履职评价报告范文
时间：2022-07-15 23:12:21
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篇1
嘉祥县从今年4月份开始着手机构编制评估工作，前期重点探索评估指标和评估方法。7、8月份进行试点评估，完善评估体系。从9月份开始进行正式评估。目前，已完成环保、住房和城乡建设等7个部门的评估工作。评估工作的主要做法体现在以下四个方面：
一是构建评估体系，夯实评估基础。嘉祥县编办利用“每周学习例会”和“编办业务论坛”，研究探索评估指标和方法，经过反复探讨、调整和修改，制定了《嘉祥县行政部门机构编制评估计分表》。指标设计上突出四个重点：一是突出指标的层次性。按照“由总到分、层层细化”的思路，设置三级指标体系。对政府部门评估内容进行分解归类，设置6个一级指标，并运用层次分析法，科学确定其权重分值，实现指标权重的科学量化，即：职责配置（10分）、职责落实（20分）、履职效果（15分）、机构编制配置执行及人员情况（24分）、内设机构配置及运行情况（26分）、所属单位设置及运行情况（5分）；对一级指标采用鱼骨分析法并结合职责性质进行分解后设置23个二级指标；三级指标则结合部门业务工作，进一步细化具体。二是突出指标的系统性。评估指标涵盖职责、机构编制、内设机构、所属单位及运行机制等，全面覆盖政府部门评估要素。三是突出职能评估。职能是评估工作的核心，在评估内容和方法上具有最重要的地位。围绕职能评估设置了职责配置、职责落实、履职效果三个一级指标，其分值占总分的45%。四是突出可操作性。按照“定量定性结合、定性为主、定量为辅”的原则，调整制定指标和计分方法，使评估体系与实际工作更加契合。总体上，能利用计分公式计算的指标，直接计算得分；难以量化的就定性赋分。设定好、中、差三个等次标准，参照标准定性确定等次，依据等次得分，力求评估的准确性和客观性。
二是开展试点评估，积累评估经验。评估重在分析评价事物内部的机构、功能、机制等要素。鉴于评估的复杂性，7月份，选择县科技局和安监局开展试点评估。对两个局试点评估后，各用一天时间及时召开分析会，调整评估指标，改进评估方法，完善评估体系。根据试点情况，做了以下改进：一是制定了《自评指导手册》和《操作手册》。《自评指导手册》由被评估部门使用，解决部门自评中感觉内容繁杂、无从下手和资料不规范、自评质量和效率不高的问题。《自评指导手册》设计了8种表格，提供了自评报告参考提纲和提交资料清单。《操作手册》用于帮助评估组外单位成员熟悉业务。二是强化学习培训。组织评估人员进行集中学习培训，明确责任和分工，确保评估程序统一规范。自评材料上报后，评估人员集中研究自评资料，熟悉被评估部门的情况，找出问题，做到心中有谱，从而增强评估的主动性和针对性。三是实行民主评议。借用社会评议结果，确定被评估部门的社会满意度，既提高了评估权威性，又提高了评议效率。
三是政府强力推动，开展正式评估。为深入推进政府部门机构编制评估，嘉祥县政府第20次常务（扩大）会议专题研究部署机构编制评估工作，所有县政府组成部门主要负责人都列席会议。会议听取了专题汇报，审议了《嘉祥县行政部门机构编制评估工作实施方案》，并以嘉政发〔2013〕29号文件印发。会后，嘉祥县政府分管领导又召开了被评估部门主要负责人参加的评估工作会议，进一步部署评估工作。
为提高评估科学性，我们对每个部门都采取“五评”模式进行正式评估。一是单位自评。被评估部门按照评估方案和自评手册，梳理职责、人员、内设机构等事项，填写表格，形成自评报告。二是模拟评估。到部门评估前，评估组对照评估指标体系，结合自评资料，对照被评估部门的“三定”规定和编制手册，开展模拟评估。通过模拟评估熟悉被评估部门的工作业务，发现存在的问题，增强评估的主动性，提高了评估质量。三是分组评估。针对现场评估局限于看材料的问题，为避免出现“资料评估”，我们设置综合评估组和科室评估组。综合评估组主要对职责、机构、编制及人员情况进行评估。围绕指标和评估标度，查阅资料，征询座谈，核实印证，分析评判。科室评估组到部门内设机构和所属事业单位进行实地评估，重点查看现场、查阅业务资料，评估科室机构编制人员、科室履职、科室工作流程、科室职责界定及所属事业单位承担的行政职能、事业单位履职等情况。两组相互印证，增加评估深度，提高评估效率。四是延伸评估。对于部门间互相关联的职责再到相关部门进行延伸评估，听取双方意见以厘清职责。同时，还对能体现被评估部门履职成果的重要现场进行了查看。五是计分评估。评议组成员围绕每项指标进行分析评价，并依据各项指标按评估标度和计分方法进行量化计分，并通过媒体公布各被评估部门的得分和排名。
四是形成评估报告，督导部门整改。评估结束后，评估组分析汇总各部门的评估情况，形成综合性的评估报告，向县委、县政府汇报，并向被评估部门反馈整改意见，部署督导整改工作。
对评估中发现的职能转变落实不到位，存在职责交叉、权责脱节等问题的部门，通过科学配置职能、合理调整机构设置予以解决。对部门职能弱化或工作不饱满的，及时调整机构或缩减编制，确保机构编制资源发挥最大效用。对评估中发现的问题和薄弱环节，属于机构编制部门研究解决的，及时研究提出处理意见；属于被评估部门整改或者改进的，及时采取有效措施，切实抓好落实。评估组在部门整改后，开展评估工作“回头看”活动，对整改情况及时进行了督导检查。
二、工作成效
一是强化了职责配置。通过对职能的分析评估，有助于调整职责，理顺体制，使工作衔接顺畅。如在民用爆炸物品安全监管职责上，中央和省市由经信局监管，而嘉祥县由安监局监管，工作上下不理顺，通过整改明确县经信局负责民用爆炸物品安全监管，理顺了管理体制。通过对县安监局的评估，发现该部门存在履职缺位、错位、越位等问题，如其“三定”规定明确了履行工矿商贸作业场所（煤矿作业场所除外）职业卫生监督检查的职责，但由于某些原因未能履行，通过督导，要求县安监局切实履行这一职责。
二是规范了行政审批事项。设置“行政审批事项落实情况”评估指标，主要查看该取消的审批事项是否取消，保留的审批事项流程是否规范，审批职能是否集中到一个股室，是否进驻审批服务大厅。评估中，发现某部门在一项审批收费职责取消后依然违规审批收费，及时采取措施，督导该部门整改落实。
三是促进了机构编制执行。在机构设置方面，重点评估内设机构及政府部门所属承担行政职能的事业单位。对评估中发现的县住建局违规设置7个内设机构、单位的问题，责令其进行了整改，规范了机构设置。在人员编制方面，重点核查长期借用、编外用人、超编用人、在编不在岗及“吃空饷”等情况。通过评估加强编制对人员的约束控制作用，减少编外用人，规范了人员管理。
四是纠正了机构编制违规行为。通过评估内设科室设置及职责履行、工作流程运行和承担行政职能事业单位履职情况，及时发现了县环保局擅自设立与编制部门批准设置的环境监测站、污染物排放总量控制办公室业务性质相近的监控中心和污控办两个机构，责成该局立即撤销了自行设立的机构。
五是提供了机构编制调整参考依据。评估工作使机构编制部门掌握了行政部门的真实情况和存在问题，使机构编制调整更加客观、全面、真实。如县住建局承担了40多项城建工程，工作任务重，核定编制少，实有人员少，鉴于其事业单位缺编严重的问题，提出了编制调整的建议，提高了编制配置的针对性和科学性。
三、工作体会
一是评估能够使机构编制工作更好地贴近中心、服务大局。通过评估，能够规范审批事项，界定职责界限，明确部门职责，督导部门履职到位，提高政府运行和管理服务质量，使机构编制工作更好地贴近中心、服务大局。
二是评估能够改进机构编制管理工作。通过机构编制评估能够推动机构编制管理由静态向动态、由重配置向重监管转变，弥补了监管环节的缺失，强化了机构编制部门的监管职责。同时，通过评估加强了对政府部门的监管，有利于增强机构编制部门的话语权和影响力。
篇2
我国上市公司治理结构存在缺陷，是独立董事产生最直接的动因。监管机构引入独立董事制度的初衷是形成有效制衡力量，限制控制性股东权力，进而完善公司治理结构。然而，独立董事制度在我国实施十余年来，大量事实和理论研究证明，独立董事并未发挥预期的作用。该怎样破解上市公司独立董事制度困局，本文试图从独立董事履职评价角度寻找突破。
一、上市公司独立董事履职评价的必要性
证监会的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《意见》）中明确指出，独立董事对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务。独立董事应当按照相关法律法规、《意见》和公司章程的要求，认真履行职责，维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。《意见》中还明确提出了独立董事在拥有普通董事的职权之外还拥有一些特别职权以保障其作用的发挥。上市公司制定的独立董事工作制度也从工作时间、工作内容、工作态度等方面对独立董事提出要求。但是，问题在于，如何确保独立董事尽心尽力、勤勉尽责地履行职责呢？他为什么要花那么多时间对公司进行调查？为什么要代表全体股东或者一部分股东谋取利益？公司的发展与他有什么关系？这些问题不是靠独立董事的社会声誉来保证就能得到解决的，从某种意义上说，这些问题的解决决定了独立董事制度作用的发挥。
随着现代企业制度的实践发展，委托关系普遍存在于上市公司当中。根据经典的委托理论，只要存在委托关系，即委托人与人之间信息分布不对称和目标不一致，就需要建立激励约束机制，而对人的业绩评价是设计激励约束机制的一个基础环节。“业绩评价标准不仅影响到激励机制的构建，而且影响到激励机制所带来的后果，影响资源配置”（支晓强，2000）。作为公司人的独立董事，受全体股东的委托履行“维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害”的责任，责任的履行如果脱离了考评约束，独立董事也只能成为看上去很美的“花瓶董事”而失去本身存在的价值。
二、上市公司独立董事履职评价现状
独立董事制度是一种发端于西方成熟资本市场的制度创新，西方市场目前对独立董事履职评估按照评估主体划分有两种类型。一种是来自公司内部的考评，由公司按照一定标准制定评估指标，对董事会包括每个董事和独立董事业绩进行评价。但是事实上，这种考评并未真正全面实施并发挥效力。Neal（1995）调查美国32个行业36家公司的首席执行官和董事长发现，公司对董事的业绩评估非常不正式，不少公司事实上“根本没有”对董事业绩进行评估。另一种是来自社会独立机构的评估。如美国标准普尔评价系统对外部董事的职能和独立性的评价；欧洲戴米诺的评价系统对独立董事的评价；亚洲里昂证券的公司治理评价体系对董事会行为的评价等。
国内的董事会评价还处于起步阶段，对独立董事的评价尚未引起上市公司的重视。2006年，中国网通制定了《中国网通集团（香港）有限公司董事绩效评估办法》，并实施了董事年度绩效评估，从履职情况、参与董事会工作程度、客观公正性、团队合作及专业知识和能力等方面采用董事互评方式对董事进行评价，评价结果分优秀、良好、欠佳三个等级。但是评估指标概念模糊，等级之间界限欠清晰，评估缺少客观性，导致最终评估结果粗略，价值不高。目前上市公司定期公布独立董事述职报告，这是一种自我评价方式，但自我评价缺少客观公正性，从述职报告内容上看，评价项目并不完整。
