土地征用制度范文
时间：2022-04-09 03:50:15
引言：寻求写作上的突破？我们特意为您精选了12篇土地征用制度范文，希望这些范文能够成为您写作时的参考，帮助您的文章更加丰富和深入。
篇1
随着家庭承包责任制在全国范围内的全面推行，农村生产力迅速恢复，土地征用的需求随之增加。同时，农用地转化、互换、租赁、股份合作制等多种流转形式也随之产生。目前，土地的征用虽然国家采取了一系列的措施，但是实施过程中仍沿袭了许多计划经济时期的做法，远远不能适应形势的发展要求。因此，通过探索市场经济条件下的土地转移与征用的适应性、保障机制，推进农用土地合理使用，实现土地资源的高效利用是现实国情的必然选择。
一、建立土地流转新机制
虽然近十年中，农用土地流转也取得了一定成效和经验，各地区根据自身的特点摸索出一些经验，如转让、互换、租赁、反租倒包以及用土地入股合作等多种流转形式。但从整体而言，各地方受经济发展缓慢情况的不同而不同。黑龙江省大多数地区土地合理流转情况差异较大，流转交易面小、范围窄、问题较多。目前，国家还没有形成可操作性的土地流转长效机制。因此，建立农用土地合理流转规范管理机制，有利于农村经济客观发展的需求。是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题，因循守旧只会错失发展的良机。应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想意识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。
探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。针对目前黑龙江省土地流转的实际情况，迫切需要建立土地流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动。这样既有利于土地承包关系的长期稳定，要有利于推动土地流转进入市场。一是建立开放的按照市场经济规律运作的土流转机制，鼓励土地进入市场，通过市场机制形成合理的土地转让价格。同时引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，稳步发展民间中介组织。三是借鉴先进地区的经验，允许有条件的地方开展农村土地入股试点工作，及时总结经验，相关部门适时出台有关农地入股的文件，规范农地入股行为，保障农户的合法权益。
二、建立市场经济相适应的农地征用制度
目前，我国对农用土地的征用从法律上还不完善，而且在社会主义市场经济条件下的土地使用原则、补偿安置等也存在着一定的缺陷。因此，建立完善的市场经济适应的土地征用制度，既能满足农村土地进入市场的内在需求，还能适应我国保护农业用地的需要。
（一）以市场经济原则建立征地补偿机制，征地补偿应遵循市场原则，土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径
只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。对于被征收的土地，以土地的市场价格对其进行补偿，保障原土地所有人与土地使用人的利益。征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应对农地先行评估，以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。农地所有权、使用权价格评估，主要根据我省农地的生产力、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。
（二）为失地农民创造良好的社会环境
建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，做好失地农民的就业安置工作，确实保障失地农民的切身利益。一是做好农民的继续教育和专业技术培训，增强其劳动技能，提高就业能力。二是搭建就业平台，安置当地失地农村劳动力。三是鼓励失地农民自主创业，为失地农民提供减免税收等优惠政策。
（三）完善征地工作机制，改进征地工作方法
建立与市场经济相适应的征地工作机制，是征地工作的基础，严格土地征用管理制度和征地审批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保证。同时，建立合理的征地纠纷调解机制，保护失地农民的合法权益。
（四）建立农村失地农民的社会保障制度
尽快建立有效的农村社会保障制度，做好失地农民的就业安置工作的同时要改善农民的生活环境和医疗条件。重要的是建立被征地农民的养老保险制度，从根本上解决失地农民的生活问题。
三、土地制度改革的思考
土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地所有权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。
在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。
土地的所有关系，确实是我国目前农村改革无办法的办法问题。但是，解决这个问题，农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。
还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：
第一，要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。第二，要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。第三，在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。第四，在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。第五，在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。
篇2
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、 安置补偿费3、 地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干： 1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。 2、对非法占地行为的处罚力度过轻 。 3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括： 1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用 。 3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。 4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因 。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策 。1、要确立规范的征地制度标准。 2、要界定“公共利益”的范围 3、要规范政府的征地行为。 4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性 。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民 。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国在农村集体土地征用过程中存在的问题，了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度
“公共利益”范围
农村集体土地征用补偿
农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、 地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、 我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻 。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因 。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。 我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。
篇3
土地征用具有下列特征:
1.征用主体的唯一性。征用土地主体只能是国家,只有国家才能在国家建设征用地法律关系中充当征用主体,因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利。
2.征用土地的行政性。国家建设征用土地,是一种具体行政行为,是通过行政行为实现土地所有权的转换,双方地位是不平等的,土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致,而是基于国家的单方面的意思表示,无需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集体经济组织应当服从国家需要,不得阻挠。
3.征用条件的补偿性。国家建设征用集体土地,要对集体经济组织给予经济补偿,国家征用土地与没收土地不同,它是有偿强制进行,而不是无偿强制进行。它不是等价的买卖,而是以补偿为条件的征用,补偿是适当,即严格依据《土地管理法》的规定给予补偿,征地补偿以使被征地单位的农民生活水平不降低为原则。
二、土地征用与补偿范围、标准及主体。
我国目前规定征地补偿标准的主要法律和行政法规包括《土地管理法》、《大中型水利水电工程建设用地补偿和移民安置条例》、《土地复垦规定》等。
