扶贫建议范文

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篇1

各机关团体、企事业单位、社会各界人士：

为贯彻落实省委十届六次全会精神，广泛动员全社会参与扶贫济困工作，促进区域和城乡协调发展，经国务院批准，省委、省政府决定，自20xx年起，每年6月30日为广东扶贫济困日。

目前，我省仍有3409个贫困村处在贫困线以下，306万人存在饮水安全和困难，还有200多万户农民居住在泥砖房和茅草房中。

根据省、市政府的要求，在首个广东扶贫济困日紧紧围绕解决我省市内对口帮扶地区、定点帮扶村、贫困社区和贫困人口、弱势群体、困难群众的实际困难，募集善款，用于改善他们的生产生活、兴教助学、医疗卫生、危房改造和村容村貌整治等，帮助贫困地区脱贫致富。

希望广大人民群众、社会团体、民间组织、企业家等积极参与扶贫济困活动。

本次对口帮扶地区捐款捐物(只接收全新的捐赠衣物、文具)。

为促进我省区域城乡协调发展、实现共同富裕和构建和谐社会为目标，让我们拿出实际行动来为我省贫困父老乡亲送温献爱心!

扶贫助困捐款建议(2)

各基层团组织、红十字分会、全体青年朋友们：经国务院批准，每年6月30日为广东扶贫济困日。

为响应广州市委、市政府和校党委的号召，在这一特殊日子到来之际，我们呼吁让全校青年朋友们参与到扶贫济困，雪中送炭的募捐活动，一起帮助我校对口帮扶贫困村梅州市大埔县联丰村的贫困农民，帮助贫困农村发展公益事业。

扶贫济困是中华民族的优良传统美德，也是全社会的共同责任，身为大学生的我们，不仅仅要关注自己的学业以及身边的事，在我们理所当然地感受着现代化大都市的繁华、沐浴着现代文明的阳光、享受着无忧无虑的生活时，身负社会责任的我们还应该心系着远在偏远农村的人，广大的农村和农民为整个社会的发展无私地奉献着，但是仍有相当大一部分的农村和农民需要全社会的关心和帮助。

扶贫济困，我们义不容辞，共建和-谐，我们责无旁贷。

贫困地区需要您的帮助，困难家庭需要您的爱心，和-谐的社会需要您的支持，扶贫济困事业期待我们的共同参与!请伸出您的援助之手，奉献您的一片爱心，施爱于人，也利于自身、赠人玫瑰，手留余香，让我们携起手来，用爱心点燃希望、用行动播洒阳光，共同筑起爱的长城，为贫困地区点亮希望的火炬。

共青团广州大学委员会广州大学红十字会、

20xx年6月23日

扶贫助困捐款建议(3)

各基层团组织、红十字分会、全体青年朋友们：

经国务院批准，每年6月30日为广东扶贫济困日。

为响应广州市委、市政府和校党委的号召，在这一特殊日子到来之际，我们呼吁让全校青年朋友们参与到扶贫济困，雪中送炭的募捐活动，一起帮助我校对口帮扶贫困村梅州市大埔县联丰村的贫困农民，帮助贫困农村发展公益事业。

扶贫济困是中华民族的优良传统美德，也是全社会的共同责任，身为大学生的我们，不仅仅要关注自己的学业以及身边的事，在我们理所当然地感受着现代化大都市的繁华、沐浴着现代文明的阳光、享受着无忧无虑的生活时，身负社会责任的我们还应该心系着远在偏远农村的人，广大的农村和农民为整个社会的发展无私地奉献着，但是仍有相当大一部分的农村和农民需要全社会的关心和帮助。

扶贫济困，我们义不容辞，共建和-谐，我们责无旁贷。

贫困地区需要您的帮助，困难家庭需要您的爱心，和-谐的社会需要您的支持，扶贫济困事业期待我们的共同参与!请伸出您的援助之手，奉献您的一片爱心，施爱于人，也利于自身、赠人玫瑰，手留余香，让我们携起手来，用爱心点燃希望、用行动播洒阳光，共同筑起爱的长城，为贫困地区点亮希望的火炬。

篇2

光伏扶贫作为国务院扶贫办2015年确定实施的“十大精准扶贫工程”之一，充分利用了贫困地区太阳能资源丰富的优势，通过开发太阳能资源、连续25年产生的稳定收益，实现了扶贫开发和新能源利用、节能减排相结合。2015年，全国光伏精准扶贫试点建设规模达1836兆瓦，年均收益22.6亿元，投资收益率接近13.72%；近43万建档立卡贫困户实现增收，其中包括8.8万户失能贫困户，解决了956个贫困村无集体收入的问题。目前，在我国832个贫困县中，有451个县年均等效发电时间超过1100小时，适合发展光伏精准扶贫。

2、光伏精准扶贫的主要经验

从各地的实践看，光伏精准扶贫主要有4种类型：一是户用光伏发电扶贫。利用贫困户屋顶或院落空地建设的3至5千瓦的发电系统，产权和收益均归贫困户所有。二是村级光伏电站扶贫。以村集体为建设主体，利用村集体的土地建设100至300千瓦的小型电站，产权归村集体所有，收益由村集体、贫困户按比例分配，其中贫困户的收益占比在60%以上。三是光伏大棚扶贫。利用农业大棚等现代农业设施现有支架建设的光伏电站，产权归投资企业和贫困户共有。四是光伏地面电站扶贫。利用荒山荒坡建设10兆瓦以上的大型地面光伏电站，产权归投资企业所有，之后企业捐赠一部分股权，由当地政府将这部分股权收益分配给贫困户。

由于在光伏扶贫中的最大难题是资金，在国家扶贫办、国家能源局的领导下，我国部分企业结合不同地区、不同条件，探索形成了4种比较成功的“户用光伏发电扶贫”模式：一是扶贫资金+贫困户银行贷款。即政府出资70%，政府担保、贫困户从信用社贷款30%。二是扶贫资金+企业垫付。即政府出资80%，企业垫付20%，后期贫困户以发电收益分期偿还企业。三是扶贫资金+地方财政配套。即由地方财政配套，贫困户没有负担。四是扶贫资金+地方投资公司垫付。即政府出资70%，当地投资公司垫付30%，后期贫困户以发电收益分期偿还投资公司。以上4种模式，顺利解决了贫困户需要承担的8000元左右初始投资，用3年左右的发电收益还清贷款，之后可获得长期稳定的每年3000元以上发电收益，实现脱贫。

二、目前光伏扶贫普遍存在的问题

一是启动资金缺口较大。

无论哪种模式，光伏扶贫的初始建设投入都较大。以户用光伏发电扶贫模式为例，每户的一次性投入在3万元左右，假设给一个自然村50户安装，总投入就要在150万元，其中贫困户负担40万元左右。如果没有有效的解决方案，那么贫困户难以承担。

二是管理难度大。

由于光伏扶贫项目小、分散广、施工企业多、资质参差不齐等特点，银行贷款和地方政府管理难度较大。

三是后期运维难以保障。

部分承接光伏扶贫项目的中小企业，由于自身实力和服务网络问题，使未来25年的运维和售后服务得不到保障。

四是贫困户收益难以保障。

部分地区出现了低价承接光伏扶贫项目的现象，难以保证项目质量、国家扶贫资金效益和贫困户收益。

三、主要建议

1、请银监会指导金融机构出台光伏扶贫金融政策，由承建企业统一对接金融机构，解决资金缺口问题。

篇3

扶贫资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业而设立的财政专项资金。进一步加强资金管理，使资金真正落实到扶贫项目上，有利于促进各级政府对扶贫工作的重视和支持，提高扶贫资金使用效果和扶贫成效。近年来，各级政府高度重视扶贫开发工作，在管好用好扶贫资金上采取了行之有效的措施，使有限的资金发挥了较好的效益。农民生产、生活环境得到了改善，生活水平得到了提高。但是由于各种因素制约，扶贫资金在管理使用过程中仍存在一些亟待解决的问题。

一、扶贫资金管理存在的问题

1.政策执行不到位，擅自改变资金用途。一是随意调整扶贫开发计划范围和任务，将项目资金用于其他非扶贫项目建设。二是违反扶贫贷款贴息政策分配“关系资金”。扩大扶贫贴息贷款投放范围，将扶贫贷款贴息资金安排给非贫困农户、非国家规定投向范围企事业单位。或将扶贫项目贷款贴息资金安排给与带动贫困村、贫困户增加收入无任何相关联的项目及项目实施单位。

2.监管手段不力，资金管理不严格。部分县存在挤占、挪用套取扶贫资金现象。主要形式有：一是将扶贫资金挪用于项目培训学习、旅游考察和弥补单位接待费、公务费、发放职工补贴；二是降低发放标准、截留扶贫资金，用于其他非扶贫项目建设；三是项目管理单位和项目申报实施单位虚列事项支出、虚列扶贫项目、重复申报套取、骗取扶贫资金。

3.项目实施不规范，资金整合力度弱。少数项目在编制规划时缺乏科学论证和规范性，加之扶贫资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发等专项资金在实施范围、建设内容、项目安排等方面有重复和交叉，存在同一项目重复申报，同一项目分解成多个项目申报等情况。同时，各部门在申报立项、资金分配和使用等方面各有侧重，存在“九龙治水”、 多头管理、项目资金量小、重点不突出、重复建设、监管不到位、效益低下等现象，难以提高扶贫资金使用合力。

4.资金拨付不及时，影响扶贫资金效益。由于上级部门下达扶贫资金指标是在下半年或年末，导致很多扶贫项目不能按计划完成，项目资金滞拨现象突出。其次部分项目的上级配套资金不到位，扶贫资金长期滞留，项目进度迟缓。造成资金滞留的主要原因有：一是由于部分项目前期申报论证不充分、方案不科学，造成项目难以实施；二是立项存在“撒胡椒面”现象，扶贫资金难以发挥应有的效益；三是部分项目实施进度缓慢造成资金暂时闲置。

二、加强扶贫资金监管，提高资金使用效益

1.创新监管体系， 构筑扶贫资金“安全网”。围绕扶贫项目立项、审批、实施、监管、验收、绩效评估等重要环节建立监管约束制度，建立全程跟踪监管制度；其次，强化资金使用责任机制，严格执行问责。建立资金使用“定人员、定目标、定任务、定职责、定绩效、定奖惩”的责任机制，严格考核兑现奖惩。开展扶贫资金使用绩效评价，将评价成果纳入对党政干部政绩和党风廉政建设的重要考核内容。充分发挥项目主管部门、财政、审计、监察、社会中介机构和社会舆论的监督作用，构建长效监管机制。

2.强化扶贫资金管理，提高资金使用效益。一是严格扶贫资金投向。资金使用做到专款专用，坚决避免资金分配的随意性。二是准确辨别扶贫对象，确保扶贫资金精准拨付、及时拨付。三是精确报账核销。对工程建设、政府采购、大宗商品供应及劳务技能培训等大额扶贫资金支出严格执行财政直接支付，重点审核原始票据的齐全性和关联性。四是实行县、乡（镇）两级报账制，一级负责一级、分级承担责任。对于县级主管部门实施和监管的工程项目、劳务技能培训、管理费使用等实行县级财政报账回补制度；对于乡镇直接实施和监管的小型工程建设、小额扶贫资金支出、贫困农户贴息贷款审批等实行乡镇报账负责制。