从社会评价来看，2004年北京连城国际研究咨询集团和《董事会》杂志联合推出了中国上市公司董事会综合价值排名体系，体系中包括了对独立董事制度的考核。谢永珍（2003）和李斌、张耀南（2004）从独立董事的规模、独立性、职权行使和激励机制等几个方面对中国上市公司的独立董事制度进行了评价。上述评价大都是对上市公司独立董事制度运行整体情况的评价，侧重于对制度设计上的考量，并不涉及对独立董事个人履职情况的考评。
上述现状表明，当前对独立董事履职评价的研究和实践还相当薄弱，急需理论探索和实践检验。
三、上市公司独立董事职责解析
（一）基于委托理论的分析
在现代股份制公司中，股东会、董事会与经理层三者之间存在着两层委托关系，其一存在于股东与董事之间，其二存在于董事与经理之间。就股东与董事之间委托关系的本质而言，董事作为股东的人，应当维护公司和全体股东的利益，包括中小股东的利益。但由于历史原因，目前我国上市公司的股权设置极不合理，“一股独大”现象突出，一些大股东通过操纵股东大会和董事会，损害广大中小股东利益。另外，国有股权主体虚置和公司治理结构不合理导致作为人的经理层掌握了企业实际控制权，在公司战略决策中充分体现自身利益，甚至内部各方面联手谋取各自的利益，从而架空股东的控制和监督，使股东的权益受到侵害。这种内部人控制现象不仅损害中小股东利益，甚至大股东的利益都无法得到保护。
（二）上市公司独立董事角色定位
传统的认识是，独立董事应该至少具备以下三种角色定位：其一，降低执行董事和管理层合谋的可能性，并作为专职的调停人和监督人有效地降低管理层对剩余要求人权益的侵害，从而解决企业中存在的最基本的问题，这就是监督者角色；其二，独立董事利用自身丰富的商业经验与专业知识，帮助企业经理层解决经营上的难题，构建重要的商业战略，这就是战略指导者角色；其三，独立董事利用自身的社会关系为企业解决实际困难，充当资源提供者角色。
但是，因为独立董事与上市公司之间不存在除报酬之外的其他利益关系，所以既要保证独立董事的独立性，又要寄希望于独立董事充当战略指导者和资源提供者角色，让独立董事为上市公司未来发展出谋划策甚至贡献力量，这两者本身就存在矛盾。从这个角度而言，独立董事的角色定位应该强化监督者角色而弱化战略指导者和资源提供者角色。
（三）上市公司独立董事职责
作为主要是监督者的独立董事，其职责应该有三个方面：第一，保护中小股东利益。基于上述委托理论的分析，独立董事应该成为中小股东的人，在董事会结构中体现中小股东的立场，制约大股东、保护中小股东的合法权益。第二，抵制内部人控制。独立董事超脱于公司利益之外的独立性使我们有理由相信其能够比其他董事更好地承担起判断公司事务、抵制内部人控制这一任务。第三，提高公司决策质量。审查控股股东关联交易，就公司战略、人员任免聘用、管理层的业绩发表意见，以避免错误决策，并在公司经营异常或违规时进行信息披露等。
四、上市公司独立董事履职评价指标设计
基于对上市公司独立董事职责的分析，本着逻辑性、现实性、可操作性的原则，本文将定量与定性指标相结合，设计了包括个人情况、履职行为、履职效果、社会评价在内的四大类指标，对上市公司独立董事进行履职评价。
（一）个人情况指标
独立董事的独立性是保障独立董事发挥作用的根本，是独立董事制度的核心和灵魂；独立董事的个人品质是影响其职责履行的主观因素；独立董事本身具备的专业能力是其履行职责的客观条件。因此，评价独立董事个人情况的指标包括独立董事的独立性、个人品质和任职能力三个方向。
（二）履职行为指标
履职行为是独立董事监督企业经营管理的手段，是独立董事发挥作用的方式体现。独立董事通过在专业委员会任职、参加董事会会议，对关联交易、借款担保、大额资金往来、重大投资、利润分配、企业并购等事项进行监督并发表独立意见来体现自身存在的价值。因此，评价独立董事履职行为的指标包括独立董事的职权行使和独立董事监督作用的发挥两个方向。
（三）履职效果指标
独立董事的履职效果直观地体现在公司的财务数据中。独立董事通过执行其监督职责，引导公司采取正确的战略、执行科学完善的内部业务流程，从而改善公司财务状况，维护股东利益，提高财务报告质量。因此，评价独立董事履职效果的指标以财务指标为主，主要有上市公司财务状况、股东利益维护情况、财务报告质量三个方向。
（四）社会评价指标
独立董事是股东特别是中小股东的人，作为股东的“耳目”履行监督者角色，这要求股东对独立董事进行考评。同时，独立董事还提供战略指导和服务，势必要求企业管理层对独立董事进行考评。因此，社会评价指标主要有股东对独立董事工作的满意程度和管理层对独立董事工作的满意程度两个方向。
以上四大类指标十个评价方向的具体指标选择如表1所示。
五、上市公司独立董事履职评价体系构建
在运用上述指标对独立董事进行履职评价时，可以按照总分为100分进行评分，根据对独立董事履职情况的影响程度、反映程度以及指标的公信度对各指标赋予分值。评分时，对定性指标，以优秀、良好、称职和不称职划分等级（审计意见类型根据无保留意见、保留意见、无法表示意见和否定意见划分等级），并赋予每个等级相应的分值，如100、80、60、40，根据每个定性指标实际得分乘以各指标分值所占总分值比重，换算出各指标实际得分。对于定量指标，借鉴沃尔评分法的思想，与行业比率进行对比换算，计算标准评分和调整分，得到相应指标实际得分。最后将所有定性和定量指标得分汇总，得到对独立董事履职评价的最终评分。以某上市公司为例，对某独立董事进行履职评价如表2所示。
从四类指标的重要性来讲，独立董事履职行为是发挥作用的根本途径，而履职行为会带来良好的履职效果期望，但由于履职效果指标还受其他多种因素影响，两者之间并不存在必然的因果关系，因此，履职行为应该比履职效果赋予更多的标准评分。社会评价有其存在的意义，但评价主体由于信息不对称或出于自利的选择，有可能作出并不准确的判断，所以赋予分值相对较低。而独立董事个人情况是履职的基础，受证监会约束和上市公司选择，主观性并不强，不能赋予重要的评分权重。依据这一排序，表2对四类指标分别赋予40、25、20、15的分值。
需要特别说明的是，定性指标的每一个评价等级要有严格清晰的划分标准，社会评价部分应该通过具有一定统计意义的调研得出等级，力求形成更为客观公正的评价结论。对定量指标而言，各指标的“标准评分”和“标准比率”的确定必须以行业平均数为基础在实践中不断积累和修正，行业最优和最高评分也应该及时根据情况调整，才能取得较为理想的评价效果。
从评价主体来看，无论是现行的自评方式，还是由股东或董事会中的薪酬委员负责考评，都很难保证评价的独立客观性，导致考评的实际权力仍掌握在大股东或“内部人”手中。只有保证独立性，评价结果才具有实际意义并发挥约束作用。所以，可以参考会计师事务所、信用评估公司等行业中介评价机构的设置办法，成立类似的独立董事中介评价体系，承担对上市公司独立董事履职情况的评价工作，并出具独立董事履职评价报告，提供给上市公司并向社会公众公布，以此激励和约束独立董事更好地发挥作用。
【参考文献】
篇3
在现行体制下，上级行对县区支行的职能定位是：县支行要加强内部管理，强化对外履职，全面推进支行自身建设，贯彻执行货币政策，监测分析辖区经济金融形势，维护县域金融稳定，提供金融服务，促进县域经济发展等方面发挥积极作用。在思想认识上有新提高，在工作作风上有新转变，在履职能力上有新提升，在精神面貌上有新变化，各项工作要处于领先和标杆位置。实现建设一流班子队伍、一流履职水平、一流工作业绩，争当排头兵的工作目标。
县区支行职能定位后，上级行要求主要做的工作是：
一是加强班子队伍建设，增强支行履职能力。以“五通过”实现班子建设“五进步”、深化干部队伍建设、积极创建文明单位、切实转变工作作风；二是加强内控制度建设，有效提升风险防范。加强思想教育、加强制度建设、加强督促检查、加强廉政风险防控建设；三是强化央行职责履行，支持县域经济发展。加强货币政策贯彻执行、扎实推进“一创两建”、认真做好“两管理、两综合、一保护”工作、强化各项基础业务工作，提升基础金融服务水平。
在县区支行建设中，县区支行认真按照职能定位和以上要求认真履职，但在资源投入的经济性、管理的效率性、工作的效果性方面，还需要提高和进一步完善。当前影响县区支行建设更好发挥作用的主要因素是：多年未进人或进人太少，人力资源有效补充和有效利用不够；费用指标按人头下达，未充分考虑地区经济发展情况，支行业务量大小等因素；在管理和工作上偏重于不出案件，不出安全事故，满足于完成上级行布置的工作任务。业务创新，提升管理效率、工作效果不够；薪金收入更多体现在职务上、分支机构层级上，绩效上体现不够等。
二、县区支行履职与绩效审计的关系
绩效审计是指审计人员采用现代技术方法，对一个组织的活动或项目的经济性、效率性、效果性进行客观、系统地检查、评价，并提出切实可行的建议，为有关方面决策提供信息的活动。
县区支行履职的绩效性提升，能有力促进县区支行建设。对外，能树立央行权威性，对县域经济发展、辖区金融机构指导及引导起到较好影响作用；对内，在内部管理、内控工作方面，能提高支行整体战斗力、凝聚力，确立团队精神。目前，县区支行履职情况考核和评价，尚未建立科学、系统的县区支行履职绩效考核评价体系，主要是通过上级行一年一度的综合考核及内审部门的履职审计、离任审计来完成。一年一度的综合考核评价出来的结果，在学习先进的示范性、激励中等的指导性、鞭策后进的促进性上指向性、督促落实不够。
在上级行对县区支行履职活动一年一度的综合考核中，定性的考核及评价多，量化的考核及评价少，主要重点放在是否传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和规章制度及上级行工作安排布置完成情况；是否按照议事规则及程序组织和参与决策；是否履行内部控制管理职责；是否履行业务管理职责等方面。而对县区支行履职活动的经济性、效率性、效果性进行客观、系统的考核及评价不够。
人民银行县区支行作为人民银行最基层的派出机构，在履职活动中，自然是按照《中华人民共和国中国人民银行法》、传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和规章制度及上级行工作安排布置，强化内部控制管理，不违法违纪违规，防范重大事故和案件发生，重点防控要害岗位和人员等来履行职责。经济性、效率性、效果性尚未常态化、系统化纳入县区支行履职活动考核评价。
应该说，近年来人民银行分支机构在贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务方面发挥了积极作用，取得卓有成效的成绩。随着经济金融发展，在促进县区支行建设中，不论是上级行的考核评价，内部审计、县区支行履职的思维定式，都还未有步入绩效性考核及评价常态化轨道，如在考核及评价中，分析县区支行人力、资金、物资和信息使用的经济性；县区支行管理层及员工履职情况、工作运行效率、奖惩机制杠杆运行效率评价；县区支行贯彻执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务履职的效率和效果评价；县区支行完成目标任务的程度及在所属辖区形成的影响评价。对县区支行履职情况绩效审计可以解决以上问题，对常规的履职审计、离任审计应做一些改进、完善，在审计内容中增加绩效审计内容。
常规的履职审计、离任审计特点是：
