体的现代化金融体系，金融结构也趋于复杂，金融机构的业务边界逐渐模糊，分业监管模式的有效性受到严重挑战。混业经营在增强各金融机构竞争力的同时也加剧了金融风险。在分业监管体制下，多头监管往往不能及时发现风险和有效控制风险，容易导致监管疏漏和监管缺位同时并存。

3.分业监管无法适应金融控股公司的发展

当前，我国的金融控股公司主要有两种模式:一是非银行金融机构控股模式，比较典型的有光大集团和中信集团等。二是产业资本控股模式，比较典型的有山东电力集团、海尔集团等。金融控股公司的出现，淡化了金融业各类业务的严格界限，推动了金融资本与产业资本的渗透和融合，在分业监管体制下，难以对其进行有效监管，存在的主要问题有:

(1)增加了监管的成本。管制是有成本的，直接成本包括维持监管活动的费用，间接成本是被监管行为的执行成本。在目前的分业监管体制下，各监管机构对该公司各金融机构存在重复检查和报告要求，加大了监管活动的成本，也加重了金融控股公司的执行成本。监管队伍庞大，监管成本高，监管效率低。

(2)各监管机构信息不能共享，难以沟通和协调。各监管机构直属国务院，在法律上是独立的平级主体，不存在上下级关系，各监管机构之间彼此独立行动，信息不能共享，不能综合评估金融控股公司的风险。国务院实际上成了监管部门的信息汇总处理中心，高层决策部门获得的是银行、证券、保险等金融机构的分业信息，难以获得各监管机构对该公司银行、证券、保险等金融机构的综合评估和总体判断。

(3)监管真空。由于各监管机构实行垂直管理，条块分割，加之监管目标不完全一样，金融控股公司不同的业务主体在业务交叉中钻分业监管的空子，导致监管疏漏。随着控股公司各金融机构的业务交叉渗透和相互融合，分业监管机构已不能完全覆盖一些新型的金融机构，一些金融机构还逃避监管，产生“监管套利”行为，游离于法律和监管之外。

4.分业监管模式不利于监管业务多元化的外资金融机构

当前，外资金融机构已成为我国金融体系的重要组成部分。外资金融机构实行混业经营，一些银行集团的商业银行业务、证券业务虽然是两块牌子或两家机构，但同属一个集团，可以互通信息、人员、调拨资金，我国分业监管模式难以对其可能出现的道德风险和逆向操作进行有效监管。

二、统一金融监管的优势

1.统一金融监管模式顺应了金融控股公司发展的需要

金融控股公司是指至少参与银行、证券和保险中两个以上业务的机构，而且其业务往往跨国经营，这就促使监管当局寻找更有效的途径有对其进行监管。如果对其采用分业监管，让入怀疑不能从总体上衡量整个集团的风险；不能确保各分业监管之间没有缝隙或漏洞；不能根除一些集团内的风险 ；也难于防止集团内某个机构危机和风险的扩散。当然，多个分业监管机构协调工作对金融集团进行监管也是可能的，但统一监管将能通过强制性，更好地保证监管工作的协调和信息共享，更容易堵塞监管漏洞和消除重复监管，也有助于国际监管的合作，因为各国之间只有一个监管联系，省去了很多麻烦。

2.统一金融监管模式能较好地解决金融机构套利行为

随着金融混业的发展，金融产品和金融机构之间的界线日渐模糊，出现了提供类似金融产品的金融机构却归口完全不同的部门监管。由于不同监管部门监管要求的差异，会导致某些被监管者在提供特定服务或产品时具有竞争优势，从而引发监管套利行为。 如果监管套利行为很普遍的话，各独立监管机构为避免监管客户的转移和流失就会竞相减轻监管负担，从某些方面看这种竞争是有利的，但如果造成原有审慎性监管被削弱的话，却不容忽视。而统一监管模式能较好地解决上述问题。当然，从金融创新的角度看，适当的监管套利行为应该鼓励，但应最大限度地降低出现系统性危机的风险。

3.统一金融监管模式更有利于提高监管效率

监管效率是指由规模经济带来监管成本的降低而引发的效率提高。尽管一个监管组织的规模经济很难以测量，但一般说来，较大规模的组织更有利于劳动力的专业化分工和投入品的集约化应用等。表现在统一监管模式中，就是可以从共享基础设施、管理，以及辅助设施等方面节约成本，克服分业监管模式中相关的重复建设。另外，对于混业经营的被监管金融机构而言，其面临单一监管机构，可以节约被重复监管的成本。Hawkeby (2000)认为，将多个分离的监管机构合并为一个机构获得的规模报酬将会使得执行监管的成本下降成为可能。据Briault (1999, 2001)研究表明，1998年～2002年的四年间FSA每年的预算都在减少。对于社会公众而言，单一的组织结构简单的监管机构，更有利他们对监管机构的识别，降低社会公众识别、求诉的成本。

4.统一金融监管模式增强了监管弹性

从监管法令的角度来看，统一监管模式更具弹性。在分业监管模式下，为明确各方的责任，就需要对各机构的监管权限和责任进行清晰的、详尽的界定，但又不可能事先对市场发展做出准确的预期。所以各个独立的法定监管机构所依据的法令会在其处理特殊问题时留下管理权的不确定性，尤其当新的金融产品或机构出现而最初并没有在法律中规定时。而在统一监管模式下，只需作原则性和概念性的规定，可以为监管制度的发展提供更大的灵活性。法令的灵活性使监管当局能够及时、准确地对市场发展或创新做出反应，并有效防范市场风险。此外，法令的不完备使得分业监管机构的监管领域存在着不可避免的交叉和漏洞，这样各自的监管目标和责任不明确或不一致会造成各监管机构间的冲突。不过，即使各监管机构能有效的承担各自的监管责任，但汇总起来未必能达到和谐一致的监管效果，在这种情况下，统一监管模式就有明显的优势。

5.统一金融监管模式能较好的改善职责

分业监管模式下，在职责和权限上各监管机构可能存在重叠，因此，监管者之间有可能相互推诿责任，很难让其中一个机构对出现的问题负责。而统一监管由于其管理结构单一，对于政府官员、产业界和公众来说，除了这个监管机构外，没有其他机构对金融监管事务负责了。

三、金融监管模式变革的路径选择

统一监管的最终实现，不是一蹴而就的事情，要根据国内金融业混业经营的程度分两个阶段最终实施。

第一阶段，即现阶段。目前由于我国银行、保险、证券等金融机构的业务基本上处于合作阶段，跨行业的金融产品比较少，因此，跨行业的监管问题较少且相对简单。当前的任务主要是对国内日益发展的金融控股公司建立相应的监管制度体系。据此，构建我国双层的金融监管体系（见图1）。建立国务院直属的国家金融监管局，由其负责对金融控股公司的经营实施整体的综合监管。国家金融监管局有其独立的组织体系与行政设置，其功能主要在于加强统一监管，增进信息沟通，提高综合监管能力，防止监管漏洞。而银监会、证监会、保监会依旧按照分业监管的原则对银行业、证券业、保险业及金融控股公司各相关子公司业务实施专业化监管。国家金融监管局有权对上述分业监管机构的职责和争议予以界定和仲裁。通过建立这种双层的金融监管模式，一方面可以确保在现行分业监管体制下对金融控股公司各子公司实施有效的分业监管，另一方面在明确了金融控股公司的主要监管职能部门后，不仅能够使银行、证券、保险三个监管部门在协调金融控股公司监管上形成制度化，而且又有利于加强对金融控股公司总部的监管，尤其是对其各子公司之间的关联交易，以及财务状况实施重点监管，将金融控股公司蕴藏的风险尽可能降到最低限度。 通过上述组织设计，应可有效解决我国在向混业经营转变过程中混业和分业经营行为并存而引发的监管难题。

第二个阶段，如果金融控股公司已经成为我国金融机构主要的组织形式时，将银监会、证监会、保监会三大监管机构成为国家金融监管局的内部分支部门，由此，国家金融监管局将成为我国惟一的金融监管机构。国家金融监管局负责对金融控股集团公司进行监控，其下设置的各个金融行业的监管部门负责对金融控股集团公司旗下各分业经营公司的监控，这样，金融监管机构的设置成本和协调成本都大大降低，提高了对金融业的监管效率。 (见图2)

依据金融业混业经营的程度，按“二步走”设想对金融监管组织结构加以变革，最终实现统一金融监管。

参考文献:

[1]丁俊:混业经营浪潮下金融监管模式的比较:兼论我国金融监管组织结构的改革思路.亚太经济，2001（3）

[2]张双智张双勇:加快立法，构建我国金融控股公司. 上海证券报，2006（7，5）

[3]黄福建:统一金融监管问题研究.硕士学位论文.中央财经大学，2003（5）

[4]宋利格:混业经营趋势下的金融监管:模式与对策研究. 硕士学位论文.中央财经大学，2004（4）

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作为世界人口第一大国，近年来中国快速地步入老龄化社会。根据国家老龄委的数据，截至2008年底，全国老年人口已经增至1.69亿，预计到2020年，老年人口将达2.48亿，而2050年将进入重度老龄化阶段，届时我国老年人口达到4.37亿，占总人口30%以上。同时，高龄老人和失能老人数量大增，家庭空巢化现象日益突出。人口老龄化已经成为关系我国经济发展、社会和谐稳定的重大问题，大力发展养老服务业已经迫在眉睫。

但是国家统计局的一项调查表明，2020年我国机构养老床位需求量为307万张，2030年则增长至424万张。而截至2009年，全国有各类老年福利机构38060个，床位266.2万张。从国际经验来看，发达国家的养老服务机构每千人拥有的床位数在50～70张。在中国，65岁以上的老人每千人拥有的床位数不过23.5张。据保守估计，我国养老机构的床位缺口数在300万张以上。

由于中华文化传统和生活习俗的影响，加之经济赡养、生活照料、精神慰藉的需要，中国的老年人更倾向于居家养老这一传统的养老方式。而社区服务具有服务直接、成本低、覆盖范围广和服务方式灵活等特点，因此，在社区内居家养老这种舶来品被引进中国后，逐渐成为城市养老服务的主流。究其原因，在于它既可缓解我国养老机构不足、城区土地有限的困境，又可以满足许多家庭既保持赡养老人的传统、又减轻子女压力的双重需求，可以说是一种适合中国国情的养老模式。

20世纪70年代起，许多人口老龄化国家将社区养老作为养老体系的重要组成部分。而中国从本世纪初开始，逐步在上海等大城市推行社区养老服务模式试点改革，近年来在全国各地铺开。前不久，我国在“十二五”规划建议中指出，要“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。

纵观世界各国做法、结合中国国情，笔者认为，我国正在全面推广城市社区养老服务，政府在促进社会养老服务业发展中要建立保障效率制度，为其健康有序发展提供法制保障，促使我国社区养老服务走上立足社区、制度化、标准化的发展道路。

1发达国家社区养老服务发展现状

20世纪70年代起，随着老年人问题的复杂化，欧美发达国家的养老保障体系逐步转型，老年人社区照顾逐渐被接受，这一模式通过保持老年人在社区中的长期护理照料，减少公共依赖，以降低长期护理照料的成本。从实质上说，它是福利多元主义成为西方养老保障理论主流后，逐步发展的以社区为依托、多元化的老年福利服务模式。而各国又根据各自的国情选择不同的方式与制度，具体如下：

英美等国家强调以社区为基础实行长期养老，并特别强调以社区为基础的老人健康和社会照顾要成为社会福利的主流。其社会照顾的资金筹措办法、管理传送程序和训练计划等要根据客观变化而改变；其中老人健康照顾还包含三种具体主张：一是以家庭和社区为基础的非正式照顾（老人接受家庭成员、朋友和邻居的照顾）；二是正式照顾（老人得到私营部门、志愿者、慈善机构和团体的照顾）；三是由医疗保健机构照顾（护理服务）。

日本是全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家。最初，日本模仿西方，大量投资兴建福利设施，由于失去了家庭的亲情而心情压抑，这对老人保持身心健康十分不利。为此，日本社会进行了反思，创建了以年金―医疗―护理为核心的老年福利体系，以及以家庭养老为中心、以社区老年服务为补充的老年服务模式。老人可以选择入居型福利设施（护理老人福利院，特别护理老人福利院，低费护理老人福利院）和社区服务型福利设施（老人福利中心，保健康复中心，护理援助中心，老人之家），这些设施的条件及人员配备必须达到服务标准。

法国的社区老人服务一直坚持标准化理论，一方面强调为住在家里的老人进行家务料理（设定标准化服务项目），另一方面强调为住在老年医学服务组织或者老年公寓、养老院、长期看护中心和老年人旅馆、临时接待中心和每日活动中心的老人提供标准化服务。养老服务的范围非常广泛，不仅包括生活照顾和护理服务，还包括陪伴老人、保洁、导医、购物、生活指导、日托等。

综上所述，欧美日等发达国家的养老服务均已走上社区化和标准化的发展道路，这对我国的社区养老服务发展具有指导和借鉴作用。但是由于历史、风俗习惯和国情不同，我们应探讨建立适合我国国情发展的社区养老服务制度。

2我国社区养老服务业法制建设现状及不足

近年来，随着人口老龄化的不可避免，国家提出全面推动老龄事业的发展战略，老龄产业特别是养老服务业面临大的发展机遇。“十二五”规划意见提出，“鼓励扩大民间投资，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。”

但与国际水平相比，目前我国养老服务落后相当明显，这与法律制度薄弱、服务标准缺失、滞后等密切相关，因此造成整个产业运行效率不高。主要体现在：

2.1 社会养老总体上缺少法律层面的根本保障

由于统一的立法缺位，全国各地对老龄产业的政策各自为政，缺乏全国统一执行的法规基础。在我国，具有法律效力的“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章、自治条例和单行条例、有权机关作出的法律解释、我国加入的国际条约和国际协定。宪法高于法律，法律高于行政法规，行政法规高于地方性法规和行政规章（包括国务院部门规章和地方政府规章），而地方性法规高于同级地方政府规章。目前，虽然在《老年人权益保障法》、《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等法律中规定了老年人的权利以及侵害老年人权利承担的法律责任。全国已有30个省制定实施了保护老年人合法权益的地方性法规。但是这些法律没有涉及养老服务的具体规范，在实践中缺乏指导性，只能依靠行政性法规或者地方政府的规范性文件来操作，执行强制力和实效性都无法保证。

比如，我国鼓励和支持私营养老服务、家政服务、餐饮服务等机构参与社区养老服务工作，现行规范这些服务业的法律渊源基本是规章，立法上尚属空白。即目前对这些机构的规制，更多是依托于国家的政策目标和散见于各地政府部门的规范性文件，且政出多门。例如，作为养老机构主管部门的民政部先后颁布实施了《老年人社会福利机构基本规范》(行业标准)、《社会福利机构管理暂行办法》等,各地也相继颁布实施了类似的地方性规章、条例。 在社区养老服务方面，国家颁布《关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等一系列政策文件。

此外，现行法律对行政机关和养老服务机构的约束力都不强，对涉及购买、享受机构服务的老年人权益保护不全面。例如，我国虽然有《收养法》,但无法涵盖社会养老服务诸多方面。养老服务合同在《合同法》中也未有涉及。其他民事法律的立法,如《老年人权益保障法》、《消费者权益保障法》等也缺少调整社会养老服务的法律规范。

可以这么说，目前规制养老服务业的多为行政规章制度，距法制化、规范化的实际需要还相差甚远。由于在立法资源、立法公开性和民主性上的“先天”不足，因此在“立法”时出现瑕疵的概率较高，具体执行过程中可操作性和实效性大打折扣。

再者，就是社会养老政策法规体系内部建设也缺少配套和衔接。具体体现在社会养老政策法规体系零散，各地出台的政策各自为政，缺乏内在逻辑，缺少配套衔接，造成社会养老政策落实不到位和不落实的现象比较突出。特别是在批（或用）地、信贷、税收、城市建设与公用事业收费等方面的优惠政策落实较难。

2.2 政府需要运用多种政策手段在社会保障方面扮演更加积极的角色

目前，国家不仅通过税收优惠，直接投资和货币政策支持养老服务业的发展，而且正在将政府购买制度运用到养老服务业中，期望能够引导产业的发展。例如，福建省政府2009 年出台的《关于推进居家养老服务工作的实施意见》，明确提出“养老服务以有偿、低偿、优惠服务为主，政府购买为辅。政府购买服务的对象主要是70周岁以上的城镇‘三无’（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）人员和农村‘五保’对象、重点优抚对象等城乡困难老年人”。但是对于政府购买服务的资金来源和管理规范问题，目前没有高位阶的专门法规来具体规范，如何保障购买服务的资金到位，以及如何管理使用这些资金，都急需法律法规方面的保障。

2.3 我国养老专业服务人员严重短缺

到2008年底，我国取得养老护理员资格的专业人员不到3万人，需求量约为1000万人，而且他们多数是在养老机构，与超过3000万失能或部分失能老人的潜在需求相比，现有专业人员数量远不能满足需要。虽然《养老护理员国家职业标准》自2002年2月已经推行，但是我国养老机构服务人员仍然处于非职业化阶段。特别是社区服务从业人员多为下岗职工、失业人员以及进城务工人员，几乎没有接受过正规专业的训练，而且多为学历水平低和年龄偏大，服务技术和方法都是靠经验总结，相对传统和落后，与老年人日益增长的多样化服务和不断变化的社区服务需求极其不适应。

3加快我国社区养老服务法律制度建设的建议

我国社区养老服务需要建立起完善的法律保障制度，以规范和保障社区养老服务的运行和发展，基本点应落在加快养老服务业标准体系建设上，具体说就是健全养老服务业市场准入机制、规范养老服务行为、提高服务质量、促使养老服务行业加强自律、更好调整服务机构与老人之间关系。

3.1 提高养老服务机构相关立法质量

截至2010年3月，在养老服务业方面，我国制订出台了《老年人社会福利机构基本规范》、《养老设施建筑设计标准》、《老年人建筑设计规范》、《养老护理员(试行)》等4项行业标准。此外，一些省市也出台了一些地方标准，如北京市的《养老服务机构标准体系：要求、评价与改进》、《养老服务机构服务质量标准》、《养老服务机构院内感染控制规范》、《养老服务机构服务质量星级划分与评定》等，南京市的《社区服务：养老服务规范》。

但国家层面的标准仍有缺失：行业标准仅关注养老设施和护理员的规范，而对老年食品、医疗等没有涉及；部分地方标准也仅仅是注重养老机构、老年食品、医疗、旅游、保健、生活照料、教育、中介服务以及各种特殊用品等养老服务业的单一领域。

“十二五”规划意见中也特别提出，“随着我国人口老龄化速度的加快，要加快发展服务业，把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，建立公平、规范、透明的市场准入标准，探索适合新型服务业态发展的市场管理办法，调整税费和土地、水、电等要素价格政策，营造有利于服务业发展的政策和体制环境”。因此需要制定一部全国性的《养老服务机构管理办法》来规范和加强养老服务机构的质量。特别是建立养老服务机构准入机制和评估考核制度，督促社区养老服务机构走上标准化、正规化的道路。

再者，整合现有资源，针对社区养老服务制定我国养老服务国家标准，科学确定社区养老服务内容、服务方式，确保各地相关部门有法可依。

我国现有的养老服务机构合同没有统一的格式化文本，合同条款粗疏、合同签订及履行过程中的不平等和违规现象屡见不鲜。因此，为确保养老服务机构和入住老人的合法权益，有必要对养老服务合同进行规范。特别是对合同双方的义务做出详细规定，考虑在相关法律中增补条款，或者单独立法加以规范，以厘清目前在养老机构服务中存在的司法执法争议，更好地维护老年人权益。

3.2 推进养老专业服务人员的培养

人才匮乏和从业人员质量良莠不齐是制约我国社区养老服务质量提升的瓶颈。福利社会化和老年服务业方兴未艾，专业人才和职业人员极为短缺，填补老年专业教育在中国的空白，需要做大量的工作。具体而言，就是加强教育培训、提高社区卫生技术人员的专业素质，提高现有养老服务人员的素质；加快培养老年医学、管理学等方面的专业人才，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程等，为将来储备人才。为了把好进口关，应大力推进从业人员的职业资格标准制定和执行力度，人才队伍的职业化将极大地促进社区养老服务的内容和方式趋于规范化。

3.3 加大社区养老经费投入

对社区养老经费的投入是政府的义务。国家应制定出具体的标准范围，督促各级政府在国民收入的再分配中适当加大对社区养老的资金投入比例，对经济相对落后地区可以实行转移支付。为确保社区养老服务资金安全和合理使用，资金必须纳入各级财政预算，专户管理、专款专用，不得挤占挪用。民间捐助的社区养老服务资金也应建立专门帐户，实行专人管理，保证全部用于社区养老服务。

3.4 加快成立养老服务行业协会，强化自律管理

特别是优化社区养老服务产业投资结构，调动社会力量兴办相关产业的大背景下，政府侧重行业的宏观管理和规划监管，而行业协会则承担规范行业管理职责，各司其职，有效地整合配置资源。

4结语

老龄化社会的到来,我国现实国情要求由家庭、社会、国家共同承担起养老的重任，基于社区为老年人提供多样化、全方位的服务，这一发展趋势对法律上调控的需求愈来愈迫切。在探索发展的过程中，规范社区福利机构为老人提供服务的质量是社区养老制度的落脚点，在上文提出法律制度保障的基础之上，应该远期考虑制定《中华人民共和国养老服务法》。

参考文献：

[1] 李嫦宏．我国社区养老服务法律保障研究[D]．兰州：兰州大学硕士学位论文, 2008.

[2] 陈厚义. 借鉴发达国家经验构建中国特色社会养老保障制度[J]．中国国情国力,2010, (7): 4-6.

[3] 张士斌．社会养老保障制度构建的国际经验与借鉴[J]. 探索,2009,(6): 135-140.

[4] 陈雪莲, 曾文华, 张细玲．我国社会养老保障制度的现状及对策分析[J]．中国商界(上半月), 2010 ,(4): 56-68.

篇10

20世纪90年代以来，全球金融业的发展在一定程度上加快了金融创新的发展，金融机构也日益转向多元化经营，使得越来越多的国家开始尝试进行金融体制的改革，在这种背景下，世界银行监管理论在近些年出现了新的发展，以对抗银行与存款者之间，银行与贷款企业之间的信息不对称和信息不完全，信息披露制度在2004年《巴塞尔新资本协议》中正式确立。同时，监管合同理论出现，该理论认为，监管是一种存在与监管者和被监管者之间的一系列合同关系，这是一种隐形关系，包括银行和存款者，银行与监管者，监管者与社会三种关系，合理的合同可以避免或者减少系统性风险，完善银行监管，反之，则会加重或者产生系统性风险，破坏银行监管。银行监管的经济利益问题也成为理论研究的热点，有效监管成为关注的核心问题之一。在实践中，这些理论问题呈现出新的趋势。

一、世界银行业监管理论的发展

（一）机构监管到功能监管再到目标监管的转化

即从对不同金融机构的块状监管到对不同金融机构相同业务的条状监管再到对经营结果的目标性监管。这个过程也是由分业监管向混业监管的转变过程。只有这样，才能最大限度的减少银行监管真空地带，防止风险监管部门推诿责任，减少银行业潜在风险。

（二）安全性监管向有效性监管的转化

二十世纪七十年代以前，各国银行监管的重点在于建立安全的金融体系，各国纷纷加强对金融机构的控制，构建本国的安全网，七十年代末，各国开始进行金融改革，将安全性监管转向以有效性监管为重点，兼顾安全性监管。如，日本的金融“大爆炸”改革。依据巴塞尔银行监管委员会1997年制定的《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则》的相关规定，银行业有效性监管的前提是：监管机构设定明确的责任和目标，并具有履行其责任与目标的独立性和充足的人、财、物、信息保证、法律支持等。银行机构的内部控制是实施有效银行监管的基础。外部监管的力量、作用、影响、监管的程度远不如银行机构的内部控制。同时，银行机构同业自律机制也逐渐受到各国普遍重视。

（三）监管全球化的趋势

“由于全球一体化的速度加快，世界各国之间金融市场的关联程度越来越密切。金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强。在这种形势下，西方金融监管理论逐渐注重金融监管的国家化，注重国与国之间在金融监管上的合作。”二十世纪八十年代以后，技术的更新与广泛应用，在促进金融创新，加速资本自由化，推动国际银行业迅速发展的同时，使得国际金融市场的联系更加紧密，金融危机更容易在各国之间蔓延与转嫁，比如，墨西哥金融危机、BCCI事件等，造成了国际金融市场的不稳定。要防范金融危机，仅从一个国家的银行业监管入手是远远不够的，监管全球化变得越来越重要。巴塞尔银行监管委员会的地位的加强，会员国的增多就是最好的证明，国际间的银行业监管规则也成为各国制定本国监管政策的重要依据与基本标准。

（四）监管市场化的趋势

世界金融一体化的加速使得银行业综合业务不断发展，出现了跨国市场的融合，这就使得原来由一国政府对本国银行业实施的监管，变得越来越困难，同时，不可避免地加大了金融风险，提高了监管的成本，势必从整体上加大兼容监管的难度，使得市场监管变得尤为重要。实践证明，市场监管正在帮助并部分替代政府监管，监管市场化成为世界监管理论的一个重要发展趋势。事实上，二十世纪七十年代以后，许多国家便纷纷取消政府的严格监管制度，越来越重视发挥市场力量，例如，美、日、韩等国相继进行了包括利率自由化、放宽业务范围限制等在内的放松管制的改革，以增强市场在实现监管目标中的作用。但是，这并非是完全弱化政府的作用，而是在以市场为导向的思路下，平衡市场与政府的监管作用，银行监管不是替代市场监管，而是强化市场机制的宏观手段，同时，市场监管也不是取代政府监管，而是市场监管的微观手段。只有这样，才能真正做到即实现政府监管制度的优化，又加强市场的导向性，最终提高监管效率，降低金融风险，实现监管的有效性。

（五）监管体制统一化趋势

这也是金融监管模式由分业化向部分混业化及完全混业化转变的趋势，但是这并非是否认分业模式，在一些国家里，分业的监管模式依然存在并适时发挥着自己的作用。“英国的大卫T·卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管（7个）；银行保险统一监管、证券单独监管（13个）以及证券保险统一监管、银行单独监管（3个）3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。”美国1999年《金融现代服务法案》又一次掀起了金融综合化的浪潮，监管体制统一化趋势越来越明显。

（六）注重风险性监管

风险性监管是相对于合规性监管而言的，从监管内容看，世界各国监管机构的监管正从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。合规性监管是一种事后补偿与处罚的监管方式，是指监管机构对金融机构执行有关政策、法律、法规的情况所实施的监管。风险性监管则侧重于对风险的事前防范，是指监管机构对金融机构的资本充足率、资产集中、流动性、内部控制等所实施的监管，是一种持续性银行监管。“国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。”

二、我国银行监管体制的转变

“银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分的方式和组织制度，与本国的政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。”金融监管结构的变迁是个急剧变化的动态过程。中国银行战略研究部副总经理宗良在2010年2月27日举行的“中国金融监管制度优化设计研究”会议上指出，我国在危机中的损失最小，不代表监管水平最高；被我国长期以来效法的英、美等国的金融监管体系也值得反思，西班牙、新加坡等国的经验值得借鉴；金融危机是层级递进的，银行监管要努力跟上金融产品的发展。在这次金融危机中，我国的监管体制表现出了强大的生命力，但是，我们不得不承认，我国银行监管制度和结构领域有很多问题尚无透彻的理论研究，比如说，监管制度的事前评价体系；政府监管和市场自律的关系；监管的边界问题；多头监管、过度监管、监管真空、监管合作以及监管制度优化问题；对银行监管机构的再监管问题；银行监管的适用性；银行监管的测度问题；监管的公平与效率问题；机构监管和功能监管的关系；金融创新的监管问题等。因此，专家学者对于我国的银行监管体制提出了诸多质疑，同时，针对目前整体的金融监管体制形成了不同的观点学派，要求通过对金融监管体制的修改，促使银行监管体制的转变。这些观点主要有以下三种：

第一种观点认为应该重新回到计划经济时代的大一统监管制度，忽略金融机构与金融业务之间的差别，即典型的单一监管模式，该模式是不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。单一监管在监管目标和手段上具有一致性和协调性，可以大大降低成本投入，有利于取得规模效益，防止监管真空和交叉监管现象，具有很强的适应性，能使监管机构更有效地行使监管职责。但是，单一监管模式下，金融机构缺乏竞争，不能体现不同金融机构与金融业务之间的差别。监管机构难以形成集中明确的监管目标和采取正确合理的监管方法，且易导致，这也是我国取消单一监管模式的原因。

篇11

1 我国私募基金发展现状

虽然目前我国的法律体系中还找不到对私募基金的准确定义，但是在市场中实际上具有私募基金性质的地下私募基金无论从规模上还是从其对证券市场的影响力度上都已经成为一股不可忽视的力量。2001 年,夏斌的《中国“私募基金”报告》估算出当时中国私募基金达7000 亿元。目前我国具有私募基金性质的地下私募基金的组织形式多种多样，这些地下私募基金主要有以下几种组织形式：

（1）工作室。

工作室是目前最公开最常见的私募基金。以较有名气的股评人士或研究人员命名的各类工作室大部分负责给客户提供详细的市场操作计划，而且，随着资金量的较大差异 表现为所谓 “金牌会员”、“银牌会员” 等一般地进入工作室所要求的资金量门槛并不高。在深圳，一些著名咨询机构下的工作室只要有 50 万元就可以达成合作的口头协议。 正因为资金量不算太大，一些客户提出了较高的年保本收益率，这一数字目前一般为 20%左右。至于工作室的收入，大多数并不直接向客户收取，而是由工作室与客户进行交易的证券营业部进行协商，从交易佣金中提取。

（2）券商。

证券公司是最早参与地下私募基金的。1993年证券公司的主营方向由经纪业务转向一级市场业务，与之相应的是需要定向拉一批大客户，久而久之,双方建立了相互信任关系，证券公司的角色也就顺理成章的转换成委托人。从 1999 年起 综合类券商经批准可以从事资产管理业务，受托管理现金、国债或者上市证券。从地下转为地上公开之后，各券商在这方面的竞争更加激烈了。目前，一些证券公司在开展资产管理业务中都有相同的承诺，如保证收回本金保证年收益率等。

（3）公司型私募基金。

从1997年以来，更加接近于严格意义上的私募基金以公司的形式出现了，如投资咨询公司，投资顾问公司以及投资公司。地下私募基金主要来自于企业，大多以专用账户的形式存在。在出资额、使用期限、分配等方面都参照公募基金。投资咨询公司能作为 地下私募基金的发起人、管理人，其工作重点也会以目前的公司形象宣传转而向提高所管理资产的利润率发展，从而进一步提高公司的吸引力，形成良性循环。至于监管方面，这部分基金多让大投资者做资金的监管人，重大投资则须经投资人本人同意，因经营业绩相当不俗，这些基金在市场上颇受追捧。

2 私募基金发展的风险分析

2.1 我国私募基金的风险分析 

中国的私募基金一直游离于法律、法规监管之外，没有取得合法地位，面临巨大的法律风险。

首先，我国的私募基金一般以工作室、券商、公司型私募基金等名义存在，在组成形式上与受托理财、集资投资相似，基本上通过私下订立契约而形成，建立在这种非法的契约上的委托关系是很脆弱的，无法控制受托者的道德风险，一旦发生纠纷，投资者权益难以得到法律保障。 

其次，国外私募基金的操作手段是利用金融衍生工具进行对冲，在控制风险的同时，也加大了风险。在目前我国期权、期货等金融衍生工具不完善甚至不存在基金管理人素质不高的条件下，私募基金主要依靠在证券市场上做庄或跟庄获取收益，既影响了证券市场的稳定性，也使其面临的风险扩大。 

最后，由于目前国家对私募基金的立法没有正式出台，投资者还面临着政策调整的风险，由于私募基金信息披露要求低，高财务杠杆投资模式的特殊性，决定了它的高风险性和社会震荡性。所以，如何加强对私募基金风险的控制和适度监管越来越成为关注的焦点。

2.2 私募基金蕴含巨大的风险

（1）信用风险 。

因为私募基金在法律上还没有正式地位，所以它的投资者与管理者签订的契约合同在法律上是无效的，是得不到法律保障的。因此私募基金的投资者面临着巨大的信用风险。

（2）到期无法兑现的风险。

私募基金投资者对管理者使用资金都有一个期限限制，如果私募基金到期不能达到预期的收益，那么，就会像非法集资案一样拆东墙补西墙，最后因兑付现金越来越多而集资资金越来越少形成恶性循环，造成无可挽回的兑现风险。

（3）系统风险。

虽然一些较大规模的私募基金采用了西方基金的做法，有一套监管、运作的方案，而且，迄今为止私募基金的运转从整体上讲还算正常，没有出现系统性的信用危机。但由于缺乏外部监管，加上此类业务本身就处于地下状态，使得基金管理人操纵市场、欺诈客户行为时有发生。由于市场竞争激烈，法律地位不确定，很多基金管理人短期行为严重，经营风格激进，一旦市场大势发生逆转，基金经营的资产质量下降将会引发很多金融风险。

3 国外私募基金监管的经验

目前各国对私募基金的规范可主要分为两大类,一类是以美国为代表的国家,对私募基金已形成一套完整的法律规范体系,第二类是以英国为代表的,形成以行业自律为主,政府监管为辅的私募基金监管法律体系。 

3.1 美国私募基金监管模式

美国对私募基金的规范主要在以下几个方面:

（1）对投资者资格的限定。美国法律规定,投资于私募基金的投资者必须是“有资格的投资者”。所谓“有资格的投资者”是指必须符合《1933 年证券法》的“法规D”,以及《国民市场证券改革法》的有关规定。



（2）对私募基金设立的放宽。据美国《投资公司法》的规定,在美国从事证券投资、证券交易的基金必须向全国证券交易委员会(SEC) 登记注册,并且只能设立固定面额证券公司、单位信托投资公司和公开募股管理型公司。证券交易委员会从基金的投资资格、范围、方法、手段等方面予以审查监管。但是对于私募基金,美国的《证券法》却为其提供了“安全港”(Safe Harbor) 条款《 证券法》中的D 规则规定私人合伙投资于证券市场,投资者可以不按《投资公司法》规定的三种方式设立合伙制的投资机构,并且符合一定条件的,如符合投资者人数的规定或不公开发行证券等,可以免于登记注册《证券法》的S 规则则为外国人的私人证券投资提供了同等优惠的条款,这样美国的私募基金实际上就具备了一条合法的避开金融监管且注册豁免的简便路径。

（3）对私募基金公开发行的限制。美国法律规定私募基金发行不能在社会上公开宣传,只能在私下进行。因为大众投资者不具备专业分析和自我保护能力,美国法律对私募基金投资者限定的原则,就是将他们严格控制在有自我判断、自我保护和具备抗风险能力的人范围,因此严格限制公开发行。

（4）在信息披露方面不做严格要求。根据美国的法律,公募基金必须定期向投资者通告经营状况,包括净资产报表、收入和支出报表等,不得少于每半年一次;向SEC 提交年度或半年度经营报告,汇报主要经营情况,并接受独立的会计师事务所审核内部会计制度等。而私募基金则不要求在监管机构登记、报告或披露信息。因为美国相关制度的设计就是以投资者的成熟、理性为基础,认为他们有足够的能力和技巧跟基金经理人合作和沟通,监管部门和公众都无须介入和了解情况。

3.2 英国私募基金监管模式

英国对“私募基金”的监管原则主要体现在信息传播方式上。在英国《2001 年集合投资发起(豁免) 条例》中, 从传播信息的角度, 对“未受监管的集合投资计划”进行限制, 将“传播”理解为“被授权人在业务过程中邀请或请求加入某不受监管计划”, 并将“传播”划分为“对某人的传播”和“指向某人的传播”、“实时传播”和“非实时传播”等。在传播过程, 其一般要求提供: 投资者的资格证明、投资者本人的声明和传播者在传播过程中发出警告及有必要的防止其他非目标人员参与的机制。其对“实时传播”则仅限于由海外人士向海外人士传播关于海外投资的计划, 投资专家, 拥有高额资产的公司、非法人公司组织, 熟练投资者, 信托的发起人、受托人、其他代表和信托、遗嘱的受益人。

英国有关私募基金的法律规定也包含在证券和投资基金的法律法规体系中。包括有1958 年的《防止欺诈法》, 1973 年《公平交易法》,1976 年的《限制交易实践法》以及1985 年的《公司法》等,而1987 年的《金融服务法》,可全面监管投资基金的各项运作环节。但总的说来,英国私募基金业管理宗旨是以行业自律为主,法律的监管居于次要地位。其行业监管体系由三个机构组成:证券交易商协会、收购与兼并专门小组、证券业理事会。各个机构都制定有一整套的行规和条例来进行自我监管。不过近年来,英国证券市场监管有了些变化,出现法律监管与行业自律相结合的趋势,但总的说来,与美国相比,英国的法律监管体系还是较为宽松。

从以上私募基金监管模式我们可以知道私募基金在国外是一种很普遍的现象。国外对私募基金的监管主要靠一些较为细致、可操作性强的规定, 来保护投资者的权益。即便在最发达的美国其监管也是很严格的。因为“私募基金”投资具有极大的风险性, 国外私募基金监管的重点：一是对于投资者人数和资格的限制；二是对私募基金发行方法和信息传播的限制。因为私募基金在我国还是新生事物,所以我国的私募基金监管模式应主要向监管较为严格的美国的监管模式学习。

4 我国私募基金监管的立法选择

我国的私募基金目前处于地下状态，并没有得到法律的承认，它完全是适应资本市场的需求而自发产生的。尽管时间不长，但已经达到相当的规模。逐步规范私募基金，使其合法化是必然的趋势。借鉴外国经验,再结合我国实际,笔者认为,政府应当加紧制定和完善与私募基金有关的法律、法规和政策,使其有一个明确和恰如其分的法律身份,再配之以严格的法律环境和监督制约,这样既可以顺应市场发展的大趋势、减少交易成本,又有利于它们的规范运作。具体来说，应着重强调以下几个方面的内容:

4.1 严格设立管理人与发起人条件

鉴于私募基金的高风险性, 基金管理人的资格应该制订得比公募基金更为严格。作为私募基金发起人和管理人起码应具备以下条件: (1) 具有较强的资金实力和抗风险能力, 其注册资本和净资产要达到一定规模, 同时要根据其注册资本和净资产的大小来核定其募集基金的最高限额; (2)具有一定数量的专家型从业人员和固定的经营场所及必要的设施; (3) 要有良好的经营业绩和良好的信誉等。在试点阶段, 符合一定资产规模的, 规范运作了规定年限的, 有成功管理基金业绩的证券公司、资产管理公司、大型投资咨询公司、信托投资公司以及投资顾问公司可以作为发起人和管理人的首选。

4.2 确定统一的监管部门

信托业由中国人民银行监管,而证券市场由证券监督管理委员会监管,这就导致当私募基金出现问题后,证券监督管理委员会和中国人民银行在行使行政管理权时,存在管理权的交叉或真空地带,在对违规的私募基金进行处罚时,两个部门之间必须花费精力来相互协调。为防止出现多个行政管理部门都管,结果都不管的情况,建议应该明确由一家机构作为行政监管机构。从我国私募基金的投资方向看,目前基本上是投资于我国的证券市场。从监管的便利、及时出发,私募基金的行政监管机构为各级证券监督管理委员会更为妥当。证券监督管理委员会作为私募基金的监督部门,有利于整个证券市场的统一管理和监督。

4.3 加强对私募基金信息披露要求

监管部门应当要求私募基金定期地不间断地向投资者公开其资产、负债规模和结构，增强其经营透明度，并且，定期就其投资情况、资产组合和资产状况向监管部门备案 。