行政强制法范文

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在《行政强制法》出台前，行政强制并不是完全处于无法可依的状态，规制行政强制的法律规定散见于各单行法中。就公安行政强制而言，主要的规范依据有《人民警察法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《禁毒法》、《消防法》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》等法律法规及规章，据此公安行政强制的行为表现有盘查，留置，强制传唤，保护性约束，扣留，强制戒毒，强制收治，收容教育，强行驱散，强行带离现场或者强制拘留，证据登记保存，查封、扣押、冻结、收缴，强制铲除等等。《行政强制法》将会弥补此前各单行法对行政强制规制的疏漏之处，与它们共同发挥作用，保障和监督行政机关依法履行行政强制职责。对照《行政强制法》的立法精神，可以检视一下公安行政强制实践中可能存在的问题，并对之提出今后进一步规范的要求。

一、劳动教养亟待立法完善

早在1996年《行政处罚法》、2000年《立法法》颁布以来，理论界和实务界一直在关注有关劳动教养的法律位阶。《行政处罚法》规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”，《立法法》规定，“下列事项只能制定法律：……（五） 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”而今《行政强制法》规定“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”。劳动教养的直接依据是《国务院关于劳动教养的补充规定》这一行政法规，作为法律位阶低一级的行政法规，可以撇开劳动教养是行政处罚还是行政强制措施的争议不谈，其对劳动教养的规定直接违反了多部上位法律，违反了法律保留原则，《行政强制法》的颁布使这个问题更加凸显，让立法冲突的矛盾无法回避，当务之急便是提升劳动教养的法律位阶，由国家立法机关以法律的形式对劳动教养予以规范。

二、实施行政强制力求程序无瑕疵

公安民警在日常执法过程中应遵循《行政强制法》的基本程序规定，如：行政强制措施由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩等等。

目前，在一些较大的铁路车站，为缉查违法犯罪分子，都采取了民警查验身份证进行盘查的措施； 这一出发点是好的，但毕竟绝大多数旅客是“良民”，不乏有人对民警的执法行为有抵触情绪，所以民警主动出示执法身份证件，说明执法的理由及依据，有利于缓和气氛，取得相对人的理解和配合，而不能傲慢地习惯成自然，粗暴执法，漠视相对人的尊严。应当说，《人民警察法》、《居民身份证法》对此种执法情形都是有一定程序要求的，而《行政强制法》只是对常规程序进行了重申和更为周详的规定。

三、杜绝行政不作为，积极履行行政强制职责

在实践中因为行政不作为引起行政纠纷，发生概率最高的就是公安执法领域，因为人民警察肩负保护人民的神圣天职，更是法定职责。依据《人民警察法》相关规定，公安机关人民警察有维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序行为的职责。《人民警察法》第十四条规定： “公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”遗憾的是，执法实践中公安机关消极不作为的现象依然存在。《行政强制法》第十六条规定： “行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”第六十八条规定： “违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这些条款是杜绝行政不作为的一剂良药，但不足之处是没有明确提及“不作为”一词，立法亟待完善。

四、《行政强制法》强调了公安行政强制措施的执法资格

行政执法人员是代表国家行政机关依法行使行政执法权的人员，代表着国家行政机关的权威和形象，其素质的高低直接决定着政府行政管理职能的实现与否。在实践中，公安行政强制措施的执法主体不具备执法资格的后果是严重的。如果公安部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，甚至雇佣临时人员执法，执法随意性必然大增，侵害公民合法权益的情况就会时有发生，公安机关执法的严肃性和政府的公信力最终会受到严重影响。《行政强制法》第17条第3款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施其他人员不得实施。”本条对行政强制措施的实施主体主要从两个维度进行了严格规范：一是行政机关是实施行政强制措施的唯一主体。不同于行政处罚权和行政许可权，行政强制措施不可委托。行政强制措施的即时性和强制性，决定了它对于公民、法人和其他组织的权益影响更大。所以对行政强制措施实施主体的规定更加严格，只能由行政机关来实施，不得委托给其他行政组织、机关或者个人。二是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备行政资格的行政执法人员，其他人员不得实施。因此，公安强制措施应由取得执法资格的人民警察实施。

五、结 语

《行政强制法》的长期缺失，导致滥用公权力现象成为社会焦点，也激化和蓄积了大量的社会矛盾。《行政强制法》的颁布实施对于政府机关的行政管理，尤其是公安行政工作必将产生广泛而深远的影响。公安行政强制是把双刃剑：用好了，有利于行政违法事件的整治，有利于促进公安民警理性、平和、文明、规范执法，有利于全面提高公安机关依法履职的能力和执法公信力；用不好，则将大大影响公安机关公正严肃的执法形象，也势必影响到和谐警民关系的建设，影响到社会的和谐稳定。笔者认为，“赋予并规范行政强制权，实现合法权益的保障”，这应当是今后公安行政强制执法工作的核心准则，即始终做到兼顾两方面的功能：一方面要规范公安执法中行政强制的设定和实施，保障和监督公安机关依法履行职责，有效实现自身行政管理职能，维护公共利益和社会秩序；另一方面要保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织的合法权益，同时保障其他个体利益的实现。

【参考文献】

[1] 应松年，刘莘.中华人民共和国行政强制法条文释义与案例适用[M].北京：中国市场出版社，2011：11.

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关键词 行政强制　执行机关　裁执分离

中图分类号：D631.6 文献标识码：A

新出台的行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，平衡公共利益和个人权益。对其认可肯定的同时，学界也注意到相关疏漏，《行政强制法》对于许多实践中亟待解决的问题予以回避，也存在与现存法律竞合冲突的情况。本文主要通过对《行政强制法》第二条的解读，来分析我国行政强制执行体制的问题及解决路径。

一、行政强制执行机关：行政机关还是人民法院？

《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”同时在第十三条、第五十三条也有“申请人民法院强制执行”的类似规定　，针对此处的执行机关是行政机关还是人民法院，笔者进行如下探讨。

行政法上有一个很重要的特点，即行政主体有很强的优越性，这种优越性很突出的表现就是行政的自行强制权。无论是《行政诉讼法》还是《行政强制法》均规定行政机关可以“申请人民法院强制执行”，目的就是给行政强制执行制度加一个安全阀。有观点认为：“申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。”　还有学者认为：“行政强制的主体是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。只有法律、法规的明确授权才能实施行政强制。在行政机关或法律、法规授权的组织没有权力直接采取行政强制措施的情况下，可以依法申请人民法院实施强制。法院对行政主体申请强制执行，必须审查其合法与否，对违法的行政行为申请执行，法院不予受理。”　即行政机关和人民法院都是行政强制的实施者；认为“行政强制行为在一定意义上讲是一种准司法行为，对于这样的准司法行为当然应当由司法机关实施。”

我国行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制　，可归纳概括为：如果法律规定了由行政机关实施强制执行，则由行政机关实施强制执行；如果法律没有规定由行政机关实施强制执行，无论法律是否规定了申请法院强制执行，都必须申请法院强制执行。在《行政强制法》出台之前，强制执行权既可以是法律赋予，也可以是法规赋予。　《行政强制法》对行政机关自行实施行政强制执行权严格限定在法律层面，把原来由法规规定的行政机关自施强制执行不再有效，而必须申请法院实施强制执行。但总体上说，《行政强制法》的出台并没有改变这一体制，而是继续维持了《行政诉讼法》第66条确立的由行政机关和法院分享执行权的行政强制执行体制。

笔者认为行政强制执行应以行政机关自行执行为主，原则上应当还权于行政机关。

首先，从分权的角度来看，行政权与司法权应有明确界限，即使是在能动司法的大背景下，司法的手也不应伸的过长。对于法院来说，过多的申请执行案件，大大超出了法院的正常承受限度。

根据最高院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。法院的行政审判庭更多的在忙于非诉讼行政执行案件的审查，诉讼案件的审理不得不摆在次要位置。非诉讼行政执行案件也成为法院执行机构的一项重要业务。在法院整体执行工作仍面临巨大压力，仍在很大程度上存在“执行难”的情况下，继续把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院，恐怕不是我们解决这个问题的初衷。　近年来，申请法院强制执行，已经被不少行政部门当作“法宝”来采用，把本应由行政机关自己处理的问题，全部推给法院。

其次，从司法尊严角度看，行政机关申请人民法院实施行政强制执行，人民法院既是裁决机关，也是执行机关，裁执不分，违反正当法律程序，严重影响法院形象和司法尊严。人民法院实施行政强制虽然不同于行政机关自己实施的强制执行，行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行只是裁执一体，但法院既裁决争议，又直接动手实施强制行为，自裁自执，监督缺位，影响当事人对法院的信任和司法权威，并使人民容易形成法院和政府扭成一股绳来对付相对人的印象，严重损害了法院的权威性和公平、公正、中立的形象。

再次，从效率的角度来看，行政机关已经完成了行政强制执行过程中的事实认定、收集证据，若将执行再转交给人民法院，法院还需重新进行证据梳理、事实认定，不利于提高效率和及时完成行政目的。

最后，从救济的角度看，法院是公民寻求救济的最后一道防线，若此处执行机关是法院，则针对执行的后续问题无法再诉诸法院，不利于公民寻求救济。而针对行政机关的强制执行，相对人及利害关系人不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，有利于相对人和利害关系人寻求救济。因此，法院不应当充当执行职能。

杨建顺教授针对行政强制执行权归纳了“裁执分离”模式，具体就是：没有行政强制执行权的行政机关要申请人民法院强制执行，人民法院进行审查，认为具有合法性，作出予以强制执行的裁定，根据这个裁定，行政机关予以执行；具有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行，法院一般不予受理；法院可以直接执行的是金钱给付义务。

综上，为保障公平和效率的统一，《行政强制法》应确立这样的执行体制：行政决定（包括行政强制措施决定）作出后，行政相对人对之有异议，不自行履行的（包括可申请复议和提讼而不申请复议和提讼的），除紧急情况需要即时强制外，行政机关应一律申请人民法院审查和作出裁定；人民法院裁定行政决定合法，且应予执行的，一律由行政机关执行，人民法院对执行的合法性实施监督（当事人认为行政执行行为违法，超越人民法院作出的执行裁定，可以向人民法院，人民法院可作出即时裁决，中止行政机关的执行行为或责令行政机关限期纠正）。这样既可通过人民法院裁决防止行政机关滥权和侵权，又可通过由行政机关实施执行行为而避免法院直接卷入强制运作（特别是强制拆迁一类强制执行的运作）而损害其形象和权威。