（一）审计目的突出责任认定和处理，内审绩效审计不够
《中国人民银行领导干部离任审计制度》明确的审计目的“是指领导干部离任时，由人民银行内审部门对其任职期间履行职责情况进行的审计，并确认其应承担的责任”；《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》明确的审计目的：“中国人民银行领导干部履行职责审计是根据有关法律法规和规章制度，对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督、检查和评价的活动”。审计目的突出的是确认其应承担的责任；责任认定和处理。实际工作实践中，内审工作的重点就是查找问题，按照相关法律法规、制度办法进行责任认定和处理。对县区支行审计的重点是合法、合规、“查错纠弊”，内审绩效审计不够。
（二）审计内容突出传达、执行、制度制定、问题纠正及处理，绩效性落实不够
《中国人民银行领导干部离任审计制度》、《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》明确的审计内容：一是传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定的情况。二是组织和参与决策的情况。三是内部控制管理情况。四是履行业务管理职责情况。绩效性落实不够，如传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定的情况。简单执行和深入执行，执行的程度所体现的效果是不一样的，量化的评价“好中差”指标没有；如组织和参与决策的情况，重大事项实行集体研究决策，不能简单审计议事规则和决策程序，从绩效审计角度，要看重大事项集体研究决策，是否体现了全局、客观、科学，法律法规及政策把握是否准确适度，同一个重大事项换一个决策方案，是否能起到更好效果？再如内部控制管理情况。为什么有的岗位职责、工作制度、业务流程等未建立或未健全完善？为什么有的问题纠正了又犯，甚至是屡查屡犯？是操作层面、管理层面的问题，还是制度有缺陷？从绩效审计角度如何进行分析、评价、提出解决建议？
（三）审计报告绩效审计内容不多
《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》明确的审计报告内容主要是：基本情况、主要工作业绩、发现问题及评价、责任认定、意见和建议。从绩效审计角度看，总体评价的绩效审计内容不多。如履职评价、效果评价、发现问题及原因分析，只是简单要求整改完善，而没有从制度层面、管理层面、操作层面提出解决措施、办法、建议。如问题存在于制度方面，制度设计是否有缺陷？如何建议完善制度。如问题存在于管理层，管理层监督检查为何不到位？如何从管理层解决问题。
（四）审计成果利用不够
履职审计、离任审计项目的实施，产生了一系列审计成果。这些审计成果在落实整改意见和建议方面，使常规审计目标得到较好实现。但不容回避的是，发现的同类问题，这次整改了，下一次又再次发生，这个支行发生，另一个支行同样发生。审计工作年年开展，同样问题时常出现。这就产生一个问题，一系列审计项目结束后，对内审基础信息的归纳、整理不够。如履职审计、离任审计发现问题主要产生在综合组织管理，还是基础业务运行管理，还是对外履行职责及内部管理方面？没有从县区支行建设绩效性和内审绩效性上进行深入分析，产生问题的原因是制度方面？管理方面？操作方面？是共性还是个别性？如何提出建议、措施，达到对发现问题的标本兼治？绩效审计的专题分析、专题意见建议、综合研究在什么平台和渠道？以此达到整改问题、解决问题、警示风险的作用。如果内审工作仍然习惯于传统的“找豆子”，不在对县支行履职绩效审计上积极推进、突破，不能从全局高度上对绩效性审计进行分析，站在全局、政策、管理、操作层面提出改进提高县支行履职的措施、办法，很难促进县支行建设在思想认识上有新提高，在工作作风上有新转变，在履职能力上有新提升，在精神面貌上有新变化，各项工作处于领先和标杆位置的目标。
三、绩效审计与加强县支行建设有机结合
目前，上级行对县支行建设提出的总体思路是：加强县支行班子队伍、思想政治和内控制度建设，强化指导，明确方向，突出特色，找准履职切入点和突破口，充分发挥好金融支持作用，实现“以为争位，以位促为”，进一步提升履职效能，全力支持和推动县域经济发展。
应该说，上级行对县支行建设提出的指导意见，思路明确，指导性强，但没有相应的绩效性量化考核评价办法配套，绩效性量化考核评价不够，缺乏客观、说服力强、统一、激励力度大的衡量评价指标，给实际操作执行、监督、评价带来一定难度。如突出特色，找准履职切入点和突破口，“以为争位，以位促为”，进一步提升履职效能。找特色不困难，如农业县区以支持“三农”为特色；资源枯竭县区以调整产业结构，增加就业为特色；中小企业较发达县区以金融产品创新、金融业务创新解决其生产经营资金为特色，这些都是定性的指导意见。问题是特色找出来，以何种形式让特色产生效率性？指导意见，银企座谈会推介会？宏观调控手段及措施？调查研究能在多大范围产生效果？这些都缺乏客观系统的评价体系，主观评价仍然是主导。由此就会产生，转发个文件开2个会是支持“三农”发展；为“三农”落实惠农政策、调整信贷结构、促进商业银行推进创新信贷产品、金融服务也是支持“三农”发展。显而易见，两者在县区支行履职的深度和程度上，在对县域经济发展的履职效率和效果及形成的影响是不一样的。目前，对县区支行履职的效率和效果及形成的影响，缺乏量化的绩效性考核评价。履职情况一般和履职情况深入、较好，在考核评价和激励奖惩方面区别不太明显。
目前，对县区支行履职情况考核和评价，内审部门的审计最具有全面性、系统性。如果能将绩效性审计融入到对县区支行履职情况考核和评价中，在审计县区支行履职合法、合规基础上，促进县区支行履职更注重履职的效率和效果，这样，县区支行履职突出特色，找准履职切入点和突破口，建设一流班子队伍、一流履职水平、一流工作业绩会得到更好落实。
四、意见和建议
第一，健全完善相关审计制度，增加绩效性审计、制定绩效审计程序、完善评价标准、审计成果利用等内容。从制度上保障审计质量，提升审计分析解决问题的分量。
第二，在县区支行建设中增加绩效性考核评价内容，提升县区支行履职考核评价的科学性、客观性、认可性。尽快出台相应的配套管理办法、考核办法。
篇4
中图分类号：F839.65 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）07-171-02
2005年，中国人民银行经过试点后，推出了一种新的审计形式——领导干部履行职责审计。经过这几年的审计探索，领导干部履行职责审计已成为人民银行内审部门最主要的工作形式之一，并已逐渐成为人民银行内部监督体系中的一个重要环节。随着内审转型工作的深入推进，如何进一步深化中国人民银行领导干部履行职责审计便成为亟待解决的课题。
一、领导干部履行职责审计的必要性
根据《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》规定，中国人民银行领导干部履行职责审计是根据有关法律法规和规章制度，对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督、检查和评价的活动。
1.领导干部履职审计有助于促进各级人民银行更好地履行中央银行职责。随着改革和发展的深入，人民银行在实施维护金融体系稳定、金融宏观调控、提升金融服务水平、构建和谐金融生态、促进经济稳健发展方面的地位和作用更加突出、职能更加重要，得到的关注也越来越多。因此，有效维护人民银行自身的信誉和形象，就显得越来越重要。领导干部履职审计以领导干部为审计对象，以业务和管理活动为审计内容，基本涵盖了体现人民银行主要职能的各项业务，通过审计活动可以更好地促进人民银行各级行依法、充分、有效地履行职责，促进央行各项工作水平的提高。
2.领导干部履职审计丰富了干部监督的内容，有助于领导干部加强自律、拓宽了干部监督渠道，提高决策和管理能力。通过领导干部履职审计可以发现被审计单位在管理决策、内部控制、工作运行、业务操作等方面存在的问题，既发现问题又肯定成绩，在查处和纠正问题的同时发挥正向引导作用。特别是履职审计将发现的违规问题与有关领导和有关工作人员的职责挂钩，全面落实问题责任，履职审计得出的结论可以为干部考核和使用提供重要的参考依据，对完善干部监督考核机制具有重要的作用。
3.领导干部履职审计符合内部审计工作的发展方向，有助于更好地发挥内审作用，提高内审工作的水平和层次。领导干部履职审计体现了“人与事结合”、“权利义务与责任结合”，拓展了审计领域和空间，较之以单纯业务活动为重点的其他审计，将审计内容拓展到了复合的管理活动，与国际上通行的“绩效审计”更为贴近，具有管理审计的特点，有利于内审部门强化自身特色，促进业务发展。同时履职审计突出审计时效，监督关口前移，对风险隐患进行预警，及时发现不足，促进问题及时得到整改，既有利于被审计单位的风险防范、价值提升，有利于被审领导干部总结经验教训、提升履职能力，也有利于发挥内审的监督作用。
二、制约领导干部履职审计深入发展的因素
1.配套制度滞后，审计内容不全面。为了加强对人民银行各级领导干部的审计监督，总行制定出台了《中国人民银行领导干部履行职责审计办法》(试行)，下发了《中国人民银行领导干部履行职责审计指南》，就履职审计内容、审计方法和程序、责任认定与处理进行了明确，但对于领导干部履职审计的审计周期等有关规定比较模糊，配套制度和程序也不完善，尤其是对于同级监督方式没有统一的规定，各单位往往都是根据自身实际自主实施，同级监督工作缺乏统一性和规范性。同时，领导干部的廉洁勤政和党风廉政建设情况在审计内容中没有涉及，缺乏对上述重要内容的审计，内审部门做出的评价结论是不全面的。
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为提升履职能力，民生银行重视健全高效的组织机构。
民生银行监事会认识到，随着公司治理水平的不断提升，监事会各项工作的深入，对监事自身的执业操守、履职能力和水平提出了更高的要求。因此，首先要选任高素质、高水平的监事。公司现任监事均为各自领域的专家或资深高管人员，外部监事专业化、专家化，监事会主席专职化，为监事会有效发挥监督作用提供了重要的人员和组织保障。据悉，第六届监事会由8名监事组成，包括股东监事3名、外部监事2名、职工监事3名，设专职主席1名，副主席2名。其中，股东监事均为股东公司推选的总裁、监事长等高管人员；职工监事为银行资深高管人员；外部监事均是财务会计领域的资深人士和专家。
监事会下设监督委员会、提名委员会，监督委员会主要负责履行监事会对经营活动及治理管控的各项监督职能；提名委员会主要负责监事选任、评价以及对董事高管的履职监督等方面工作。监事会设立了专门的办事机构――监事会办公室，并根据监事会职责设置监督检查、履职评价、政策研究三个处室，配备了十余名工作人员，负责协助监事会开展日常监督工作。
监事会的费用由监事会提出方案，报经总行财务预算部门统一安排，纳入全行统一管理。预算年度内，监事会在履职过程中，可根据总行财务管理规定列支相关费用，对于计划外的大规模的专项履职活动，其费用要在事前单独报监事会和管理层审批。
完善监事会运作机制方面，民生银行同样做了大力探索。