我国征地费用一般由以下几部分构成:
1.土地补偿费。它是对土地所有人或对土地的投入和收益的补偿。《土地管理法》第47条规定:“征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年的平均年产值的6至10倍”。征用其他土地的补偿费,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿标准规定。
2.安置补助费。安置补助费是为安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需安置的农业人口的安置补助标准,为该耕地被征用前三年年产值,但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补助费,由省、自治区、直辖市参照耕地的标准规定。
3.青苗补偿费。青苗补偿费是对被征用地当年或当季农作物的补偿,其补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。
4.地上附着物的补偿费。地上附着物是指依附在地上的工程物体,如水井、晒谷场、水渠管线、房屋等。附着物的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。
从上述土地征用补偿费用的范围和标准,可见支付补偿费是用地单位,接受补偿费用的是土地的所有人或使用人或承包人,即农村村集体组织或村民小组或农民。
三、征地补偿的法律冲突。
虽然我国《土地管理法》已经对土地征用补偿的范围、标准作出明确规定,但是对征地受偿主体与其他法律存在法律冲突。
农村土地承包关系,是土地承包者农民与该土地的所有者农村集体经济两个平等民事主体之间的合同关系。政府强制性征地,必然要与承包合同双方当事人发生征地关系。正如拆迁补偿,拆迁人即要补偿房屋所有人,又要补偿租赁人一样。政府征用农民承包的土地,在直接向土地的所有者农村集体经济组织支付土地补偿费的同时,也应直接向土地的承包经营者农民支付土地补偿费。但是在现实生活中,政府往往只把土地补偿费支付给农村集体经济组织的村或组,而作为土地承包者的农民根本未得到相应的土地补偿,因为村或组往往未依法处分土地补偿款,由此引起的因征地补偿的行政纠纷、民事纠纷、上访事件层出不穷,问题根本在于《土地管理法》与其他法律对征地补偿的规定存在明显的法律冲突。
篇4
目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地；然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。也就是说，土地的使用者与土地的最终提供者——集体土地所有者，不是直接交易者，而必须通过中间人——国家。这样就容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。
一、供地与用地脱节
征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。
目前，各地以发展经济为名，凭借征地权，大量设立开发区。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。开发区的面积也越来越大，近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，供给远远大于需求。
大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资1亿～1.5亿元。根据我国开发区规划面积达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力，造成开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。另外，各开发区为了吸引投资项目，主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。
二、土地价格严重扭曲
在征地过程中，国家是买者的垄断；在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。
价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1999年福建省漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议：水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准；2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地价格也以难按市场价格执行。国家——实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。据《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》，截至2001年底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2/3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。
据审计署调查，低价出让国有土地使用权、违规减免地价在鞍山、济南、深圳三城市中有明显体现。三城市2000年与2001年两年共违规减免、低价出让国有土地使用权26宗，面积127.19公顷(占同期出让国有土地总面积的2.97％)，减免和低于市价出让金额8.39亿元。据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳共抽查了127份协议出让合同，涉及总金额48.79亿元。其中审计发现的违规地价协议出让的合同17份，合同出让金总额7.7亿元，比按公告市场价计算的15.22亿元低7.52亿元。
三、政府职能严重越位
根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务；校正外部效应；维持有效竞争；调节收入分配；稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：
1．政府寻租
目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。
2．政府官员寻租
(1)追求政绩。根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利
润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。
(2)追求个人经济利益，滋生腐败现象。1993年《深圳法制报》报道，仅在1993年上半年，深圳市经济罪案举报中心就收到有关部门领导利用土地出让之机进行贪污受贿的举报36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制报》报道，湖南省长沙市国土局从局长到下面的干部，就有10名因受贿而受处理；1997年《改革》杂志报道，在广西北海“圈地运动”中，贪污受贿人员达123人，其中厅级干部5人，处级干部20人，涉案金额达1.1亿元人民币；1998年《中国土地报》报道，原广东省常务副省长、省人大常委会副主任，，徇儿女亲情要地220多公顷，非法获利2800多万元。
3．企业寻租
企业寻租就是企业为了获得尽可能多的价格低、质量优的土地所采取的行动。企业的寻租活动，不但会扭曲土地资源的配置，而且会损害分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的企业的利益。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本加入产品成本中，从而强加给消费者；对于其他企业来讲，他们为了从政府手中获得更优惠的土地，必然会开展寻租竞争，引发第三方资源配置的扭曲。
四、管理缺乏科学性
1．管理模式倒置
征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式；具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。
2．职能交叉重复，权力分配不合理
土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的审批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地(市)和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门；农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关——地市级土地管理机关；征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。
3．交易费用高
所有征用土地的报批要到中央和省级土管部门；涉及农用地的要办理农用地转用审批手续，征地审批手续；土地征用后，还要通过土地出让、租赁、作价入股或者划拨等方式才能提供给土地使用者使用。在这个过程中不仅程序多手续繁琐而且浪费了大量的人力、物力和财力。
篇5
[关键词]征地；供地；政府职能；土地价格
目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地；然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。也就是说，土地的使用者与土地的最终提供者——集体土地所有者，不是直接交易者，而必须通过中间人——国家。这样就容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。
一、供地与用地脱节