二、对其他条文中的疑惑

《行政强制法》的出台，一定程度上能够起到规范行政强制设定和实施、保障和监督行政机关依法履行职责的作用，但同时也存在许多问题值得我们思考。再如，第十三条规定：“行政强制执行由法律设定”。根据行政强制法的规定，行政强制措施和行政强制执行的方式实行严格的法定主义，即行政强制措施的方式和行政强制执行的方式只能由法律设定，行政法规、地方性法规都不能对行政强制的方式作出规定。加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚，是间接强制的执行方式，那么该条规定是否包括执行罚也由法律设定？执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人，以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。如《行政处罚法》第51条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。但是在行政法规中，我们也可以看到执行罚的存在。如《征收排污费暂行办法》第7条规定：“排污单位不论其隶属关系和所有制关系，都应当根据当地环境保护部门的缴费通知单，在二十天内向指定银行缴付排污费，逾期不缴的，每天增收滞纳金千分之一。”在《中华人民共和国进出口关税条例》、《水利工程水费核定、计收和管理办法》等相关法规中也有相应规定。　根据上位法优先于下位法，是否之前所有行政法规中执行罚的规定都失效或不再适用呢？另外，第39条规定了四种行政强制执行中止执行的情况，其中，“第三人对执行标的主张权利，确有理由的”应当中止执行，但该条并没有区分不同情况下的主张权利，中止执行后的权利冲突应当如何解决没有明确规定，对于行政法上财产给付义务的履行与民事债权的受偿顺序以及行政强制执行中如何保障民事债权人的利益问题均没有明确规定，于是存在如下弊端：在行政强制执行中具有优先权地位的债权缺乏程序保障。以民事赔偿责任优先于罚款、罚金的规定为例，行政强制机关在行政程序中能够依凭自己的强制力量，主动快速的实现自己的债权，而民事赔偿受害人则需要依赖国家机关的力量才能获得赔偿。然而，由于现行行政强制的法律规范及相关单行法并没有给享有优先权地位的民事债权人以相应的程序保障。因此目前有关民事赔偿债权应当优先于罚款、罚金优先受偿的规定在实践中很容易成为一纸具文。　诸如此类，是留待立法者在实践检验中通过出台司法解释或其他方式需要解决的问题。

（作者单位：南京大学法学院）

注释：

《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”

载于，最后访问日期：2012年12月18日

李敏．行政强制立法争议谈——访行政法学专家杨建顺教授．中国审判．2010（10）

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《行政强制法》虽然实施至今已有两年多的时间，但这部法律的实施对我国工商行政强制执法实务提出了诸多挑战，成为我国今后很长时间需要不断研究的课题。

一、行政强制法实施对工商行政执法的积极意义

1、《行政强制法》出台前工商行政强制存在的主要问题

工商行政管理机关的重要职责之一是监管市场，确保工商行政管理机关有效实施行政强制行为，能够有效预防、制止某些破坏社会主义市场经济秩序违法行为的发生。《行政强制法》实施前，我国工商行政管理机关实施行政强制存在的问题主要体现在以下方面。

（1）“滥”。工商行政强制的“滥”首先表现为工商行政强制措施设定权的“滥”。法律、法规和规章都可设定工商行政强制措施，通过部门规章自我设定行政强制措施的现象较为普遍。

（2）“乱”。工商行政管理机关作为一个综合性的重要的市场监管部门，在行政执法中涉及法律法规规章多，多个法律、法规和规章都有权设定工商行政强制措施，但这些法律、法规和规章基于不同的立法理念制定，其相应的制定背景和制定时期也不相同，其设定的行政强制措施种类繁多，名称不一，程序不一，因此难以避免出现以下状况：对违反市场秩序的同一行为，由于违法主体的不同，违反的法律规定不同，因此相应采取的行政强制措施亦不一致。这种不一致极易导致行政强制在实际运用中的冲突、矛盾和差错。

（3）“软”。一方面是工商行政管理机关自身行政强制执行手段不力，难以实现终结工商行政强制执行最终目的。另一方面是申请法院强制执行效率低，渠道不畅。

2、《行政强制法》实施对工商行政执法的积极意义

《行政强制法》的颁布实施对解决我国过去行政强制中一直存在的“滥”、“乱”、“软”发挥了强有力的作用，工商行政管理机关作为监管市场的重要行政执法部门，这部法律的实施同样对我国工商行政管理机关的工商行政强制执法也有诸多积极意义。

（1）行政强制法定原则终结了工商行政强制的滥和乱。根据行政强制法定原则在相应法律条文中的体现，必然终结我国工商行政强制的滥和乱。

（2）行政强制执行软的问题和执行效率在很大程度上得到改善。第一，《行政强制法》明确规定了人民法院受理行政机关申请强制执行的时间期限，这就提高了强制执行的工作效率，也便于工商机关尽快查处案件。第二，《行政强制法》提高了工商行政管理机关的执法权威。第三，减轻了工商行政管理机关的行政强制执行成本。

（3）《行政强制法》有利于工商行政管理机关执法人员规避执法风险。虽然根据《行政强制法》的规定工商部门行政执法程序繁琐，但是程序的繁琐能够使我们工商行政管理机关行政强制执法人员规避执法风险。

（4）《行政强制法》的实施有利于降低工商行政管理机关的诉讼风险。

二、《行政强制法》实施后工商行政执法面临的挑战

1、行政强制法对工商行政执法理念的影响

《行政强制法》实施生效后，至少有这么三大理念将对我国工商行政管理机关的行政执法产生深远的影响。

（1）行政强制法是控权法的理念。行政强制法应当是一部控权法，其立法旨意之一即是控制行政机关滥用行政强制权，这在行政强制法的第一条已经作出明确规定，并且这一立法旨意在整部法律中被一以贯之。

（2）程序正当理念。行政强制法是一部程序法，程序正当理念贯穿这部法律始终，主要体现在以下三个方面：一是程序法定。二是比例原则。三是不得谋利原则。

（3）权利救济理念。因为行政强制是对行政管理相对方人身权、财产权的“高权”行政行为，因此《行政强制法》非常重视对行政管理相对方权益的保障和救济。这就要求我们工商行政管理机关树立权利救济理念，谨慎执法，依法执法。

2、行政强制法对工商执法实务的影响

（1）对工商行政管理机关实施行政强制措施的影响。教育与强制相结合。这就要求我们工商行政管理机关执法人员转变执法理念，重教育，轻强制，对违法行为轻微的要多教育，多指导，不能动辄采取行政强制措施来达到执法目的；行政强制措施法定；查封、扣押强制措施有了严格的法律规范。

（2）行政程序法对工商行政强制执行的挑战。

其一，行政强制执行方式法定。工商行政管理机关的强制执行手段只能是以下两种：加处罚款和拍卖查封、扣押的财物，并且必须是以书面形式作出。一是加处罚款，对逾期不缴纳罚款的当事人，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但是行政强制法明确规定加处罚款不能超过罚款本金，以往加处罚款上不封顶的现象不得再次发生。二是拍卖查封、扣押的财物应当如此撰述严格按照行政程序法的有关进行。

其二，申请人民强制执行程序法定。工商行政管理机关除了上述两种行政强制执行方式，其余案件必须申请人民法院强制执行。行政强制法实施生效后，工商行政管理机关申请人民法院强制执行在程序上要注意以下几个问题：第一，是执行催告程序。行政程序法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告书应当以书面形式作出。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。行政强制法的这一制度对于降低行政执法成本、减少强制执行次数从而把对行政相对人可能造成的损害降到最低，这充分体现了行政强制法的最小损害原则。工商行政管理机关工作人员在行政执法过程中应当注意三点：一是催告不能采取口头形式，比如电话通知，必须以催告书的书面形式。二是催告期限，只有行政管理相对方在行政处罚书规定的法定期限没有履行义务的才能强制执行。行政强制法规定应当给予当事人合理的履行期限，国家工商总局233号规定合理的履行期间为10日，在催告期间内，可以作出立即强制执行决定的情形只能是有证据证明法定义务人有转移或隐匿资产财务情形。三是对工商行政管理机关的催告书，法定义务人有享有陈述申辩权，工商行政管理机关执法人员应当如实记录在案并进行核实，如果属实则必须采纳。第二，明确规定申请人民法院强制执行的期限。根据行政强制法的规定，当事人在法定期限内既不履行行政决定，又不申请行政复议或提起行政诉讼，工商行政管理机关申请人民法院强制执行的期限为法定期限届满之日起三个月内。在具体执法实践中，一定要把握好期限，否则人民法院一般不予受理。

其三，工商行政强制执行可以与当事人达成执行协议。从行政强制法第四十二条规定，在行政执法中，工商行政管理机关不能滥用执行协议，与当事人达成执行协议应该把握好以下三点：一是达成执行协议的前提是不损害公共利益和他人合法权益，二是执行协议中可以约定的方式一般为延期或分期缴纳罚款，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚金，三是工商行政管理机关一旦发现当事人有不履行执行协议的行为，应当立即恢复强制执行决定。

三、应对工商行政强制执法的建议

《行政强制法》的实施对我们工商行政管理机关的行政执法也带来了很多的挑战，最直接的影响主要是体现在两个大的方面，一是随着行政强制设定权的规范和上收，工商行政管理机关实施行政强制措施依据减少，行政强制更为乏力；二是行政强制程序要求更为严密，执法办案风险必然增加，但是工商行政管理机关作为一个重要的执法监管部门，在行政强制法实施后如何积极应对行政强制法的实施从而有效提高执法效果是我们面临的一大课题，笔者以为，我们可以从以下四个方面来积极应对。

1、彻实转变执法理念

行政强制法进一步把行政机关的权力关进笼子里，是对现代权力制约理念的契合，在制约和规范行政权力的同时，也体现了对公民合法权益的保护，所以，我们工商行政管理机关不应该对这部法律的实施抱以抵触的心理和态度。我们应当摒弃过去的一些行政机关即权力机关，行政机关是管理机关，行政相对方是被管理方、行政权力私有化等不正确的执法理念，应当树立起以下理念：一是控权理念。绝对的权力绝对的腐败，为防止和避免对权力的滥用，必须对权力予以适当有效的控制。立法是控制权力滥用最为有效的手段和方式之一。工商行政管理机关在实施行政强制措施时，采用诸如警示、告诫、劝导等行政指导方式能够达到执法目的的，一般不要实施行政强制。如经说理教育或进行行政告诫后仍达不到执法目的的，方可实施行政强制。二是程序正当理念。正是程序决定了法治和姿意的人治，我们要建设法治政府，除了制定法律，更为更要的是，作为法律的执行机关，我们要严格法律规定的程序执法，这有利确保执法公正和提高执法效率。三是权利救济理念。行政管理相对方认为自己的合法权益在行政执法中被工商行政管理机关侵犯，有权采取申诉、申请复议、提起行政诉讼或申请国家赔偿等方式予以救济。作为工商行政执法人员，首先我们应当依法执法，其次我们应当尊重法律赋予行政管理相对方的这些救济权利，如在行政执法过程中应当及时告知其合法权益，一定不能对行政管理相对方的维权行为予以打压、报复，第三，我们要积极应诉，避免在行政复议或行政诉讼中处于被动。即便败诉中，亦应从中吸取经验和教训，进一步改进我们的执法方式和方法。

2、严格按照法定程序执法

行政强制法对采取行政强制措施和实施行政强制执行都设定了严格的程序规范，从某种意义上来讲是在一定程度上束缚了执法人员的手脚，但我们一定要坚决杜绝执法的随意性，严格按照行政程序法规定的执法程序采取强制措施和实施行政强制执行，否则就会导致行政程序违法的后果。

3、增强执法风险防范意识

在工商行政执法队伍中，我们的某些行政执法人员在以往的执法实践中不可避免的形成了一些错误的执法惯性，比如不依法行政，超期、超出法定范围查封、扣押，不按程序采取行政强制措施，随意采取行政强制方式等，行政强制法实施后，这部法律不仅对工商行政执法的实体和程序两方面对执法要求更为严格规范，同时加大了对于违法执法行为的处罚力度。如该法的第六章法律责任中的第六十一条、第六十二条、第六十三条和第六十四条分别对行政执法人员的违法行为有相应的法律责任规定，不仅行政处分，构成犯罪的还应当追究刑事责任，因此，工商行政管理机关的行政执法人员在行政强制执法实践中要避免乱作为和不作为等违法行为的发生，增强执法风险防范意识，提高执法风险防范能力。