该行通过聘请中介机构开展公司治理标准化建设项目，明确界定“三会一层”的职责边界；通过制定和修订各项规章制度和工作细则，完善监事会制度体系。优化工作流程，对监事会的议事规则、工作流程和工作方法进行调整和细化，使各项监督工作有的放矢、重点突出，进一步提高监事会的议事效率和监督水平。特别值得一提的是灵活多样的监督方式。监事会在监督工作过程中突出重点、注重实效，采取多种方式对董事、高管履职行为和银行经营管理重点、热点、敏感问题进行监督，包括调阅资料、审阅报告、问卷调查等日常监测，以及组织现场检查、调查、调研、审计和评估等监督活动，以提高监督的针对性和有效性。近年来，监事会通过组织开展关于银行财务管理、业务风险、市场风险等方面的检查、调查，深入了解了银行经营发展中存在的问题与风险状况，提出的意见和建议，得到董事会和管理层的重视，起到了较好的监督与促进效果。
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在过去的监管实践中，由于缺少有效的监管手段、方式、方法和措施，监管部门未能建立起一整套适合高管人员履职行为监管的有效管理模式，‘重审批、轻管理”现象普遍，使监管仅仅滞留在任职资格管理上，缺乏后续行为监管措施，形成监管真空，在一定程度上影响了监管工作的效果。目前，这方面问题仍然存在。
(一)现行监管制度对银行业金融机构高管人员履职行银行业金融机构的健康发展。
(三)缺乏量化指标，高管人员履职行为难评价。现实工作中，监管部门对高管人员的日常监管多采取质询、约见谈话、调查走访、现场检查等考核的方式，但在考核评价中，采取定性东西多，定量指标少，考核内容也仅限于其分管的工作完成情况和是否存在违规违纪行为，一般情况下被考核的高管人员均能顺利通过，很难全面对高管人员履职期间业务能力、管理能力、经营业绩等履职行为进行综合评价
(四)信息渠道不畅，履职行为监管出现断层。由于对高管人员履职行为监管的相关信息多数从金融机构报送的资料中获取，不足以全面及时反映高管人员情况，影响履职行为监管效果。同时，对高管人员的监管目前还未实行计算机信息化管理，未实现全省以至全国高管人员监管信息共享，对高管人员跨地区、跨省干部调动，造成监管信息断层，加大了高管人员异地任职的监管成本，也使监管的连续性受到影响，给一些违规高管人员制造了可钻空子。
(五)高管人员履职行为监管存在表面现象。目前，从省、市分局层面来看，对高管人员的监管分散在各监管处室，且普遍没有单独设立机构高管监管岗位，而是由其他岗位工作人员负责此项业务。由于这部分人员既要承担非现场监管报表收集、汇总、分析和上报，还要承担繁重的现场检查任务，工作量相当大，难以集中力量、集中时间专心搞好履职行为监管，使这方面监管工作流于形式。
二、银行业金融机构高管人员履职行为监管的内容和方式设想
(一)履职行为监管考核评价内容。鉴于履职行为监管的内容十分丰富，监管考评应建立一套健全的考核评价体系，对高管人员履职过程进行全方位监管，突出重点，着重考核经营绩效。据此，可以将监管考评内容归结为以下几个方面:
1.履职期间基本素质的完备性，包括高管人员的政策理论水平、法制观念;道德品行、行为操守、民主工作作风，是否诚信、廉洁、遵纪守法等;现代银行经营管理知识的掌握程度和管理能力;勤政廉政情况;家庭重大事项，包括财务收支，直系亲属经商办企业、出境学习工作情况等方面。2.履职期间内控制度的健全性，包括各项规章制度是否完备并得到有效遵守;机构设置和人员配置是否科学合理，岗位职责及培训制度是否明确;是否明确规定各部门、各岗位的风险责任;风险管理、内部控制效果等方面。3.履职期间业务运行的合规性，包括各项政策法规是否得到贯彻落实，业务开展过程中各个程序、环节是否符合法律和制度规定;有违规经营、重大案件等方面。4.履职期间的业务经营有效性，即表现为经营绩效，主要体现为是否完成了上级行下达的各项经营指标，是否取得预期结果;机构资产质量(不良资产升降)状况，拨备提取及盈利等重要的风险和经营指标变化情况等方面。
(二)履职行为监管考核评价方式。在监管工作中，监管部门可依据监管的内容并结合被监管者的实际情况采取多种多样的履职行为监管方式，在传统约见谈话、考试、现场检查、质询的基础上，加大履职行为调查力度，对高管人员在履职期间的表现进行专项或全面了解，并作出对其任职行为的综合评价。
1.制定考评办法，进行量化考评。现行办法虽规定把高管人员的任期考核纳入任职资格管理的范围，但对考核内容与考核方法均未有明细规定。要从个人品行、工作作风、管理能力、业务经营等方面，通过指标量化对银行业金融机构实行履职行为考评，构建起包括任职资格审核、任职期间考核和任职资格取消的全方位、动态监管体系。2.坚持现场测评、监管评价和专家评审相结合。考评工作分为现场测评、监管部门评价和专家组评审三部分分别组织评审，将定量评价与定性评价结合起来，对被考评人员分别给出称职、基本称职、不称职等不同评审结论，并对基本称职、不称职高管人员提出改进和处理意见。3加强考核评价落实，强化履职行为后续监管。要将考评结果反馈给被考评人征求意见，充分尊重其申辩的权力，促使考评依法合规进行。对考评中发现的问题、相应的改进意见要分别送给被考评人员及其上级相应管理部门，并督促其落实整改，对未落实整改，工作无明显改进或连续两年被评为不称职的，则建议有关部门予以调整或撤换。
三、加强银行业金融机构高管人员履职行为监管的对策及建议
(一)完善对高管人员监管的法律法规体系。《银行业监督管理法》明确规定监管部门对银行业金融机构的董事、高管人员实行任职资格管理，相应要制定具体管理办法，便于操作掌握。针对目前管理现状，一是建议尽快制定《银行业金融机构高级管理人员任职资格管理办法》，增加和细化履职行为监管相关内容，使基层监管部门有章可循，增强基层监管部门的可操作性。二是出台配套相关规章制度，进一步补充和完善对高管人员任职资格的审查和履职行行为监管的规定，从制度上建立起完善的监管体系。
(二)树立以人为本理念，资格审查和履职行为监管有机结合。1.要严格市场准人，把好任职资格审查关，防止不合格的人员进入金融机构高级管理层。一是严格考试谈话制度，着重考察拟任高管人员的金融政策水平;二是严格调查走访制度，着重考察拟任人的思想品质和经营管理能力;三是严格离任审计制度，对离任审计中含糊不清的重大问题进行现场检查;四是实行任职资格公告公示制度，把金融高管人员任职资格的审批置于社会监督之下，增强工作的透明度。2.加强履职行为监管，建立高管人员动态监管体系。一是要完善和落实各项管理制度。包括高级管理人员定期汇报制度、重要事项报告制度以及年度谈话、提醒谈话与诫勉谈话制度，对在非现场监管及现场检查中发现的问题或潜在隐患，对高管人员及时进行诫勉、警告、限期整改等，把金融风险消除在萌芽环节;二是严把考核关，明确并细化考核形式、考核内容和考核标准，定性考核与量化考评相结合，使监管部门对高管人员的考核有依据、监管有标准、处罚有尺度。任职资格管理不能等同于干部考核，但可以把于部人事制度改革中好的经验引入对高管人员任职资格管理，使高管人员的任期考核工作能真实、准确、全面地反映被考核人的实际情况;三是严把评价关，对于年度评价为称职的高管人员要建议其主管部门给予奖励，对于评价为基本称职和不称职的高管人员要实行降职、劝辞和免职处理，保持高管人员监管的严肃性。3.要严格市场退出，谁撞“红线”就处理谁，促使高管人员严格自我管理和约束。
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在过去的监管实践中，由于缺少有效的监管手段、方式、方法和措施，监管部门未能建立起一整套适合高管人员履职行为监管的有效管理模式，‘重审批、轻管理”现象普遍，使监管仅仅滞留在任职资格管理上，缺乏后续行为监管措施，形成监管真空，在一定程度上影响了监管工作的效果。目前，这方面问题仍然存在。
(一)现行监管制度对银行业金融机构高管人员履职行银行业金融机构的健康发展。
(三)缺乏量化指标，高管人员履职行为难评价。现实工作中，监管部门对高管人员的日常监管多采取质询、约见谈话、调查走访、现场检查等考核的方式，但在考核评价中，采取定性东西多，定量指标少，考核内容也仅限于其分管的工作完成情况和是否存在违规违纪行为，一般情况下被考核的高管人员均能顺利通过，很难全面对高管人员履职期间业务能力、管理能力、经营业绩等履职行为进行综合评价
(四)信息渠道不畅，履职行为监管出现断层。由于对高管人员履职行为监管的相关信息多数从金融机构报送的资料中获取，不足以全面及时反映高管人员情况，影响履职行为监管效果。同时，对高管人员的监管目前还未实行计算机信息化管理，未实现全省以至全国高管人员监管信息共享，对高管人员跨地区、跨省干部调动，造成监管信息断层，加大了高管人员异地任职的监管成本，也使监管的连续性受到影响，给一些违规高管人员制造了可钻空子。
(五)高管人员履职行为监管存在表面现象。目前，从省、市分局层面来看，对高管人员的监管分散在各监管处室，且普遍没有单独设立机构高管监管岗位，而是由其他岗位工作人员负责此项业务。由于这部分人员既要承担非现场监管报表收集、汇总、分析和上报，还要承担繁重的现场检查任务，工作量相当大，难以集中力量、集中时间专心搞好履职行为监管，使这方面监管工作流于形式。
二、银行业金融机构高管人员履职行为监管的内容和方式设想
(一)履职行为监管考核评价内容。鉴于履职行为监管的内容十分丰富，监管考评应建立一套健全的考核评价体系，对高管人员履职过程进行全方位监管，突出重点，着重考核经营绩效。据此，可以将监管考评内容归结为以下几个方面:
1.履职期间基本素质的完备性，包括高管人员的政策理论水平、法制观念;道德品行、行为操守、民主工作作风，是否诚信、廉洁、遵纪守法等;现代银行经营管理知识的掌握程度和管理能力;勤政廉政情况;家庭重大事项，包括财务收支，直系亲属经商办企业、出境学习工作情况等方面。2.履职期间内控制度的健全性，包括各项规章制度是否完备并得到有效遵守;机构设置和人员配置是否科学合理，岗位职责及培训制度是否明确;是否明确规定各部门、各岗位的风险责任;风险管理、内部控制效果等方面。3.履职期间业务运行的合规性，包括各项政策法规是否得到贯彻落实，业务开展过程中各个程序、环节是否符合法律和制度规定;有违规经营、重大案件等方面。4.履职期间的业务经营有效性，即表现为经营绩效，主要体现为是否完成了上级行下达的各项经营指标，是否取得预期结果;机构资产质量(不良资产升降)状况，拨备提取及盈利等重要的风险和经营指标变化情况等方面。
(二)履职行为监管考核评价方式。在监管工作中，监管部门可依据监管的内容并结合被监管者的实际情况采取多种多样的履职行为监管方式，在传统约见谈话、考试、现场检查、质询的基础上，加大履职行为调查力度，对高管人员在履职期间的表现进行专项或全面了解，并作出对其任职行为的综合评价。
1.制定考评办法，进行量化考评。现行办法虽规定把高管人员的任期考核纳入任职资格管理的范围，但对考核内容与考核方法均未有明细规定。要从个人品行、工作作风、管理能力、业务经营等方面，通过指标量化对银行业金融机构实行履职行为考评，构建起包括任职资格审核、任职期间考核和任职资格取消的全方位、动态监管体系。