3.创新拨付方式，做到精准到位。推广扶贫资金因素法分配方式，建议省级根据各地实际，将中央补助和省级安排的扶贫资金一次性测算分配到县 ，做到目标、任务、资金和权责“四到县”。县级应突出重点，积极推行竞争性立项。合理配置项目资金，改变盲目投入造成的损失浪费。乡镇要确保资金安排到项目，项目落实到贫困村和贫困户，杜绝优亲厚友现象发生。其次，进一步简化资金拨付流程，加快县直拨乡镇，推动乡镇报账实现“直通车”。对实施项目的单位，实现国库集中支付，防止资金体外循环。

篇4

二、金融扶贫工作存在的问题及不足

（一）贫困户贷款存在一定难度。无论是农业银行扶贫贷款，还是农村信用社信用贷款，一般情况下，都需要有一定的抵押品，或者是担保人，就贫困户而言，其抵押物较少，担保人也很少愿意进行担保，因此，一般而言，虽然他们也有一定的资金需求，但是他们由于抵御风险能力太弱，所以很难获得信贷支持。（二）农业保险介入深度不够。虽然目前旗县保险公司不断增加，但是由于业务方向基本不涉及畜牧业养殖这方面，使得牧民在遭受自然灾害时很难获得保险公司的支持。（三）牧民对扶贫贷款认识存在偏差。据调查了解，一些牧民认为农业银行发放的金融扶贫富民贷款是政府部门发放的救济贷款，是地方政府委托农业银行发放的贷款，从思想上没有认识到金融扶贫富民工程是内蒙古政府出台的，由金融、财政、扶贫办三家部门联合扶持贫困县农牧民脱贫致富的政策。（四）信贷人员力量不足，管理跟不上。当前，部分农业银行目前信贷管理人员不足，有的旗县只有两三个信贷员，假如5000万元金融扶贫贷款全部发放给牧户，就得对1000户牧民进行调查了解，可想而知工作量有多大，同时，贷款发放后，需要贷后监测，3个信贷员面对2.75万平方公里的牧户进行贷后检查，难度十分巨大，基本上是无法实现的。

篇5

湖南省罗霄山片区地貌类型以山地、丘陵为主，山地总面积8290.58平方公里，占总面积的69.2%，属于亚热带季风湿润气候；境内河流众多，是湘江的重要水源补给区，蕴藏丰富的水能、风能、太阳能和生物质能；境内矿产资源品种多样，已发现36个矿种，是著名的“有色金属之乡”；拥有独特的地热资源，拥有中南六省最大的热田；区内森林覆盖率达69%，是我国南方重点林区，野生动植物繁多，中草药资源丰富，拥有2000多植物物种，中药材资源1800多种，素有中华“动植物基因库”和“中药材宝库”之美誉；片区旅游资源丰富，自然景观独特，极具开发潜力；湖南省罗霄山片区包括郴州市的宜章、汝城、桂东、安仁和株洲市的茶陵、炎陵共计6个县，国土总面积为11987.6平方公里；2010年末，常住人口229.61万人、其中城镇人口80.8万人，乡村人口148.81万人，片区内有瑶族、苗族等27个少数民族，人口8.98万人，占片区总人口的3.9%。

2012年湖南省罗霄山片区6县GDP总值369亿元，完成固定资产投资372亿元，地方财政收入实现39亿元，地方财政支出91亿元，各项存款余额422亿元，各项贷款余额169亿元，县级银行业金融机构数38家，银行业金融机构网点286个，金融机构空白乡镇2个，银行业从业人员2610人，融资性担保机构2家，小额贷款公司4家，尚未获得中央财政贴息扶贫贷款，无其他贴息来源扶贫贷款，金融资源相对贫乏。

（一）贫困发生率高，老区振兴任务重。湖南省罗霄山片区6个县全部是革命老区县，其中有2个国家扶贫开发工作重点县和4个省扶贫开发工作重点县。2010年，片区农民人均纯收入2594元，仅相当于全省和全国平均水平的45.3%和43.1%；按照2300元的新扶贫标准，农村有132.42万贫困人口，贫困发生率为53.5%（以片区总人口计算）；大部分农户家底薄、积累少，自我发展和抵御市场风险能力弱。

（二）经济发展水平低，城乡差距大。2010年，湖南省罗霄山片区人均GDP分别为全省和全国平均水平的42.2%和34.1%，人均地方财政收入分别为全省和全国平均水平的46.7%和20.1 %，城镇化率比全国平均水平低13个百分点，城乡收入比为5.05：1，明显高于全国平均水平3.22：1。片区GDP占全省的比重由2005年的2.3%下降到2010年的1.6%，且未形成具有核心竞争力的产业或产业集群，对区域发展与扶贫攻坚的拉动力不足。

（三）基础设施条件差，瓶颈制约明显。片区内主干道路网络尚未形成，有3个县未通高速公路，占片区县总数的一半；有4个县没有铁路，占片区县总数的三分之二。436个行政村不通沥青（水泥）路，占行政村总数的26.7%；电力和通讯设施落后，有358个村没有完成农网改造任务，占行政村总数的22.1%。水利设施薄弱，病险塘库总计达21076座，有24.8万户饮水不安全。区域内仓储、包装、运输等基础条件差，金融、信息等现代基础设施严重滞后，物流成本高。

（四）社会事业发展滞后，基本公共服务不足。基本公共服务能力低，社会保障体系不健全，保障标准和覆盖率较低。2010年，片区平均每万中小学生拥有教师数比全省和全国平均水平少13.8人和15.6人，每万人拥有的医院病床数比全省和全国平均水平少8.7张和11.5张，每万人拥有的卫生技术人员数比全省和全国平均水平少10.7人和17.6人，人均教育、卫生支出低于全省平均水平。中高级专业技术人员严重缺乏，科技对经济增长的贡献率低。

（五）生态环境承载能力弱，地质自然灾害突出。片区地质结构复杂，旱涝灾害频发，是山洪、滑坡、塌方、泥石流等自然灾害多发区，部分地区水土流失、石漠化现象严重，土地贫瘠，人均有效耕地只有0.61亩。生态状况脆弱化趋势没有得到根本好转，承载力不强，经济发展与生态建设、环境保护的矛盾突出，产业结构调整受生态环境制约大。

二、金融支持扶贫工作存在的问题

（一）任务重牵涉面广，金融支持扶贫攻坚长效机制形成难。受地理和自然环境影响，湖南省罗霄山片区贫困程度深，多数贫困人口居住在边远山区，农户居住环境不佳，交通闭塞，群众出行不便，贫困户收入水平低；片区生态环境脆弱，农业基础设施落后，抗御自然灾害能力不强；农业产业化水平低，工业底子薄，教育发展落后，财政和银行信贷投入普遍不足，人流物流资金流相对匮乏，支撑发展的要素不足，自我发展能力弱；片区担保体系不健全，信用环境建设滞后，金融生态环境欠佳；扶贫攻坚任务重，工程庞大复杂，涉及众多条块部门和不同层次群体，政策性强兼具复杂性和长期性，不确定因素多，工作推动难度大，市场机制和绩效考核对金融支持扶贫攻坚形成诸多制约，短期内难以形成金融支持扶贫攻坚的长效机制。

（二）片区地方财力弱，财政支持和配套政策扶持力度不足。一是片区财政底子普遍薄弱，难以出台有效的配套扶持政策，扶贫任务重，资金需求大，财政资金满足率低。2012年底湖南省罗霄山片区6县地方财政收入仅为39亿元，财力严重不足资，金缺口大；二是扶持标准较低。目前国家制定的扶持标准是每个扶贫重点村25-30万元，每个搬迁户1.6万元左右，国家扶持标准太低，远不能满足实际需要。财政扶持配套政策的缺失，难以发挥杠杆效应，撬动和引导金融信贷的有效投入。

（三）信贷投放基础环境欠优，金融信贷投放积极性更趋谨慎。 一是信用环境建设滞后。据统计，全省仅有27.5%的农村企业在人行征信系统有简单的信用记录，且大部分中小企业信息不透明，风险识别监控难，导致银行拒贷惜贷形成信贷投放制约。截至2012年末，湖南省集中连片特困地区不良贷款比率为5%，高于全省平均水平2.5个百分点。涉农扶贫贷款的风险与收益不匹配，社会效益与商业利益不平衡，引致涉农金融机构推广涉农信贷产品的积极性不高。二是优化发展环境争取优惠政策存在不足。监测显示，湖南省罗霄山片区6个县市区均无扶贫贴息贷款，且无其他贴息来源扶贫贷款，优化发展环境吸收各类资源集聚存在不足，其主要原因受制于中央和地方财力，争取国家扶贫优惠政策及配套政策的难度大，地方政府与辖内金融机构争取上级信贷优惠政策的配合不够，实施优惠政策的条件苛刻，门槛高，且推广涉农金融产品和服务方式创新的支撑环境欠优，一定程度抑制了地方涉农金融机构落实优惠政策及金融创新的积极性，。

（四）片区金融资源不足，金融配置资源作用未能有效发挥。湖南省罗霄山片区农村金融服务处于起步完善阶段，金融产品和服务方式创新少，各类金融资源覆盖不足，金融服务的触角尚未遍及整个乡镇，目前仍有2个金融机构空白乡镇，且片区金融机构基础工作停留在提供存、贷、汇等金融服务，在贷款审批权限上受限也较多，至今尚未开展直接融资，难以满足片区扶贫攻坚的多元化金融服务需求；片区金融资源覆盖不足，金融服务能力不强，金融引导资源配置的作用未能有效发挥。

三、促进金融支持湖南省罗霄山片区扶贫攻坚有关建议

（一）加强政策宣传，营造金融支持扶贫攻坚的发展氛围。深化“政银”合作，广泛宣传国务院《罗霄山区域发展与扶贫攻坚规划》精神内容，积极营造金融支持扶贫攻坚的发展氛围，准确把握“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的扶贫思路，深入了解区域发展与扶贫攻坚的总体要求、空间布局、重点任务和政策措施，引导社会各方关注和支持湖南罗霄山片区扶贫发展，以规划为引领，围绕扶贫攻坚发展规划目标任务，在地方政府的主导下，加强各职能部门配合协作，积极抢抓历史发展机遇，全面推进扶贫对象脱贫，突出解决深度贫困问题，切实加大对薄弱领域的支持力度，构筑“银企”“银农”合作平台，想方设法扩增信贷规模和融资规模，有效引导金融信贷投放，确保片区扶贫开发、基础设施建设和项目建设多元化融资需求，切实发挥金融在扶贫攻坚的保障作用。

（二）明确支持重点，找准金融服务的重点领域和薄弱环节。认真贯彻落实扶贫攻坚要求，明确重点领域和薄弱环节，努力做好扶贫开发金融服务；既要在政策指引上加强指导，明确工作方向，又要兼顾区域经济社会发展的差异性，调动基层积极性，结合区域资源禀赋和发展基础，选择有特色、有举措、有成效的县市区，重点突破。罗霄山片区交通基础设施落后，但烟叶、油茶、柑橘等经济作物资源丰富，文化旅游资源独具特色，金融服务扶贫开发可以支持县域交通基础设施建设、特色种养殖业和文化旅游产业发展为重点，通过特色产业发展和基础设施完善带动当地经济；罗霄山片区涵盖湖南、江西两省，加强两省经济协作和互补，推动跨省合作，金融部门可紧跟国家区域规划战略，找准切入点，及时跟进金融服务。