4、强化行政执法制度建设

有效的制度建设是规范行政执法行为的重要依据，笔者认为要强化以下制度建设：一是要强加培训。行政强制法作为工商行政执法的一部重要法律，我们应当加强学习，除了开展不定期专题讲座和交流，我们还要加强自学，不仅掌握其条文规定、法律原则，更要领会其立法精神，把握其亮点及对工商行政执法提出的新要求和新挑战，从而得以规范我们的执法行为。二是积极研讨在行政强制法实施过程中我们行政执法面临的一些难点疑点，结合行政强制法的立法精神和原则，由国家工商总局针对这些难点疑点问题予以统一规范。行政强制法作为一部规范行政强制的法律，其意义是非常明显和重大的，但是作为一部行政程序法，其只能对行政强制的一般性、原则性的方面作出概括性的规定，不可能面面俱到，工商行政管理具有较强的专业性，在工商行政强制执法中适用行政强制时出出现了一些疑点和难点，给我们的执法实践带来迷茫，如在行政处罚中工商行政管理机关根据行政处罚法的规定经常采用先行登记保存措施，那么先行登记保存措施到底是不是行政强制措施呢？工商行政管理机关送达执行催告书和行政强制执行决定书能否根据行政强制法的相关规定采用留置送达方式呢？行政强制文书的公告送达中，公告期间是否应当计入行政强制措施的期限呢？在查封、扣押期限内，对于依法确定将要予以没收的财物未能在法定期限内作出行政处罚，那么查封、扣押的财物又如何处理呢？在行政强制法实施细则未出台之前，这些执法实践中出现的问题由工商总局尽快予以规范十分必要。

四、结语

行政强制法的实施给工商行政执法带来了机遇，同时也提出了挑战，随着这部法律的实施，在工商行政执法实践中也逐渐显现出来诸多的适用和操作问题，这将都是我们今后进一步研究的课题。

【参考文献】

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Abstract: The implementation of the administrative enforcement power is of particularity and reality, and restricting executive power and protecting civil rights are the eternal topic of the rule of administration. Some of the personal views of the legislative background and significance of administrative enforcement law are presented.

Key words: administrative enforcement law; legislative background; significance

中图分类号：D9文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

《行政强制法》是继《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》之后，我国在行政法领域出台的重要法律，与行政机关关系重大。其宗旨（立法目的）是通过规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

一、行政强制法的立法背景

1、行政强制法立法的国际背景

行政强制权作为一种典型的公权力，其法治化无疑是世界各国法制建设的重要内容。综观西方国家的法治历程，大都将实现行政强制的法治化作为建设法治国家和法治政府的一个重点与难点。大陆法系非常重视实现行政强制的法治化，通常采用一种统分结合的立法模式。与大陆法系不同，英美法系传统上没有专门而又独立的行政强制法律制度，其行政强制主要属于司法制度的基本内容，行政机关只能采取少量的即时强制措施，从而形成了司法为主导、行政为例外的行政强制制度模式。但与大陆法系国家异曲同工的是，英美法系国家也同样重视行政强制的法治化，它们不断完善司法内部执行程序制度，加强行政机关自力执行的司法审查，逐步提高行政强制执行的法治化水平，并最终在 20 世纪末完成了这一任务。总之，虽然英美法系国家传统上对司法权更为信任，对行政权更为防范，但实现行政强制的法治化也是其建构现代法治国家的重点内容。

2、行政强制法立法的国内背景

行政强制是最直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政执法方式，涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分，属于典型的损益行政行为。行政强制如果长期得不到法律的严格规范和约束，必然会引发诸多问题，严重影响甚至恶化政府与公民之间的关系。我国行政强制执法领域长期存在既“散“、“乱”、“软”的问题。

（1）行政强制权设定主体、权限不明确。由于对那些机关可以设定行政强制措施，没有明确规定，因此，除法律设定外，法规和规章中都有设定行政强制措施的现象，甚至一些规章以下的规范性文件（政府红头文件）也设定了行政强制措施。

（2）行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范（名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种）比如设定对财产的行政强制方式就有：查封、扣押、封存、暂扣、收缴等30多种。有的实质内容一样，表述不一样。强制销毁与强行销毁、与强制清除。加处罚款与加收罚款等。

（3）实施主体过乱。没有强制权的行政机关自己采取行政强制措施，行政机关没有法律法规依据，授权、委托其他组织，有的甚至是企业实施行政强制的现象时有发生

（4）行政强制缺乏程序约束，行政强制手段不符合比例原则，随意性大，侵害相对人合法权益。比如：城管查封、扣押的财物不制作清单，不给出具收据，随意使用被查封、扣押的财物。对查封扣押的财物不及时处理，造成财物的损失。交警对违章车辆处罚不开发票等等。

（5）某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段，不能有效处理严重违法行为。主要表现为行政决定不落实及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权，制止和纠正违法行为，造成了不良的社会影响。比如：有些地方黑恶势力称霸一方，我们有些执法部门却表现为素手无策，不敢管。

以上这些问题须要通过多方面的努力予以解决。而制定和实施统一的行政强制法乃是一项关键的法治举措，有助于依法治理行政强制实务中的“乱”、“滥”、“软”。

二、行政强制法的立法意义

行政权力的制约和公民权利的保障是行政法治的永恒话题。行政任务的实现、行政效能提高，需要赋予行政机关强制权力、配置以适当的方式或措施。行政强制权力的运用，对于维护社会秩序、实现公共利益和行政目标，发挥着重要作用。

1、行政强制法的颁布实施结束了我国没有行政强制统一立法的现状。在行政强制法颁行以前，我国有一些行政强制规范，散见于从法律、法规、规章到其他规范性文件的各个层级的法律文件中。内容不仅涉及行政强制的设定、实施、代履行、执行罚等行政强制具体方式或措施，还有对行政强制行为的救济机制。这些规定对行政强制的实施设定了规则，具有积极的意义。然而，立法主体不一，且缺乏统一的上位法的统摄，行政强制立法的内部矛盾、背离 "以人为本"的情形并不鲜见。在法治、民主、服务理念之下，形成行政强制统一立法，是我国法治发展的迫切需要。《强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况，改变了《强制法》这一重要法律在我国行政法律体系中长期缺位的状况，厘清了长期以来的一些理论上的争议，为解决规范性法律文件的冲突提供了依据，完备了行政强制的实体与程序规则，实现了行政立法上又一重大突破。其确定的法定原则、不得谋利原则、适当原则和权利救济原则为行政强制立法的清理工作及后续立法提供了标准，对约束行政强制权力和保障公民基本权利有重要意义。

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各部门、各街道要充分认识实施行政强制法的重要意义，切实把实施行政强制法的有关工作作为近期工作的重要议题来加以研究，抓紧抓好，抓出成效。区依法治区办要将行政强制法纳入“六五”普法规划，各部门、各街道要结合实际，认真组织开展形式多样的学习培训工作，为行政强制法的实施做好充分准备。要充分运用各种形式在全社会广泛宣传行政强制法，共同营造行政强制法实施的良好社会氛围。

二、明确任务，组织开展行政强制规定以及实施主体的清理工作

（一）及时做好行政规范性文件清理工作。各部门、各街道要按照“谁制定、谁清理、谁上报”的原则，抓紧对我区行政规范性文件中有关行政强制的规定进行全面清理。对行政规范性文件设定或者规定的行政强制，与行政强制法不一致的，要按照规定的权限、程序，及时提出修订、废止的意见或者予以修订、废止。清理工作的具体分工及时间安排如下：

1.配合做好市政府规章和市政府规范性文件（含以市政府办公厅名义的规范性文件）中有关行政强制规定的清理工作。

2.区政府规范性文件(含以区政府办公室名义的规范性文件)中有关行政强制规定的清理工作由区政府办（法制办）负责，各部门、各街道予以配合。

3.区政府部门及其主管的法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的规范性文件中有关行政强制规定的清理工作由区政府部门负责组织清理。

4.各街道办事处的规范性文件中有关行政强制规定的清理工作由街道办事处负责组织清理。

各级行政规范性文件中有关行政强制规定的清理工作要在年12月5日前全部完成，并书面报告区政府办（法制办），清理结果将按规定程序统一向社会公布。凡与行政强制法不一致的有关行政强制规定，自2012年月1日起停止执行。

（二）依法规范行政强制实施主体。各部门、各街道要按照“部门清理、法制审核、政府公布”的原则，抓紧开展行政强制实施主体清理工作，及时纠正不符合行政强制法的行为。市级行政机关将于年11月20日前完成行政强制主体（包括行政强制主体名称、种类、程序、执法依据等）清理工作，区各部门、各街道要予以积极配合。

（三）依法实施行政强制措施。各部门、各街道要从行政管理实际需要出发，依法实施行政强制。要严格按照行政强制法以及相关法律、法规的规定，梳理、确认本行政机关有权采取的行政强制措施。要严格遵守程序规定，并结合实际逐步建立健全有关行政强制配套制度。对于法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行，应当履行相关法定程序。

三、加强领导，切实抓好行政强制法贯彻实施工作的督促落实

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行政强制法定原则是行政合法原则在行政强制领域的贯彻。行政合法性原则则是指一切行政行为都要依法行使，并受法律的约束，也就是说，行政主体要实行行政强制必须事先得到法律的授权，并严格在法律规定的权限、范围、条件和程序等下行使，其法律依据是《行政强制法》第4条，该条规定：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。据此，公安行政强制法定原则的内容大体包括：

(一)实施主体法定

实施主体法定是指有权对相对人采取公安行政强制措施的主体必须是法律规定的主体，只有法律规定的主体才有权行使公安行政强制措施。《行政强制法》第17条规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施。其他人员不得实施。根据《行政强制法》第17条并结合公安实践，公安行政强制措施的实施主体是公安行政主体，这是公安行政强制措施区别于其他行政强制措施的标志之一，包括各级公安机关及法律、法规授权的组织。如县级以上地方公安消防机构因《中华人民共和国消防法》第4条和第51条的授权取得了实施强制行为的主体资格;交警支队可以以自己的名义，对违反交通管理行为的人作出强制行为;公安边防检查站根据规定，可以对违反出入境管理规定的人实施强制行为。

(二)实施程序法定

法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。时间要素和空间要素是法律程序的两大基本要素。行政强制除了从实体上加以规制外，更需要从程序上加以规制，以便更好地保护相对人的合法权益。公安行政主体实施公安行政强制措施必须依照法定的程序。我国没有统一的《行政程序法》，关于实施公安行政强制措施的程序散见于《人民警察法》、《治安管理处罚法》等诸多公安特别法律规定当中。但《行政强制法》详细的规定了实施行政强制措施应当遵守的程序，运用到公安执法中就是公安机关在实施行政强制行为时必须要报公安行政机关负责人批准，在得到批准后必须由两名以上行政强制执法人场，在实施行政强制措施时需告知行为人享有的权力义务以及救济途径，并且应当现场制作笔录，并有行为人签名，如果在执法过程中遇到紧急情况时可以先采取强制措施，然后补办批准手续。可见实施程序法定在规范公安机关依法行政，确保法律的公平与公正有重要的意义。

(三)行政强制设定权法定

行政强制设定权法定是指行政强制权的创设只能由立法机关通过制定法律来创设，其他机关都不能创设，尤其是行政主体更不能自己给自己创设行政强制手段。这是法律保留原则在《行政强制法》中的体现。按照法律保留原则将行政强制的设定权牢牢掌握在立法机关手中，其目的就是控制行政强制的设定权，限制行政主体通过设定权扩张行政强权，进而保护相对人的合法权益，《行政强制法》的主旨是控制和规范行政主体的行政强制权，一直以来，我国对行政强制的设定权没有统一的规定，使行政强制的设定权很不明确，但是《行政强制法》对行政强制措施的设定有了明确的规定，公安行政强制措施作为行政强制措施的一部分应当遵循该规定。

二、行政强制适当性原则

适当性原则要求行政主体在选择强制手段和非强制手段以及强制手段内部手段时必须基于正当的考虑，并尽量从人权保障的角度出发，选择相对人权益损害最小的手段。

(一)有效性原则

有效性原则，又称妥当性原则、适当性原则，简言之，就是要求所采取的手段能够实现所追求的行政目的，或者至少有助于行政目的的实现，而不能与法定目的相背离。

有效性原则要求公安行政强制措施的使用，必须是为了达到法定目的。如《人民警察法》规定有人民警察在适用继续盘问时必须符合：切实被指控有犯罪行为的违法嫌疑人;有现场作案嫌疑的;作案违法嫌疑人身份不明的;违法嫌疑人携带的物品可能是赃物的。可见，继续盘问适用于案件性质不明、嫌疑人身份及携带物品可能是赃物的情况，如果公安民警对没有达到上述条件的人适用继续盘问，那么就是明显违背立法本意，违背比例原则的适当性原则的。

(二)必要性原则

必要性原则，又称最小侵害原则是指在众多能够相同有效实现行政目的的手段中，应选择对公民权利限制或侵害最少的手段。该原则适用的前提，是有数个能够实现目的的手段同时存在，如果只有唯一的手段能够实现目的时，行政主体无从选择，则该原则无法适用。必要性就是说公安机关在使用强制措施时是否是有必要的，强制措施由于关系的公民人身财产等重要的权力，只有在迫不得已通过其他手段无法解决时才能够进行强制措施。也就是说采用非行政强制手段不能够达到行政目的的情况下才能够使用行政强制措施，而且公安机关在对公民或财产实施行政强制措施时要尽量温和，采取对公民或财产损失最小的措施切实保障公民的合法人身财产权利，如公安机关在进行专项整治斗争中，要充分预先做好调查取证，运用专业的知识与技能，结合案件的实际情况，事先制定计划，选取合适的对公民权利损害最小的强制措施。 三、比例性原则

比例性原则是指行政手段对公民权益的侵害必须小于该行政目的所实现的社会利益。该原则要求行政机关在行使某项行政权力、采取某项行政措施前，必须将其对相对人可能造成的损害与实现行政目的可能获得的利益之间进行权衡，只有在后者重于前者时才能采取，反之，则不能采取。而比例性原则要求公安机关适用公安行政强制措施时，在多种措施的选择过程中，必须衡量当时的客观因素，如危险或危害发生所获得的实际公共利益的大小和避免危险发生所获得的利益的大小的比较。这些条件为公安机关实施强制措施时提供了标准，比如对公安机关在处理一些群体性事件时，公安机关执法人员可以对现场人员进行劝阻，实行交通管制，必要的时候强行驱散、强制带离现场等多种行政强制措施方式，就应对事件发生的原因进行评估对所实施的行政强制措施所带来的后果进行权衡。《行政强制法》第23条第50条的规定都体现了比例原则在行政执法中的适用，比例原则的确定为公安行政执法提供了一个标准，即通过比例原则公安机关在执法过程中可以确定是否应当实施这强制措施。

四、教育与强制相结合原则

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一、行政强制法定原则

行政强制法定原则是行政合法原则在行政强制领域的贯彻。行政合法性原则则是指一切行政行为都要依法行使，并受法律的约束，也就是说，行政主体要实行行政强制必须事先得到法律的授权，并严格在法律规定的权限、范围、条件和程序等下行使，其法律依据是《行政强制法》第4条，该条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”据此，公安行政强制法定原则的内容大体包括：

（一）实施主体法定

实施主体法定是指有权对相对人采取公安行政强制措施的主体必须是法律规定的主体，只有法律规定的主体才有权行使公安行政强制措施。《行政强制法》第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施。其他人员不得实施。”根据《行政强制法》第17条并结合公安实践，公安行政强制措施的实施主体是公安行政主体，这是公安行政强制措施区别于其他行政强制措施的标志之一，包括各级公安机关及法律、法规授权的组织。如县级以上地方公安消防机构因《中华人民共和国消防法》第4条和第51条的授权取得了实施强制行为的主体资格;交警支队可以以自己的名义，对违反交通管理行为的人作出强制行为；公安边防检查站根据规定，可以对违反出入境管理规定的人实施强制行为。

（二）实施程序法定

法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。时间要素和空间要素是法律程序的两大基本要素。行政强制除了从实体上加以规制外，更需要从程序上加以规制，以便更好地保护相对人的合法权益。公安行政主体实施公安行政强制措施必须依照法定的程序。我国没有统一的《行政程序法》，关于实施公安行政强制措施的程序散见于《人民警察法》、《治安管理处罚法》等诸多公安特别法律规定当中。但《行政强制法》详细的规定了实施行政强制措施应当遵守的程序，运用到公安执法中就是公安机关在实施行政强制行为时必须要报公安行政机关负责人批准，在得到批准后必须由两名以上行政强制执法人场，在实施行政强制措施时需告知行为人享有的权力义务以及救济途径，并且应当现场制作笔录，并有行为人签名，如果在执法过程中遇到紧急情况时可以先采取强制措施，然后补办批准手续。可见实施程序法定在规范公安机关依法行政，确保法律的公平与公正有重要的意义。

（三）行政强制设定权法定

行政强制设定权法定是指行政强制权的创设只能由立法机关通过制定法律来创设，其他机关都不能创设，尤其是行政主体更不能自己给自己创设行政强制手段。这是法律保留原则在《行政强制法》中的体现。按照“法律保留原则”将行政强制的设定权牢牢掌握在立法机关手中，其目的就是控制行政强制的设定权，限制行政主体通过设定权扩张行政强权，进而保护相对人的合法权益，《行政强制法》的主旨是控制和规范行政主体的行政强制权，一直以来，我国对行政强制的设定权没有统一的规定，使行政强制的设定权很不明确，但是《行政强制法》对行政强制措施的设定有了明确的规定，公安行政强制措施作为行政强制措施的一部分应当遵循该规定。

二、行政强制适当性原则

适当性原则要求行政主体在选择强制手段和非强制手段以及强制手段内部手段时必须基于正当的考虑，并尽量从人权保障的角度出发，选择相对人权益损害最小的手段。

（一）有效性原则

有效性原则，又称妥当性原则、适当性原则，简言之，就是要求所采取的手段能够实现所追求的行政目的，或者至少有助于行政目的的实现，而不能与法定目的相背离。

有效性原则要求公安行政强制措施的使用，必须是为了达到法定目的。如《人民警察法》规定有人民警察在适用继续盘问时必须符合：切实被指控有犯罪行为的违法嫌疑人；有现场作案嫌疑的；作案违法嫌疑人身份不明的；违法嫌疑人携带的物品可能是赃物的。可见，继续盘问适用于案件性质不明、嫌疑人身份及携带物品可能是赃物的情况，如果公安民警对没有达到上述条件的人适用继续盘问，那么就是明显违背立法本意，违背比例原则的适当性原则的。

（二）必要性原则

必要性原则，又称最小侵害原则是指在众多能够相同有效实现行政目的的手段中，应选择对公民权利限制或侵害最少的手段。该原则适用的前提，是有数个能够实现目的的手段同时存在，如果只有唯一的手段能够实现目的时，行政主体无从选择，则该原则无法适用。必要性就是说公安机关在使用强制措施时是否是有必要的，强制措施由于关系的公民人身财产等重要的权力，只有在迫不得已通过其他手段无法解决时才能够进行强制措施。也就是说采用非行政强制手段不能够达到行政目的的情况下才能够使用行政强制措施，而且公安机关在对公民或财产实施行政强制措施时要尽量温和，采取对公民或财产损失最小的措施切实保障公民的合法人身财产权利，如公安机关在进行专项整治斗争中，要充分预先做好调查取证，运用专业的知识与技能，结合案件的实际情况，事先制定计划，选取合适的对公民权利损害最小的强制措施。

三、比例性原则

比例性原则是指行政手段对公民权益的侵害必须小于该行政目的所实现的社会利益。该原则要求行政机关在行使某项行政权力、采取某项行政措施前，必须将其对相对人可能造成的损害与实现行政目的可能获得的利益之间进行权衡，只有在后者重于前者时才能采取，反之，则不能采取。而比例性原则要求公安机关适用公安行政强制措施时，在多种措施的选择过程中，必须衡量当时的客观因素，如危险或危害发生所获得的实际公共利益的大小和避免危险发生所获得的利益的大小的比较。这些条件为公安机关实施强制措施时提供了标准，比如对公安机关在处理一些群体性事件时，公安机关执法人员可以对现场人员进行劝阻，实行交通管制，必要的时候强行驱散、强制带离现场等多种行政强制措施方式，就应对事件发生的原因进行评估对所实施的行政强制措施所带来的后果进行权衡。《行政强制法》第23条第50条的规定都体现了比例原则在行政执法中的适用，比例原则的确定为公安行政执法提供了一个标准，即通过比例原则公安机关在执法过程中可以确定是否应当实施这强制措施。

四、教育与强制相结合原则

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我国《行政强制法》在实践中遇到的难题主要体现在一下方面:

(一)行政强制原则笼统抽象,实践中无法具体实施

《行[:请记住我站域名/]政强制法》明确规定,或者虽没有明确规定但在和整个条文中呈现出来的原则有六项,具体为:平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当程序原则和救济原则。其中,第五条所确立的比例原则是我国第一次在行政立法中明确确立的原则。比例原则,要求在行政强制的设定和实施上,应在其所追求的目的与所采取的手段进行平衡,采取非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。此原则源于德国19世纪的警察法学,现在是德国等大陆法系国家以及欧共体法中一项重要的一般行政法原则和宪法原则。广义的比例原则的内容包括必要性、适当性和比例性的要求,这些要求都是具有不确定的弹性要求。比例原则的核心内容是“最小损害”原则。这一原则在实践中可操作性不强,在具体的行政强制实践中,往往是以公益为名,对个人正当权益过分忽视,一种普遍的观念认为,目的的正当性当然可以证成手段的正当性。行政强制执行手段带有强制性,行政主体和行政相对人之间在行政强制执行手段下是被服从与服从的关系。为了尽快实现行政目的,行政机关往往以各种理由运用强制手段提高效率,对于非强制手段会很少适用。所以,这一原则在实践中如何操作是一个很重要的难题。

(二)落实限制“委托执行”困难重重

《行政强制法》第十七条规定行政强制措施权不得委托,行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。这条显然是针对多年以来社会上由非行政机关或者不具备资质的人员行使行政强制的“乱象”而制定的,本条禁止了“委托执法”及公务员执法,有利于肃清行政强制中的混乱现象。但是,法律规定禁止其他人员执法和实施强制,而实践中其他人员执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。究其原因:一是基层执法力量不足,基层执法编制不够,执法任务又很重,因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。二是执法重心没有下移到基层,很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层,或者是执法贵族化倾向,有执法资格的人员不执法,没有执法资格的人员满大街执法。这就是我们基层执法的部分现状。此条过于绝对的表述造成了立法上的尴尬:有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的,就会导致行政强制的软弱无力。

(三)人民法院执行能力面临挑战

《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。有学者认为,由行政机关自行实施行政强制执行,即由行政机关自己执行自己做出的行政决定,背离基本的正当程序原则。所以,加入申请法院强制执行,可以说是在程序上又为行政强制执行多了一道审查程序,从理论上来看,这有一定的益处。但是,行政强制执行权毕竟是行政权,执行的内容是行政决定,目的是实现行政职能。行政强制执行往往涉及生活的方方面面,其中也包括专业性很强的行政强制执行活动。从法院的系统来看,一般由执行庭负责执行,由行政庭负责审查。由于人力和物力的缺乏,往往由行政庭来担任执行庭的部分执行任务,这就必然导致在审查过程中的马虎。另外,行政主体容易形成惰性。我国行政主体自行强制执行的前提是必须要有法律的授权。如果行政主体没有法律的授权,那么它必须申请人民法院强制执行。行政机关可能为了免责或怕麻烦,有可能将本来可以自行执行的事项统统申请人民法院执行,这不但不能充分发挥行政机关的行政管理职能,而且增加了人民法院的负担。反之,属于法院的执行事项,本应立即执行,法院故意不执行或拖延时间,会降低行政效率损害相对人的合法权益。最后,人民法院对行政主体提出的申请执行案件,只能进行形式审查,同时由于案件数量的巨大,人民法院作出错误执行裁决并强制执行的情况难以避免。在此,违法的行政强制执行并不是行政机关做出的,行政机关不会因此承担责任,要求法院承担责任,若法院出现司法****,相对人的维权途径就更加困难。

二、实践中运用行政强制法的因应之道

鉴于行政强制法在实践中遇到的问题,我们可以在以下方面进一步完善。

第一,贯彻以人为本的执法理念,维护公民的合法权益。现代法治国家是建立在以人为本、对人的基本权利的保障基础上的。行政强制原则笼统抽象,运用行政强制过程中应树立以人为本的理念,对弱势群体应有包容态度。首先,行政强制原则不可避免的涉及到公共利益和私人利益之间的矛盾和冲突,当二者发生冲突时如何解决?传统的观念认为公共利益高于私人利益,私人利益要向公共利益让路,在实践中我们应该具体分析,必须动态的

考量相关利益,做到公私利益兼顾。其次,运用行政强制原则时应树立服务意识。服务是政府的存在基础,在民主政体下,政府只是手段,是达成公民福祉的工具,而非目的。政府的地位决定了它不能剥夺公民的自为的权利,不能以强制手段为政府自己提供扩张权利的机会。当然树立服务意识,也不是一味的要求行政机关迁就公民,在对相对人的合法权利给予适当的考虑后,也要适时的运用强制手段,以维护行政权威。再次,强制手段要体现人性化。手段的人性化并不是只讲人情,不讲法治,而是在以人为本理念的支撑下,在法治的大前提下,进行执法手段的更新,更多的关切相对人的现实,真正把相对人当人看。 本文导航

1、首页2、维护行政权威

第二,适当进行扩大解释,维护行政权威。针对《行政强制法》第十七条的规定,有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的,就会导致行政强制的软弱无力的现象,我们认为可以在实践中适当的进行扩大解释。所谓扩大解释,即对法律条文有关词句的含义作出扩展,使其比字面通常理解的含义更广泛、更丰富,当然,这种法律解释不能违背立法原意。第十七条的立法原意是如果可以通过委托来获得行政强制措施权,则意味着不需要依据“法律、法规”,只需要依据“行政决定”就可以获得一种对公民人身权和重要财产权产生直接影响的权力,这显然有违行政法治的精神,也不符合行政强制法定原则。但是,我们也应该看到现实生活中执法空白也是大大存在的,如果将职能进行重新配置会对部门之间的权力和利益产生重大影响,这将是一个长期的部门之间相互博弈的过程。为了维护行政的权威,有必要对第17条进行扩大解释,以应对执法空白。同时,必须真正解决执法重心下移问题,解决执法重心下移的体制和制度配套问题。还要提高执法装备的技术化、信息化程度,减少对执法人员数量的过分依靠。

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中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0195-03

党的十报告指出：“法治是治国理政的基本方式。”并特别强调：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”随着中国社会的转型，随着国家工业化、城市化的快速推进，政府在其中一直发挥着极其巨大的作用。这一方面是我们今天经济快速发展，社会明显进步的重要原因，也是社会矛盾出现、聚集、凸显的重要原因。社会矛盾出现、聚集、凸显，行政强制实践中的“散”、“乱”、“软”等突出问题“功不可没”。具体表现就是暴力拆迁，强征土地，粗暴执法、野蛮执法，滥用警力频现，社会公共安全、食品卫生、药品安全、环境保护问题长期存在，严重影响党和政府的公信力和执行力，进而影响社会和谐。

行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。从这部法律的立法背景和宗旨看，行政强制立法重在回应和解决行政强制实践中存在的“散”、“乱”、“软”等突出问题。“散”，就是由于缺乏统一的法律规范，现行行政强制的规定分布在大量的单行法律、法规、规章和规范性文件中；“乱”，就是由于缺乏统一的法律规范，现有行政强制的实施主体比较乱、程序不够严格，一些地方在政府工作中，采取强制措施时随意性较大，特别是在城市房屋拆迁、农村土地征收中，不正当地动用行政强制手段，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益。“软”，就是一些行政机关在执法过程中，由于法律授权不够明确具体，存在“执行难”的问题，特别是在解决公共安全、食品卫生、药品安全、环境保护、违建处置等方面存在的执法不力问题，不利于公共利益和公共秩序的维护，影响了党和政府的公信力和执行力，阻碍了经济社会健康发展。

可以说，解决好“散”、“乱”和“软”的问题，不仅关系到行政权力的规范约束和行政管理效率的提升，也关系到人民群众合法权益的维护和保障，更与和谐社会的建设更有着深层与紧密的联系。我们要实现又好又快的全面协调可持续的发展，不对公权力，特别是行政权力进行规范约束，任其自由扩张、滥用，让行政强制实践中存在的“散”、“乱”、“软”等突出问题长期存在，改革发展稳定的局面就难以长期维持。

为此，本文欲对行政强制法对和谐社会建设的促进进行分析研究，以期对和谐社会的建设有所助益。

一、行政强制法通过对行政强制设定权主体与实施权主体的严格限制，实现从源头上控制行政权的无限扩张，为和谐社会建设提供最基础的条件

行政强制法从控权的理念出发，把具有双刃剑作用的行政强制权进行了严格的限制和约束，理顺了权力的授受关系。首先，规定行政强制由法律设定，在严格限制的条件下行政法规和地方性法规才能设定行政强制，取消了国务院部委和地方政府的行政强制设定权。这既考虑到了行政强制是具有极大侵益性的行为，稍有不慎，就会损害相对人的合法权益，也理顺了权力的授受关系。因为行政机关是最高权力机关的执行机关，它的主要任务是执行法律法规。如果允许地方政府有行政强制的设定权，法律的执行者又是法律的制定者，既当裁判员，又当运动员，法律控权的目的就会落空。其次，对行政强制实施主体包括单位和个人进行了严格的控制。规定行政强制措施由法律法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托给其他机关、组织和个人实施。行政强制措施由行政机关中具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。法律、行政法规授权的组织可以实施行政强制措施。行政强制执行权由法律授权的行政机关和人民法院实施。这样细致的规定可以让行政强制权在法律规定的范围内得以实现，尽量减少违法执法甚至粗暴执法。

行政强制法从源头上对行政强制权的规范和约束是建设有限政府的必然，是避免权力失控、滥用，进而损害公民、法人和其他组织合法权益的必然。所以，有学者认为，“行政强制权是极具侵益性的行政权力，如果不将其纳入法治化轨道，任其游离于法律的严格约束和控制之外，将不利于建设法治政府和社会和谐稳定。行政强制法的颁行，为行政权力的规范行使提供了标准，确保行政强制行为在法治轨道内展开，为法治政府的推进提供了法律保障和动力支持。”[1]

二、行政强制法通过对行政强制权实施过程的严密的程序控制，实现对行政权的约束和驯化，让行政权力为和谐社会建设作出具体贡献

韦德曾说过：“随着政府权力持续不断的急剧增长只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[2]用严密的程序来约束和控制行政强制行为，是行政强制法的重要目的。“针对单行法中有关行政强制程序规定少、不统一、不规范的问题，本法从程序公正、规范执法、保护当事人权利角度出发，对行政强制措施和行政强制执行的实施程序作了规定。通过健全和完善行政强制实施程序，从观念上尊重当事人的主体地位，从权利上保护当事人的知情权、陈述权、申辩权，从形象上促进行政机关树立依法行政、公正、公平形象，从执法上防止行政机关暗箱操作、恣意行政，从效果上增强行政执法行为的权威性和公性力，以期得到社会理解和支持，最终目的是通过依法、有理、有节实施行政强制权，维护法律的尊严，保护最广大群众的利益，促进社会的长治久安。”[3]

《行政强制法》规定的行政强制措施实施程序，较为具体地体现了正当法律程序原则对行政权力运行的要求。比如，行政强制措施实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等。

对于行政机关实施的行政强制执行，《行政强制法》也明确了催告、听取意见、决定、实施强制执行、执行中止或执行终结等具体步骤。针对一些执法机关和执法人员不提前告知、催告当事人履行义务，而习惯于“突然袭击”的执法方式，《行政强制法》要求行政机关作出强制执行决定前，应当以书面形式催告当事人履行义务。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

为防止权力滥用，该法还规定，在执行中或执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

这些程序规范从理念上、方式、方法和步骤上对行政强制权的实施进行了严格的限制，充分显示行政强制法希望通过行政程序来控权的决心，有力地维护了相对人的合法权益，对促进社会的和谐具有非常重要的作用。

三、行政强制法通过制定许多体现人文关怀、禁止权力滥用的法律规定，既充分体现了该法用比例原则来控权的决心，更明确具体地表明了法律对公民、法人和其他组织的保护，为和谐社会建设提供了重要的明确的制度条件

在行使法律赋予的自由裁量权的时候，这里的“自由”不意味着为所欲为，“裁量”也不意味着任意决断。行政决定必须符合法律目的，而且必须满足公平与合理原则。犹如加拿大兰德法官所言：“不存在所谓的绝对的不受约束的自由裁量权”，自由裁量权的前提是“履公共职责的良善意图；每一条法律都有其赖以存在的公共意图与合理目的，对其文意和目的的明显背离像诈骗或腐败一样不可容忍。”[4] 比例原则是约束行政权力违法最有效的原则。它要求行政强制的手段以能够实现行政管理目的为限。行政强制权在适用的过程中，既要考量目的和手段的关系，又要考量手段与手段之间的关系，让行政机关采取的手段对相对人的合法权益造成最小的损害。不能为了目的而不择手段，对相对人合法权益过度损害。否则就违背了行政权行使的目的。行政权行使的目的是为了社会的公共利益。当行政权面对违法的相对人时，不顾相对人的合法权益而肆意妄为，也是对社会公共利益的破坏。因为违法相对人的违法行为应当受到惩罚，但违法相对人的合法权益也属社会的公共利益的组成部分，理应受到法律的尊重和保护。不能用目的的正当性来推论手段的正当性，正当的目的必须用正当的手段来实现，这是法治的应有之义。

比例原则的面世与落实，在行政执法中必将有效遏制行政自由裁量权的滥用，限制行政权恣意，也给监督机关和行政相对人监督行政主体是否依法行政提供了一把标尺。比例原则以维护相对人合法权益为最终目的，在当前的社会现实中对促进和谐社会的建设具有特殊的意义。

为此，行政强制法第5条规定“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。行政强制法不仅规定行政强制权的设立要遵守比例原则，而且规定行政强制权的行使更要遵守比例原则，以免其滥用而损害相对人的合法权益。为此，《行政强制法》要求执法机关查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。只需冻结部分存款，就没必要冻结整个账户。对查封、扣押的物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，费用由行政机关承担。对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

针对近些年屡次被曝光的天价滞纳金现象，《行政强制法》要求行政机关在实施加处罚款或者滞纳金等措施时，应当将加处罚款或者滞纳金的标准告知当事人，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

为杜绝野蛮执法，保障当事人的生活免受公权力过度干扰，维持其人格尊严和基本生活条件，《行政强制法》要求，除紧急情况外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

《行政强制法》的这些规定，积极回应了近年来发生的诸多社会热点问题，并努力通过制度完善来解决这些问题。既保护了当事人的基本人权，又缓和了官民关系，维护政府形象，无疑对和谐社会的建设起到巨大的作用。

四、行政强制法通过严密的违法责任追究实现了对行政权运行的结果控制，预防、监督和约束公权力对和谐社会建设的破坏

行政强制法出台前，我们的行政强制领域出现了许多诸如粗暴执法、野蛮执法、拆迁血案、钓鱼执法等诸多问题，引起了群众的极大不满，更引起了官民关系的严重不和谐。为了解决这些问题，行政强制法对实施行政强制行为规定了严密的违法责任。行政强制违法责任的特点，一是主体的多样性，既有行政机关工作人员，也有法院工作人员，还有金融机构的工作人员。二是责任的多样性，既有行政或纪律责任的处分，也有行政处罚和赔偿，构成犯罪的，还要承担刑事责任。三是责任的严密性。行政强制法针对每一种违法行为，都配置了相应的违法责任。

行政强制法严密的法律责任规定，对于实现以权力监督和制约权力具有非常重要的作用，必将对和谐社会建设起到特别重要的作用。这两年来行政强制领域恶性、典型的案例明显减少就是明显的例证。

总之，行政强制法通过这种力求在公权和私权之间寻求平衡，既授权又限权，既规范公权又着力保护私权，既追求公平又注意效率的制度安排，有利于维护社会的公平正义，维护和促进社会的和谐。

按照十强调的用法治思维和方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力要求，我们只要进一步认真学习行政强制法的原则、条文和精神，努力贯彻实施好这部法律，让我们现实生活中的每一次行政强制的实践都成为大家看得见的公平正义的窗口，我们的社会将更加和谐稳定。

参考文献：

[1] 莫于川.行政强制操作规范与案例[M].北京：法律出版社，2011：21.

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自20__年1月1日行政强制法实施以来，我市通过加强宣传培训，对规范性文件和行政强制实施主体进行了清理，强化规范性文件审核备案和行政执法监督等有效措施，为行政强制法的实施营造了有利条件。

（一）开展了行政强制法的学习宣传和培训工作。一是全员参与，全市各级政府都将行政强制法学习列入政府常务会学法的重点内容，进行了全面系统的学习。全市各级部门都将行政强制法列入年初的学习计划，通过中心组学法、专题法制讲座、邀请专家、学者专题辅导、参加上级专题培训等方式认真学习行政强制法；二是强化培训，我市将行政强制法列入行政执法人员法律知识培训的重要内容，分级负责组织培训，并在行政执法实践中自觉贯彻执行；三是广泛宣传，我市通过召开座谈会、举办专题讲座、撰写理论文章、发放宣传资料、组织知识竞赛、开展咨询活动、手机短信等灵活多样的方式，向人民群众广泛宣传行政强制法，让人民群众懂得运用行政强制法的相关规定维护自身的合法权益。

（二）开展了与行政强制法有关的规范性文件和实施主体的清理工作。一是对与行政强制法有关的规范性文件进行了全面清理，我市依据行政强制法对现行有效的行政规范性文件进行了专项清理，全市共清理出与行政强制法有关的规范性文件308件，按照清理要求，已修订5件。二是对行政执法实施主体进行了清理，对行政机关没有法定依据实施行政强制、行政机关内设机构以自己名义实施行政强制措施、非行政机关未经授权行使行政强制权的，予以纠正。同时，严格行政执法人员资格认证，进一步开展行政执法主体的清理工作，严格审查委托行政执法主体单位。

（三）加强了日常的相关监督工作。一是严格审查规范性文件，将行政强制措施作为规范性文件上备案审查的重点，加大审查力度，对违法设定或者规定行政强制的，坚决予以纠正。二是强化行政执法监督，加强对实施行政强制的监督检查，发现违法实施行政强制的，坚决予以纠正，应当追究法律责任的，依法追究有关责任人员的法律责任。

二、在实施行政强制法的过程中遇到的问题

（一）基层行政执法人员严重不足的问题。行政强制法第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施；行政强制措施不得委托。同时，该法第二十二条规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。目前我市基层执法力量不足，基层执法编制不够，执法任务又普遍较重，因此导致一些执法主要靠部分事业机关承担的问题，如市、县两级质监部门由稽查机构负责行政执法工作，稽查机构属事业组织，据此，该部法律实施后，现有稽查机构在行政执法中就不能行使行政强制措施权。因此行政强制法的上述规定，在现阶段的实施过程中会遇到极大的尴尬：如果完全依法，其他人员就不得实施行政强制，可能会导致人员不足、执法弱化；如果其他人员依然上街实施强制执法，又会违反行政强制法的规定。

（二）采取行政强制措施后成本增加的问题。按照行政强制法的规定，查封、扣押的财物，如果是委托第三人保管的，保管费用由行政机关负担，被查封、扣押的物主不负担任何费用。这一点与税收征管法实施细则第六十四、六十五、六十九条确定的“保管费用由被执行人承担“的规定不同，行政执法机关的成本势必增加，这就造成部分执法机关的经费更加紧张。

（三）查封、扣押财物处理的现实问题。行政强制法规定的查封、扣押财物处理方法有几个：一是没收处理，二是销毁处理，三是退还处理，四是拍卖变卖处理，五是移送处理。在实施中存在如下问题：一是退还财物在扣押期间贬值，这个损失是否应当计算、应当如何处理？法律没有规定。这也很容易出现因为查封、扣押而延伸出来的争议。二是对赔偿标准的规定，行政强制法规定的是退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。问题在于，给当事人财物造成损失的，不仅仅是变卖，拍卖也会造成损失。行政强制法规定拍卖损失不赔，只赔变卖损失。这个规定，当遇到与实际价值差距太大时，定会遭遇争议纠纷，甚至是对抗，引发不稳定的社会因素。

（四）行政强制决定送达程序实施问题。行政强制决定如何送达当事人，一直是执法实践中的一个重要的问题。在行政强制法中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定，这些规定，都有一个假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了。但是，在执法实践中，这个假设有时候是不成立的，行政机关无法找到当事人。有的时候，当事人逃逸或者避而不见。如运管执法部门抓住了“黑车“，但无权限制“黑车“司机的人身自由，司机从此再不露面，送达决定书就成了一个问题。如果按照民事诉讼法规定的送达程序，最后只有采取公告送达程序。但是，公告送达要60天以后才会生效。在这60天期满以前，行政机关的行政强制决定还没有生效。没生效的强制措施和强制执行，又如何对财物、场所进行有效的控制呢？另外 ，60天的生效期限，对于民事诉讼程序来说也许合适，但对行政强制来说，有的时候可能显得非常不及时、不合适。还有就是当事人如果不到场，依照行政强制法的规定，可以通知见证人到场签字也是有效的。但在实践中，由于基层政府机构、居民委员会、社区委员会在法律上没有明确规定见证义务，普通老百姓又大多不愿意充当见证人。所以，法律上有关见证人的规定，经常也是不容易落实的，这就造成了送达的困难。

（五）行政强制措施实施受到限制问题。行政强制法第四十三条“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行……“，而农村村民违法占地建房，往往利用“十一“、春节等节假日就能突击建成。即使地方法规和部门规章规定的国土资源部门行政强制措施还可以实施，也会因此受到限制，只好眼睁睁地看他们建起来，造成既成事实。国土部门依法行政处罚后，又无法拆除，还必须申请法院执行，难以及时有效的制止违法行为又增加了行政执法成本。

三、为保证行政强制法有效实施的几点建议

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强制执行

执行方式

分配标准

断水断电

在行政法领域，行政强制执行作为实现行政行为内容的一项保障制度，行政强制执行一方面能够保证行政活动的持续、有效进行，但另一方面又会在很大程度上影响到相对人的合法权益。也就是说，行政强制执行与现代民主法治精神和人权保护原则息息相关。这就必然要求对公共利益与个人利益这一对矛盾予以科学地平衡和协调。现在，我国行政强制法正在起草之中，并正在广泛征求意见。基于上述认识，我们拟对该法草案提出几点修改意见。

一、断电、断水等能否作为行政强制执行的一种方式

（一）现状分析及问题的提出

以行政强制法草案为准，行政强制执行①的方式主要有三种，即代履行、执行罚和直接强制执行。

根据该法草案的规定，代履行②是指“行政机关依法做出排除妨碍、强制拆除、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代为履行。”可见，代履行针对的是可由他人代替履行的作为义务的强制执行。它的适用是有条件和局限性的。对于不可替代性的以及不作为义务，不能适用代履行的强制方式，而只能采取其他方式实现行政行为所确定的内容。

鉴于此，强制法草案又规定了执行罚的方式。按照所要强制执行的义务类型的不同，具体又分两种：第一种执行罚是指“行政机关依法做出的行政决定，当事人逾期不履行，行政机关又不能实施代履行的，可以一次或者数次加收一定数额的罚款，直至当事人履行义务。”这主要适用于不可替代性的作为和不作为义务。第二种执行罚是指“行政机关依法做出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以按日加收罚款或者一定比例的滞纳金。罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”这种执行罚专门适用于对相对人负有金钱给付义务的强制执行。学者们一般认为，两种执行罚都属于间接强制的方式。

在实施第二种执行罚超过一定期限当事人仍不履行义务的，或者无法采取这种方式的情况下，强制法草案规定了直接强制的执行方式。这时，“有强制执行权的行政机关可以对不履行行政决定的当事人实施划拨存款、拍卖查封、扣押的财物的行政强制执行措施。”没有行政强制执行权的行政机关，则可以申请人民法院实施这些执行措施。

但是，划拨存款是以义务人有存款为前提的。在义务人没有存款，或者义务人事先隐匿存款的情况下，划拨存款就没有任何意义，就无法实现原行政决定所确定的义务。目前法院所面临的执行难，就是对上述担心的证明。执行难并不是法院不具备执行权能，而往往是无可执行的财产。另一方面，拍卖所查封、扣押的财物也是以有财物查封、扣押为前提的，或者是以查封、扣押的财物足以折抵金钱给付义务为前提的。否则，行政决定的内容同样得不到实现或充分实现。并且，拍卖、查封、扣押的实施应当有许多限制。这里的“财物”，不应当包括义务人的生活必需品。生存权，应当成为行政强制的底线。从条文的字面含义来看，“财物”也不包括生产或营业场所。当然，行政强制法可以规定查封义务人从事生产所必需的设备或生产、营业场所，甚至加以拍卖。但问题是，这是否有违行政法上的必要性原则呢，或者说是否过分损害了义务人的权益呢？总之，行政强制执行方式的设计，既关系到行政决定所确定内容的有效实现，又关系到义务人的人权或合法权益问题。这一问题是一个两难问题。正因为如此，“在行政主体和私人的关系中，应如何确保私人履行义务的问题，在理论上并没有解决。”③至少可以说，这一问题并没有完全解决。

基于上述认识，我们认为还需要寻找一种折衷的强制执行方式，即既能有效迫使义务人履行义务，又不必过分损害义务人合法权益的强制执行方式。我们认为，这一方式可以是断水、断电、断热、断汽等。

（二）可行性分析

断电、断水等作为新的行政强制执行方式，从立法和实践上看应该是可行的。

1.立法上有先例

从有关国家或地区的行政强制执行立法上看，已经有明确将断电、断水等加以规定的先例。例如，《日本国宪法》下的行政强制执行，除了新《行政代执行法》专门规定了对可替代性作为义务采取的代执行方式外，还对于不能适用代执行的非代替性作为及不作为义务，规定了行政上的制裁措施，作为对《行政代执行法》的强制执行的必要补充。在这些制裁措施中，有的判例及协定规定了对义务违反者可以做出“给付的停止”这一制裁，如对于发生公害的工厂及违法建筑物主，采取停止自来水供水及工业用电的措施。④再如，我国台湾地区的新《行政执行法》第28条第2项规定了“直接强制方法”，其中第四种方法即是“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源”。同时，第32 条规定，对可代替性之行为义务，经间接强制不能达成执行目的，或因情况急迫，如不及时执行，显难达成执行目的时，执行机关得依直接强制方法执行之。这说明，此种情况下行政机关可以实施断电、断水的执行方式。另外，对于不可代替性义务及不作为义务经处以怠金，甚至连续处以怠金，而仍不履行义务者，可转换采用直接强制方法。如对于违规之营业，经依法勒令歇业后仍照常营业，遂处以怠金及连续处以怠金，仍继续进行营业的，可采取直接强制方法，断绝其营业所必须之水、电或其他能源。⑤借鉴上述做法，我们也可在行政强制法中把断电、断水作为一种行政强制执行方式明确规定下来，并对其适用条件做出具体说明。

2.实施效果显著且符合比例原则

众所周知，现代文明的进步和高新科技的发展，使人们对于电、汽等能源和自来水等生活必需品的需求愈来愈大，甚至须臾不可离。一旦断水、断电等，不仅会造成生活上的极大不便，而且还会造成巨大的损失。对从事生产、经营的工厂、企业来说，断水、断电等所受的影响更深。因此，义务人不履行行政决定所确定的义务，并且执行机关采取代履行、执行罚的方式仍不能促使其履行义务的情况下，或者义务人隐匿存款的，执行机关可以作出并实施断绝义务人生产、生活所必需的水、电等能源的决定，以促使义务人履行义务。一般说来，断电、断水等对促使义务履行的强制力度和执行效率十分明显，较之于执行罚而言能起到立竿见影的作用。在这方面，我国台湾地区已经有成功的经验。⑥在采取这一执行方式后，义务人仍不履行义务的，可再予以拍卖查封、扣押的财物。断水、断电等执行方式与查封生产或营业场所、拍卖财物相比，对义务人权益的损害要轻微得多。因此，在查封或拍卖之前，先实施断水、断电等执行方式，符合行政法上的必要性或比例原则。

3.现行实践经验

尽管我国现行的行政强制执行没有作为普遍执行方式而存在的断电、断水，但在有的行政法规和规章中却有相关规定。《电力供应与使用条例》第39条：“违反本条例第二十六条规定，逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的千分之一至千分之二加收违约金，具体比例由供应电双方在公用电合同中约定；自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”第40条规定对违章用电且情节严重的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。《供电营业规则》第66条列举了用户违章用电的具体情形，规定有这些情形之一的，供电企业经批准可中止供电。这说明，在实践中我国已采取了“断电”这一强制方式。但是，它需要改革，这种影响义务人生存权和发展权的强制执行权不能由企业实施，而应当由有执行权的国家机关做出决定，然后由有关企业协助执行。它也不能由法规和规章来规定，而只能由作为法律的行政强制法来规定。我们认为，上述做法是可以上升为普遍的执行方式的。

二、行政强制执行权的分配标准

（一）问题的提出

在大陆法系国家，行政强制执行权基本上是由行政机关行使的。在英美法系国家，这种权力则基本上由法院行使。我国现行的行政强制执行体制是在我国法律传统、法制状况等多种社会因素的合力下经摸索而逐步形成的。它既不同于德、奥以行政机关自行强制执行为主的模式，也不同于英美法系国家以司法执行为主的模式，而是倾向于将这两大模式结合起来的一种折衷模式，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。也就是说，在法律有明文规定时，行政机关具有强制执行权。否则，强制执行权都归法院行使。

那么行政强制执行权到底是一种行政权还是一种司法权呢？一般认为，行政权是一种执行权。⑦但是，行政强制执行权并不当然地属于行政权。作为行政权意义上的执行权，是一种执行法律的权力。⑧强制执行权，则是执行生效行政决定、仲裁决定和司法裁判的权力。两者还是有差异的。要问行政强制执行权到底是属于行政权还是属于司法权，不如问它到底应当由行政机关来行使还是由司法机关来行使。这不仅仅涉及对分权学说的不同认识和理解，更重要的是基于对现实需要的制度安排。在权力能得到监控和人权能得到保护的前提下，行政强制执行权统一赋予行政机关也未免不可。大陆法系国家的情况基本如此。英美法系国家虽然由法院来强制执行，但那并不是纯粹意义上的“执行”而是一种诉讼。在美国，“大体上，其程序多于义务人不履行其义务时，得由行政机关提起民事诉讼请求法院以命令促其履行，是即‘蔑视法庭程序’。如仍不履行时，由法院以蔑视法庭罪，处以罚金或拘禁。”⑨也就是说，美国等法院对行政决定的强制执行，并不是真正的执行程序，因而当然属于司法权，由法院行使。这是由英美法系国家不区分公法和私法的普通法制度决定的。

在我国，实践中已经在探索成立执行局负责强制执行的做法。但它是否可以包揽行政强制执行呢？《行政强制法》草案第38条规定：“依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依照本法的规定，实施强制执行”。由此看来，该法并不准备对我国的行政强制执行制度作太大的变革和制度创新，仍然承袭以法院执行为原则、以行政机关执行为例外补充的制度。

在我国这样一个十分重视维护公共利益和公共秩序，同时又非常重视行政效率的国家，一反常态地采取这样一种行政强制执行模式，既是出于防止行政专断、滥用和不公正，保护人权的现实需要，也是“矫枉必须过正”观念的产物。这种由法院和行政机关共享行政强制执行权的模式，只要行之有效也就无可厚非。然而，这一做法使得行政强制执行主体具有二元性，从而涉及到行政强制执行权在法院和行政机关之间的配置问题，即如何划分行政机关和人民法院之间的行政强制执行权。毕竟，社会权力资源是有限的，必须要科学合理地配置，既要尊重历史，立足于现实，又要放眼未来，使民主制度下最重要的权力资源能更好地保护人权，促进经济的发展和社会的进步。因此，行政强制执行权在行政机关和人民法院之间的划分标准成为行政强制立法的重点和难点。

（二）分配标准的确定

从该法草案的规定来看，哪些强制执行权可以由哪些行政机关来行使，授权特别法加以规定。但问题是，立法机关应根据什么标准来确定哪些强制执行权可由行政机关来行使呢？

关于行政强制执行权限划分的标准，行政法学界有过较为激烈的争论，综合起来有以下几种观点：（1）以执行标的为划分标准：（2）以法律后果的严重程度为划分标准；（3）以案件影响大小为标准；（4）以对相对人权益影响的大小为标准；（5）以案件执行的难度为标准。⑩学者们的这些探索无疑是十分有益的，从某一侧面反映了问题的实质。但这些标准也并非无商榷之处。我们认为，不同的执行标的所直接决定的是执行方式而不是执行权的分配。案件执行的难度，要求执行方式的力度和执行机关所需要的执行方式的强度。否则，行政机关执行有困难的案件，对法院也是有困难的。法律后果的严重程度和案件的影响大小，都可以归结为对相对人权益影响的大小。或者说，三者并无多大区别。因此，我们主张以对相对人权益影响的大小为标准来划分行政机关与法院之间的执行权。

对相对人权益影响的大小，在不同案件中是不同的。就执行罚而言，义务人拖延履行义务的时间越长，执行罚的数额将越大；金钱给付义务越大，执行罚的数额也将越大。执行罚的数额越大，对义务人权益的影响当然也就越大。然而，我们又很难确定一个拖延时间或数额大小的统一标准来确定行政机关和法院之间执行权的分配。因此，对相对人权益影响的大小，只是一个一般标准而不是一个具体标准。这个标准的意义在于用来排列和分析各执行方式。也就是说，用对义务人权益影响的大小来确定和评估各执行方式对义务人权益的影响。如果以对义务人权益影响为标准，从小到大为次序，忽略某些特殊情形不计，则我们可以将执行方式排列为：代履行、执行罚、划拨存款、断水断电等、拍卖财物。这样，我们也就可以以此为基础来确定行政机关与法院之间执行权的划分。

我们认为，代履行所要实现的义务对义务人权益的影响也许会比较大，但代履行方式本身对义务人权益的影响并不是太大。代履行所要实现的义务即使对义务人权益的影响比较大，也是由已生效的行政决定确定的，而不是由代履行方式确定的。执行罚为义务人设定了新的金钱给付义务，对义务人权益的影响大于代履行。但是，它毕竟是按拖延时间和原金钱给付义务的数额大小来具体确定的，有的学者甚至认为它们与行政机关所采取的一般措施并没有什么差别，相对于划拨存款、断水断电等、拍卖财物而言，对义务人权益的影响仍然是一种比较轻微的执行方式。划拨存款涉及到对相对人财产的最终处分，对义务人权益的影响无疑大于前两种执行方式，但就总体而言却小于断水断电等执行方式对义务人权益的影响。断水断电等执行方式与拍卖财物间的关系，如前所述。这样，在总体上我们可以对行政机关与法院之间的执行权作如下划分：代履行和执行罚由行政机关行使，划拨存款、断水断电等、拍卖财物归法院行使。这一标准具有客观性、统一性和可操作性。

（三）分配标准应由强制法规定

是否所有的行政机关都应当享有代履行和执行罚的强制执行权？在回答这个问题之前，我们首先要指出，执行方式在某种程度上是由执行标的决定的。也就是说，并非所有的义务都能代履行，也并非所有行政机关具有设定需代履行的义务的法律权能。因此，有的行政机关在事实上或法律上并没有实施代履行的可能。

基于上述前提，如果所有行政机关都应享有代履行和执行罚的强制执行权，那么行政强制法就有可能和必要对此作出统一的规定。在作出规定后，无需特别法再对强制执行权在行政机关和法院之间作出划分的规定了，并且应当在强制法中明确规定以往法律中与本法规定不一致的以本法规定为准。