2.坚持现场测评、监管评价和专家评审相结合。考评工作分为现场测评、监管部门评价和专家组评审三部分分别组织评审，将定量评价与定性评价结合起来，对被考评人员分别给出称职、基本称职、不称职等不同评审结论，并对基本称职、不称职高管人员提出改进和处理意见。
3加强考核评价落实，强化履职行为后续监管。要将考评结果反馈给被考评人征求意见，充分尊重其申辩的权力，促使考评依法合规进行。对考评中发现的问题、相应的改进意见要分别送给被考评人员及其上级相应管理部门，并督促其落实整改，对未落实整改，工作无明显改进或连续两年被评为不称职的，则建议有关部门予以调整或撤换。
三、加强银行业金融机构高管人员履职行为监管的对策及建议
(一)完善对高管人员监管的法律法规体系。《银行业监督管理法》明确规定监管部门对银行业金融机构的董事、高管人员实行任职资格管理，相应要制定具体管理办法，便于操作掌握。针对目前管理现状，一是建议尽快制定《银行业金融机构高级管理人员任职资格管理办法》，增加和细化履职行为监管相关内容，使基层监管部门有章可循，增强基层监管部门的可操作性。二是出台配套相关规章制度，进一步补充和完善对高管人员任职资格的审查和履职行行为监管的规定，从制度上建立起完善的监管体系。
(二)树立以人为本理念，资格审查和履职行为监管有机结合。1.要严格市场准人，把好任职资格审查关，防止不合格的人员进入金融机构高级管理层。一是严格考试谈话制度，着重考察拟任高管人员的金融政策水平;二是严格调查走访制度，着重考察拟任人的思想品质和经营管理能力;三是严格离任审计制度，对离任审计中含糊不清的重大问题进行现场检查;四是实行任职资格公告公示制度，把金融高管人员任职资格的审批置于社会监督之下，增强工作的透明度。2.加强履职行为监管，建立高管人员动态监管体系。一是要完善和落实各项管理制度。包括高级管理人员定期汇报制度、重要事项报告制度以及年度谈话、提醒谈话与诫勉谈话制度，对在非现场监管及现场检查中发现的问题或潜在隐患，对高管人员及时进行诫勉、警告、限期整改等，把金融风险消除在萌芽环节;二是严把考核关，明确并细化考核形式、考核内容和考核标准，定性考核与量化考评相结合，使监管部门对高管人员的考核有依据、监管有标准、处罚有尺度。任职资格管理不能等同于干部考核，但可以把于部人事制度改革中好的经验引入对高管人员任职资格管理，使高管人员的任期考核工作能真实、准确、全面地反映被考核人的实际情况;三是严把评价关，对于年度评价为称职的高管人员要建议其主管部门给予奖励，对于评价为基本称职和不称职的高管人员要实行降职、劝辞和免职处理，保持高管人员监管的严肃性。3.要严格市场退出，谁撞“红线”就处理谁，促使高管人员严格自我管理和约束。
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（一）领导干部履职审计的特点与优势
全面审计和离任审计是过去人民银行内部审计的主要内容，而领导干部履职审计，与这两者都有很大的不同，具有自身的特点和独特的优势。
与全面审计相比，两者的审计对象不同。全面审计的对象为下属单位，而领导干部履职审计的对象为领导者个人，发现问题后还要认定领导干部应负的责任，审计目标更集中，审计责任更明确，审计过程更严肃，因此，无论是现场审计，还是事后落实整改，都更容易引起审计对象的重视，取得的效果也更好。
与离任审计相比，虽然两者都是对领导干部个人的审计，但审计目的不同。离任审计是事后审计，即在领导干部将要离开原岗位时开展的审计，其审计目的是对审计对象的履职情况作出客观、公正的评价，为人事部门进行干部的考核、调动、任免提供依据。领导干部履职审计是事中审计，其目的是及时发现领导干部履职过程中的不足，督促其整改，从而促进领导干部依法、高效地履行职责。虽然离任审计也涉及对发现问题的整改，但由于整改工作需要新到任的领导来组织实施，而新领导往往情况不十分清楚，因为不是自己的问题，落实整改的责任相对较轻，积极性也不一定很高，整改效果显然不及领导干部履职审计。
（二）领导干部履职审计的作用
与其他审计项目相比，领导干部履职审计在督促问题整改，落实审计成果方面，具有一定的优势。把履职审计作为人民银行改进内部审计，进一步实现自我完善的一项重要举措，必将大力促进整个人民银行系统加强内部管理，依法办事，促进效能建设和行风建设。具体说，领导干部履职审计的作用主要体现在以下几个方面：
1、有利于反腐倡廉的整体功能得到进一步发挥。反腐监督体系，主要是党内监督与党外监督相结合，有上级监督、同级监督、社会监督、舆论监督，但每种监督都存在各自的特点和局限性，而对领导干部开展履职审计，弥补了传统干部监督制度的某些缺陷，健全了监督手段，从而有利于及时防止领导干部，是源头治腐的一项重要措施。
2、有利于预防和控制风险。风险是随着事务、具体业务的开展而表现为多种多样，但主要有管理风险、操作风险、道德风险等，依法履职与监督是并向开展的，如果缺乏一个有效的监督机制，就会使央行领导干部履职过程中出现失误，甚至犯各种错误，直至违法乱纪。对领导干部的履职审计，由于从事后的检查向事中执行、事前的制度完善的提前介入，并开展经常性的审计监督，能及时督促各级领导干部依法、公正地处理日常事务，并正确有效地执行金融政策，协调辖区金融工作，促进当地经济、金融的稳健发展，从而达到进一步完善金融生态环境的目的。
3、有利于对领导干部作出经常性的评价。每次履职审计，都应对领导干部传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行的决策情况，组织参与决策情况、内部控制管理、履行业务管理职责及个人廉洁自律等方面进行评价，由于评价是在审计检查、调查了解的基础上进行的，具有一定的合理性、客观性和公正性，有利于组织人事部门及时掌握和了解领导干部的管理能力、思想素质等，为提拔和使用干部提供依据。同时有利于促进领导干部健康成长，更好更深入地完善各项制度，贯彻执行各项规章，更加深刻地研究、理解和认识各种现代管理方法，从而更加有效地预防、发现和纠正各种可能发生的风险。
二、开展领导干部履职审计的缺陷及难点
（一）审计的范围和重点不明确，责任难以确定
所谓领导干部履行职责，理解应包括该领导在执行金融政策、维护金融稳定、协调辖区金融事务、内部行政和业务管理、组织人事、党风廉政建设等多方面内容，但在实际审计过程中，却往往发现难以操作。
一是审计范围不全面、审计内容不明确。现在出台的履职审计办法，缺少组织人事、党风廉政建设等内容，难以全面反映领导干部履职全貌。同时，由于缺少具体内容的规定，在实际执行中存在“帽子大，内容少”的情况，对一些审计事项如维护金融稳定、协调辖区金融事务、组织人事等等，不知具体从哪里入手，漫无头绪。
二是审计重点不突出。既然是领导干部履职审计，就需要紧紧围绕领导干部的个人工作职责，作为审计的重点。但目前的状况是，在人民银行的分支机构中，其他工作人员都有明确详细的岗位职责和责任书，恰恰行长没有。造成这种情况的原因是：根据下一级向上一级负责的原则，通常由上级对下级制定岗位职责，签订岗位责任书，而行长直接对上级行负责，其岗位责任本应由上级行签订，但一般分支行在制定岗位责任制，通常是对辖属行整体提出要求，而不会对其行长制定详细明确的职责。这样一来，在履职审计中，具体确认行长应具体承担哪些职责，哪些事项应属于审计的范围，就有一定的困难。在实际进行履职审计中，往往出现审计内容和原有的全面审计基本相同，大量人力投入到对日常性、事务性、操作性业务的检查中去，审计重点不突出。
三是审计对象应承担的责任难以确定。对于在履职审计中发现的问题，如何确定审计对象应承担的责任，也不容易。在“履职审计办法”中，把应承担的责任分为直接责任、主管责任和领导责任，并作了简单的解释即领导干部直接参与的为直接责任，分管部门的问题为主管责任，其他问题为领导责任。但是这种分类方法并不十分科学。举个例子，如果有两家支行的行长，一位分管的部门很少甚至没有，而另一位分管的较多，在履职审计中发现了同样的问题，是否就是前者负领导责任而后者负主管责任？从另一方面看，同为支行行长，相同的职位是否应担负同样的职责，承担相同的责任？这两者是否产生了矛盾？此外，实际检查中遇到问题的多样性，与对领导干部个人责任认定的敏感性，在实际操作中较为困难，主要体现在两个方面：一是从行长决策到基层操作，在哪一层面以上发生的问题应由行长承担责任？二是问题发生到什么程度应由行长承担责任？例如，对于日常操作上的差错，领导干部是否要承担责任？如果发生大量差错，是否要承担责任？这些问题都有待进一步明确。
（二）审计方法有待完善
根据《履职审计办法》，履职审计的方法有四项：进点公告、问卷调查、资料查阅和座谈、质询、走访等，其中进点公告是履职审计特有的审计方法。目前在开展履职审计中，除增加进点公告外，其他方面通常延用原有审计项目的方法。但由于领导干部履职审计的特殊性，一些审计方法在实际工作中效果很不理想。其一，无法全面、真实、广泛地采集领导干部的个人相关信息。目前采用的问卷调查、座谈等方法，由于不够深入，结果往往流于形式，发言的不是泛泛而谈，讲些空话，就是只褒不贬，刻意回避谈问题、谈不足，从而无法获取真实的信息。其二，缺乏对现有结果过程的审计监督。就目前对领导干部履行职责审计的情况看，仍注重对工作结果的审计监督而缺乏对结果过程的监督。这样的审计结果并不能代表被审计对象的整个管理过程或操作过程，无法体现绩效效率。
（三）评价内容不全及审计结论透明度不够
领导干部履职审计，从字面上理解应该是对领导者个人的审计，对人的审计，理应通过审计作出全面的评价。无论是离任审计还是现行的履职审计，由于受审计内容的局限，所谓的评价也只是局限于对所管理的事务和业务工作的评价，缺乏对其领导风格、用人及党风廉政等方面的评价，且现有的评价由于没有统一的评价标准，出现了对领导干部的评价起点低、内容不全、评价对象难以区分清个人还是单位等问题。按照现行履职审计办法规定，审计结论仅报派出审计单位的组织人事部门，本人及被审计单位一概不知，缺乏一定的透明度，剥夺了个人的知情权，也会使被审领导心存疑虑，同时也不利于被审领导所在单位对干部的同级监督。
（四）在审计过程中容易遇到阻力
这种阻力体现在几个方面：一是由于领导干部履职审计是一项新举措，一些领导干部可能对开展这一项目的意义认识不足，容易产生抵触情绪；二是领导干部的下属可能会出于各种原因而对审计工作不支持、不配合；三是普通职工可能会因为对这一审计项目的不了解而产生思想顾忌，明哲保身，不愿真实反映情况。
三、对完善履职审计的思考和建议
（一）完善并制定相应的制度、办法，进一步明确履职审计的范围、内容和责任划分
基本思路是修改完善《履职审计办法》，再制订相应的《实施细则》，列明所要监督的事前、事中、事后的各项条目，使监督制度得到进一步完善。
1、履职审计中增加纪检监察、组织人事方面的内容，以保证人民银行领导干部履职审计的完整性。领导干部的勤政廉政、党性原则、选人用人是准确履职的重要基础。从纪检监察角度入手，能够进一步了解对该领导干部履职监督的有关线索，如群众举报、来信来访等；当发现严重违纪违规问题线索而审计手段无法深入，需要纪检监察部门协助介入的，就可形成监督合力。事前、事中取得纪检监察、组织人事部门的协助，有助于审计监督目标的更好实现，并能进一步规范对领导干部的管理。
2、《实施细则》应列出具体的审计内容，对领导干部履职审计的各方面内容加以详细描述。要防止出现“帽子大、内容少”的情况，审计范围很全面，具体的审计内容却很少。