征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。
目前，各地以发展经济为名，凭借征地权，大量设立开发区。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。开发区的面积也越来越大，近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，供给远远大于需求。
大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资1亿～1.5亿元。根据我国开发区规划面积达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力，造成开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。另外，各开发区为了吸引投资项目，主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。
二、土地价格严重扭曲
在征地过程中，国家是买者的垄断；在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。
价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1999年福建省漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议：水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准；2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地价格也以难按市场价格执行。国家——实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。据《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》，截至2001年底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2/3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。
据审计署调查，低价出让国有土地使用权、违规减免地价在鞍山、济南、深圳三城市中有明显体现。三城市2000年与2001年两年共违规减免、低价出让国有土地使用权26宗，面积127.19公顷(占同期出让国有土地总面积的2.97％)，减免和低于市价出让金额8.39亿元。据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳共抽查了127份协议出让合同，涉及总金额48.79亿元。其中审计发现的违规地价协议出让的合同17份，合同出让金总额7.7亿元，比按公告市场价计算的15.22亿元低7.52亿元。
三、政府职能严重越位
根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务；校正外部效应；维持有效竞争；调节收入分配；稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：
1．政府寻租
目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。
2．政府官员寻租
(1)追求政绩。根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利
润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。
(2)追求个人经济利益，滋生腐败现象。1993年《深圳法制报》报道，仅在1993年上半年，深圳市经济罪案举报中心就收到有关部门领导利用土地出让之机进行贪污受贿的举报36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制报》报道，湖南省长沙市国土局从局长到下面的干部，就有10名因受贿而受处理；1997年《改革》杂志报道，在广西北海“圈地运动”中，贪污受贿人员达123人，其中厅级干部5人，处级干部20人，涉案金额达1.1亿元人民币；1998年《中国土地报》报道，原广东省常务副省长、省人大常委会副主任，，徇儿女亲情要地220多公顷，非法获利2800多万元。
3．企业寻租
企业寻租就是企业为了获得尽可能多的价格低、质量优的土地所采取的行动。企业的寻租活动，不但会扭曲土地资源的配置，而且会损害分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的企业的利益。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本加入产品成本中，从而强加给消费者；对于其他企业来讲，他们为了从政府手中获得更优惠的土地，必然会开展寻租竞争，引发第三方资源配置的扭曲。
四、管理缺乏科学性
1．管理模式倒置
征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式；具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。
2．职能交叉重复，权力分配不合理
土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的审批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地(市)和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门；农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关——地市级土地管理机关；征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。
3．交易费用高
所有征用土地的报批要到中央和省级土管部门；涉及农用地的要办理农用地转用审批手续，征地审批手续；土地征用后，还要通过土地出让、租赁、作价入股或者划拨等方式才能提供给土地使用者使用。在这个过程中不仅程序多手续繁琐而且浪费了大量的人力、物力和财力。
篇6
自2003年起上海、江苏和浙江等省市首先实行“土地换保障”的思路后，全国各地纷纷学习和参考这些地区的做法。“土地换保障”在维护农民的根本利益、保障其长期生活稳定没发挥了一定作用。不过就如何建立失地农民社会保障制度，各地的情况和条件不同，目前都处在探索之中，并且着重考虑的是失地农民的养老问题。其中主要有这样几种模式：
1.1继续实行被征用土地以前的农村社会养老保险。有些地方暂时沿用农村的社会养老保险，但由于这项制度是在农村低生活水平的基础上，以低保障、广覆盖为原则制定的，无论在基金的缴纳，还是养老金的测算上都低于城镇的生活保障水平，因此实际上无法保障失地“非农化”后的生活水准。
1.2直接加入城镇职工基本养老保险。此类制度可以使被征地农民直接融入城镇居民，达到相应的生活水平。但是按现行政策规定，参加城镇职工基本养老保险，保费的缴费期限不能少于15年，这就限制了那些年龄偏大的失地农民。
1.3建立社区式的农民退休制度。东部少数发达地区尝试建立了该制度，但由于需要强大的集体经济作为支持，此模式的实用性也十分有限。而且集体经济应对市场风险的能力也影响该制度的运行和长久性。
2、现行土地征用制度的缺陷
2.1所有权主体不清造成农民的权益受损。《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，统一支配。而当集体组织的所指并不清晰、主体不确定时，村民小组、村委会甚至乡（镇）政府都成为集体土地的支配者，并互相争权夺利。由于对土地补偿的分配缺少具体细则，土地补偿在征地补偿中占的份额又大，一些地区发生了村干部随意截留、私分补偿款等，引起群众不满。
2.2集体土地所有权主体不清使得农民虽然在原则上享有占有、使用、处置土地利益的权利，但在土地的征用、补偿问题上并没有与国家进行平等对话的法律地位。政府有权利“强制性”地将集体土地征用为城市公共利益的建设用地，但与作为土地真正所有者与农地需求者的农民之间处于隔离状态，不发生直接的经济和信息联系。《土地管理法》第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地原用途给予补偿”。这实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会。征地补偿没有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改变，经常会导致地价的上升。按照马克思的地租理论，对增值部分的分配应考虑被征地者的利益。国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60～70%，村一级集体经济组织得25～30%，农民个人只得5～10%。总体上，土地的补偿费和安置补助费只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低农民的生活水准，却没有考虑到土地改变用途后的级差地租，也没有充分考虑到被征用土地后的这些农民将成为新市民，生活费用水平必然提高的客观事实。
3、完善失地农民社会保障安置的对策思考为失地农民建立相应的社会保障，受到很多客观因素的制约。比如，由于征地补偿标准偏低，加上财政补贴能力有限，社会保障基金缺口很大。另外，如果按照城镇模式建立统账结合的社会保险，需要个人有相当的就业能力，但失地农民在城市正式部门就业具有相当的难度，因此很难通过充分就业的途径来建立失地农民的个人账户。
3.1对现行的土地征用制度进行改革，是建立失地农民社会保障的重要前提。构建新型的农村集体土地产权制度，明确农民承包土地所具有的“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。凡经营性土地，政府不得强制征用。当非公益经营项目获得政府批准需要征用农民的土地时，农民有权选择以市场方式公平地兑现土地私权利的价值。完善土地征用补偿制度，提高征地补偿标准。打破计划经济模式下政府定价的做法，遵循价值规律，以市场价格生成土地补偿费，应当成为未来我国征地改革的必然方向。建立合理的失地农民社会保障安置制度。目前需要建立既符合现实实际，又便于今后与城镇社会保障相衔接，且具有可操作性的社会保障安置方案。
篇7
[摘要]依据市场经济理论、公共管理理论和管理学理论，我国现行土地征用制度在实践中存在着供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等诸多问题。而解决这些问题的关键在于充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。
[关键词]征地；供地；政府职能；土地价格
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1008―2670(2007)01―0085―03
目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地；然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。也就是说，土地的使用者与土地的最终提供者――集体土地所有者，不是直接交易者，而必须通过中间人――国家。这样就容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。
一、供地与用地脱节
征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。
目前，各地以发展经济为名，凭借征地权，大量设立开发区。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。开发区的面积也越来越大，近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，供给远远大于需求。
大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用。国土资源部土地勘测规划设计院学者唐健对开发区现象进行过大量调研。一般而言，开发区达到七通一平才能有效招商引资，形成吸引力，而达到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少还要投资1亿～1.5亿元。根据我国开发区规划面积达到这一要求需要数万亿元，远远超过我国年固定资产投入额，超过各地现阶段承受能力，造成开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。另外，各开发区为了吸引投资项目，主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。这样，很大一部分土地收益都流入投机者腰包。
二、土地价格严重扭曲
在征地过程中，国家是买者的垄断；在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。
价格理应受供需双方的影响，在市场中形成。而我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。据了解，一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准。如1999年福建省漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议：水田2000元/亩，旱地1000元/亩，明显低于法定最低补偿标准；2001年四川318国道征地，应按年产值1014元/亩测算补偿，而当地政府却下文按650元/亩测算。国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地价格也以难按市场价格执行。国家――实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。据《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》，截至2001年底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2/3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。
据审计署调查，低价出让国有土地使用权、违规减免地价在鞍山、济南、深圳三城市中有明显体现。三城市2000年与2001年两年共违规减免、低价出让国有土地使用权26宗，面积127.19公顷(占同期出让国有土地总面积的2.97％)，减免和低于市价出让金额8.39亿元。据一位参与该项审计的官员透露，审计署在深圳共抽查了127份协议出让合同，涉及总金额48.79亿元。其中审计发现的违规地价协议出让的合同17份，合同出让金总额7.7亿元，比按公告市场价计算的15.22亿元低7.52亿元。
三、政府职能严重越位
根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务；校正外部效应；维持有效竞争；调节收入分配；稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：
1．政府寻租
目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。
2．政府官员寻租
(1)追求政绩。根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利
润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。
(2)追求个人经济利益，滋生腐败现象。1993年《深圳法制报》报道，仅在1993年上半年，深圳市经济罪案举报中心就收到有关部门领导利用土地出让之机进行贪污受贿的举报36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制报》报道，湖南省长沙市国土局从局长到下面的干部，就有10名因受贿而受处理；1997年《改革》杂志报道，在广西北海“圈地运动”中，贪污受贿人员达123人，其中厅级干部5人，处级干部20人，涉案金额达1.1亿元人民币；1998年《中国土地报》报道，原广东省常务副省长、省人大常委会副主任，，徇儿女亲情要地220多公顷，非法获利2800多万元。
3．企业寻租
企业寻租就是企业为了获得尽可能多的价格低、质量优的土地所采取的行动。企业的寻租活动，不但会扭曲土地资源的配置，而且会损害分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的企业的利益。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本加入产品成本中，从而强加给消费者；对于其他企业来讲，他们为了从政府手中获得更优惠的土地，必然会开展寻租竞争，引发第三方资源配置的扭曲。
四、管理缺乏科学性
1．管理模式倒置
征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式；具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。
2．职能交叉重复，权力分配不合理
土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的审批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地(市)和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门；农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关――地市级土地管理机关；征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。
3．交易费用高
所有征用土地的报批要到中央和省级土管部门；涉及农用地的要办理农用地转用审批手续，征地审批手续；土地征用后，还要通过土地出让、租赁、作价入股或者划拨等方式才能提供给土地使用者使用。在这个过程中不仅程序多手续繁琐而且浪费了大量的人力、物力和财力。
五、政府的宏观调控机制难以实现
篇8
1.政府征地扩张以及低价征用的行为偏好
近年来，地方政府常常出现违背公共目的、多征土地的行为偏好。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万亩至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。尽管土地作为稀缺资源，尤其是对于依靠土地生存的农民来说更是意义重大，然而，政府在征用土地的过程中，往往忽视农民的利益，存在着压低土地补偿的行为偏好。通过低补偿征地，政府可以低成本地取得建设用地，还可以获得征用后再出让的高收益。据有关资料显示，2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万～3.5万元。低价补偿又反过来加剧了城市用地的外延式扩张、农地的非农化，并由此带来失地农民就业、社会保障等一系列社会问题。
2.土地征用过程中政府“创租”与“抽租”行为