基于前述前提，如果只能由部分行政机关享有代履行和执行罚的强制执行权的，那么强制执行法就应当规定：法律可以将本法所规定的代履行和执行罚的强制执行权赋予行政机关行使。这一规定的目的，既是为特别法设定行政强制执行提供一个关于执行权的分配标准或立法规则，又是为强制执行权的行使提供一条分工标准及执行案件的管辖规则。作为一条立法规则，是因为行政强制法第4条规定：“设定行政强制必须依照本法规定。未经法律授权，行政机关或者其他组织不得实施行政强制。”设定行政强制，包括设定行政强制执行。设定行政强制执行，则包括设定行政强制执行的方式、权力及其主体。如果行政强制法不作上述规定，那么特别法在设定行政强制执行时，即在分配执行权时将无所依据，也将无法“依照本法规定”。并非不可能的担心是，法律将更多地赋予行政机关强制执行权，或者在强制执行权分配问题的立法上出现混乱。作为一条案件管辖规则，是指在特别法未赋予行政机关代履行和执行罚的权利时，行政机关即无强制执行权，都应申请法院强制执行。也就是说，法院执行是原则，行政机关执行是例外。当然，行政强制法在作出上述规定的情况下，还必须规定立法机关对以往法律中已经作出的强制执行设定加以清理和修改，以符合这一标准。

总之，无论是哪种情形，行政强制法都应当规定强制执行权在行政机关与法院之间的分配。

三、结论和建议

基于上述分析，我们就有关条文试拟如下：

在第10条增加第5项，即：“（五）断水、断电、断气等”。同时在执行程序中增加一条：“行政机关在实施代履行、执行罚后，义务人仍不履行义务的，或者义务人隐匿存款或银行帐号的，可以依法申请人民法院对义务人实施断水、断电、断气或断热的强制执行措施。上述执行措施以义务人履行义务完毕为期限届满之时。

对人民法院的上述执行措施，裁定书中指定的供水、供电、供气或供热企业有依照裁定书协助执行的义务。“

如果不论执行标的对执行方式的影响，可以统一赋予行政机关代履行和执行罚的强制执行权的话，则第10条改为：“当事人对行政决定所确定的义务在该决定所确定的期限内不履行的，行政机关可以依照本法的规定实施代履行或执行罚的方式予以强制执行。以往的法律、法规或规章与本法规定不一致的，以本法规定为准。”如果只能让部分行政机关享有代履行和执行罚的强制执行权的，则第10条应改为：“当事人对行政决定所确定的义务在该决定所确定的期限内不履行的，法律规定具有代履行或执行罚权的行政机关可以依照本法的规定，实施代履行或执行罚的方式予以强制执行。”同时，第15条第1款改为：“法律可以设定代履行或执行罚的强制执行机关为行政机关。”我们倾向于上述第一个方案。但不论采用上述两个方案中的哪一个方案，第四章都应作较大调整，第47－50条的内容再进行修改后，放到第二节，由法院负责行使。

另外，在作上述修改后，相关条文无疑也需要作出修改和调整，在此不一一赘述。

注释：

①依行政法学当前之通说，行政强制执行是行政机关所采取的行政行为，而不包括法院所实施的强制执行。但行政强制法草案第2条第2款，将两者合称为行政强制执行。本文所称的行政强制执行，系该法草案上所称的行政强制执行。

②有的学者把“代履行”称之为“代执行”，从具体含义上看，二者并无不同。

③[日]盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第158页。

④杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第493页。

⑤参见廖义男：《“行政执行法”简介》，载杨小君、王周户编：《行政强制与行政程序研究》，中国政法大学出版社2000年版，第30页。

⑥参见董保城：《建筑物违规使用“断水”“断电”法理及实务》，载杨小君、王周户编：《行政强制与行政程序研究》，中国政法大学出版社2000年版，第170页以下。

⑦参见[英]洛克著、叶启芳等译：《政府论》下册，商务印书馆1993年版，第94页；[法]孟德斯鸠著、张雁深译：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第155、157页；《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1965年版，第294～295页。

篇12

英美法系因强制措施多属于司法制度的内容，所以没有“行政强制措施”的对应概念。在大陆法系国家和地区，如德国《联邦行政执行法》和我国台湾地区《行政执行法》都将行政强制措施(也称“即时强制”)与行政强制执行相区别，强调行政强制措施的法定性。

在我国，1989年《行政诉讼法》第十一条第二项和1999年《行政复议法》第六条第二项先后引入了“行政强制措施”的概念，列举了限制人身自南、对财产的查封、扣押、冻结等内容。《行政强制法》对“行政强制措施”作出了明确解释，规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”在此基础上，该法第十条采用法律保留的方法来控制行政强制设定的规定。行政强制措施要依法设定，且法律对设定权进行了法律保留，而法律保留的目的是控制权利，即“控权”。在工商部门的执法实践中，存在与“控权”基本精神不一致的内容，如《天津市实施办法》等部门规章、地方性法规规定了“责令被申请人停止销售使用权利人商业秘密生产的产品”、“采取封存、扣留等措施”等内容。理解了《行政强制法》控权”的立法目的，即便有些规范性文件没有被清理，我们仍可以辨别其规定的行政强制措施是否可以实施。

二、正确把握“慎用”的法律原则

《行政强制法》凸显了“慎用”行政强制精神，即采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制。这也是建设法治政府的客观要求。为更好地贯彻执行《行政强制法》，在工商执法工作中要准确把握“在不影响实现行政管理目的情况下，能不实施行政强制措施，就不要实施行政强制措施”的工作原则，即“慎用”行政强制措施。

对于工商部门来说，“慎用”，有助于工商部门在具体执行工商法律、法规的内容时，把握实施行政强制措施的尺度。特别是在法律法规规定不明确、标准不统一的情况下，更具有指导意义。如实践中《商标法》、《棉花质量监督管理条例》、《乳品质量安全监督管理条例》等法律、法规规定的查封、扣押的法条依据都有采取行政强制措施的附加条件，如“有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品”、“涉嫌掺杂掺假、以次充好、以假充真或者其他有严重质量问题的棉花”、“有证据证明不符合乳品质量安全国家标准的乳品以及违法使用的生鲜乳、辅料、添加剂”。先前对于附加条件的理解和把握，是工商系统各个执法机构根据对法律法规的理解见仁见智的问题。然而《行政强制法》出台，规定了明确的指导原则。用“控权”的基本精神去分析行政强制措施依据的有效性，用“慎用”的基本精神把握采取行政强制措施的必要性。例如《商标法》对查封、扣押的附加条件为“有证据证明”是侵犯他人注册商标专用权的物品。那么以下条件独立存在时，递进式地触及了“有证据证明”的这一标准底线。1.注册商标权利人或其委托人的现场鉴别。2.执法人员能够通过现场对比，区别真品和侵权商品。3.当事人(有经营主体资格)未履行查验义务，不能提供其销售商品的合法来源材料。不同的执法人员会对上述哪个条件是满足“有证据证明”的底线有不同的理解，这是执法实践中经常会遇到的问题。在这种实施行政强制措施与否都有可能被追究行政责任的情况下，更应该认真学习法律法规知识，准确把握法律适用原则，依法作出决定，特别是需要依法作出能够在法律条款框架下毫无瑕疵的处理决定。

三、掌握相关规定，调整执法程序

《行政强制法》关于实施行政强制措施的时限、权限、程序的规定中，有的与工商行政执法现行的程序规定不一致或者提出了更为具体的新要求。应当根据《行政强制法》的规定，及时调整工商执法程序，特别要关注以下内容：

(一)执法主体资格

《行政强制法》第十七条第三款规定“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”这是对执法主体的严格要求。在执法实践中，工商部门中的其他编制干部、试用期干部等未取得执法资格的干部不能实施行政强制措施。

(二)履责证据固定

《行政强制法》第十八条规定了实施行政强制措施的程序。其中第六项“听取当事人的陈述和申辩”的内容是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(以下简称《行政处罚程序规定》)中没有要求的，因此需要在工商执法工作中通过现场笔录等法律文书对“听取”程序的履行进行证据固定。依据《行政强制法》第二十四条第二款第二项的规定，采取措施查封、扣押的，还应当告知当事人查封、扣押的期限，因此需要通过“实施行政强制措施通知书”等法律文书对“告知”进行证据固定。

(三)相关期限和告知义务

《行政强制法》第二十五条规定了查封、扣押期限不超过三十日，并可延期三十日的时限，规定了延长期限应当另行制作告知书告知当事人并说明理由。同时规定了检测、检验、检疫或者技术鉴定的，应当明确期限并书面告诉当事人。上述期限和两类告知义务是《行政处罚程序规定》中没有要求的，工商执法人员在执法工作中应当注意调整。

(四)依法履行实施或解除程序

《行政强制法》对行政强制措施的实施和解除作出了明确规定。其中多与工商执法工作相关，如第二十八条第四项规定了“查封、扣押期限已经屑满”应当及时解除查封或扣押，是对《无照经营查处取缔办法》规定的“自动解除”的修正，应当按照《行政强制法》的规定处理。

(五)慎重选择适合的保管人

依据《行政强制法》第二十六条第二款的规定，工商部门委托第三人保管查封的场所、设施或者财物，因第三人的原因造成损失的，工商部门“先行赔付”，因此在委托保管时，要选择适合的保管人，有效降低工商部门采取行政强制时的执法风险。

(六)关注查封、扣押措施的现场实施

依据《行政强制法》的规定，实施行政强制措施应当通知当事人到场，如当事人不在场，一般不能实施行政强制措施，即便能够确定当事人的姓名或名称，并有见证人在场，也很难实现送达查封、扣押决定书和清单的要求，这个规定在理论上行得通，实践中很难操作，值得在执法过程中加以关注。在执法实践中，对“当事人不在场”的情况下能否采取行政强制措施的问题，还要具体情况具体分析。应当从只有出现了《行政强制法》规定的“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”等情形并较为紧急的才可以实施的角度去理解分析。如果遇到现场人员欺骗执法人员，不承认涉案物品是自己物品的，只要有

证据证明物品是现场人员的，就能以现场人员为当事人采取行政强制措施，同时要有见证人，并制作现场笔录记录情况。

四、优化工作程序，加强执法监督

配合《行政强制法》的实施，工商部门需适当调整法律文书的相应内容，以确保工商行政强制措施合法、有效。可以文书调整为契机，将行政强制措施的执法监督工作与扣押(留)物品“公务仓”管理制度进行无缝对接，更好地加强对行政强制措施的执法监督、如在《天津市滨海新区工商局扣押没收物品保管处理办法》中已规定了执法办案机构将扣押(留)的财物要送公务仓统一管理，公务仓由办公室(或行政事务管理部门)负责登记保管，实施行政强制措施通知书(以下简称“通知书”)至少应该是一式两份，交当事人一份，办案机构留存一份。为加强执法监督，可以要求执法办案机构将扣押(留)物品在指定时间内送交公务仓。执法办案机构同时出示通知书，并由公务仓管理人员在通知书指定位置(如在通知书中另行设置的“公务仓情况”栏内或者通知书送达回证的“备注”栏内)写明入库时间，法制机构就可以在案件核审时，直接审查实施行政强制措施的时间和涉案财物的入库时间等相关情况，便于进行执法监督。

五、建立相应制度机制，提高行政强制执行效率

《行政强制法》规定“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”这与《行政诉讼法》第六十六条规定的“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”基本一致。通过本条规定可以看出行政强制执行的范围不限于行政处罚决定，还包括具有可执行内容的其他具体行政行为。行政强制执行的主体包括行政机关和人民法院。