3、总行对各级领导干部的分工要有一个指导意见，明确行长、副行长的岗位职责，便于领导干部履职审计能在行长承担的职责范围内开展，以便正确把握好审计重点，同时也可以减少基层行长与副行长分工随意情况的发生，便于审计人员确定行长应承担的责任。
4、进一步明确三项责任划分的内容，提出指导性意见，解决“从行长决策到基层操作，在哪一层面以上发生的问题应由行长承担责任？问题发生到什么程度应由行长承担责任？”这两个问题。
5、建立对各级领导干部进行总体评价的评价标准。
（二）探索审计手段，完善审计方法
一是深化调查和信息采集方法。针对履职审计对象为在任领导，采取问卷调查、座谈会、谈话等一般方法不易了解真实可靠的审计信息的实际，可采用“走出去，请进来，内外结合”的方法，扩大调查范围，提高调查深度。二是重视结果过程的审计。通过结果去监督过程是寻求提高绩效的途径，能充分体现绩效效率，并能鼓励和帮助被审计者采取必要措施以改进工作方式方法及控制措施，在花费较少精力的基础上取得更多成绩。在方法上可根据年度、月度工作目标，上级行布置的任务，在规定时间内应处理的事务等，在时间上，所耗人、财、物上作出相应评价；也可根据制度对日常事务性、规定性的业务完成情况所耗时间，与所取得的最佳效果进行评价等等。
（三）增强审计结论的透明度
增强审计结论的透明度，有利于群众对审计组依法履行审计职责、如实反映问题给予积极支持，有利于被审领导接受监督、认真整改，使干部群众更加坚定了推进依法行政、加强民主法制建设的信心；从被审领导所在单位看，审计结论透明，有利于对存在的问题高度重视，认真对待，加强整改，规范管理；审计结论透明对审计部门自身建设、审计能力和水平、审计质量要求也是一个极大的促进和推动。为达到审计结论的公正、透明，建议首先在本单位内公布审计结果，向群众征求审计结果及评价的全面性与正确性，以提高审计结论与处理决定的可信度。其次通过谈话形式向被审计领导反馈审计最终结果，既可消除被审领导的思想顾虑，又增强了履职审计的严肃性。与此同时将审计结论抄送被审领导所在单位，利于实施同级干部监督。
（四）加强监督力度，优化审计环境
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一、PDCA 循环理论意义及实践价值
（一）突出目标导向，一切从谋划开始。“凡事预则立，不预则废”。PDCA 循环理论与我国古代儒家的事前计划或准备思想有着异曲同工之妙。因此，在PDCA 基本循环体系中，其开端是P（Plan）——计划，计划必须根植于明确的目标导向，无目标导向就无所谓计划和准备而言；有了前期计划，后面的D（Do） —— 执行，C（Check） —— 检查及A（Action）——纠正才有意义，见图（1）。戴明博士在给美国企业领导提出的“戴明十四条”中的首条就明确提出要有“长期目标，而不是只顾眼前利益”的极端重要性，进一步诠释了目标导向和计划在组织发展中的意义。
（二）聚焦问题不足，在执行过程中查找“短板”。问题意识是PDCA 循环的关键，如果不能在循环中聚焦问题不足，就不能及时组织运行及计划执行中的经验做法和存在的问题，“短板”就无法及时得到修补，一次循环就成了“空转”，PDCA 就失去了运行意义。只有立足计划执行全过程，通过聚焦问题不足，及时查找到运行中的“短板”，并采取有针对性的可行措施加以修正、改进和提高。而查找问题不足则需要“检查工作标准有效性的程序”。这样问题不足的查找才能有据可依，才能真正查找到位。
（三）着眼改进提升，每一轮循环都要获得新的进步。PDCA 循环四个过程不是运行一次就结束，而是周而复始地进行。在每一轮的循环中，最具成功意义的环节在于最后一个环节A（Action）——纠正。通过上一环节对失败的教训加以总结，提出解决问题的方法和途径，以及如何将做得较好的事情做得更好的方法，同时将未解决的问题放到下一个PDCA循环里。因而，四个过程在循环中周而复始，如爬楼梯那样，每一循环都在组织长期目标引领下，有新的具体目标和内容；每一个循环结束，解决了一些问题，未解决的问题进入下一个循环，如此阶梯式、螺旋式上升，以使每一轮循环都获得新的进步。这才是PDCA 循环的真谛和要义所在，见图（2）。
PDCA 循环理论的提出，也给质量管理实践带来了指导性变革。自20 世纪20 年代开始，有关质量控制和质量管理的探索实践蓬勃开展。50 年代美国质量管理专家朱兰（Jurun）提出了全面质量控制（Totel Quality Management,TQM）思想，1961 年全面质量管理之父费根堡姆（Feigenbaum）博士出版了《全面质量控制》一书，全面质量管理在世界各国进一步得到发展。后来经过实践，PDCA 循环四个环节演变为P(Plan)——计划；D(Design)——设计；C(Check)——检查；A(Action)——纠正或处理，使四个环节更加严谨实用。我国于1978 年也开始引入全面质量管理，国内相关成长型企业结合自身的管理实践，把PDCA 简化为4Y（即Y1 计划到位，Y2责任到位，Y3 检查到位，Y4 激励到位）管理模式，让这一经典理论具有中国实践特色的发展。
二、人民银行内部审计引入PDCA 循环可行性
（一）引入PDCA 循环契合了人民银行内部审计转型发展的形势要求。近年来因顺应内部审计转型发展的新形势，人民银行提出了“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”的转型理念。将关注组织运行质量和绩效、服务组织治理、增加组织价值提到全新的战略高度。在此指引下，人民银行系统各级内部审计部门已经逐步用质量管理和绩效审计的思维开展审计工作探索，并取得一些进展和成效。中国内部审计协会于2013 年8 月颁布、自2014 年1 月1 日实施的新《中国内部审计准则》明确赋予了内部审计确认和咨询两大职责，在《准则》中突出了“审计计划、审计结果沟通、审计报告、对舞弊行为的检查和报告、内部审计质量控制”等各个环节，同时提出了后续审计等审计整改督促落实环节的内容要求，这与PDCA 循环四个环节基本契合。
（二）引入PDCA 循环适应了人民银行新时期履行中央银行职责的需要。人民银行作为国家金融宏观调控管理部门，所担负的贯彻货币政策、强化宏观调控和金融监督管理、维护金融稳定的任务越来越重，社会对人民银行的期望值越来越高。这就要求各级人民银行机构站在履行央行职责的前沿，以高度的责任意识和全面的质量意识履行好各方面的职责。内部审计部门也应积极创新履职，围绕组织中心工作、服务组织发展大局，紧密结合履职实际，从组织运行的经济性、效率性和效果性的不同视角，密切关注组织治理、风险管理和内部控制，深化内部审计转型探索。围绕整个组织履职质量和运行绩效开展内部审计各项工作，将领导关心、群众关注的领域作为内部审计重点关注领域，将服务履职大局和组织治理贯穿内部审计工作的全过程。
（三）引入PDCA 循环与绩效审计的“如何更好”理念相辅相成。PDCA 循环的要义在于着眼长远的“阶梯式螺旋上升”，这与绩效审计中的评价“好与不好、如何更好”的理念尤为合拍。将PDCA 循环理念引入绩效审计实际工作，更能够从质量管理的“精益求精”视角，审视整个组织或内设部门在履职及运行发展中的整体绩效，或是经济性、效率性、效果性的某一层面，并从内部审计角度作出“好与不好”的审计评价，提出“如何更好”的建设性审计建议。对内部审计本身而言，也能够通过引入PDCA 循环理念，以绩效提升的要求全面强化内部审计质量管理。如在审计项目立项阶段突出绩效要求；在审计检查过程中规范审计程序、简化审计流程、缩短审计周期、提升审计效能。同时注重与被审计单位的良好沟通，尽可能地取得对方的理解配合，最大限度地提升审计工作效率；在审计报告阶段，针对不同的报告对象采取不同的报告方式，最大限度达到报告目标、促进审计成果转化等，持续推进内部审计质量的“阶梯式螺旋上升”。
三、人民银行PDCA 循环绩效审计应用
（一）切实拓宽审计视野，将质量意识和绩效理念贯穿内部审计工作始终。PDCA 循环的引入，要着眼组织履行职责的长远目标，在“关注绩效”的总体要求下，将质量意识和绩效理念贯穿于内部审计转型与发展的全过程。内部审计的工作目标要以组织目标为准绳，将服务于组织整体目标的实现作为内部审计工作的出发点和落脚点。从内部审计服务组织治理的战略高度看，在整个组织的PDCA 循环大循环中，内部审计和其他职能部门也存在小PDCA 循环。这些小PDCA 循环都要紧紧围绕组织大PDCA 循环进行运转，见图（3）。
在审计工作实践中，要将PDCA 循环的精髓充分消化吸收，创造性地运用到内部审计工作各个环节。不仅要把绩效审计作为一种审计类型来探索，而且更要作为一种审计理念，一种审计方法，一种审计视角。除了做好项目绩效审计、部门绩效审计和综合绩效审计，在领导干部履职审计、离任审计及其他各类审计项目中，虽然项目内涵各有侧重，但在审计资源的分配、审计项目的谋划、审计方案的制定、现场审计检查和审计报告中，都力求体现全面质量管理和绩效审计的内涵和要求。要紧密结合审计项目的内涵要求，实事求是地作出选择和放弃，从不同的绩效维度开展绩效评价。力争每一个审计项目、每一个审计建议都能为组织发展提供建设性的价值增值。立足每一轮内部审计小循环，推动组织价值增值大循环的阶梯式螺旋提升，见图（4）
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中图分类号：F830.31 文献标识码:B 文章编号：1674-0017-2012(6)-0093-04
人民银行自1998年设立内审机构开展工作以来，为人民银行的内部管理和内部监督发挥了积极的作用，审计的内容和方法不断完善，取得了较好的效果。然而，随着经济发展和社会进步，现有的审计模式作为一项事后监督和补救手段，难以充分满足对事前或事中的监督需求，为此，总行对人民银行内审工作转型进行了一系列的探索。近日，人行哈密中支以科学发展观为指导，积极探索风险导向审计、绩效审计等审计新模式，创新内审工作方法，调整内审工作思路，开展了对所辖某县支行领导班子履职绩效审计，通过绩效审计实践，取得了较好的成效，也遇到了一些问题。本文结合实践就如何推进基层央行绩效审计指标体系建设进行相关分析。
一、绩效审计开展情况
2010年，总行提出了内审转型与发展三年规划，初步确定了转型的主要目标和任务。总体目标是：由传统的财务、业务合规性审计，向内部控制和风险管理审计以及绩效审计转变。不断加强和改进内审工作的组织管理和方法手段，推进人民银行内审工作进一步深化发展。同时，2010年也是西安分行内审工作转型的“破冰”之年，相继开展了征信绩效审计、风险导向审计、资产负债表审计。据此，2011年5月，人行哈密中支积极开展对辖区某县支行领导班子任期履行职责情况的绩效审计。此次审计，是哈密中支由传统的合规性审计向绩效审计转型的大胆尝试，是创新审计方式、拓展审计思路、探索开展县支行领导班子履职绩效审计的一种创新。针对履职绩效审计涉及的内容及数据，在审计报告中大量引入数据、指标、图表；对绩效评价、问题定性、原因分析和改进建议均注重从监督管理效能的视角出发，侧重评价与测评。同时，强化审计结果转化，针对发现的管理薄弱环节及合规性问题，提出具有建设性的整改意见和建议，促使该县支行领导班子深入剖析问题成因，在进一步提高各项工作的经济性、效益性和效果性上狠下功夫，寻找解决问题的有效办法、措施和途径，不断提升履职能力，消除各类风险隐患。