现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场的发育，政府垄断一级土地市场。在信息不对称情况下，政府通过土地征用权的动用和行使，在征地与供地之间制造了一个租金空间。一些政府官员以权力设租，这些租金则成为不同利益集团博奕和追逐的目标，诱使私人企业向他们行使贿赂作为得到这种租金的条件。而政府也拥有自己独立的经济利益，在利益集团寻租的过程中，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。创租与抽租行为，使得政府和开发商常常能够达成共谋，行贿和腐败在此过程中滋生，地方政府以“公用”的名义向农民征用土地，转而又以低于市场价格的价格将土地转买给开发商。寻租行为可以降低单个土地资源使用者的交易成本，但普遍的寻租却会造成无序竞争，增加社会的交易成本总量，降低经济的运行效率。获得权力租金，这已成为刺激农地非农化的经济动力。
3.规避、违反国家法律的行为
在征地过程中，为达到多征地的目的，地方政府采用各种方法规避法律规定。如在我国《土地管理法》第45条中规定：征收基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的由国务院批准。一些地方政府官员就采取“化整为零”的手法，多次征地，并且每次征地不超过35公顷的做法，实现大面积征地而规避国务院批准的程序。另外，还存在着许多违反土地管理法律的行为，如违反合理的审批程序，越权审批或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的行为；违反合理的土地征用程序，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权等。这些行为极大地损坏了政府的形象，同时也造成国家和农民个体的损失。
二、我国土地征用中政府行为偏离的因素分析
1.“经济人”角色下的利益驱动
公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱、职位的过程中，其行为并不必然最大限度地追求社会利益。经济人的假设，为我们分析政府在征地过程中的行为分析提供了更为现实的视角。
我国实行了财政分权制度改革后，各级政府有了各自的财产和收益，如何实现这些财产收益的最大化就成为了地方政府重要的行为动机，而运用土地征用权是最为直
接有效的方法。通过土地非农化，大量攫取土地资本增殖收益；同时，通过城市扩张所引发的建筑业和房地产业的发展开辟税源，也增加了政府的收入。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%，这两项税收占到了地方税收的37%以上。
另外，作为追求自身效用最大化的政府官员，除了追寻征地过程中的租金外，政绩、职务的升迁等也是满足其效用的重要组成部分。而我国以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，又使得其为了追求执政期间的政绩，一方面，为吸引外资把土地廉价征用后，出让或者以其他方式把土地的使用权转让给外商投资者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长，忽视对土地资源的保护，造成资源浪费，环境污染等问题。
2.政府行使土地征用权力的制度激励
我国有关土地征用的制度安排客观上形成了对政府征用土地行为偏好的诸多激励。
首先，我国法律规定城市土地归国家所有，农村土地属于农村集体所有，农地非农化的主要途径是国家首先征用农村集体所有的土地，将土地所有权转为国家所有。政府作为行使土地征用权力的代表，事实上垄断了土地资源的供给，形成了权力租金的巨大空间，刺激了政府及相关利益集团的寻租行为。用行政手段改变产权，诱使有关的个人和利益团体争相影响政府决策，从而也造成了社会资源的浪费。
其次，1999年，新的《土地管理法》颁布以后，为了加强耕地保护，实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，由国土部门代表政府直接去征地，用地单位和农民不再直接就土地出让价格进行协商，对于土地征用补偿标准的确定，政府有单独决定的权力，这样的制度安排使得政府拥有低价征用、获取更多租金的权力和动力。
第三，我国的《土地管理法》中规定，国家对土地进行征用时按照被征用土地的原用途即农地的农业用途给予补偿，并同时规定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低价补偿再把征得的土地按市值批租，巨大的差价就成为了诱导政府进行土地征用扩张的重要因素，尤其是1994年后土地出让金不再上缴中央财政，其收入更成为地方政府预算外收入的主要来源。一个组织的经费来源方式(路径)在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。不是靠财政而是靠“以地生财”支持政府工作和政绩需求，以地生财和招商引资就成为地方政府最重要的工作。
3.地方政府土地征用约束机制的不完善性
我国法律规定地方政府在征用土地时必须为了公共利益的需要才是合法的，否则就是违法操作。然而，在现实中，这种约束机制难以奏效，约束不了地方政府在征地过程中的自利行为。因为法律缺乏对公共利益范围的明确界定，从而很难分清政府在征用土地时是为了公共利益的需要，还是非公共利益的需要。
我国的《行政诉讼法》也不能处理政府在土地征用过程中的抽象行政行为，司法的有限作用，更是使得监督机制缺失，弱化了对地方政府行为的约束，降低了政府官员违法征地的机会成本。另外，土地征用的双方，一方是拥有公权力的政府，另一方是掌握资源与信息较少的农民，在谈判中，农民根本不具有与地方政府相等的谈判地位。在信息不对称的情况下，监督政府部门完全按照有关土地的法律法规作为，这需要花费极高的监督成本，而这对于农民或者公众来说都是难以承受的，也是个体不愿承受的。正如新制度经济学家埃格森特所说：“在其它条件相同情况下，社会集团的政治实力直接与它们的经济基础相关；其次较大的集团集体行动的成本较高，尤其是当其成员分布的地理区域差别较大时。”因此，
由于农民的经济基础薄弱、获取信息的高昂成本以及集体行动的搭便车问题，农民即使利益受损，也难以发挥监督约束政府行为的作用，导致在土地征用过程中，政府部门不履行公示程序、暗箱操作以及与利益集团的共谋等行为，在缺乏监督机制下极易发生。
由此可见，一方面，由于地方政府存在着利用土地征用中的利益驱动；另一方面，我国土地征用制度安排赋予政府的权力，事实上给予了政府以权设租的空间，同时，这种制度安排又缺乏对地方政府征地行为的制度性约束，因此，政府在征地过程中常常出现并非按照社会福利最大化目标的偏离行为。
三、激励与约束政府行为的制度创新
在现行的土地征用制度安排下，政府存在着偏离公共利益原则行为的内在与外在驱动，要减少这种政府的失效行为、规范政府在征地过程中的以自身利益为导向的行为偏好和减少以权设租等行为，有必要改革原有的制度安排，进行制度创新。
1.建立政府对土地市场权限的制度约束
一是将政府土地征用权限定在可操作的范围内，减少政府土地征用的自由裁量权。如对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，预防以公共利益目的为名进行营利性目的的划拨用地。二是政府负责土地利用的总体规划，对于以赢利为目的的经营性项目用地要打破政府垄断，利用市场机制来配置土地资源，允许农村非农建设用地进入市场，并在提高土地资源利用效率的同时，保障农民的土地产权不受侵犯。
2.改革政府官员的考核制度，建立相应的利益激励机制
篇9
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2011)05-0097-03
随着我国经济的快速发展，尤其是工业化、城镇化的推进，大量农村集体土地被征用。由于在征地过程中存在诸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中违规操作，侵害农民权益的现象愈见频繁，导致农民上访，引发社会矛盾，影响社会稳定，在一定程度上已演变成了严重的社会问题。如何改革农村土地征用制度已成为我们面临的一个非常重要而紧迫的问题。改革农村土地征用制度，必须把握好以下几个着力点。
一、明确界定征地的公共利益范围。严控征地规模
近年，我国很多地方受利益驱使，乱征滥用，圈地成风，违法违规屡禁不止，甚至暴力强征现象频频发生，征地规模越来越大。耕地从1996年国家第一次土地详查时的19.51亿亩到2008年的18.26亿亩，我国减少1.25亿亩耕地仅用了12年的时间，年均减少1000多万亩。耕地的快速减少，已经危及耕地红线和国家粮食安全，影响社会稳定。滥征乱占成风，其中一个重要原因就在于，我国至今还没有一部具体的法律来明确规范征地行为以及征地各权利主体的权利义务，我国的《宪法》和《土地管理法》更没对国家征地中的公共利益作出明确界定，对公共利益的解释成为职能部门和地方政府的自由裁量权，导致实践中征地权滥用、征地范围过宽，不仅为地方政府滥用征地权提供了空子，也为房地产商乱占农地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主导权，把土地当做第二财政，以地生财，低征高卖，赚取快钱，形成征得越多、获得的土地收益越多的恶性循环，这是“圈地风”屡禁不止的主要根源。
改革农村土地征用制度，必须从源头上遏制地方政府滥用征地权，严控征地规模。众所周知，土地征用是国家为了公共利益的需要，依照法定程序把农村集体土地转为国有土地并给予合理补偿的政府行为。其中，公共利益是土地征用权是否合理行使的唯一标准和界限，也是衡量征地权是否滥用的标准。因此，要从根本上遏制征地过多过滥的问题，一定要站在维护国家大局和农民利益的立场上，严格界定国家为公共利益而进行征地的范围，明确限定政府征地行为，尽量不多占用农民的土地。这是改革农村土地征用制度的关键。特别是应该明确界定公益性和经营性建设用地，把国家征地范围严格限定在公共利益之内，把经营性用地从征地范围中排除出去。根据国际经验和我国实际情况，可以采用列举方式，结合土地利用分类规范，把国家征地的范围严格限定于特殊用地(如军事设施、涉外、宗教等)、公共管理与公共服务用地(如机关团体、新闻出版、科教文卫等)、交通运输用地(地面线路、场站等)、水域及水利设施用地(陆地水域、海涂等)及其他由政府兴办、用于以公共利益为目的的事业。在公共利益之外的用地，不能动用国家征地权。特别是要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及各类开发区、园区等工业用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划的控制下，通过公开市场交易的方式取得土地的使用权。在这里，即使公共事业也不一定动用国家征地权，一般公共事业项目也可通过市场交易的方式获取使用权，从而从根本上控制征地规模，保障农民利益。
二、明晰农村集体土地产权。把村民小组确定为产权单位或被征地主体
根据我国的法律规定，农村集体是农地的所有者，拥有土地的占有权、使用权、收益权和处分权。但无论是国家的《土地管理法》还是《土地承包法》，都没有对这个所有权主体进行明确具体的界定。由于这里所说的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具备法律上的人格，这就使得农地权属主体出现缺失，处于名存实亡的虚置状态，致使财产归属不清，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。农村土地集体产权模糊的缺陷，直接导致责权利边界不清，农民土地产权不被尊重和承认，土地权益频繁受到侵犯，也为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益提供了条件，成为地方政府违规违法征地的制度性原因。
产权是所有制的核心，它的本质要求是归属清晰、权责明确。因此，改革农村土地征用制度，必须改变农村土地集体产权模糊不清的状况，这是解决征地制度存在问题的根本所在。这里的关键是应该对农村土地产权主体进行合理和明确的界定，使其进一步明晰化、具体化。可以考虑在维护国家土地公有制的前提下，把村民小组看成是农村集体组织的有效单位，把它明确确定为农村土地的产权主体或征地中的被征地主体。把农地所有权主体明确为村民小组，并不是意味着要否定农村土地的集体占有和集体经营，也不是要把农地产权分解到个人，而是希望在维持我国目前现有的农村社会政治组织形式的前提下，对农村集体土地产权主体进一步细化、具体化。这样不仅能够调动农民的积极性，更重要的能使农村土地所有权的主体规范化、明晰化、稳定化。村民小组一般都以自然村落为单位，相互联系密切，共同利益一致，透明度和民主性较强，相互监督相对容易，能够在民主协商的基础上，充分行使其土地产权，富有弹性和灵活性，使其他各级组织不易侵犯自己的权利。在征地中把村民小组作为产权主体，能够进一步显化农村土地产权的完整性，能够更好地发挥博弈主体的主动性，调动农民维护自身利益的积极性和主动性。就实践来看，在我国现行的征地调查中，很多地方都是以村民小组作为调查对象的。把村民小组确定为产权单位或被征地主体，实践中更易于操作，有利于保护农民利益，也有利于土地资源的优化配置。因此，在保证国家土地公有和农村基本经济制度稳定的基础上，把村民小组作为被征地的产权单位，对于农村土地制度改革意义深远。
三、优化和规范征地程序。形成完整的土地征用程序规范体系
就我国目前的征地程序来看，一方面程序规定过于复杂和繁琐，需要的手续多、流程长、盖章多，这在一定程度上强化了政府及职能部门对农村土地的行政管制权力；另一方面，实践中很多程序又都流于形式，名义上是按照程序，实际上暗箱操作严重，农民基本上没有参与权，使得一些地方政府常常以国家征地的名义大肆圈占土地，在很大程度上没有听取农民的意见和建议，剥夺了农民的知情权、参与权等权利。尤其是在制定土地规划、确定补偿标准等重大问题时，政府和开发商是主导，而把农民排斥在外；在征地补偿过程中，缺乏基本的中立评估机构，农民也没有话语权，只能被动接受已经定好了的条件；在发生征地纠纷时，农民也没有相应的诉求渠道和法律救助体系。正是征地程序不规范、不透
明，导致地方政府征地行为缺乏有效的约束，征地行为扭曲，滥征普遍，也出现了大量寻租行为和腐败现象。
建立公开、公平、公正的土地征用程序，是农村土地征用制度改革的重要目标之一。要进一步完善土地征用的相关法律法规，形成一套完整规范的土地征用程序体系，保证地方政府征地的整个操作过程都受到这一体系的约束。其重点：一是在合理简化过繁征地程序基础上，建立严格的征地审查制度，只有在确认符合国家公共利益需要之后才能动用征地权。二是完善和强化土地征用公告制度，增强征地各个环节和每道程序的透明度。土地征用要按照规定的程序，必须事先提前三个月进行公告，向农民公布征地的原因、单位及范围，增强征地各个环节的公开性和透明度，保证被征地村民享有充分全面的参与权、知情权和话语权。也可以引入规范的土地征用听证程序，让被征地农民、村民小组、村集体组织等参与征地过程，了解详细情况，让土地征用成为真正的阳光工程。那些凡不予公告、不举行听证的征地行为，应视为不合法征地，农民有权拒绝。三要建立与被征地的农村集体和农民的协商制度，建立公平的争议仲裁程序，充分保障被征地集体和农民的参与权和申诉权。征地方案要同村民小组及每个农户直接见面，充分讨论协商，签订规范有效的征地补偿安置协议。如果在征地中有争议，可向所在地县级以上人民政府申请复议，或向当地人民法院提讼。也可以考虑建立第三方仲裁机构，有学者建议在各省人大常委会下建立土地资源审查委员会，负责调查、受理并裁决土地征用中的争议，以切实在程序上保障失地农民的权益。
四、改革征地补偿制度。实行多元化的征地补偿方式
土地补偿是征地问题的核心问题，我国现行的征地补偿标准是比较低的，完全是一种与当前市场无关的政策性价格，是对农民的象征性补偿，过于偏离土地的市场价格和农民的预期，而政府却能够通过低征高卖获得巨大的经济利益。据估算，在近20年间，国家从农民那里获得土地资产收益高达2万亿元以上，从而使得地方政府具有多征滥征的动力。农村土地征用制度改革的重点之一，就是要改革征地补偿制度。为了切实保护被征地农民的利益，完善土地市场，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权的基础上，以土地的市场价格为依据，建立市场化的征地补偿机制，对失地农民进行真正的公平补偿。这里的征地补偿既要体现土地的生产资料功能，更要体现对失地农民的社会保障及发展功能，至少应包括两部分，即被征土地的市场价格和其他相关补偿，土地市场价格应该是土地被征后的最终用途在当前公开市场中的正常价格，相关补偿应该是指因征地而产生的搬迁、前期投资及间接损失、新工作前期费用及建筑物补偿等。
对征地按照土地的市场价格或高于市场价格进行补偿，是世界大多数发达国家的普遍做法。当然，就我国目前实际情况来看，即使按照市场价格对征地农民进行补偿，也会使许多地方特别是经济欠发达地区的政府在财力上负担更重甚至难以承受，更不可能高于市场价格进行补偿。当前比较可行的补偿是参考国内外一些成功做法，对失地农民采取多元化的补偿方式，即一方面进行货币补偿，另一方面采取实物补偿，如留地补偿，就是在征地时为使失地农民生产生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内留出一定面积的发展用地，让被征地村民、村民小组或集体经济组织从事生产经营，解决失地农民的就业和保障问题；还有替代地补偿，是在失地农民得到土地补偿费后找不到就业岗位的情况下，给他们另找一块地进行农业生产经营，以解决就业和生活问题。还可以采取债券或股权补偿等作为补充方式对农民进行多元化的补偿，以解决农民的长期生活保障问题。这些方式都有成功的经验和做法，可以根据各地实际综合运用。此外，还要建立土地征用补偿费管理机制，从制度上保证补偿费的合理分配与使用，及时足额把土地补偿费发放到农民手中，彻底消除拖欠和随意克扣等现象。
五、推进农村集体建设用地合法入市。逐步实现与城市国有土地同地同价同权流转
根据我国法律，农村集体土地只有被转变为国有土地之后，才能进入土地市场交易，也就是说，农业用地是无法直接进入非农土地市场的，这种规定使被征地农民的利益受到了损害。对于承包了土地的农民来说，他们希望能够在承包期内利用土地获取最大的经济收益，但在目前的土地制度下却难以实现。由于农地入市受到政策的严格限制，农民土地被征后无法通过市场获取土地收益，也使土地的市场价格形成机制不顺，城乡土地市场相互分割，价格差距大，农地不断被侵蚀。实践中，由于缺乏科学规划，以及国家对占用农地的严格限制，一些地方大量的农村集体建设用地自发、盲目地进入土地市场，造成建设用地供应总量难以控制，土地指标屡屡突破，违规项目频繁出现，也严重扰乱了正常的土地市场秩序。
推进农村集体建设用地合法入市，建立城乡统一的建设用地市场，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”流转，是农村土地制度改革的重要内容，也是土地征用制度改革的必然趋势。逐步实现农村集体建设用地合法入市，可以降低市场交易成本，有效促进土地资源的优化配置，也有利于打破垄断，促进农村市场化发展和经济增长，加速工业化和城镇化进程。特别是农村集体建设用地的合法入市，以公开的、规范的方式转让农村集体建设用地使用权，有利于挖掘集体建设用地的潜力，有利于发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，逐步形成反映土地市场供求、资源稀缺程度的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系密切联系的集体建设用地地价体系，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。
六、建立征地责任制度保障及责任追究机制。严格征地各环节的监督制约
我国当前土地违法违规现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及地方政府，一些本应该负有监管责任的地方政府却成了土地违法的主体。目前土地征用中的监督管理工作存在很多薄弱环节，作为土地管理部门的土地监察机构，难以对越权批地、乱占滥用等违法问题进行有效防范，对土地违法主体的处罚缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越权批地、边报边批、未批先征、未批先用等现象比较普遍，这也是导致土地违法违规屡禁不止的重要原因。
改革农村土地征用制度，必须进一步建立和完善地方政府征地权力监督制约机制。这里的重点是，必须建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制，要明确规定土地征用的责任主体、责任内容及范围，一旦发现土地征用过程中存在违法违规行为，就要根据其性质与损失，追究相关人员的责任。同时，为了规范和监督土地征用权的运用，发挥地方政府的管理职能，必须建立严格有效的监督制约机制。要进一步完善地方政府的内部和外部监督机制，发挥人大对地方政府征地行为的监督作用，强化新闻媒体监督和司法监督，加大对土地征用中违法违规案件的查处力度，提高滥征乱占土地的成本等，用严格的监督制约机制约束地方政府的滥征行为，切实保障农民的合法权益。
参考文献：
篇10
第二条（适用范围）
本市行政区域内被征地的具有本市常住农业户籍人员（以下简称“被征地人员”）的就业和社会保障（以下简称“就业和保障”），适用本办法。
第三条（管理部门）
市劳动和社会保障局（以下简称“市劳动保障局”）是本市被征地人员就业和保障工作的行政主管部门。
市农业、房地、公安、医保、民政、规划等行政管理部门，按照各自职责，协同实施本办法。
区县政府应做好本辖区内被征地人员的就业和保障管理工作。
第四条（乡、镇政府、街道办事处工作）
被征地所在乡、镇政府、街道办事处应及时提供需落实就业和保障的被征地人员的总数、姓名、性别、年龄等情况，做好被征地人员就业和保障工作。
第五条（原则）
按照落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动的原则，凡土地被征用或者需将农业户籍转非农户籍的，都应当首先落实离开土地的农业人员的社会保障，再办理土地处置、户籍转性的手续。
按照落实保障，市场就业的原则，征用地单位承担的征用地费用应当首先用于被征地人员的安置补助费。安置补助费应当首先用于落实社会保障。被征地人员实行市场就业。
第六条（被征地人员的条件）
需按本办法规定落实就业和保障的被征地人员应当是被征地范围内具有本市常住农业户籍16周岁以上的人员，其具体条件由市劳动保障局另行规定。
第七条（被征地人员的分类）
需落实就业和保障的被征地人员分为：
（一）男性年满16周岁不满55周岁、女性年满16周岁不满45周岁具有从事正常生产劳动能力的劳动力（以下简称“征地劳动力”）。
（二）男性年满55周岁、女性年满45周岁的养老人员（以下简称“征地养老人员”）。
第八条（就业服务）
征地劳动力按照市场就业的原则，纳入城镇就业服务范围。
征地劳动力可以在户籍所在地享受由本市各级公共就业服务机构提供的职业介绍、职业指导等就业服务；可以参加政府补贴的职业培训。
征地劳动力自主创业的，可以按规定享受开业指导、创业培训、开业贷款担保或者贴息、非正规就业等扶持政策。
征地劳动力经区县劳动保障部门认定为就业特困人员的，本市各级公共就业服务机构应按规定实施就业援助，帮助其实现就业。
第九条（征地劳动力安置补助费的用途）
征用地单位为征地劳动力承担的安置补助费，应当首先用于缴纳小城镇社会保险费。安置补助费的具体标准，由区县政府确定。
小城镇社会保险费包括：
（一）不低于15年的小城镇基本养老、医疗社会保险费；
（二）养老、医疗和不低于24个月的生活补贴等补充社会保险费。
小城镇基本养老、医疗社会保险费的具体标准，按照本市有关规定执行。
第十条（征地养老人员安置补助费的用途与构成）
征用地单位为征地养老人员承担的安置补助费，应当用于缴纳征地养老费。
征地养老人员的征地养老费，包括生活费、医疗费、补助费等费用。征地养老费的缴费年限为男性15年、女性20年。
征地养老费的计算办法由市劳动保障局另行规定。
第十一条（可选择镇保和应提前养老的规定）
男性年满55周岁不满60周岁、女性年满45周岁不满55周岁的征地养老人员，可以选择按照征地劳动力的办法参加小城镇社会保险。选择参加小城镇社会保险的，其安置补助费应当首先用于缴纳小城镇社会保险费，具体办法由区县政府制定。
经市劳动能力鉴定机构鉴定为完全丧失劳动能力的被征地人员应当纳入征地养老人员范围，提前养老。提前养老的征地养老费缴费年限还应加上提前养老年限。
第十二条（养老协议）
征用地单位应当与征地养老人员签订养老协议。对已生效的养老协议，任何一方不得任意变更。
第十三条（征地养老费缴纳、征地养老待遇及经费管理）
征地养老费由征用地单位向区县政府指定的征地养老服务机构一次性缴纳。征地养老人员自缴纳征地养老费的次月起，可以领取生活费，报销医疗费。生活费标准、医疗费报销标准及办法由区县政府另行规定。
区县政府应当加强征地养老人员的征地养老费的管理，制订管理办法，设立专户储存，专款专用。
征地养老服务机构应当按规定为征地养老人员做好服务工作。
第十四条（迁入户口的控制）
建设用地规划许可证下发后，征用地单位可以向公安部门申请在被征地范围内控制户口迁入。具体办法由市劳动保障局会同市公安局制定。
第十五条（相关手续）
乡、镇政府、街道办事处将被征地人数以及落实就业和保障的方案报区县政府批准后，向市劳动保障局申请核定参加小城镇社会保险和征地养老的总人数及人员分类等情况。市劳动保障局应当自受理申请之日起30日内完成核定工作。
征用地单位应当在市劳动保障局完成核定工作后3个月内按照规定缴纳小城镇社会保险费和征地养老费。
房地部门、公安部门应当凭市劳动保障局核定的人数、缴纳小城镇社会保险费和征地养老费的人员情况及相关证明，为征用地单位办理建设用地批准书，为被征地人员办理农业户籍转非农业户籍手续。
第十六条（征地管理费的收取和使用）
劳动和社会保障行政部门向征用地单位按照被征地人员安置总费用收取一定比例的征地管理费，主要用于被征地人员落实就业和保障的办公、业务培训、宣传教育、设备购置等必需的支出，补充落实就业和保障过程中处理特殊情况以及历史遗留问题所发生的费用支出。
第十七条（安置费用计入征地成本）
征用地单位按本办法支付的被征地人员安置费用，可以计入征地成本。
第十八条（法律责任）
克扣、挪用、侵占、私分被征地人员安置补助费的，追究责任人的法律责任。
篇11
土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为，这种行为是基于公共利益的必要性以及政府执行公共权力的强制性。人们通常认为，政府作为全社会的代表，其行为的依据是公共利益，体现在土地征用过程中，即政府会自动以社会福利最大化为目标，权衡工业与农业、城市与乡村、农民与城市居民的利益，遵循全心全意为公众利益服务的原则，然而，在土地征用过程中，政府背离这种原则的行为则常常被提及。
1.政府征地扩张以及低价征用的行为偏好
近年来，地方政府常常出现违背公共目的、多征土地的行为偏好。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万亩至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。尽管土地作为稀缺资源，尤其是对于依靠土地生存的农民来说更是意义重大，然而，政府在征用土地的过程中，往往忽视农民的利益，存在着压低土地补偿的行为偏好。通过低补偿征地，政府可以低成本地取得建设用地，还可以获得征用后再出让的高收益。据有关资料显示，2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万～3.5万元。低价补偿又反过来加剧了城市用地的外延式扩张、农地的非农化，并由此带来失地农民就业、社会保障等一系列社会问题。
2.土地征用过程中政府“创租”与“抽租”行为
现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场的发育，政府垄断一级土地市场。在信息不对称情况下，政府通过土地征用权的动用和行使，在征地与供地之间制造了一个租金空间。一些政府官员以权力设租，这些租金则成为不同利益集团博奕和追逐的目标，诱使私人企业向他们行使贿赂作为得到这种租金的条件。而政府也拥有自己独立的经济利益，在利益集团寻租的过程中，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。创租与抽租行为，使得政府和开发商常常能够达成共谋，行贿和腐败在此过程中滋生，地方政府以“公用”的名义向农民征用土地，转而又以低于市场价格的价格将土地转买给开发商。寻租行为可以降低单个土地资源使用者的交易成本，但普遍的寻租却会造成无序竞争，增加社会的交易成本总量，降低经济的运行效率。获得权力租金，这已成为刺激农地非农化的经济动力。
3.规避、违反国家法律的行为
在征地过程中，为达到多征地的目的，地方政府采用各种方法规避法律规定。如在我国《土地管理法》第45条中规定：征收基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的由国务院批准。一些地方政府官员就采取“化整为零”的手法，多次征地，并且每次征地不超过35公顷的做法，实现大面积征地而规避国务院批准的程序。另外，还存在着许多违反土地管理法律的行为，如违反合理的审批程序，越权审批或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的行为；违反合理的土地征用程序，剥夺农村集体和农民的知情权和参与权等。这些行为极大地损坏了政府的形象，同时也造成国家和农民个体的损失。
二、我国土地征用中政府行为偏离的因素分析
1.“经济人”角色下的利益驱动
公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱、职位的过程中，其行为并不必然最大限度地追求社会利益。经济人的假设，为我们分析政府在征地过程中的行为分析提供了更为现实的视角。
我国实行了财政分权制度改革后，各级政府有了各自的财产和收益，如何实现这些财产收益的最大化就成为了地方政府重要的行为动机，而运用土地征用权是最为直接有效的方法。通过土地非农化，大量攫取土地资本增殖收益；同时，通过城市扩张所引发的建筑业和房地产业的发展开辟税源，也增加了政府的收入。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%，这两项税收占到了地方税收的37%以上。
另外，作为追求自身效用最大化的政府官员，除了追寻征地过程中的租金外，政绩、职务的升迁等也是满足其效用的重要组成部分。而我国以GDP、引资额和财政收入等经济指标对政府官员进行考评的制度安排，又使得其为了追求执政期间的政绩，一方面，为吸引外资把土地廉价征用后，出让或者以其他方式把土地的使用权转让给外商投资者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在经济增长与资源的保护利用发生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长，忽视对土地资源的保护，造成资源浪费，环境污染等问题。
2.政府行使土地征用权力的制度激励
我国有关土地征用的制度安排客观上形成了对政府征用土地行为偏好的诸多激励。
首先，我国法律规定城市土地归国家所有，农村土地属于农村集体所有，农地非农化的主要途径是国家首先征用农村集体所有的土地，将土地所有权转为国家所有。政府作为行使土地征用权力的代表，事实上垄断了土地资源的供给，形成了权力租金的巨大空间，刺激了政府及相关利益集团的寻租行为。用行政手段改变产权，诱使有关的个人和利益团体争相影响政府决策，从而也造成了社会资源的浪费。
其次，1999年，新的《土地管理法》颁布以后，为了加强耕地保护，实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，由国土部门代表政府直接去征地，用地单位和农民不再直接就土地出让价格进行协商，对于土地征用补偿标准的确定，政府有单独决定的权力，这样的制度安排使得政府拥有低价征用、获取更多租金的权力和动力。
第三，我国的《土地管理法》中规定，国家对土地进行征用时按照被征用土地的原用途即农地的农业用途给予补偿，并同时规定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低价补偿再把征得的土地按市值批租，巨大的差价就成为了诱导政府进行土地征用扩张的重要因素，尤其是1994年后土地出让金不再上缴中央财政，其收入更成为地方政府预算外收入的主要来源。一个组织的经费来源方式(路径)在很大程度上影响甚至决定着这个组织的行为。不是靠财政而是靠“以地生财”支持政府工作和政绩需求，以地生财和招商引资就成为地方政府最重要的工作。
3.地方政府土地征用约束机制的不完善性
我国法律规定地方政府在征用土地时必须为了公共利益的需要才是合法的，否则就是违法操作。然而，在现实中，这种约束机制难以奏效，约束不了地方政府在征地过程中的自利行为。因为法律缺乏对公共利益范围的明确界定，从而很难分清政府在征用土地时是为了公共利益的需要，还是非公共利益的需要。
我国的《行政诉讼法》也不能处理政府在土地征用过程中的抽象行政行为，司法的有限作用，更是使得监督机制缺失，弱化了对地方政府行为的约束，降低了政府官员违法征地的机会成本。另外，土地征用的双方，一方是拥有公权力的政府，另一方是掌握资源与信息较少的农民，在谈判中，农民根本不具有与地方政府相等的谈判地位。在信息不对称的情况下，监督政府部门完全按照有关土地的法律法规作为，这需要花费极高的监督成本，而这对于农民或者公众来说都是难以承受的，也是个体不愿承受的。正如新制度经济学家埃格森特所说：“在其它条件相同情况下，社会集团的政治实力直接与它们的经济基础相关；其次较大的集团集体行动的成本较高，尤其是当其成员分布的地理区域差别较大时。”因此，由于农民的经济基础薄弱、获取信息的高昂成本以及集体行动的搭便车问题，农民即使利益受损，也难以发挥监督约束政府行为的作用，导致在土地征用过程中，政府部门不履行公示程序、暗箱操作以及与利益集团的共谋等行为，在缺乏监督机制下极易发生。
由此可见，一方面，由于地方政府存在着利用土地征用中的利益驱动；另一方面，我国土地征用制度安排赋予政府的权力，事实上给予了政府以权设租的空间，同时，这种制度安排又缺乏对地方政府征地行为的制度性约束，因此，政府在征地过程中常常出现并非按照社会福利最大化目标的偏离行为。
三、激励与约束政府行为的制度创新
在现行的土地征用制度安排下，政府存在着偏离公共利益原则行为的内在与外在驱动，要减少这种政府的失效行为、规范政府在征地过程中的以自身利益为导向的行为偏好和减少以权设租等行为，有必要改革原有的制度安排，进行制度创新。
1.建立政府对土地市场权限的制度约束
一是将政府土地征用权限定在可操作的范围内，减少政府土地征用的自由裁量权。如对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，预防以公共利益目的为名进行营利性目的的划拨用地。二是政府负责土地利用的总体规划，对于以赢利为目的的经营性项目用地要打破政府垄断，利用市场机制来配置土地资源，允许农村非农建设用地进入市场，并在提高土地资源利用效率的同时，保障农民的土地产权不受侵犯。
2.改革政府官员的考核制度，建立相应的利益激励机制
篇12
第三条大中型水利水电工程，凡涉及淹占土地、迁移居民的，都必须认真编制移民安装规划，提出占用土地、拆迁房屋和移民人口的数量，移民安置设想，移民费用框算等，作为工程设计任务书的组成部分，按照基本建设程序报批。设计任务书经批准后，有关地方的人民政府应组织工程设计等单位，核实征地、移民的实物数量，根据当地资源和经济状况，制定切实可行的移民安置方案。
第四条安置移民应立足于利用当地资源和水、电建设优势，开展多种经营，发展乡镇企业以及各项服务事业，以保证移民群众的生活不低于搬迁前的水平，并扶持他们逐步富裕起来。
安置移民的主要办法是：
（一）后靠安置；
（二）在受益区内安置；
（三）有垦荒条件的，经过批准，开垦荒地、荒滩安置。
第五条居民迁移、安置工作由有关地方的人民政府负责实施，工程建设单位应密切配合。移民安置数量较大的市、县，应设立必要的专管机构。
水利水电建设单位应根据批准的移民安置规划和方案，与承担移民安置任务的地方人民政府签订协议，由地方人民政府保证按期完成征地和移民安置任务，水利水电建设单位按时拨付资金和材料给移民安置主管机构包干使用。
第六条下列水利水电工程的建设，由国家付给各项征地费用：
（一）大中型水库，大中型涵闸、机电排灌站；
（二）皖南山区和大别山区灌溉面积二万亩以上、其他地区灌溉面积五万亩以上的灌溉渠道；
（三）挖压土地比较集中的山丘区流域面积一百五十平方公里以上、其他地区流域面积三百平方公里以上的河道治理；
（四）五百千瓦以上的小水电站。
其他水利水电工程，由用地单位或受益单位负责解决或负担各项征地费用。
第七条土地补偿费
耕地的补偿标准，为其年产值的四至五倍，茶山、桐山、桑园、果园、菜地等，为其年产值的五倍。年产值按县核定的征用前三年的平均年产量和国家规定的现行价格计算。鱼塘、藕塘、苇塘、菱塘，有砍伐任务的林山、柴山、草山、药材地等以及宅基地，参照耕地的标准补偿。
对灌溉用水塘、沟渠和水利设施，凡占用后不影响未征地灌溉、排水的，不予补偿；确实有影响的，由建设单位修建新的相应工程或给予适当经费补偿。凡属国有荒山、荒地、滩涂和其他单位使用的国有土地，以及三年以内的开荒地，无收益的荒山、池塘、河滩、空地等，不付土地补偿费。
第八条青苗（鱼苗）补偿费
油、粮、蔬菜等作物的补偿标准；青苗期按当季作物产值的百分之四十至六十补偿，多年生作物按其年产值补偿；接近成熟期的，原则上待作物收获后施工，确需立即施工的，按该季作物实际产值补偿。烟、麻、藕、菱、茴草、药材和棉花等经济作物，能够收获的不予补偿，不能收获的按该季作物产值补偿。
鱼苗补偿：放养两年以上的，由鱼主捕捞，不另补偿，不足两年的，按鱼苗费二倍补偿。
林木补偿：用材林，由林主确伐，主干平均直径二十厘米以上的，另按实有材积价值百分之十至二十补偿，主干平均直径二十厘米以下五厘米以上的，另按实有材积价值百分之五十至八十补偿。幼树和不能砍伐的竹林，由县（市）制定补偿标准。
第九条房屋补偿费
对征用土地上的房屋，按原质原量给予补偿。补偿标准，土墙草顶房屋每平方米三十至四十元，半砖瓦结构房屋每平方米四十至六十元，砖瓦结构房屋每平方米六十至八十元。阁楼层高一点八米以上的，按建筑面积计算，层高一点五米以上不足一点八米的，按百分之三十建筑面积折算，层高一米以上不足一点五米的，按百分之二十建筑面积折算。国家机关、学校、企事业单位的公房，按原规模和标准补偿。
房屋中的砖混二层以上结构，补偿标准可略高于砖瓦结构，但不得超过百分之三十。
第十条其他补偿费
牛栏、猪圈、厕所、烘池、炉灶等，每个补偿二十至四十元。土井、石井、砖井，井深不足五米的，每眼补偿一百至二百元；井深五米以上的，按当地工本费标准折旧补偿。砖瓦窑，每座补偿二百至一千元。废井、废窑不补。一般坟墓，每卒补偿六十元，烈士墓可适当照顾。
对施工中临时占用的耕地，按该耕地当年产值逐季补偿。临时占用期不得超过三年。
第十一条安置补助费
每一个农业人口的安置补助费标准，大中型水库工程征用的土地，为该耕地每亩年产值的二至四倍，灌区、排灌区、河道、闸站建筑物等工程征用的土地，为该耕地每亩产值的二倍。有条件结合施工造地的，应帮助群众造地，并按造地亩数相应扣减安置补助费。
第十二条水利水电工程投入运行后，可以从水费、电费收入中提取一定比例，返还给移民安置区，用作安置移民的补助经费。
第十三条各项征地补偿费和安置补助费等，必须严格按国家规定的用途使用，任何单位和个人不得占用、挪用。各级土地管理机关和财政部门要加强检查监督。
第十四条征地涉及城镇和企事业单位以及铁路、公路、码头、桥梁、渡口、输电线、广播线、电讯线的迁建时，水利水电建设单位应与有关部门协商，并按迁建部分原有规模、等级和标准予以补偿，但应考虑旧设备、旧材料的利用。