篇6

中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1003-949X（2007）-01-0054-02

一、 完善小额信贷的外部环境

1、改变对小额信贷的认识与定位

现阶段，对小额信贷准确的定位应该是一种向特定的目标群体――贫困或中低收入人群――提供金融服务的机构或产品，是完善农村金融市场的一个必要的组成部分。必须认识到小额信贷不仅仅是一种有效的扶贫方式，更是一种特殊的金融形式。金融反映一种借贷关系，这种借贷的金融关系决定了小额信贷机构不应被视为一种单纯的福利机构。把小额信贷看成一种正常的经营业务可以消除不少误解，从长期来说也将更有利于小额信贷扶贫的持续和深入发展。

2、转换政府在小额信贷发展中的职能

首先，要创造一个有助于小额信贷发展的环境，促使商业可持续的小额信贷机构成长、壮大和竞争。政府要把管理的重点从管理资金使用方向、进行利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培育上来。对小额信贷而言，当前政府要做的事情主要是：（1）保证宏观经济的稳定；（2）实行小额信贷扶贫市场准入制度，建立小额信贷扶贫系统；（3）建设有竞争的农村金融市场，保证不同经济部门在同一个市场上竞争时处于同等地位；（4）加强市场信用环境建设，形成信用大环境不仅有利于实现小额信贷的可持续性，也可以为地方吸引更多的资金，从而有效地促进地方经济发展。

其次，要大力培养有偿还能力的贷款者。如果说传统的政府干预是一个扭曲的金融资源的配置方式，那么可持续发展模式的小额信贷就应该是一种市场化的资源配置方式，应该让真正有偿还能力的人得到金融服务。政府的作用不是直接分配金融资源，而是培养有偿还能力的贷款者。培养有偿还能力的贷款者一方面要求政府加大贫困地区的基础设施建设投资，如道路、教育等方面的投资。加强贫困地区的市场化建设，促进贫困地区的经济发展，可以为贫困地区的人民提供更多赚钱的机会，有利于贫困人口获得的商业化信贷资金实现最大化的价值增值。另一方面也要采取措施积极加强培训，提高贫困者发现盈利机会的能力。

3、完善相关法律法规

目前，我国还没有专门针对农村小额信贷机构的金融政策和法律制度，这一方面使得许多小额信贷机构在执行扶贫任务时身份暧昧，处于合理不合法的尴尬境地；另一方面也增大了金融风险，所以完善对小额信贷的法律规范迫在眉睫：

1.要尽快修改《人民银行法》，补充有关小额信贷的法律条文，规范小额信贷组织的性质和审批条件，在法律上赋予小额信贷组织独立的主体地位；

2.要允许小额信贷组织享有按照其资金成本在一定范围内利率浮动的权力，使其可以近似市场利率的水平进行信贷服务，增强其可持续性。

3.开通小额信贷组织从金融市场上融资的渠道，允许它同其他金融机构通过各种方式开展有意义的存款、贷款、拆借等业务往来。

4.条件合适时，开办存款保险制度，为小额信贷壮大资金来源、增强低抵御风险的能力提供保险。

5.改进金融监管模式，加强对小额信贷组织的存款保障、资金安全性等方面的监管力度，以确保存款人的利益不受损失，维护整个金融秩序的健康和稳定。

二、建立形式多样的小额信贷模式

中国是一个大国，地域辽阔，各地区经济发展水平极不平衡，因此，不可能以一种固定模式解决所有地方的信贷扶贫问题，因地制宜，走有中国特色的道路，才是尊重实践的做法。以下是几种从实践中总结出来的可供选择的方案：

1、成立新型的扶贫银行，组建强大的小额信贷机构

这样的银行的特点是：是不以盈利为目的，专门服务于低收入和贫困人口的金融机构；是实行自负盈亏，企业化经营的非政府机构。资金来源：国家财政拨款、财政扶贫资金、农业银行的扶贫贴息贷款、国际贷款、扶贫基金等。由于这样的扶贫银行本身不以盈利为目的，国家应使资金增补制度化、法制化，加强对贷出资金投向扶贫领域的监管。

2、现行正规金融机构运作模式

可以借鉴印尼BRI-UD的村信贷系统管理模式，在农行内部设立完全独立的小额信贷专职机构，完全独立运行、独立核算，制定区别于银行内部其他商业部门的运行和考核指标、标准和规则，行使市场化运作取向的政策银行的职能。农村信用社自身改革目前处在攻坚阶段，为鼓励其积极性，建议对农信社办理的农户小额贷款免征营业税。农行与农信社毕竟是商业性的金融机构，不能不考虑择优的原则。所以，他们小额信贷的服务对象应该是有一定生产经营能力的中等收入以下的贫困农户，但不是最贫困户。

3、三线运行的间接信贷模式

“三线"即“政府+银行+扶贫合作社”，党政一条线，主要负责制定政策，安排计划，组织协调，监督指导；扶贫社一条线，主要负责确定扶贫对象，选择扶贫项目，提供配套服务和协助农行收贷收息；农行一条线，主要负责筹措资金和放款。该模式需要改进的地方有：①扶贫资金的供给方式，应当恢复到由中央政府提供基础货币的方式。②将中介组织（扶贫社、工作站）专业化,把中介组织改造成企业型服务组织。③解决好专业化中介组织的办公操作费用。在现行的合作体制下，可采取政府从扶贫资金中拿一点用于操作费补贴；再向农户收取贷款额度的1～2个百分点的管理费来分担解决。

4、完善非政府组织专业性小额信贷模式

①允许有条件、有实力的NGO注册为准金融机构。②给予NGO小额信贷免税的待遇。③成立NGO小额信贷行业协会，代央行监管NGO项目的活动；定期向央行提交报表，汇报NGO项目动态；代表全体NGO向政府提出发展和政策建议，起草文件等；为NGO项目筹措资金、培训干部。

三、 合理制定利率，确保小额信贷的可持续性

小额信贷的可持续性是决定该制度能否存在并真正起到扶贫作用的关键，狭义的小额信贷可持续性是指小额信贷机构不需要外部提供的特别资助的条件下实现自我生存和发展的能力，其经济可持续性即小额信贷机构所获得的利息收入和其他收入能够支付贷款的全部资金成本和非资金成本。但目前我国农村小额信贷利率过低，远没有达到可持续发展所要求的最低限度，随着相关政策环境和小额信贷制度的逐步完善，我国农村小额信贷实现利率市场化是一种必然选择和趋势。

四、建立适宜小额信贷运作管理的有效机制

1、推进穷人自愿组织的建立。将单个的穷人组织成小组，以增强他们应付风险的能力，降低信贷机构的监测和管理费用。

2、加强资金筹措与储蓄动员。措施有：①改变农行自筹扶贫信贷资金的方式，由中央政府提供基础货币；并在扶贫信贷资金中划出一定比例用于小额信贷，建议这一比例不低于60%；同时，财政扶贫资金中也可以拿出一小部分用于小额信贷的操作费用。②可以考虑创立一个总部机构或批发式资金形式来解决中国小额信贷资金问题。批发式基金从政府、银行和捐助机构动员贷款和资本金赠款，然后转贷或入股于基层的小额信贷项目，有助于克服小额信贷零售机构为争取资金和管理资金而付出高成本的缺陷。③设计适宜的存款制度，充分吸收穷人的储蓄。为减少金融风险，可分为两个档次：一般的小额信贷，可以向贷款人吸收储蓄，额度限制在贷款的80%以内；对于已有较强实力资本较多的机构，可以吸收社会储蓄，额度不得超过自有本金的50%，后一种必须获得批准。

3.强化对适宜穷人需要的小额信贷产品的开发。

4、小额信贷工作人员专职化，完善激励机制。

五、加强对小额信贷的风险控制

具体措施有：1、小额信贷机构应引入现代企业管理体制。2、建立健全扶贫资金监控体系。3、运用合适的财政政策以降低小额信贷的风险。改革国家财政支持小额信贷的方式，将目前的贴息贷款转变为共同财政担保基金。担保基金主要用于补贴经营机构因办理小额贷款而产生的合理亏损以及为扶贫到户、提高还款率、减少亏损做出贡献的单位和个人的少部分奖励。4、加快农村诚信体系的建设；5、建立农业重大自然灾害风险补偿机制。

参考文献：

［1］艾路明.小额贷款与缓解贫困［M］.北京：科学经济出版社，2000

［2］刘文璞.非政府组织小额信贷的可持续发展[A] .杜晓山.中国小额信贷十年[C].北京：社会科学文化出版社，2005

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[作者简介]张春美（1969―），女，江西农业大学经管学院教授，管理学博士，研究方向为移民资金绩效评估和财务管理；韦晓梨（1991―），女，江西农业大学经管学院硕士研究生，研究方向为财务管理。（江西南昌 330045）

[基金项目]江西省社科基金一般项目“移民搬迁扶贫路径选择及其绩效评估问题研究”（14GL20）；江西省社会科学“十三五”规划项目“乡村旅游精准扶贫路径选择及其效应分析”（16ZK35）；国家自然科学基金项目“生态补偿政策对特别困难地区农户减贫驱动机制及政策优化研究”（16ZK35）

江西省是著名革命老区，由于历史和地理等原因导致全省大部分贫困人口主要分布在深山区、库区和自然灾害频区，涉及赣南等原中央苏区和特困片区县58个、国定罗霄山连片特困县17个，国定、省定贫困县25个。自2003年以来，江西省对生存及生产环境较恶劣地区的贫困人口实施移民搬迁扶持。2016年江西省完成76万人脱贫，贫困人口下降到113万，贫困发生率降到3.3%。贫困地区农民可支配收入增长速度继续高于全省平均水平2%，达到9110元，收入增长率达11%左右。贫困群众生产生活条件明显提升，江西省井冈山市在全国率先脱贫退出。江西的移民搬迁扶贫路径选择及取得的成效，形成了独特“江西版本”。

一、江西移民搬迁扶贫路径及其取得的成效

（一）财政补助扶贫

建立移民搬迁扶贫资金统筹整合机制，提高搬迁移民扶贫补助标准。移民建房补助由人均3500元，提高到人均4000元。县城或工业园区移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到2000元；乡镇移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到1500元；中心村移民集中安置点基础设施建设补助由500元提高到1000元。对建档在册的水库搬迁移民每年可获得600元的直补资金。对搬迁移民中的建档立卡贫困户及特困户实行差别化扶持，建档立卡贫困户的建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助1000元；建档立卡贫困户中的特困户，建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助2000元。对实行差别化扶持后仍然存在困难的特困户，发放扶贫解困慰问金和生活必需品。

（二）健康扶贫和社会保障扶贫

据调查，因病致贫占比45.25%，因病致贫、因病返贫成为贫困户的主要致贫因素。建立完善的城乡医疗保障体系，做好健康扶贫和社会保障扶贫有助于保障搬迁贫困移民的健康，防止因病致贫或因病返贫的风险。[1]为此，江西省为移民搬迁贫困户购买每人每年90元的重大疾病商业补充保险，建立了新型农村合作医疗、新农合大病保险、农村贫困人口重大疾病商业补充保险、城乡医疗救助结合的医疗保障体系，贫困移民个人自负费用比例预计将下降到10%左右。同时充分发挥农村最低生活保障、五保户低保政策、农村新型社会养老保险等社会保障“兜底”功能，确保应保尽保。2016年江西省设定移民搬迁农户低保标准为月均270元（3240元/年），农村五保户分散供养标准达到月均290元（3480元/年），分别比国家贫困标准线高出13.5%和21.9%。

（三）产业扶贫

江西省立足贫困区域的特色和优势，因地制宜地发展不同产业，增强搬迁移民群众的“造血”功能。江西省已建立“高效产业+农民专业合作社+金融信贷扶持+组织帮扶”四位一体产业扶贫模式，在条件成熟的贫困村开展产业扶贫到户，一揽子解决贫困农户发展产业目标不准、资金短缺、经营分散等难题。例如井冈山市因地制宜，培植优势产业，建立了“一乡一品、一村一业”的产业群；贫困户以产业扶持资金、以土（林）地承包经营权参股农民合作社、股份制企业，每年可获得20%的产业分红收入。井冈山整合乡村景点资源，实施“红色旅游+扶贫”战略，让贫困户分享旅游产业发展红利；井冈山市开创了“农产品+合作社+电商平台”“红色旅游+电商平台”，利用电商平台开发“红土地绿生活”资源，打通农产品外销渠道。

（四）帮扶就业扶贫

针对搬迁移民开展就业扶贫，对符合条件的移民提供就业创业政策咨询、就业指导、职业介绍、技能或创业培训等免费就业创业信息服务，积极开发公益性岗位，优先安排有劳动能力的贫困人口就业。江西省针对深山区、库区和自然灾害频发区的贫困人口较多、扶贫成本高、脱贫难度大的现状，开创了移民搬迁进城进园新模式，以县城工业园为龙头，将偏远山区贫困群众搬到城镇工业园区附近集中安置，并就近到工业园就业，扶贫移民搬迁进城进园集中安置是实现城乡一体化，不仅解决了工业园区招工难问题，而且稳住了搬迁移民，为其可持续发展提供了经济基础。鼓励企业吸纳贫困家庭劳动力就业、发展“一村一品”帮扶就业、开发扶贫就业、专岗保障就业和促进剩余劳动力转移输出就业等多种有效的就业扶贫政策。[2]

（五）教育扶和培训扶贫

唯有教育才能从根本上消除致贫的落后思想观念，提升人口科学文化素质和自我发展能力，从根源上阻断贫困代际传递。江西省对贫困户的子女实施教育扶贫，基本形成了“奖、助、贷、勤、补、免”的学生资助体系，实现了从学前教育至研究生教育的教育扶贫体系全覆盖。对贫困家庭儿童资助每人1500元，对义务教育寄宿生给予生活费补助，对高中贫困生免除学杂费，对中职学生免学费，对贫困生高考招生倾斜“四个专项计划”。对特困家庭学生，利用互联网+的技术，拓宽社会资助渠道，建立“心连心”爱心资助工作平台，引导企业和社会爱心人士扶贫捐款资助，保障搬迁移民子女接受公平且有质量的教育。同时，组织搬迁移民的技能培训和劳动力转移培训，提高移民的就业能力和劳动效率。

（六）金融信贷扶贫

江西省金融机构对有金融服务需求的贫困户和能带动贫困户脱贫致富企业提供了的信贷支持。商业银行按1：8的比例提业发展贷款资金，破解贫困地区产业发展缺技术、缺服务、缺资金等问题，促进了贫困地区产业升级。截止2016年7月底，全省贫困户累计贷款户数8.5万户，发放贷款34.96亿元。主要扶持了涉农惠农项目，支持地方优势产业、新兴产业以及重大基础设施和民生工程建设。在金融信贷扶贫中，开创了“油茶贷”、“光伏贷”“金穗油茶贷”等“一揽子”特色农贷产品，重点支持“公司+合作社+贫困户”、“龙头企业+基地+贫困户”等产业扶贫运作模式，并实施了就业金融扶贫、教育金融扶贫、医疗健康金融扶贫。同时，开展了普惠金融服务，并尝试“电商平台+益农信息社+惠农服务点”的服务新模式，从而改善农村金融服务环境。

（七）安居扶贫和基础设施与公共服务扶贫

江西省2013年开始将居住在恶劣环境的群众搬迁出来，集中安置在城镇、园区，解决其住房和就业问题，实施安居扶贫。搬迁农户不仅可享受低价购房政策，而且享受移民搬迁、农村危旧土坯房改造、贷款贴息、旧房拆除补助等扶持政策。例如，武县将深山区、库区和自然灾害频发区的贫困群众搬迁安置于武安锦城新区，成为全省最大的生态扶贫移民安置小区，对搬迁对象出台了对拆除原住房并将宅基地用于复耕的农户，每户补助3-3.5万元；[3]搬迁人口，每人补助6 千元；符合危房改造条件的每户补助1.5万元。同时通过帮扶安置区的基础设施和公共服务建设，实施安居扶贫。

二、江西移民搬迁扶贫需关注的主要问题

（一）财政资金扶持渠道单一，资金利用效率不高

移民搬迁扶贫安置所需资金扶持的规模大。但目前搬迁扶贫资金来源、渠道单一，主要是财政专项资金。单一行政组织扶贫，加大政府财政负担和财务风险。财政扶持资金主要以中央、省、市、县（区）逐级下发的形式，容易导致扶贫开发项目资金滞后，部分资金结余较多，资金粗放式管理，使用效率不高。

（二）搬迁扶贫效果离扶贫目标尚有差距 移民搬迁扶贫主要瞄准深山区、库区、地质灾害区所涉及的县村。但在实施过程中存在部分扶贫路径的瞄准偏差，例如扶贫基础设施和公共服务项目中主要以安置区为单位，涉及到户的项目极少，贫困户难以直接从项目中获得自身利益，基础设施和公共服务建设的短期效益明显，但由于缺乏有效的后续项目管理和维护机制，项目的长期效益较低，难以落实到贫困户以实现扶真贫的目的；[3]安居扶贫中虽然搬迁户可以获取建房补助，但相比于巨大的建房开支和装修费，建房补助显得微不足道，大部分移民因此背负上沉重的债务负担；且安置房的面积、户型未能满足贫困户需求；安置小区的配套设施不全；移民土地资源在搬迁后难以有效调剂，搬迁后食品基本依靠购买，日常生活开支大；移民搬迁覆盖率较小，整体搬迁任务仍艰巨；贫困户因资金、技能和土地等资源约束，参与到产业扶贫难度较大，最终“变相”扶持了有资金、有技术的规模农户和龙头企业，难以做到扶真贫；贫困户加入农民合作社、龙头企业和产业基地因缺少完善的利益联结机制，处于弱势地位，未能真正有效维护自身利益，无法实现真脱贫；培训和就业扶贫覆盖的面较小，每年有条件接受培训的人次很少，且培训内容的实用性不强，难以与市场需求相匹配。

（三）群众参与搬迁扶贫的积极性不高

江西省在开展搬迁移民调研过程中，发现群众参与度不高，有些贫困户不能积极有效配合工作，隐瞒收入，虚报开支，以获取政府的各项扶持补助，这种落后的“等、靠、拿”懒汉思想严重阻碍了扶贫工作的开展。部分家庭常年在外务工未能参与到精准识别工作中来，仅依靠邻居或其亲友提供资料，评估时可能存在偏差。由于部分贫困区域的群众存在故土难离思想，顾虑无法适应新的安置环境，以及考虑搬迁的经济成本和重新建立社会关系的社会成本，不愿意参与搬迁扶贫。有些贫困户严重依赖财政资金补贴扶持，对其他扶贫路径响应度不够，对“造血扶贫”工程的参与度低，明显低于“输血扶贫”。

三、破解扶贫问题及优化扶贫路径的相关建议

（一）拓宽扶贫资金筹措渠道，提高资金使用效益

打破单一行政扶贫资金渠道，建立多元化、多层次、多渠道的财政资金扶持。坚持政府、市场、社会机制有机结合，逐步建立政府为主导，以银行等金融机构为主力，企事业单位业、公益性慈善机构为辅助的多元化、多层次、多渠道的资金扶持体系，形成“财政扶贫资金+金融信贷资金+企业投入资金+社会公益捐赠资金”的扶贫资金池。加强对资金拨付、分配、使用监督管理。建立科学合理的资金预算编制体系、完善资金管理内部控制制度，严格项目申报、审批、管理、竣工验收、结算，并实施事前、事中、事后的监督检查，防止资金截留、挪用等违法行为，扶贫资金使用到真扶贫项目，提高资金扶持效率和效益。

（二）统筹一揽子扶贫，发挥协同效应

由于致贫原因各不相同，在选择扶贫路径时需根据扶贫对象的不同需求实施差别化扶持，实施有针对性的帮扶措施，实现精准扶贫。同时，需要统筹运用一揽子扶贫战略，实施多元化扶贫，并根据扶贫路径之间的内在关联度，协同运作，发挥不同扶贫路径的协同效应，以实现每个扶贫对象受益最大化的目标，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫。鼓励企业承担社会责任，推进企业参与贫困地区扶贫，帮扶贫困对象就业，并鼓励其以资金入股、土地资源出租或入股等形式参与企业，增加其资本性收益和工资性收入。对参与贫困地区的企业和其他经济组织实施税收减免税政策，培育有带动贫困群众脱贫致富能力的市场主体参与结对帮扶，健全社会帮扶体系，逐步形成全社会参与扶贫工作新格局。

（三）提高贫困群众的参与度，增强搬迁移民的内生增长能力

提高移民对扶贫搬迁政策知晓度，增强移民脱贫致富的信心和责任心。提高移民参与扶贫工作的积极性，在扶贫项目实施过程发挥移民民主决议机制，使其真正了解不同扶贫路径的意义所在。制定激励机制，鼓励其积极参与产业扶贫、就业扶贫、教育和培训扶贫，增强移民自身的脱贫能力，产业扶贫中增加贫困移民参与市场机会，使其有能力分享扶贫成果，由“他扶”转向“自扶”，建立稳定、可持续的内生增长机制。

（四）建立多维度扶贫绩效考核体系，加强督查考核

建立经济绩效、社会绩效、生态绩效多维度的综合绩效扶贫考核体系，采用分类与交叉、定性和定量考核指标，加强扶贫资金的监督和考核，提高扶贫资金的使用效率。严格实施贫困退出机制，严格遵照贫困退出标准、程序、核查方法，严格评估和验收拟脱贫的县市，考虑脱贫的可持续性，确保高质量脱贫。对提前完成贫困退出的实施恰当的激励制度。

[参考文献]

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[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2017）01-0020-01

1 要进一步深化认识，增进共识，形成合力

根据调查发现目前一些群众、“第一书记”、驻村干部、相关部门甚至领导干部对精准扶贫认识还不到位，全社扶贫尚未形成强大合力。因此应强化精准扶贫意识。精准扶贫工作是一项系统工程，它需全县各级各部门合作，从根本上杜绝各吹各号、各唱各调的问题，目标任务才能实现。首先各级领导干部要进一步认识扶贫己任，亲自抓、亲自问，决不能当“二传手”。其次作为扶贫对象要认识到中央大扶贫是给我们每位贫困户脱贫致富的机遇，不能光等、考、要，要主动投入到扶贫中去，为自己脱贫奔小康作努力。再次社会有关帮扶单位和企业乃至个人，要主动发挥好自己的职能、职责作用，以兄弟姐妹情，为扶贫脱贫真正做点有益的事。最后建立科学考核激励机制。建议制定更具操作力，具体化的考核措施，落实“第一书记”和驻村干部帮扶责任，强化执行问责，杜绝随意脱岗、工作不实的情况发生；坚持把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，考核不仅是对扶贫工作队工作的考核，同时，要纳入对各乡镇年度综合考评。对没有完成年度任务的乡镇和部门，严格执行“一票否决”和“不脱贫困帽就摘乌纱帽”的机制。同时要理顺精准扶贫工作组织、指导、管理体系。乡镇设立精准扶贫工作办公室，乡镇主要领导为第一责任人，分管领导为具体责任人，全面负责对本乡镇精准扶贫工作的组织领导，协调督促，检查落实工作，避免县工作队与乡镇工作分离脱节问题。县精准扶贫工作领导小组对各乡镇、队工作的指导意见和要求，直接发文到各乡镇精准扶贫工作办公室，避免互相推诿的问题，切实将镇、队、村、受扶个体统一起来，形成合力。

2 加强基层组织建设，发挥模范带头作用

贫困村的脱贫致富，乡镇和村级组织，特别是村党支部书记和两委班子成员及驻村“第一书记”发挥着关键作用。如高屯镇沈团村党支部书记杨正忠和沈团村群众自发按“红手印”挽留下来的“第一书记”彭昌敏坚决执行党在农村的各项政策，带领村民新修公路，发展产业，收到一定的效果，但要彻底抓好精准扶贫工作，必须进一步加强村党员干部和致富能人的培养、培养一批年青有为、敢想敢干、勇于开拓的党员干部和致富能手，形成有凝聚力、有战斗力的致富创业团队。重点抓好“中路突破”和“百里侗寨”蒲洞、铜关、滚正等6个示范村；进一步加大典型宣传报道。集中宣传脱贫攻坚工作的“三变五帮”、“党建+”、“互联网+”等典型做法和先进经验。

3 抓教育，转民风，增信心

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中图分类号 S76 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）17-0129-01

目前，临沂市有省定贫困村1 145个、贫困户41万户，贫困人口51.7万人，占全省贫困人口的1/6之多。根据调查统计显示，目前全市现有乡村护林员2 716名，属于贫困人口数合计209人，其中专职165人，兼职44人。农村贫困人口数中潜在护林员人数合计1 290人，其中45周岁以下270人，46～60周岁720人，61周岁以上300人。通过对临沂市现在纳入省级贫困人员界定标准建档立卡范围的乡村护林员精准扶贫摸底调查，目前临沂市属于需要精准贫困人口的乡村护林员有171人，全部为男性。阐述了护林员的主要特点，并提出了相应建议。

1 护林员的主要特点

1.1 护林员基本上年龄偏大，知识层次结构偏低，很难适应新形势下林木管护的需要

乡村护林员71人中，45周岁以下的22人，45～60周岁之间的67人，60周岁以上的82人，其中年龄最大的已经77周岁。初中及以下学历168人，其中大部分是小学学历，中专及高中学历3人，大专以上文化程度没有。护林员的队伍年龄结构严重老化，普遍年龄偏大，层次结构极不合理，文化程度偏低，对新生事物接受能力下降，导致这些护林员不能够很好地利用先进的技术设备来管护森林。加之护林员的数量偏少，人均管护面积过大，工资福利偏低，针对日益增加的管护任务，很多时候表现为力不从心，已经很难适应新形势下对管护林木的需求和当前严峻的管护任务。

1.2 贫困护林员基本上能够安心看护林木，专职护林员比例占大多数

171人中，专职护林员164人，兼职护林员7人。这就保证了大部分的护林员能够专心地做好护林工作，少数兼职的护林员所兼任的也都是与林业息息相关的工作，都是在以不耽误管护的情况下兼任的职务，基本上不影响整个护林管护工作的开展。像有的护林员年龄偏大，同老伴一起吃住在山上，老伴虽然不是护林员，但是平时也自觉不自觉地承担起了护林员的职责，也算是编外护林员。护林员的报酬来源有131人单纯来自财政补助，33人单纯来自林业经费，7人来源为财政补助和林业经费2项，没有来源村组自筹人员。经费的足额发放，也在一定程度上保证了护林员思想稳定，能够安心投入工作。

1.3 专业技能普遍低下，不能很好地适应新时期看护林木的技术要求

现有171名贫困乡村护林员均没有专业技术职称，这就导致在管护林木的过程中，遇到林业专业技术难题的时候，许多护林员会表现得手足无措，不知道如何处理，即使组织专业技术培训，他们也很难接受新理论、新知识，即便是接受了也很难应用到具体的实践中去。缺少专业技能知识和业务能力，也就导致了很多护林员越来越不适应工作岗位的需求，使当前的管护工作陷入被动。随着科技新技术新成果的应用推广，专业能力低下的护林员将越来越无法满足管护林木的需要，更新护林员的专业知识和技能，提高应对新问题的能力，是将来管护林木的一个趋势。

2 建议

综上所述，针对下一步临沂市贫困护林员的精准扶贫及林木管护工作，提出以下建议。

2.1 全面提高贫困护林员的待遇水平

临沂市的贫困护林员人均收入偏低，平均收入水平低于山东省贫困人员年人均收入3 372元的界定标准，建议下一步整合各项造林管护资金和公益林生态效益补偿资金等涉林资金，加大护林员的工资待遇，从薪资待遇上保证每位护林员能够脱离贫困线，面上首先脱贫[1]。

2.2 针对不同年龄段的贫困护林员，采取分类施策的办法区别对待，从根源上提高管护水平

对于60周岁以上的年龄偏大的护林员，采取分流下岗的方式，由面向社会招聘的学历高、年纪轻、有责任心的青壮年代替他们，充实基层护林员的力量；对于45～60周岁之间的护林员，采取竞争上岗的方式，淘汰一批技能落后、责任心差、不能胜任岗位的护林员，优化队伍，提高护林员整体质量；对于45周岁以下的护林员，采取技术培训的方式，提高他们的专业看护和业务能力水平，变输血为造血，提高这部分护林员自主创业的能力，结合护林做好富民增效增收的文章[2-3]。

2.3 加大科技投入，提高林木管护的科技含量

原始的看山护林方式已经越来越不适应当前日益严峻的管护形式的需要，应该加大科技投入，逐步把一些先进的监控设备、对讲设备和同步报警系统引进到国有重点林区和重点集体林场的日常管护中去，严格控制关键卡口的人员进出，加强对进出林区的车辆和行人的管控，从根源上杜绝人为破坏的发生[4-6]。

3 参考文献

[1] 杨保智.滇源街道护林员队伍管理存在的问题及对策[J].中国农业信息，2015（13）：116.

[2] 徐学杰，黎玟恋，杨明.昆明市长期护林员现状分析及其队伍建设对策[J].林业调查规划，2015，40（5）：114-119.

[3] 吴晋辉.基于发挥森林管护作用的护林员管理对策[J].绿色科技，2015（11）：119-120.

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一、县级财政保障基本情况

2016年以来，各县级财政坚持全面履行脱贫攻坚主体责任，将支持全市脱贫攻坚和做好定点帮扶摆在财政工作的突出位置，认真研究部署，增强政治担当、责任担当和行动自觉，坚持做到“扶贫精神及时落实、扶贫工作主动规划、扶贫资金优先保障、扶贫政策足额配套、扶贫事项提前安排”。按照“脱贫、提升、振兴”三步走战略，牢牢把握现行标准，根据自身财力用足用好财政工具和政策，三年来，各县本级财政脱贫攻坚资金共支出X亿元，其中：2016年X亿元、2017年X亿元、2018年X亿元。2019年，继续加大扶贫资金投入力度，安排专项扶贫资金X万元，同比2018年X万元，增长X%。

二、县级财政扶贫资金使用方向

产业脱贫。支持开展特色种养业扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫等。

就业扶贫。支持扶贫对象职业技能培训，就业就学补助、实施“雨露计划”等。

易地扶贫搬迁。为符合条件的搬迁户提供建房，生产、创业贴息贷款支持，支持集中安置区基础设施和公共服务设施建设等。

生态保护脱贫。支持重点生态功能区生态保护修复，防灾减灾避灾，传统村落保护，农村人居环境改善等。

智力扶贫。支持贫困地区落实教育资助政策，改善办学条件，支持农村贫困工区科技扶贫和公共文化服务体系建设等。

社会兜底脱贫。支持扶贫线和底保线“两线合一”，留守儿童、妇女、老人和残疾人关爱服务体系建设，贫困户危房改造等。

健康脱贫。支持贫困地区基本医疗卫生服务体系建设，公共服务项实施，对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分予以财政补贴等。

基础设施建设扶贫。支持贫困地区农村道路畅通工程、水利建设扶贫工程、农村电网改造升级和信息化建设和民生工程建设等。

金融扶贫。支持开展扶贫小额贷款财政贴息，扶贫小额贷款保证保险补助，农民资金互助组织培育，设立扶贫融资担保机构或贷款风险补偿基金等。

社会扶贫。支持“单位包村、干部包户”和驻村扶贫工作队定点帮扶等。

三、县级扶贫资金管理的模式

根据财政部、扶贫办、国家发改委、农业部《关于印发中央财政专项扶贫资金管理办法的通知》文件精神，目前，县级财政部门在扶贫资金管理过程中执行在基本上都是实行的国库集中支付和政府采购等有关规定。主要模式是扶贫部门负责根据扶贫资金预算安排情况，制定资金统筹分配使用方案，指导监督扶贫项目实施，加强项目绩效管理。财政部门根据扶贫部门的年度扶贫计划制定资金的筹措方案，落实本级财政扶贫资金的投入，严格财政资金的监管，各项目实施单位制定本单位统筹资金支持脱贫攻坚的具体方案，加强项目实施及资金使用管理，充分发挥资金使用效益。同时，县级履行扶贫资金管理、使用、监督、绩效主体责任，按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的原则，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目，加强对资金和项目的管理，并落实绩效管理各项要求。

四、县级财政扶贫资金使用管理中的问题

一是扶贫工作体系不健全。各县扶贫办是对扶贫开发统筹协调的管理部门，承担着扶贫工作的主要职能。但是，扶贫工作是整个社会的系统工程，一方面，扶贫需要全社会的关注与参与;另一方面，除扶贫部门外，水利、农业、林业、教育、医疗、保险、住建等部门都会涉及到扶贫工作的开展。由于涉及到扶贫工作的各个部门之间缺乏有效的协调，容易导致扶贫资金投入项目难以得到有效开展，扶贫资金投入产出比率较差。

二是县级扶贫项目库建设不完善。经现场走访了解到的情况看，个别部门前瞻意识不强，项目提前谋划不够充分，有关部门之间缺乏有效的协调配合，统筹推进力度不够，扶贫项目前期工作推进缓慢，导致扶贫项目库建设滞后，存在资金等项目的现象，资金到位后项目才落实。尤其在制定立项方案时，缺乏科学理论支持，脱离扶贫对象的生活实际，如此一来除了抑制扶贫资金使用管理效果的发挥外，还对顺利实施造成了非常大的阻碍。同时，项目的申报在乡村一级，受人口教育程度、能力水平及地理环境影响，选择的多数是短平快项目，缺少龙头企业、品牌引领，附加值不高，形不成规模，打不开市场,尤其是在项目选择上盲目跟风，完全没有考虑当地的市场情况和做好风险评判和预测，一旦市场不景气，贫困户增收就难以实现。

三是扶贫项目推进偏慢。受前期工作不精不深、审批程序复杂、招投标耗时长等多种因素影响，基础设施项目建设进度偏慢。部分项目负责人在扶贫项目的具体实施过程中疏于监管，未能及时跟进项目实施进度，在一定程度上影响了项目建设按时推进，进而影响扶贫资金支出进度。同时，新增债券资金、中央和省级第二批扶贫资金都是集中在8-9月份下达，导致一些扶贫项目等待资金，前期工作难以开展，影响到整个项目的实施进度。

四是扶贫资金管理存有缺位。由于扶贫资金管理的不到位，也容易导致扶贫资金不能真正用于扶贫项目，甚至出现资金闲置的现象。个别部门没有制定专项资金管理办法，使得扶贫资金管理难以贴合实际，加之项目资料管理混乱、资料信息收集不完善等问题不同程度存在;使得在项目实施阶段开展的一系列工程初期备案、招投标、终期审计和政府采购等活动缺乏对应责任人，监管不力，责任不清，项目实施效果不佳。

五是挪用截留问题依然存在。县级财政扶贫资金存在资金管理不规范的问题，各资金项目间的界定较模糊。调研了解到，乡镇一级制度不完善，一些上级的资金管理办法听说过但没有学过。财政专项扶贫资金使用存有随意现象，从现场实际了解到的情况进行分析，在审计环节依然存在着较为明显的私自挪用或截留专项财政扶贫资金的问题，其中占比最大的为实施单位私自挪用与截留扶贫资金，在某些地方还存在着“以拨代支”问题。

六是存有随意改变资金用途的现象。某些县级部门并未对扶贫资金的使用范围和相关政策有一个系统、全面的认识，以致在项目实施环节并没有按照相关要求来实施项目方案，如此便出现了随意改动扶贫资金用途的情况，甚至有的部门将本该用于统筹整合的扶贫资金用于了非扶贫领域，完全脱离了批复项目的初衷。

五、相关意见建议

(一)正确理解把握扶贫资金的扶贫性。坚持扶贫资金的扶贫性，这是扶贫工作的一项重大政策，是提高扶贫投入效益的首要问题。扶贫投入效益包括经济效益和扶贫效益，扶贫效益是指扶贫资金投入以后对贫困地区和贫困农民扶持的程度及解决温饱问题的效果，也就是说扶贫资金的投入要从根本上代表贫困农民的利益，要真正瞄准“贫困”对象，切切实实使贫困农民脱贫致富。从某种意义上说，扶贫资金是一种“救命钱”，是专门救助贫困农民的政治性政策性极强的“救命钱”，因此扶贫资金必须用于扶贫，必须瞄准扶持最贫困的乡村和贫困农民。

(二)切实做到扶贫资金管理的规范性。不断创新扶贫工作机制，从制度和机制上防止扶贫资金被挤占挪用。各单位要严格执行上级有关扶贫资金管理规定;建立和完善扶贫资金管理使用的规章制度;严格实行扶贫资金的报帐制管理;广泛推行扶贫资金项目的公示、公告制;对投资额度较大的扶贫项目实行公开招投标;对需要量较大的大宗扶贫物资实行政府采购。同时，要严格执行扶贫开发规划，切实加强扶贫项目库建设，不断提高扶贫项目质量;要加强对财务人员的培训，不断提高财务人员的业务素质。在此基础上，要重点做好五项工作:一是坚持“四专”原则。

对所有扶贫项目资金实行封闭运行管理。做到专款专用、专户储存、专人管帐、专账核算。二是严格公示制度。采取多种形式，推行政务公开、村务公开，向群众公布扶贫项目资金管理使用情况，自觉接受群众监督。三是严格拨款制度。坚决按项目实施合同书实施项目管理，必须按工程实施形象进度和规定程序、规定数额，凭合法手续分期拨款。四是强化报账制度。全面建立扶贫项目资金专户，推行县、乡、村三级，扶贫办与财政局两家共同参与的“三级两部门会审”报账制，坚持凭合法票据报账。五是强化全程追踪。坚持项目责任制、分片包干制、过程跟踪制，强化扶贫项目资金使用的过程监控，严防扶贫资金流失。

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中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2012）20-4677-05

1 研究背景

1.1 研究意义

《中国民族报》2008年10月公布的数据显示：2007年，中国民族自治地方农村绝对贫困与低收入人口合计数量占全国贫困总人口（4 319.5万人）的比重为52.2%，表明全国有一半以上的绝对贫困和低收入人口分布在民族地区，因此可见中国农村扶贫开发的重点是民族地区。整村推进是中国农村开发式扶贫政策的三大重点内容之一。它将扶贫目标定位到村级，力图整合各部门发展资金，从基础设施建设、教育、卫生、文化、产业发展、民主法治建设、村级组织建设方面推动贫困村全面发展。从2000年国家整村推进政策实施至今已经10余年，中国农村贫困人口脱贫步伐大大加快。近年，通过对民族地区“整村推进”扶贫项目进行的实证调查和理论总结，分析以往整村推进政策在制度设计与实施效果中的经验和不足，对下一阶段民族地区扶贫政策的制定和工作的开展具有指导意义。

四川凉山是中国最大的彝族聚居区。凉山地处横断山脉高二半山，是典型的半农半牧山地的单一少数民族聚居地区，也是民族传统文化保持较为完整的地区之一，比较能代表少数民族聚居地区的发展情况。本研究之所以将着眼点落到村一级，原因在于整村推进扶贫是以村为单位开展的。以村一级为着眼点的研究最能体现整村推进政策的实施效果。而将四川省喜德县H村定为调查点，主要考虑到H村为纯彝族人口聚居村，地处海拔2 000 m以上的高二半山区，与凉山的大部分彝族村庄有着相似的自然、地理和人文环境。从凉山整体扶贫和喜德县扶贫工作的现状来看，H村的扶贫发展历程具有较强的代表性，能说明一些普遍存在的问题。

1.2 研究方法

问卷调查是本次调要的信息收集方法之一。调查组利用等距抽样的办法，从H村3个村民小组140户家庭中抽出100户家庭进行了问卷调查。此外，本次调查还通过一对一的访谈，以座谈的方式对村民、村干部以及州县相关单位工作人员进行了访问。而且本研究还通过政府部门和网络获得了与扶贫和整村推进项目相关的政府文件、工作报告、专著和学术论文等。这些文献资料为本报告的形成提供了重要的参考信息。

1.3 调查点背景

四川凉山地区是集中连片的贫困区域，农民群众的贫困面广、贫困程度深。凉山州17个县市中就有11个国家扶贫开发工作重点县，喜德县是其中之一。喜德县位于凉山彝族自治州安宁河流域上游，距离州府西昌60 km。喜德县境内地形以高二半山为主，海拔最低处1 580 m，最高处4 500 m。全县下辖7个镇、17个乡，共有170个村民委员会、602个村民小组。截至2008年底，喜德全县总人口19.8万人，其中彝族占89.5%，而农业人口占91.7%。可见，喜德县是一个以彝族人口为主的山区农业县。

H村距离喜德县城13 km，位于海拔2 200 m以上的高二半山。全村有农户140户，人口600余人，全为彝族。该村共有耕地115 hm2，森林156 hm2。经济林木20 567株，以花椒、核桃和白杨为主。2010年该村有四大牲畜共1 514头。据政府统计，H村2010年人均收入为2 000元。H村以农业为主要生计方式，主要种植土豆、玉米、黄豆等作物，兼饲养鸡、猪、牛、马等。

2 整村推进扶贫的实施状况

四川凉山州整村推进扶贫的推进方式主要有：①针对基础较好地区，以产业扶贫为主要扶贫策略；②针对基础较差的老贫困县，采取以住房改造、新村建设为主的策略，主要进行房、水、电、路等基础设施的改善；③以适宜当地的大型项目带动，实行村与村之间的区域整体推进。2001年以来，凉山州各级政府针对该州贫困面广、贫困程度深的现实，一直将新农村建设作为重点扶贫工程来实施。该工程从凉山州1.5万个贫困村中选出1 187个作为重点扶贫村，从基础设施、支柱产业发展、生态、教育、卫生、社区服务、组织和制度建设等方面展开扶贫。喜德县H村就是其中的一个重点扶贫村。

2001～2009年，喜德县共投入各种扶贫资金约1.1亿元，实施新村建设69个；易地移民搬迁1 241户5 432人；新建村级小学10所、村级医务室1个；改、扩建17所中心完小和9个乡镇卫生院；在全县22个乡镇、116个村实施“三房”改造5 847户；在全县近100个村实施人畜饮水工程，铺设和维修水管线路1 200多km，解决了6万余人、10万余头（只）牲畜的饮水困难问题；在全县107个村实施“通村、入户”公路建设，新建、维修人行便（吊）桥38座，解决了5万余人的出行难问题。喜德县产业化扶贫从2004年开始启动，到2009年为止共投入资金877万元。产业化扶贫以发展马铃薯栽培加工、乌骨阉鸡养殖加工、花椒种植加工等为主要扶持项目，被称为“一薯一鸡一花椒”。

在众多获得扶贫支持开发项目的贫困村中，H村获得的扶贫项目主要有：新村建设扶贫、产业扶贫、沼气建设、社会扶贫。各项目内容如下。

2.1 新村建设项目

H村在2004年获得过6万元扶贫资金，修建了从镇上到村里的通村公路。2007年获得新村建设扶贫项目财政扶贫资金50万元。项目建设内容：三房改造43户；人畜饮水铺设引水管10 km，建蓄水池5口，50 m3；通村道路建设1.85 km。

2.2 产业扶贫

2.2.1 马铃薯种植 喜德县从2004年开始实施脱毒马铃薯产业化开发扶贫，但尚未形成规模。到2009年，喜德县共建成全国绿色食品马铃薯标准化生产基地0.93万hm2，引进马铃薯加工龙头企业2家，实现年马铃薯加工、销售11万t。随着马铃薯加工产业的发展，马铃薯种植项目也开始在H村推广脱毒马铃薯新品种。2009年喜德县投入扶贫资金150万元在H村等26个村成片种植马铃薯1 000 hm2。其中H村种植69 hm2，投入约10万元。

2.2.2 乌骨阉鸡养殖 喜德县乌骨阉鸡产业化项目从2007年开始启动，2009年共出栏乌骨阉鸡40.25万只，形成了一定的绿色、特色产业规模。H村的乌骨阉鸡养殖项目也是在2009年引进的。当年H村乌骨阉鸡项目投入约4.5万元。养鸡户30户，每户获得100只鸡苗和1 000元修建鸡舍补助。鸡苗投入3万元。

2.2.3 花椒种植 喜德县花椒产业扶贫项目开展较早。2002年该县农业局为H村免费提供了7 000余株花椒苗，每户获得约50株花椒苗。

2.3 沼气建设项目

政府投入了约1.4万元在H村给10户家庭建设了沼气池和配套设施，其中2009年有3户、2010年有7户。

2.4 社会扶贫项目

2009年中国扶贫基金会“阳光操场”项目在喜德县投入资金32万元。其中在H村小学进行了“阳光操场”建设，投入资金约4万元。

3 整村推进扶贫实施效果

H村的整村推进扶贫工作实际上主要在两个方面开展：基础设施建设和产业发展。H村的新村建设扶贫项目是该村投入最大的项目。该项目以基础设施建设为主体。项目的实施使H村交通、饮水、住房等基本需求得到了满足和改善。产业化扶贫项目的实施在一定程度上促进了该村产业的发展，农民收入有所增加。在问卷调查中，对“你对本村实施整村推进项目的总体效果评价”这个调查项目，45%的调查对象选择了“好”，46%选择了“一般”，9%选择了“较差”和“不好说”，总的来说村民对扶贫项目总体效果的评价还不错，接近一半的受访者认为效果“好”，但问题也同样存在。

3.1 基础设施建设方面

调查问卷中村民对整村推进中基础设施和环境改善建设的满意度调查的回答情况如下。

表1中，如将选择“非常满意”和“比较满意”都视为满意的话，人畜饮水工程建设是让村民最为满意的，满意度高达96%；对民居改善的满意比例为45%，不到一半；对道路建设的满意度最低，只有27%的人表示满意。

3.1.1 人畜饮水工程 人畜饮水工程建设是将自来水管道直接牵引到村里每个农户的院子里或家门口，极大地方便了村民取水、用水，解决了人畜饮水困难问题。村民对人畜饮水工程较为满意，普遍反映供水充足“比较满意”。但据调查了解，还有十几户村民因住地偏僻，用水问题尚未得到根本解决。

3.1.2 村村通道路 村内的道路建成后，在一定程度上解决了2、3组村民的交通运输问题，村民出行更加方便了。但由于预算有限，道路质量一般。其中1组到2组的道路可以通车，而2组到3组的道路由于山高坡陡，雨季常发生塌方，致使道路多处堵塞，不能使用。

3.1.3 三房改造 H村有8、9个家支（凉山彝族人以姓氏为单位划分不同的群体，称为家支）。由于家支内部相互扶持，人口多的家支在村干部选举中占有优势，导致村里某些家支间关系较为紧张。为了协调紧张关系，以利于开展工作，村干部在处理问题时特别谨小慎微，尽量均衡各家支间的利益，从而避免各家支间引起纷争。于是，43户的三房改造项目也因此变成了全村每户利益均沾的平均分配，严重影响了三房改造的质量和效果。此外，由于缺乏配套资金，到目前为止，村里仍有4户住危房的家庭居住条件未得到改善。

3.2 产业发展

在对产业发展项目满意度的调查中（表2），只有32%的村民表示“满意”，有52%的被调查者表示“不知道”或“不清楚产业发展扶持项目是什么”。

1）马铃薯项目。马铃薯曾经是当地山区人畜的主要食物，种植历史悠久，推广起来较容易。和传统品种相比，新的脱毒马铃薯抗病能力强，淀粉含量高，每公顷产量可达30 000 kg。但其食用口味不佳，主要用于出售。新品种马铃薯的推广加快了H村马铃薯商品化的进程。2009年H村产出马铃薯约200 t，2010年虽然政府取消了种植补贴，但马铃薯产业依然维持了2009年的种植规模。随着喜德县马铃薯产业规模的成型，村民开始从其中受益。马铃薯已经成为村民重要的农业收入来源之一。H村的马铃薯产业化扶贫是比较成功的。

2）乌骨阉鸡项目。2009年H村30户乌骨阉鸡养殖户共获得了约15万元的收入。平均每户约5 000元。但到2010年8月时，调查组发现很多家庭的鸡圈都闲置了。据村民反映，乌骨阉鸡肉不好吃，卖不上太好的价钱。由于养殖投入的时间长，需要的精力多，而销售价格并不理想，故人们养殖的积极性在降低。由于销售市场尚未形成规模，加之2010年政府补贴取消，当年乌骨阉鸡养殖规模便大幅度缩小了。

3）花椒项目。花椒的种植不需投入太多劳动力，收益时间也较长。而且当地的自然条件比较适宜花椒的生长。2002年后，农户在政府扶持的基础上将种植规模扩大。到2010年全村花椒已经发展到15 000余株。这些花椒每年能为全村带来约45万元收入，平均每户约3 210元。花椒种植规模的扩大为农户带来了较大的经济效益。

3.3 沼气建设

属于生态扶贫项目的沼气建设在H村尚处于起步阶段，还没有得到大力推广。目前全村只有10户修建了沼气池。沼气池修建主要是村干部带头，据反映所建沼气池沼气比较足，做饭使用足够。

3.4 社会扶贫项目

2009年建成的“阳光操场”，不仅为学校解决了体育运动场地，还成为了村民集体活动的主要场地，在学校教学和村民生活中都发挥了重要作用。

2010年政府引进外来扶贫资金，计划与壹基金会合资为H村建完小。但由于土地占用问题没有得到很好解决，学校建设项目迟迟未落实。村民对孩子能否顺利就近上学表示担忧。

4 问题和挑战

通过对H村扶贫项目的考察，结合凉山州和喜德县的扶贫现状，笔者认为整村推进扶贫尚存在以下问题和挑战。

4.1 扶贫起点低，基础差，发展缓慢。

当《凉山州2001～2010年扶贫开发纲要》实施接近尾声时，全州已经确定的1 188个贫困村中还有90个尚未有效开展扶贫工作，占7.6%。有700余个村因资金不足，扶贫工作没达到整村推进的效果，需“补课”，占58.9%。截至2009年5月1日，喜德县全县仍有4 034户贫困农牧民居住在低矮、阴暗、潮湿的木板房、茅草房、塑料地膜房（以下称“三房”）中；有63个村未通公路，村民出行困难；有84个村228个村民小组7.38万人尚未用上安全的饮用水；有14个村无村小学；有65个村的教育设施简陋；有157个村医疗设施简陋，设备缺乏。

从H村的基础设施来看，村内道路还处于半瘫痪状态；旱地缺水严重，灌溉系统的建设还未被纳入规划；还有4户人居住于“三房”中；学校校舍条件还没得到改善；没有村卫生室、村民活动室；大部分农户的厕所、畜圈等还有待修缮；从镇里到村口的通村道路还是土路。产业扶贫虽然取得了一定成效，但尚未有效提升村民的整体生活水平。

4.2 资金投入偏重基础设施建设，忽视软件建设

从喜德县扶贫整体来看，资金主要投入到了基础设施建设方面。全县从2001～2009年扶贫投入的1亿多元资金中，只有877万元投入到了产业发展中，仅占8.77%。而H村的新农村建设的50万元资金也是全部被投入到饮水工程、道路和房屋改造等硬件建设中。产业化扶贫项目仅获得资金投入约25万元。其他如基层组织建设、村民能力提升、文化发展等更具有可持续性的内容被忽略。

4.3 没有实现资源整合，缺乏以村为单位的整体和长期项目规划

H村的情况反映出村级扶贫资金的使用还处于分散状态。各个项目是相关单位分别实施的，没有统筹规划，也没有将资金捆绑使用。州县领导也在座谈会中指出，扶贫资金整合困难。整村推进本身是需要农、林、牧、文教、卫生、文化等相关部门通力协作。但除扶贫办以外的其他部门对整村推进参与式扶贫机制的认识严重不足。缺乏综合协调机制，投入的资金没有实现统筹捆绑使用。整村推进扶贫成了扶贫办一家“唱独角戏”。

扶贫项目实施应该规划先行。尤其是需要整合各方面资源的整村推进扶贫项目，更需要一个可行性强的项目规划。然而，作为喜德县扶贫开发重点村的H村却没有一个针对本村的具体、翔实的整体规划和发展方案。由于没有实现资源整合，整体和长期的项目规划无法实现。

4.4 村民参与度不高

问卷统计显示，对于“本村整村推进项目规划和实施方案有没有征求你的意见”这个问题，有62%被采访者回答“没有”。对于“在整村推进的项目实施中，你自己参与了什么工作”这个问题，44%被访者回答“没有参与”。这意味着有将近一半人没有参与项目管理、工程建设、监督和任何其他工作。村民对新村建设项目资金使用情况的知晓率也很低。H村新村扶贫工程款项开支情况在村口立牌公示了，但对于“村里项目资金公示了吗”这个问题，只有36%受调查者回答“公示了”；17%的回答“没有”；47%的回答“不知道”。并且由于大部分年长的村民不认识汉字，汉文公示牌形同虚设。

由于村民代表一般由具有一定能力和权威的人担任，传统的彝族妇女没有这样的机会出任村民代表，如H村村民代表全为男性。该村新村建设规划是以男性为主导制定的，妇女几乎没有参与。对于“本村整村推进项目规划和实施方案有没有征求你的意见”这个问题，参与问卷调查的31名女性中有21名回答“没有”，占到被访女性的68%。

4.5 当地民族传统和文化被忽视

喜德县是彝语北部方言标准音所在地，也是彝族“母语文化之乡”、“漆器之乡”，具有浓郁的民族文化和传统。但喜德县扶贫规划项目中根本看不到民族文化的踪影。此外，H村是个纯彝族村，彝族传统文化在该村受到了重视和实践。但整村推进扶贫中并没有将彝族传统文化因素和地方知识对扶贫工作的影响考虑在内，也没有将发展传统文化纳入到规划中。H村家支力量对“三房”改造效果的影响就是证明，形同虚设的项目资金使用情况公示牌同样也说明了该问题。面对被日益边缘化的民族文化，许多村民对本民族的未来发展流露出悲观的态度。村民对本地经济的发展也缺乏信心，很多人选择背井离乡，外出务工。

4.6 村民沦为发展的客体，而非主体

同大多数村一样，H村的发展是以政府为主导的发展。扶贫资金的使用基本上由上级政府统筹安排；产业发展服从于全县整体规划，村民没有选择的余地。由政府主导的好处是利于产业的规模化和市场化。但从长远来看这是不利于扶贫工作开展的。如政府扶持一减弱，H村乌骨阉鸡项目便“缩水”，没有很好地发展起来。村民谋发展的积极性和主动性没有被调动起来，同时，政府对村民的自我发展能力也存在认识不足的问题，没有进行培训和调动他们的积极性。

5 启示与建议

5.1 多渠道引进扶贫资金，实行资金整合捆绑使用

为了统筹各方面资源，凉山州委和州政府于2010年开始实行“1+9联席会议”的统筹模式：1个扶贫办主导协调，加农业、林业、畜牧、交通、水利、教育、卫生、禁防毒、社保等9个相关部门配合。相关部门有固定的联席会议联络员。联席会议每2个月开一次会议。州一级统筹由联席会议负责，县级统筹由县扶贫开发领导小组负责。“1+9”模式的核心是：各级扶贫办发挥统筹协调职能，其他相关部门向上衔接计划，适当调整工作投入比例，各项目向贫困村倾斜。该模式使整村推进扶贫开发成为可能。如果这个模式能贯彻落实，将大大强化扶贫办的协调作用，使资金统筹捆绑得以实现。

此外，资金方面的不足还可以通过积极引进社会扶贫资金弥补。针对贫困户缺乏配套资金能力的情况，还可以继续加大信贷扶贫力度，创新更加适合贫困人群的信贷方式，使真正贫困的人群能够持续地得到信贷资金的扶持，获得发展的机会。

5.2 加强智力投入，提高村民自我发展能力，实现软硬件建设并举

首先，重视对村民的能力建设和赋权。要实现村民主导式发展，首先就需要协助村民进行能力建设，实现赋权。理论上来说，这项工作应该在扶贫项目开展之前进行，或者至少应该同步进行。村民能力建设可以通过参与式培训、学习等方式实现。村民赋权则可以通过农民合作组织、自管组织、专业协会等形式实现。村民能力建设和赋权应该被纳入乡村扶贫发展项目之中，并附带一系列实用工具，使之更具可操作性。村民自管组织的建立将有助于提高村民对扶贫项目的参与度。

其次，提升政府工作人员的素质和能力。这不仅包括让政府工作人员掌握扶贫的基本理念、策略和实施工具，还包括转变他们的过时观念和认识。后者其实更为重要。

再次，让社会各界更多具有不同学术背景和专长的专业人士参与到扶贫发展中来，比如民族学者、人类学者和NGO专业人士等，还有地方少数民族精英。如果不同学术背景的人能把自己的理论和实践经验投入到扶贫开发项目中来，扶贫工作将会有更好的成效。每个扶贫重点县可以配备一个扶贫方面的专家小组，对该地扶贫工作进行专门的指导。

5.3 激发民族文化的内在活力，重建村民的自信心

整村推进的扶贫政策本身是包含文化方面的扶贫的。但在具体实施过程中，文化方面的扶贫被简化为国民教育和科技的扶贫，对少数民族传统文化方面的扶持十分欠缺。今后的整村推进扶贫开发应该有针对民族文化保护和传承方面的专项资金。从教育扶贫方面来说，应该把传统民族文化教育纳入正规国民教育体系。比如学校应当开设民族语言文字课程、民族文化课。农村则可以成立民族文化学习小组，年轻人向老人学习传统歌谣、史诗、经书、手工艺等。村里还可以定期举办各种文化活动，比如民歌比赛、手工艺品制作竞赛等。这样的活动既能达到宣传民族文化的目的，还能丰富乡村居民生活，有利于社会和谐。扶贫项目的开展如果能结合类似的文化活动，既能扩大村民的参与度，还能通过多管齐下达到更好的效果。此外，产业开发项目还可以在传统文化中发掘出具有开发潜力的技艺，如刺绣等手工艺，使传统文化成为能为村民带来效益的发展动力。

5.4 完善项目实施机制

确立一套从基线调查、需求评估、项目督导到效果评估的完整的项目实施系统和相应工具。其具体内容因项目内容差异可以有不同。基线调查和需求评估是开展项目的前提，但这项工作常常被忽视。地方乡镇干部自认对当地的情况已经了如指掌，通常凭已有的经验开展工作。其实应该将基线调查和需求评估纳入扶贫规划内容，制定一套科学的基线调查和需求评估工具，使该项工作更加具体。从凉山州和喜德县的扶贫规划看，与扶贫相关的各项工作目标都以数字的形式来体现。这种重量不重质的目标任务即使超额完成，也不能完整体现出整村推进扶贫项目的实际效果。应该在项目实施一开始就不间断地对项目实施情况进行监督和指导，发现问题及时解决和调整。项目实施效果评估标准也应该多样化，而不应只看经济收入数据。

5.5 重视妇女在发展中的地位和作用

政府应该规定和提倡妇女在村民代表中占有一定的比例。扶贫开发的各项工作都应该将妇女的利益和立场考虑在内。乡村扶贫工作队伍应该配备一定数量的女性工作人员，从而能考虑和照顾到女性村民的意愿。在必要的情况下，扶贫工作的开展应该分性别进行。乡村妇女赋权和能力建设必须得到重视，妇女能力的提升应该放在村民能力建设工作的首位。妇女可以通过组织自己的管理委员会或协会实现对乡村发展的参与。

总的来看，H村乃至喜德县和整个凉山地区的开发发展起步较晚，乡村基础设施还不完善。政府偏重基础设施建设是可以理解的。扶贫资金的不足也在很大程度上影响了当地扶贫项目的规划和实施效果。不过换个角度来看，扶贫工作起步晚并非完全是坏事，至少还可以吸收借鉴自己和其他地区的成功经验和失败教训，并进行及时地自我反思，从而及时地调整扶贫策略和机制，以使扶贫资金用到实处，使扶贫攻坚战能有较好的“战果”，让农民真正受益。

参考文献：

[1] 《凉山彝族自治州概况》编写组.凉山彝族自治州概况[M].北京：民族出版社，2008.

[2] 帅传敏. 中国农村扶贫开发模式与效率研究[M].北京：人民出版社，2010.

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中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）13-0007-02

阜南县位于淮河中上游结合部北岸，国土面积1801km2，辖28个乡镇和1个省级经济开发区，328个村（居），人口170万，是传统的农业大县、人口大县，也是国家级贫困县。2015年，全县贫困人口为47215户、134104人，重点贫困村90个，贫困发生率为7.88%，贫困人口因病致贫占比达到63%。自精准扶贫工作开展以来，阜南县委、县政府始终把脱贫攻坚作为统揽经济社会发展的重中之重，紧扣“精准扶贫、不落一人”的总要求，以发展优势特色农业产业为抓手，全力推进脱贫攻坚工作。2016年，实现30个贫困村出列，有9958户贫困户、29709人脱贫，其中产业脱贫5687户、16162人，分别占已脱贫户的57.1%和已脱贫人口的54.4%。

1 增强造血功能，大力发展优势特色农业产业

突出产业扶贫、产业脱贫，制定长短结合的全县产业脱贫计划，出台扶持政策，因地制宜大力发展优势特色农业产业，切实增强贫困户的“造血功能”，扎实推进脱贫攻坚。

1.1 发展柳木产业 依托阜南县是“中国柳编之都”的优势，扩大杞柳N植，发展柳木工艺产业。2016年，全县杞柳、泡桐等柳木产业原料基地面积达到0.54万hm2，柳木加工企业达到156家，从事柳编加工的农户达到2.8万户，从业人员达到10.2万人，柳木产业实现产值30亿元，农民增加收入5亿元，带动1462户贫困户脱贫。

1.2 发展高效蔬菜生产 充分发挥“会龙辣椒”国家地理商标品牌优势，把发展设施蔬菜作为脱贫致富的突破口，积极推行“农户联建”、“农企联建”和“企业承建、农民承租”等多种运作模式。2016年，全县设施蔬菜面积达到1.67万hm2，实现纯收入9万元/hm2以上，带动1840户贫困户脱贫。

1.3 发展适应性农业 针对蒙洼、洪洼是阜南县集中连片的区域性贫困地区，致贫的主要原因是地势低洼，水患水灾频繁，农业生产效益低下的现实。阜南县转变发展思路，变水害为水利、变对抗为适应，积极探索发展适应性农业，走“五水一畜”（水稻、水产、水禽、水生蔬菜、耐水杞柳和草食畜）农业之路。水稻重点乡镇推广稻田养鱼、养蟹、养虾、养鸭生态养殖模式。蒙洪洼乡镇推广食草性牛、羊、鸭、鹅农牧结合养殖和水禽-水产“两水”或水禽-水产-水生蔬菜“三水”立体生态种养模式。大力发展莲藕、芡实、茭白等水生蔬菜生产。2016年，水生蔬菜种植面积达到0.17万hm2，1hm2均收益在6万元以上，带动625户贫困户脱贫。

1.4 发展畜牧养殖 采取“畜禽托管、返租经营、自建自养”等模式，优先吸纳贫困户参与养殖。2016年，全县新建畜禽圈舍6.6万m2，新增养猪2.1万头，牛1000头、羊2000只、禽30万只，带动680户贫困户脱贫。

1.5 发展水果生产 照“调结构，扩基地，提品质，树品牌”的思路，积极发展水果生产。2016年，全县水果面积发展到0.21万hm2，其中黄梨0.17万hm2，实现纯收入6万多元，带动260户贫困户脱贫。

1.6 发展水产业 用得天独厚的自然条件和区位优势，上项目、调结构、转方式、增效益、保资源，推动渔业发展。2016年，全县新增水产养殖面积0.1万hm2，其中低洼地养龙虾533.33hm2，池塘养殖333.33hm2，均纯收入

6万元/hm2以上，带动200户贫困户脱贫。

1.7 发展农产品加工业 托龙头企业，采取“公司+合作社+贫困户”的模式，由企业与合作社签订农产品生产订单，合作社组织农户和贫困户生产并回收农产品供企业加工。2016年，全县有42家农产品加工龙头企业，采取这种模式带动620户贫困户脱贫。

1.8 培育经营主体 扶持各类农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业等新型农业经营主体，采取要素入股、土地流转、生产托管、经营合作等途径，吸纳贫困户参与农业产业经营，分享经营红利。2016年，全县1434家农民专业合作社、813家家庭农场流转贫困户土地0.44万hm2，支付土地租金4568万元，13278人贫困户劳动力被吸纳到新型农业经营主体务工，务工总收入达到2230余万元，人均1680元。

2 进一步实施农业产业化扶贫对策建议

2.1 夯实扶贫基础，保障发展条件 “基础不牢，地动山摇”，打好基础是帮助群众脱贫致富的关键。阜南县委、县政府应结合县情，立足长远，重点实施了“3+2”、“三河两园”、“三改一扩”、“三轴三心六廊六区”等重大工程建设；扎实推进贫困地区农田水利、安全饮水、乡村道路和文化、教育、卫生等基础设施；社会事业建设，突出整村、连片推进，着力破解制约贫困村发展的瓶颈问题，努力补足补齐发展短板，夯实脱贫攻坚、全面小康的承载力，为加快发展搭建平台、创造条件。

2.2 创新扶贫机制，做到精准施策 一是整合涉农资金。选择农商行、邮储银行、农行、村镇银行等4家银行为合作行，利用发放扶贫小额贷款、“劝耕贷”资金发展生产。二是营造扶贫氛围。利用手机短信平台、工作简报、QQ群、微信群等方式，及时宣传产业扶贫经验做法。三是按照“一户一策，一人一法”的要求，逐村逐户量身定制帮扶措施，创新精准脱贫措施。四是创新收益机制。利用财政资金，建立“”“扶贫车间”，增加了村厂房租金、土地租金收入，确保贫困村有稳定的收入来源。五是建立合作机制。积极推行党建引领、大户带动、能人帮扶、龙头产业带动产业扶贫模式，让贫困户在获得农业生产经营收入的同时，兼顾土地流转和打工经济，促进贫困户租金、薪金增收脱贫。