二、绩效审计评价指标
在开展县支行领导班子履职绩效审计中，中支结合基层央行工作特点，研究制定了绩效审计评价指标体系，把开展绩效审计的立足点、着力点与完善内部控制和提高管理效能相结合，围绕基层央行领导班子履行职责的经济性、效率性和效果性开展审计。一是在内容上按“管理＋绩效”的思路来改进履职审计，坚持体现审计全面性，树立内部控制视角，引入绩效审计内容，重点关注履职能力和效果。二是以效率、效能和效果评估为重心，研究制定审计方案。从政策传达贯彻、组织监督管理、内部控制、业务管理和考核评比五个方面设置38项评价指标，并以权重突出内部控制管理的有效性、人力资源配置合理性和业务运行效率、金融监管效果等方面，以此编制《县支行各项业务绩效审计评价表》。设置标准分值、权重，绩效等级评定采取百分制，根据评价内容的综合得分将绩效等级设定为四个等级，综合得分90分以上的，绩效等级评定为A（优秀）；80至89分（含）的，评定为B（良好）；60至79分（含）的，评定为C（一般）；60分（含）以下的，评定为D（差）。使绩效审计评价在一定程度上更加客观。三是准确把握绩效审计内涵，逐步推进。把握“绩”与“效”的有机统一，确立有“效”才是“绩”的理念。明确绩效审计是对县支行领导班子履职责任的评价，审计目标应放在促进高效履职方面，统筹考虑内控机制建设与绩效机制建设，促使二者有机结合。总体上围绕政策传达效率、金融稳定效果、金融服务效益三个方面构建指标框架，具体指标及占比如下：
（一）绝对指标综合测评
在《县支行各项业务绩效审计评价表》中，设置的评价项目有五项指标，内容及占比分别是政策传达贯彻5%、组织管理15%、内部控制30%、业务管理40%、考核评比10%，其他细项都是围绕这五项内容展开的具体分项。
（二）相对指标综合测评
上图三项指标，是根据38项相对指标内容及性质的不同，总结归纳的经济性、效率性、效果性三项指标，为领导班子履职绩效审计综合评价提供了理论依据。
（三）领导干部岗位满意度考核评价
通过审计调查问卷，对县支行领导班子贯彻执行方针政策和上级行规章制度情况、重大问题集体研究决策情况、执行财经纪律和财务制度情况、领导班子成员之间团结协作情况。以及对工作作风、内部控制总体评价方面满意度测评，综合评价出领导班子的履职水平及工作业绩。
（四）内控建设及运行考核评价
在内部控制绝对指标中，中支又将16项具体指标内容归类划分为内控环境建设、内控制度建设、内控运行效果占比权重，更加概括、清晰地反映出内部控制建立、执行中存在的问题，更加具体的反映出内控机制运行效果。
（五）组织管理效率、效果考核评价
通过以上四项绝对指标，从两个方面考核县支行内部监督管理。一是内部监督部门及主管领导监督检查情况；二是上级行监督检查问题的整改情况。
（六）业务管理考核评价
以上十一项绝对指标反映的是会计、财务、国库、发行等方面在业务操作中是否合规、准确、及时。
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中图分类号：F830 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2013）02-0030-05
绩效审计是现代审计的主流内容，也是公共管理的重要手段。作为行使宏观调控职能和提供公共服务的外汇管理部门，如何适应现代审计的发展潮流和依法履职、科学治理的需要，推进内审工作加快转型，实现由“查错纠弊”为主的合规性审计向以“增值提效”为主的绩效审计转变，更好地发挥内审的监督、评价和改进作用，已成为外汇管理内审内控工作的重要课题。本文结合基层外汇局履职特点和业务实际，采用定性与定量相结合的方法，对外汇管理绩效审计的制度框架和评价指标体系进行了探索和研究。
一、外汇管理绩效审计的定义及重要意义
绩效审计作为一种独立性的监督活动，其定义一般为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和效果性的审计”。与传统的合规性审计不同，绩效审计具有灵活性、主观性、多样性和复杂性的特点。根据绩效审计的内涵，外汇管理绩效审计可以定义为：围绕外汇管理的目标和任务，根据既定的绩效审计标准，对外汇局分支机构履行职责的管理措施、管理活动、管理结果和管理目标进行检查、分析与评价，提出建设性意见，促进外汇局全面、规范、科学、高效地履行外汇管理职责。
（一）绩效审计是外汇管理业务规范发展的内在需要
以2007年6月《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》的颁布实施为标志，外汇局系统建立健全了以合规性为主，内外结合、纵横结合的内审内控体系，内部监督检查的组织架构、制度体系、方式方法日臻完备。经过多年的合规性审计和内控监督检查，外汇局分支机构在履行职责中的违规行为和不规范操作问题日益减少，依法行政和规范管理已成为主流。在这种情况下，以“查问题、追责任”为主要内容的合规性审计显然已不适应外汇管理业务自身发展需要，审计的重点应转向“评效果、提建议”为主要内容的绩效审计上来，督促外汇局分支机构不仅依法履职，也要科学履职、高效履职，这样内审对各项业务工作的促进作用才能更好地体现出来。
（二）绩效审计是督促基层分支局落实上级局政策、提高履职水平的重要途径
外汇管理是国家宏观调控的重要手段，具有公共管理和服务的属性，肩负着维护国际收支基本平衡和促进涉外经济稳健发展的重要任务。新形势对外汇局系统履行职责提出了新要求。过去内控注重对外汇局分支机构履行职责和业务办理合法性、合规性的检查，缺少对执行外汇管理政策效力和履职效果的评价。开展绩效审计，对分支机构的工作业绩、效率和效果进行综合评价，提出建设性的意见，有利于督促外汇局分支机构认真落实国家的宏观调控措施和外汇管理工作部署，确保外汇管理目标的实现，更加依法、科学、高效地履行职责，不断增强公共管理与服务能力，确保外汇管理各项工作的高质量完成和外汇管理目标的实现。
（三）绩效审计是完善外汇管理系统内控制度的重要方式
当前，人民银行内审部门开展的外汇管理专项审计、纪检监察部门开展的执法检查以及外汇局内部开展的内控监督检查依据的标准主要是现行的外汇管理内控制度和操作规程，对制度本身的规定是否合理、是否符合当地的外汇管理工作实际等内容并不做评价。开展绩效审计，能够从内控体系是否健全、内控制度执行和风险防范是否到位、内控组织管理是否有效、内控监督检查是否全面等方面对内控制度的科学性和有效性进行评估，及时发现内控制度不完善和薄弱的环节，减少因内控不完善造成的管理不够规范、随意性操作等内部风险，减少因管理不到位造成的工作效率低下、作风拖沓等不良现象，进而有效提升外汇局的自我治理水平。
（四）绩效审计是推进“五个转变”的重要保障
“五个转变”不仅是新形势下对外汇管理理念和方式转变的要求，也对外汇管理内控工作转型即由合规性审计向绩效型审计转变提出了要求。目前，国家外管总局正推进外汇管理关键领域的改革，行政审核、事前监管的项目不断减少，总量调控、事后管理的项目不断增加，这对外汇局分支机构履行职责提出了新的挑战。外汇管理内控工作不能仅局限于对分支机构业务办理合规性的监督检查上，更应注重分支机构在推进改革、转变方式、促进平衡等工作所采取的措施以及取得效果，切实解决好干与不干一个样、干好干坏一个样的问题。开展绩效审计，能督促各分支机构自觉践行“五个转变”，锐意改革、勇于创新，积极进取，加快转换职能，转变管理方式，进一步提高政策执行力，推进各项改革措施的有效传导和落实。
（五）绩效审计是内审内控发展的必然趋势
目前，外汇局系统主要通过内控监督工作来强化内控机制建设。实施内部监督，其本质是合规性审计。随着政治经济的发展和社会民主的进步，绩效审计逐渐成为现代审计发展不可逆转的趋势。审计署明确提出到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计，人民银行也开展了对货币信贷、货币金银等部分专业的绩效审计。外汇局开展绩效审计是全面落实审计法、加强内部监督检查职能的本质回归，是发挥内审保障履行职责“免疫系统”功能的必由之路。
二、外汇管理绩效审计评价指标体系设计及评价结果运用
（一）外汇管理绩效审计评价指标体系设计思路
绩效审计评价指标是绩效审计实施方案的关键，是对被审计单位外汇管理履职效果进行有效评价的重要工具。在指标设置中遵循的原则有：
一是注重审计的全面性。将工作部署、要点、计划、岗位职责、考评办法以及业务操作规程和文件规定等作为审计的依据，将履职过程是否能结合实际创新工作，体现履职规范、高效、创新等作为履职过程考评依据，将履职取得的管理效果、政策效应、社会效益及其他影响等是否达到预期效果作为衡量部门工作绩效的重要标志。
二是体现“业务整合”的思想。外汇管理各部门业务工作具有极强的相关性。在合规性审计中，外汇管理各专业存在较多的性质相似的业务，如经费管理、行政许可、现场核查等。因此在进行绩效审计时应将相同或相似的业务充分合并，减少合规性检查中的重复项，提高审计效率。在评价指标的设计上，要体现对不同性质涉汇主体外汇业务的集中管理即主体监管的思想，以提高外汇管理有效性为重点，促进外汇监管成本的降低，提高外汇监管成效。
三是注重绩效审计指标的科学性和可操作性。目前，外汇管理系统绩效审计尚处于探索阶段，对于评价的指标体系没有成型的经验或做法可以借鉴。在设计绩效审计评价指标体系时，要摆脱合规性审计的束缚，避免总是按合规性审计的项目进行扣分；应充分征求内审部门和业务部门以及外汇一线工作人员的意见，突出评价指标的可操作性；要充分考虑工作的难易程度，对于付出工作多、取得成绩难度大的工作给予较大的权重；要注意指标的效果，确保将最能反映审计对象绩效特征的指标提炼出来，指标不宜太多，要在科学确定各指标权重的基础上，注意指标的差异性。
四是与合规性审计有机结合。应将合规性审计作为绩效审计的基础，充分体现业务合规、风险防范的要求；在合规性审计的基础上，对被审计部门履职效能进行全面评价。最终形成以绩效审计为主、绩效审计与合规审计并存且有机结合的审计格局，切实提高内审工作的效果，发挥好内审工作的“保健医”作用。
（二）外汇管理绩效审计评价指标体系设计
根据外汇管理的业务特点，外汇管理绩效审计指标分设多级指标，一级指标主要包括基础类指标、业务操作类指标、履职效率类指标、改革类指标以及辅助类指标。在一级指标下设立二级子指标，对一级指标予以细化。对各类评价指标分别设定一定的标准分值和指标权重，根据评价得分确定绩效评价结果。
一是基础类指标。该类指标主要是对外汇履职的基础性工作进行评价。基础类指标是开展外汇业务的基础性保障业务，是所有外汇工作的前提。主要采取调阅材料和现场查看的方式进行，以扣分为主，侧重于合规性审计。
二是业务操作类指标。该类指标是对日常工作中外汇局各类操作性业务进行评价。在业务操作类指标设计中，应尽可能突出“业务整合”的思想，打破合规性审计和内控监督检查中分综合、国际收支、经常项目、资本项目、外汇检查、内控六个方面分类审计的方式，将外汇局各项操作业务进行归类、汇总设定评价指标。该项指标主要采取调阅材料等方式进行，以扣分为主，侧重于合规性审计。
三是履职绩效类指标。该类指标主要着眼于履行外汇管理职责的评价，围绕外汇局外部职能履行和内部管理效率进行评价，是对基础类指标和业务操作类指标在经济性、效率性和效果性方面评价的延伸，是绩效审计评价指标体系的核心指标。该类指标中部分二级指标难以明确量化，故采用定性与定量分析相结合的方式进行评价——主要采取调阅材料、召开座谈会、现场查看、问卷调查等方式开展评价，加分与扣分相结合。
四是改革类指标。近年来，国际、国内形势变化较快，我国的跨境资金流动复杂多变。监测跨境资金流动是外汇局的核心工作，在此情况下，外汇局重点工作也变化较大，部分重点工作是某一阶段的核心工作但并非永久性工作。因此，在设定外汇管理绩效审计评价指标时应设立改革性指标，突出体现当前外汇管理的阶段性工作。2011年下半年以来，控热钱减顺差、货物贸易外汇管理改革和外汇主体监管改革是山东分局重点阶段性工作。改革性指标既要突出合规性审计的要点，也要突出履职效果的特点，是合规性指标和绩效性指标的结合。该类指标应根据不同审计期间、不同审计对象做适时调整。
五是辅助类指标。此类指标作为参考指标，不包括在100分的评价总分以内，主要包括党建保障、廉政建设、案件防范、履职问责、制度框架建设。但发生行政诉讼败诉、发生重大案件等对外汇管理履职造成重大不良影响的事件时，应在总分中予以扣除适当分数，必要时应一票否决。
（三）用层次分析法测算评价指标权重
在测算评价指标的权重时，由于缺少成熟的经验可以借鉴，且外汇管理专业与货币信贷、货币金银等专业存在较大差异性，指标权重设定存在较大困难。在综合考虑指标权重测算方法和外汇管理业务工作实际后，本文决定采取层次分析法进行指标权重测算。层次分析法（AHP）是美国运筹学家T. L. Saaty教授于上世纪70年代初期提出的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。这种方法整理和综合人们的主观判断，实现定量化决策。首先将所要分析的问题层次化，根据问题的性质和目标，将问题分解成不同的组成因素，按照因素间的相互关系及隶属关系，将各因素按不同层次聚集组合，形成一个多层分析结构模型，最终归结为最低层（方案、措施、指标等）相对于最高层（总目标）相对重要程度的权重。测算评价指标权重时，对于同一层次上的所有要素，针对上一层（准则层或目标）的影响或重要程度，由专家进行两两间对比，得到判断矩阵（见表1）。
在实际操作时，从山东省辖内选取了五位外汇管理经验丰富、业务熟悉的专家进行比较，比较时取1—9尺度，具体情况如下：
1. 一级评价指标的权重测算。一级评价指标包括基础类指标、操作类指标、绩效类指标和改革类指标。根据五位专家对各项指标的对比，形成一级评价指标的判断矩阵，并进行一致性检验。经计算可知：
[λ]=4.021103；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.021103/3=0.007034
CR=0.007034/0.96=0.007327
一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其基础类指标、操作类指标、绩效类指标和改革类指标的权重分别为0.086、0.265、0.506和0.143（见表2）。
2. 二级评价指标的权重测算。与一级评价指标权重测算相同，二级指标需要分别对一级指标内部进行指标测算，形成各二级指标判断矩阵，并对基础类指标进行一致性检验。经计算可知：
[λ]=7.5892；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.5892/6=0.098207
CR=0.098207/1.32=0.0744
一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其基础类中的各项二级指标的权重分别为0.225、0.051、0.088、0.305、0.088、0.372和0.142（见表3）。
对操作类指标进行一致性检验。经计算可知：
[λ]=7.255716；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.255716/6=0.042619
CR=0.042619/1.32=0.007103
一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其操作类中的各项二级指标的权重分别为0.045、0.062、0.318、0.125、0.125、0.283和0.041（见表4）。
对履职绩效类指标进行一致性检验。经计算可知：
[λ]=8.21727；
CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.21727/7=0.031039
CR=0.031039/1.41=0.00388
一致性检验过程和结果表明判断矩阵通过了一致性检验，其绩效类中的各项二级指标的权重分别为0.334、0.155、0.060、0.155、0.146、0.060、0.060和0.030（见表5）。
对于改革类指标，由于往往是一段时期内的中心工作，其二级指标重要性相差不大，因此设其权重相同，不再设立判断矩阵。
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一是部分单位、部门和员工还停留在对传统审计的习惯认识上,对履职绩效审计的定位、性质、作用和意义知之甚少,影响了配合审计工作的积极性、主动性,削弱了审计效果;二是个别审计人员的审计理念也不够明晰,突出表现为缺乏创造性,在实际工作中表现为较多注重合规性的查错补漏,而忽视绩效性的综合评价;较多注重账、表、凭证的核查,而忽视领导能力和政策水平的宏观核评;较多注重审计数量,而忽视审计质量等。
(二)审计理论的系统性研究不够
当前央行对于绩效审计的理论研究多侧重对某一专业或某一部门的管理绩效审计研究,如对支付清算绩效审计、经理国库绩效审计等,而未将管理绩效审计与领导干部履职审计作为整体加以系统研究,因此,尚未形成连贯、系统及完整的履职绩效审计理论成果。对于人民银行绩效审计的理论研究也是就事论事的多,对方法、手段、评价标准等研究得较少,因而缺乏一套行之有效的系统性理论来指导实践。
(三)审计的法制环境不够健全
一是法规建设滞后,没有明确的履职绩效审计条例;二是资源配置、管理利用及科学的规则不明确,领导干部履职绩效管理处于自发、半自发状态,评价体系尚未形成、审计难以考量;三是法律授权不明确,即使是2006年2月通过的《中华人民共和国审计法(修正)》也只规定审计机关对财务收支的真实、合法、效益进行审计,不但笼统,而且仅涉及管理绩效审计中“效益”这部分,多年来的审计实践更是只注重了“财务收支”的“真实、合法”方面,对于其他“资源”的“3E”审计很少涉及。
(四)审计标准不够完善
审计标准是审计人员对领导干部履职效果进行衡量或评价的尺度,是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年以后,财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》等,为企业绩效评价工作开展提供了有利条件。但是,对于像央行这样的公共部门的领导干部开展绩效审计,目前尚无明确标准。虽然我们在实践中对一小部分业务评价的定量指标体系进行了探索,但评价的客观性有待检验。正是由于缺乏具有针对性的制度规范和参照蓝本,使履职绩效审计还处在初步探索中,绩效评价也难以深入。
二、解决方法
(一)转变观念,突出效率性和效果性评价
绩效审计强调的是对领导干部及所在单位的经济性、效率性及效果性进行的综合评价,不局限于业务操作与管理的合规性和合法性鉴定,而是上升到对政策传导、组织参与决策、内控建设和业务工作管理等方面效率与效果的评价,真正突出“绩效”色彩。
1. 更新审计观念,强化绩效审计意识。大力推进内审文化建设,使广大干部职工认识、了解、支持、参与绩效审计,形成和谐的内部审计环境。
2. 找准评价重点,突出效率性和效果性评价。一是评价方针政策和上级行决定情况,对政策传达是否及时到位,工作部署及贯彻措施是否科学、有效等做出评价和鉴定。二是评价组织参与决策情况,主要评价管理决策的民主性、科学性和有效性,重大事项是否有明确的议事规则,决策过程是否合规,决策结果是否符合政策要求等。三是评价内部控制的措施和效果,是否建立健全内控管理制度、实行分级授权管理、财权与事权分离、加强关键岗位管理等。四是评价综合管理机制的有效性,内部管理是否科学有效,是否制订年度、月度工作计划,有无建立激励机制等。五是评价业务流程,岗位设置是否符合业务分解与控制的要求,如资金核算岗与复核岗是否分离由专人负责,业务操作上是否存在风险隐患。六是评价业务工作完成情况,对业务工作的质量、效率与效果进行评价,有无出现严重违规、重大业务差错等。
(二)加强领导干部绩效审计的系统理论研究
一方面,管理绩效审计的理论研究,应由审计机构与研究机构形成产、学、研协同机制进行系统研究,尤其是对央行这样的公共管理部门,进行管理绩效审计的方法、评价标准等系统研究,将研究结果运用到对领导干部履行职责审计中,使审计实践具有理论指导;另一方面,内审部门及时总结领导干部绩效管理审计的经验,从经济性、效益性、效果性三方面评价领导干部任期履行职责情况,从实践的角度,分析总结领导干部绩效审计的方式、方法、内容等,与系统理论相融合,以实践验证理论,促进央行领导干部绩效审计的深入发展,推动央行内审的有效转型。
(三)完善领导干部绩效审计的法律法规
只有以法律、法规的形式把履职绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。因此,要对审计对象、目的、程序、报告基本形式等做出规定,在此基础上形成绩效审计工作指南,明确在央行开展领导干部绩效审计的审计标准、原则、执业规范等,从法制的高度上定位绩效审计,包括完善制度、制定准则、操作指南等,防范审计风险,控制绩效审计质量,保证领导干部绩效审计的顺利进行。
(四)探索领导干部绩效审计评价的程序、方法及标准
1. 审计评价程序和方法。在遵循领导干部履职审计程序的基础上可采取以下方法和步骤:(1)述职和评议。由领导干部本人在本行中层以上干部会议上述职,根据述职情况,组织群众开展评议,评议方式还包括个别谈话和书面评价。(2)问卷。包括向审计对象、行内员工和行外有关机构(人员)发送问卷。(3)调查。包括行内调查和行外有关机构(人员)调查了解。(4)调阅资料。审计组调阅审计对象在本行的会议记录、账簿、会计报告、工作总结等资料。(5)实施检查。查阅资料,对照制度规定检查。(6)综合分析。审计组对审计过程获取的数据和资料进行整理分析,按照评价标准对审计对象进行综合评价。(7)交换意见。(8)汇总上报。(9)向被审计单位提出整改建议及处理方法,其中,应包括换位思考后提出的切实可行的改进工作的方法,对审计结果显示出的问题也一定要有具体的改进措施。
2. 探索领导干部绩效审计评价标准。由于领导干部绩效审计对象不同,不可能为所有绩效审计项目预先制定统一的审计评价标准。因此,审计人员必须为每一个审计任务“量体裁衣”,根据审计项目及被审计对象的具体特点,有针对性地来制定审计评价标准。评价指标可分为全面工作评价指标和专项工作评价指标:
