小城镇建设论文范文

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二、新型小城镇建设乡镇财政所面临任务

1.基础设施投资

主要用于城镇道路和交通、通讯、内河治理、供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、绿化、公共场所等设施的投资。基础设施投资关系到新型小城建设的规模和承载能力。

2.公共服务保障

主要用于医疗卫生、文化教育、社会保障等方面的支出。这部分支出是乡镇财政支出的核心部分，直接体现新型城镇化“以人为本”的主要内涵和小城镇建设的质量。

3.扶持产业发展

主要是用于支持产业发展的税式支出、财政贴息、研发补贴、人才引进补贴、服务保障等方面的支出。这项支出既关系到新型小城镇能否做大做强和可持续发展，也是关系到乡镇财政能否处理好财政与经济关系的重要问题。

4.带动“三农”发展

新型小城镇建设必然产生对“三农”的多方面需求，自然带动“三农”的发展，但新型小城镇发展速度超过了“三农”发展的速度，小城镇建设目标也难以实现。为此，乡镇财政在支持乡村道路建设、农村科技推广、农民培训、农业合作组织建设、农业产业化经营、农村生态建设等方面应该发挥重要的作用。

5.财政管理创新

传统的乡镇财政为生产型财政，后又转向吃饭财政，公共财政的作用发挥不足，财政管理不规范，管理手段落后。新型小城镇建设使得乡镇财政收支规模、支出范围、支出项目将发生变化，公共财政的特征更加明显，预算更加规范，管理更加严格，法制化、科学化、信息化管理将成为乡镇财政管理新特点。

三、新型小城镇建设中乡镇财政面临的问题

1.财力紧张

当前乡镇财政困难具有很大的普遍性。具体表现：一是财政的经济基础薄弱，大部分乡镇工业不发达，商业规模较小，税源少且不充裕。二是现行非税收入极其有限，国家规范收费之后，乡镇原有的收费项目所剩无几。三是营业税提高起征点和大部分企业营改增后，现行分税制体制下，乡镇财政收入下降。四是乡镇政府无权发行城镇建设债券。

2.刚性支出

一是保吃饭的压力。乡镇财政供养人员尽管收入不高，但对财政来说仍然是一项刚性的首要支出和沉重压力，养人支出目前仍占乡镇财政支出的70%左右。二是乡镇基础设施落后，维修改造、扩建、配套任务繁重，财政无力承担，拖欠工程款在乡镇是一种普遍现象。三是公共服务支出不断增长，财政处于低水平保障，甚至难以保障。

3.政策缺陷

一是改革开放后，特别是近些年来，国家土地政策的红利基本上被大中城市所独享，土地财政成为城市财政的主要特征。城市建设用地指标基本上是挤占乡镇非农业用地，在国家更加严格控制建设用地的今天，新兴城镇用地也随之纳入严控之中，大量的土地收益将成为历史，土地非税收入在新型小城镇建设中将看不到优势。二是国家对“三农”的支持，仅限于农村的基础设施、农业生产、农民的生活上，而对农业人口转移中所发生的费用并没有纳入显性支出之中，农民享受不到市民化待遇，如低保、失业等支出，增加了农民改变身份的风险，抑制了农业人口的转移。三是农村土地难以实现流转，农民没有改变身份的本钱，城市人口回流农村又受到农村房屋产权转移的限制，城里居民与农村居民消费资金相互融通的渠道没有打开，导致新型城镇建设难以聚集农业人口。三是分级分税财政体制下，乡镇财政很少获得以公共服务均等化为依据的国家财政转移支付和公共基础设施投资。乡镇财政自身无力解决新型小城镇化建设的财政压力问题。

4.理念僵化

国家实施城镇化战略以来，小城镇建设出现“重口号、轻行动，重外延、轻内涵，重眼前招商、轻整体规划”的现象。小城镇建设中遗留下来环境欠账、生态欠账、公共服务欠账很多。近年来很多人片面认识“公共财政”，财政配置资源的职能没有有效发挥，财政与生产的关系几乎被割裂开来，开辟财源的意识淡薄，财政扶持支柱产业的杠杆作用几乎殆尽。

5.管理粗放

由于乡镇发展落后，长期缺乏优秀的管理人才。人才是事业发展的基础，新型小城镇建设也不例外。尽管近些年，包括乡镇财政部门在内的管理部门吸纳了部分大学生充实到管理队伍，但特别优秀人才少见，长期扎根乡镇的干部不多。在产业中专业技术人员和优秀管理人才更是缺乏。乡镇人才的匮乏，导致各方面管理的粗放，严重影响了新型小城镇建设和发展的质量。

四、新型小城镇建设的财政政策支撑

1.财政部门积极参与新型小城建设规划制定

新型小城镇建设的核心理念是“以人为本”。满足人的需求，适应人的生存，是新型小城镇建设的出发点，也是归宿。目前国务院已出台了国家新型城镇化规划，但是在国家层面上具体的新型小城镇建设规划还没有出炉，地方层面上的新型城镇化建设和新型小城镇建设具体规划和实施方案也未见头绪。加快新型小城镇建设规划和制定规划内的新型小城镇建设实施方案，是科学建设新型小城镇的前提。首先是确定重点建设的乡镇。对聚集人口潜力大、产业基础好、乡镇财政状况优的乡镇优先建设。特别是交通便利的县城与县城之间，辐射区域广、跨度长、流动人口多的乡镇，更要作为重点发展对象。在制定新型小城镇发展规划和实施方案中，财政部门必须作为主要部门参与制定。财政部门既要积极保障新型小城镇建设的公共支出，也要使新型小城镇建设控制在财政可承受的范围内。

2.加快创新乡镇财政管理体制

地方各级财政分得的蛋糕有多大，不仅取决于本级全口径的财政收入规模，更取决上级政府如何切割蛋糕。小城镇发展缓慢不仅仅是市场经济下资本选票决定的，在某种程度上决定于国家的产业政策、生产要素政策、财政政策等，财政状况制约着未来经济社会发展状况。为了从财力上保障新型小城镇公共建设需要，应完善现行财政体制，实施更加有利于新型小城镇建设的中央、省、市、县和乡镇的分税制以及土地收入分成制度，扩大乡镇财政留成比例。必要时，对国家规划建设的非城市周边乡镇的新型小城镇实施分成比例倒置，土地收入全部留用（弥补近些年乡镇土地红利的流失），省级和市级规划的新型小城镇上缴的财政收入全部留用。只有通过让乡镇财政获得更多的可支配财力，才能保障新型小城镇建设的速度和质量。

3.加大对乡镇的转移支付力度

推进新型小城镇建设，必须增加小城镇对农民转移的吸引力。这种吸引力来自于两个方面：一方面，通过科学的城镇规划、完善的基础设施、高质量的社会文化生活，增强基本生活设施和精神生活保障，提高农民进城吸引力；另一方面，通过提高养老、就业、医疗、教育等社会事业发展水平，增强生存和发展的保障，提高农民进城吸引力。为此，对困难乡镇应增加上级财政转移支付。一是在保障社会保险和教育统筹的基础上，提高乡镇社会保险、社会救济、失业补助的标准，实现乡镇居民与城市居民的同等生存和生活待遇，确保社会保障资金按时足额补助到位，坚决消除拖欠、挪用现象。二是增加乡镇的财政专项补贴，特别是公共基础设施、医疗卫生、教育科学、环境保护、生态平衡的补助，改善乡镇公共服务落后状况，提高乡镇居民公共服务水平和生活质量，缩小乡镇与城市的差距，实现公共服务均等化。三是绝大多数乡镇缺少具有本地特色、可持续发展的支柱产业，国家垄断产业（电信、电力、石油、盐业等）又从乡镇掠走税收和高额垄断利润。在新型小城镇建设过程中，中央、省、市财政应在预算单列新型小城镇建设专项资金，实行专户管理，确保资金专款专用，真正实现城市对乡镇的反哺，使为城市发展建设做出贡献的农业劳动力和农村人口实现本地化的安居乐业，真正解决农民工候鸟式的生活，实现社会的稳定。

4.积极探索新型农业人口转移成本分摊机制

在农业人口向新型小城镇转移过程中，城镇增容必然带来城镇基础设施建设、就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政压力，为此探索建立科学的农业人口转移成本分摊机制将成为新型城镇化建设的难题，破解这个难题的唯一办法就是解放思想，进行体制机制创新。一是尝试用农民土地流转收入换入城安置费用。二是尝试农民住宅面向城市殷实富户开放流通，实现农民住房财产与城市居民收入的转换。三是农村土地在确保集约化农业生产的前提下面向城市资本开放，吸引更多的非农资金投入农业，既实现国民经济基础产业发展维持国家粮油安全，又增加农民收入，实现更多农民在新农村建设中就地转换身份，或有能力进入新型城镇享受市民待遇。四是增加上级财政投入，对小城镇新安置农业人口实施补贴政策，缓解乡镇财政压力。五是设立农民在小城镇创业扶持政策，包括税收减免政策、财政补助政策、小额贷款贴息政策等等，增加转换农民收入，自力更生承担进入新型小城镇的成本。

5.加大财政对乡镇特色支柱产业的支持力度

在推行多元化投融资方式、多种所有制形式和多种经营方式的同时，财政应重点支持文化旅游、商贸物流、资源加工、交通运输等体现乡镇特色资源、区位优势的产业发展，通过规划引导，市场运作，利用财政的税收政策、贴息政策、国家参股政策、补贴政策等，充分发挥财政杠杆作用。要重点鼓励社会资本参与小城镇公用设施投资运营，通过完善基础设施和公共服务，发挥引致投资的作用，引导更多的私人资本投资于新型小城镇，加快新型小城镇建设步伐，为新型小城镇实现可持续发展奠定经济基础。

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传统中国建筑文化中，建筑设计受风水观念的影响甚重，一方面表现在对日照、通风和布局等物质功利方面的重视；另一方面受八卦九宫、东西四宅等迷信之影响，追求一种所谓心安理得的心理需求。风水家认为：“宅者，人之本。人以宅为家，居若安即家代昌吉，若不安即门族衰微”。实际上，建筑的布局是建筑的自然属性和社会属性的统一，因此，人们的文化习惯和文化追求在建筑设计文化中占也很大的比重。

1.2小城镇建筑设计中的空间构成

小城镇传统建筑与现代建筑在扩大建筑规模上采用了不同的方式，现代建筑将复杂的内容组织在一座房屋里，由单层变多层，在平面上以至高空做最大限度的伸展，因此产生了一系列高大的建筑物，取得了巨大而变化丰富的建筑体量。传统建筑以院落为基础，一个层次接一个层次地广布在一个空间中，构成一个广阔的有组织的人工环境，因此产生了一系列单座建筑数量众多的群体空间，这种处理方式的不同，使人们在建筑之中有着不同的体验。现代建筑从外观上看一目了然，其个体本身是丰富多变的；传统建筑从单体上看简单明了，而平面组织上却十分复杂，其建筑的整体面貌是一层一层逐一展开的。

1.3小城镇建筑设计中的装饰艺术

建筑装饰就是选用各种材料，对建筑物进行不同手法的装饰和点缀，使之更加精致、完美，更富有艺术魅力，且这种装饰又是全方位的，从上到下、从里到外、从房顶到地面以及墙壁、门窗，无一不是精心安排的，它是小城镇建筑设计的重要组成部分。由于建筑装饰受到信仰、审美观念、风土人情等多种因素的影响，因此它所包含的文化审美更加丰富。

2小城镇建筑设计中文化理念的应用

不同的价值观和审美取向，决定了小城镇建筑设计中文化理念的应用，因此，提高当代建筑设计文化意识，在继承中国传统建筑文化的基础上，吸收先进建筑文化理念，切入当代城镇建筑设计实际，建立健全适合本区域建筑设计中的文化审美机制和模式，适时、适度地创新，才能赋予建筑更深厚的文化内涵，才能更好地传承文化特色，保证城镇建筑设计健康、合理发展。

2.1以人为本的原则

人是社会的根本，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持以人为本的原则。这是因为：①在人与人的关系上，应该提倡互相尊重，公平公正，以人为本的精神在于营造和谐的人际氛围，利于人相互之间的促进发展。②在人与物的关系上，以人为本就是使物最大地满足人类发展的需要。③在人与自然的关系上，以人为本就是合理地利用自然资源，提高人的生活质量，同时又要保护好生态环境，避免自然资源的过度开发，保证持续发展的顺利进行。所以，我国小城镇建筑设计中，应充分展示“以人为本”的理念，多出精品，不能满足于现有成熟规划设计思想的反复套用。

2.2设计优先的原则

设计是建筑的基础，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持设计优先的原则。我国古代城镇聚落的营建，在很大程度上受到了风水观念影响，时间长达数千年，虽然风水中有不少迷信、玄秘的部分，但却是我国古代环境设计理论和初级的环境科学，英国的科学史家李约瑟曾指出：风水理论包含着显著的美学成分和深刻哲理，城乡中无论集中的，或是散步在田园中的房舍，也都经常地呈现一种对‘宇宙图案’的感觉，以及作为方向、节令、风向和星宿的象征主义。尽管我国传统聚落中大都是没有建筑师的建筑，但也是经过策划和设计的，如在聚落选址、建筑布局方面的众多讲究和约束。

2.3色彩和质感的原则

色彩和质感是建筑文化理念最丰富的元素，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持色彩和质感的原则。小城镇建筑的色彩应保持鲜明的地方特色与统一和谐的效果，表现出简洁、大方、明快的特色。环境心理学研究表明，色彩的冷暖对人的心理感受有着重要的影响，暖色调物体在视觉上显得较为突出，给人温暖、偷快的感受；冷色调物体有一种后退的视觉效应，给人以宁静、阴凉的感受。实际操作过程中，设计者可选择某种色彩为城镇基准色，在局部使用对比色时，与基本色取得一定的平衡。在色彩的变化上，应把握好变异的量度，色彩完全相同会显得单调，变化太多又会显得杂乱，各建筑的色彩搭配切忌对比强烈，否则难以取得街道色彩的整体协调，但在重点部位可施以醒目的色彩，再统一进行对比，达到“万绿丛中一点红”的效果。

2.4乡土田园特色和土地利用率等原则

建筑是人类与自然共同发展的产物，建立和健全建筑设计中的文化理念机制，就是要坚持建筑与自然和谐发展的原则。小城镇最吸引人之处在于贴近农村，贴近自然，拥有良好的人居环境。要实现这些目标，就必须控制小城镇建设整体规模，降低土地开发强度，但过低的土地开发强度也不利于小城镇人气的凝聚，无形中增大了城镇建设成本，所以两者间必须权衡考虑，应仔细分析当地特殊的气候、地理条件、历史背景，努力挖掘小城镇独特的地域特征。

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2乡镇小型农田水利工程建设中存在的问题

1）老工程隐患多。老工程大多建于20世纪六七十年代，属边规划、边设计、边建设的“三边”工程，质量先天不足，普遍存在带病运行，老化失修，效益衰减，工程不配套、不完善及管理机制不健全等问题，隐患较多。

2）在建工程施工质量问题多。水利工程建设投资大，周期长，是百年大计，必须遵循质量第一的原则。乡镇在建水利工程质量总体水平有所提高，但问题仍然不少，不利于今后的管理。主要存在的问题是：①前期工作不充分，设计质量不高，占地、拆迁及补偿困难大，施工时变更较多。②施工企业出借资质，或隐性分包，多数现场施工单位为委托或挂靠单位，人员业务素质差，技术水平低、经验不足，不能落实各项建设质量保障措施。③施工企业过于追求利益，忽视工程内在质量，出现偷工减料。④监理市场不规范，监理成“兼理”，工作不到位，不负责，监管不力。⑤质量监督力度小，出现质量缺陷后，责任追究不到位，处罚措施可操作性不强；⑥检测措施落后、不科学，过多依赖经验和个人判断，质量评定缺乏权威性。

3）工程管理体制不完善。通过农村小型水利工程管理体制改革，乡镇小型农田水利工程管理水平有所提升，但是仍有不少问题：①管理较为随意，不认真，群众参与少，缺乏长效理机制。②实行租赁、承包、拍卖后的小型农田水利工程，只注重经营管理，不重视工程管理，不履行合同义务甚至违约。

4）安全管理工作难。群众防灾避险观念不强，安全意识淡薄，缺乏必要的安全生产知识，发现安全隐患报告不及时，处理不彻底，存在溺水，涵洞、井管缺氧窒息及落井事故，存在超安全水位蓄水及水体污染等隐患，增加了安全管理工作难度。

5）建设资金投入不足。乡镇小型农田水利工程多属于准公益性，投资大，效益不明显，资金整合困难，群众等、靠、要思想严重，投资、投劳不足，发展极为缓慢。

3改进乡镇小型农田水利工程建设与管理工作建议及对策

3.1整合资金、加大建设投入

3.1.1要加大项目争取力度，做好新建工程及老工程除险加固工作。

3.1.2要与时俱进，抓住各种机遇，整合各项支农资金，实施一批以机械化、专业化施工为主的骨干水利工程，促进乡镇水利化建设步伐。

3.1.3要进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度，积极引导农民进行农田水利冬春修建设。

3.1.4要积极鼓励和倡导社会资本进入水利基础设施建设。通过各种措施加大建设力度，争取更多资金投入，有效消除质量隐患，延长运行年限，发挥水利工程应有的灌溉效益、防洪效益及养殖、供水、旅游等效益。

3.2加强制度建设，建立长效管理机制

3.2.1继续深入推进小型农田水利工程产权制度改革，着力解决小型水利工程管理权责模糊、主体缺位问题。

3.2.2合理确定水价，严格执行《云南省人民政府办公厅转发省发展改革委关于深化水价改革促进节约用水保护水资源实施意见的通知》（云政办发[2005]170号）及云南省水价改革的有关规定。

3.2.3加强工程管理人员技能培训，提高其管理能力水平，以顺应时代要求和服务需要。

3.3加强在建工程建设质量管理

乡镇年年建设水利工程，从不间断，在建设过程中，要广泛发动群众参与，科学组织，克服重建轻管的思想，树立管大于建的意识，坚持质量第一，安全第一的原则。

3.3.1根据不同的资金来源，采取不同的建设方式促进质量建设。五小水利工程在建设时，让群众全过程参与，谁的积极性高支持谁、扶持谁。大中型水库移民后期扶持工程建设时，首先发放移民意愿调查表，由广大移民提出建设需求，在逐级审批实施。农村饮水安全工程建设时，要明确分工，细化责任，严格按照批准下达的项目实施计划，不随意更改调整，工程建成后实行定岗、定员强化管理。县水务局为实施主体的工程，在建设过程中，乡镇要积极主动，密切配合，为工程建设营造安全稳定施工环境。

3.3.2加强质量保障体系建设。①要加强建筑法制建设，强化法制意识，认真贯彻执行《建筑法》、《招标投标法》、《建筑工程勘察设计管理条例》、《建筑工程质量管理条例》等法律法规。②要落实项目法人职责。③要精心勘察设计，提高设计质量。④对施工企业质量管理，从严要求。⑤规范监理管理，通过招标选择合适的监理单位，加强对监理持证上岗的监管，解决少数监理人员素质差，监控能力不强，难于胜任监理任务的问题。

3.3.3加强质量监督管理。让社会各界广泛参与监督，从源头上预防和惩治建设领域腐败行为，使工程建设环境更加风清气正。

3.4加大安全检查，做好安全管理工作

水利工程要管好用好，趋利避害，充分发挥效益，长期造福于民，就必须坚持安全第一原则，做好安全管理工作。必须深入村组，加大宣传，认真贯彻执行安全生产法律、法规，切实提高群众安全生产知识，提高避险、防灾，救灾能力，加强安全度汛工作，加强水库塘坝水体防污治污力度，共建水利工程运行好环境，共享水利安全管理好成果。

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2．城镇化发展为公共图书馆带来资金支持城镇化是现代经济增长的重要推动力，随着《全国促进城镇化健康发展规划的实施，国民经济稳步增长，为公共图书馆事业发展提供了坚实的经济基础。“十二五”时期，国家加大对公共文化服务体系建设的投入，为公共图书馆事业的发展带来充足的资金支持，办馆条件明显改善。2012年，全国公共图书馆建筑面积达1058．4万平方米，是1979年的12．2倍，而且此面积还在继续增加，同时，一些地区积极探索通过建立乡镇社区分馆、流动图书馆和城市街区24小时自助图书馆等形式，逐步形成了固定设施与流动设施相互结合的图书馆设施网络。

3．群众的文化需要我国城镇化进程发展迅速，预计到2020年，城镇化水平可能达到60％，这就意味着大量剩余劳动力的转移。而农村劳动力能否顺利转移取决于许多因素，其中起根本性作用的因素就是劳动者的素质。提高劳动者的素质是城镇化建设中的重中之重，因此文化建设在城镇化建设中具有重要意义。图书馆作为城市记忆与文明的承载工具，是城市文化的重要组成部分，在彰显和提升城市文化品位，促进城市文化发展，培养城市精神，提高城市综合竞争能力，推动城市持续健康发展等方面具有重要意义。一个国家的城市化水平越高，人们对知识和信息的需求就越强烈，对图书馆的依赖程度就越高。我国的城镇化建设中乡村人口加速向城镇聚集，会产生显著的规模经济效应和文化效应，对公共文化服务体系建设也提出了新要求。城镇化的发展必将有力地促进人们对文献的新需求，极大地提高文献的利用率和社会效益，使公共图书馆建设和发展成为必然。城镇化的快速发展带动了社区服务设施的发展，属于中小型图书馆的社区图书馆成为了城镇化的必然产物，也满足了越来越多的市民的文化需要，社区图书馆的建设也对消除城镇图书馆资源使用不均起到了重要作用。

4．中小型图书馆建设的平台优势中小型图书馆的建设除了有政策支持以外，文献资源日益丰富、公共服务日趋完善、信息化引入图书馆管理等等都为其发展创建了一个良好的平台。首先，文献资源丰富，截止2012年，公共图书馆文献总藏7．89亿册件，数字资源总量超过880TB，初步形成了包括纸质文献、数字资源、电子资源、网络资源、缩微文献等各类型资源在内的、较为完善的文献资源保障体系。其次，公共服务日趋完善，公共图书馆不断创新服务形式，通过举办各种形式、各类主题的讲座、展览，推广丰富多彩的阅读活动的，实施流动服务、自助服务、拓展服务的服务模式，帮助扩展公共图书馆的社会教育职能。最后，信息化的引入推动了社会图书馆事业的发展，我国约80％的中小型图书馆都实现了自动化管理，计算机设备的引入，方便了人们从海量信息中获取所需的信息资料，而且信息化的引入为图书馆资源共享带来便利，数字化图书馆的推广已经覆盖全国，提升了各级图书馆的数字服务能力，也促进了图书馆和全社会文献典籍的收藏、保护和利用。总之，城镇化为公共图书馆建设提供了需求和内在动力。充分认识文化建设在推进城镇化战略中的作用，有助于在城镇化建设中推进公共文化服务体系建设。

二、中小型图书馆在城镇化进程中的建设对策

一方面，城镇化为中小型图书馆的发展带来重大机遇，另一方面，中小型图书馆的建设发展也体现了我国推进城镇化进程中文化建设的发展［3］。随着城镇化的发展，必然要消除城乡区域图书馆资源使用不均衡的现象，因而，中小型图书馆的建设对男足人民群众的文化追求，均衡城镇区域间图书馆资源有重要意义，同时，中小型图书馆的建设也是我国城镇化建设由速度扩张到质量提升转型的重要标志之一。

1．重视公共文化事业建设在过去的城镇化进程中，文化建设没有得到足够的重视，因而造成一些地区公共文化服务设施的配置与城镇化发展的水平不匹配的现象。而在新型城镇化建设中，公共文化事业的建设发展越来越为人们所重视，各地应将建设公共图书馆服务体系纳入城乡建设总体规划。城镇政府按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，努力建设好街道、社区、乡镇图书馆等中小型图书馆，实现公共图书馆网络的全面覆盖与普及，这样才能充分体现以人为本的城镇规划建设和管理，推动城镇科学发展的理念。

2．加强公共数字文化建设随着全国文化信息资源共享工程的实施，我国公共文化数字化进程日益加快，公共电子阅览室、数字图书馆等的建设推广，形成了公共数字文化设施网络。加强公共数字文化建设，借助资源丰富、技术先进、服务便捷、覆盖全媒体的数字文化服务网络，中小型图书馆的发展有很大空间。数字化公共文化服务日益向基层扩展，各地公共图书馆建立起文化信息资源共享工程服务中心和乡镇基层服务点，全国“数字化社区”的建设发展迅速。“数字文化社区”是以数字技术为标志的高新技术在基层公共文化设施的标志性应用。它利用文化信息资源的共享，同时整合利用公共图书馆、艺术院团、文化共享工程等多渠道的文化信息资源，建立起融资讯查询、艺术欣赏、文化传播、交流互动为一体的公共文化数字新平台。以“数字文化社区”为代表的公共文化数字化建设符合时展的特点，符合人民群众日益增长的文化需求。

3．加快基层中小型图书馆建设图书馆服务体系是公共文化服务体系建设的重要支撑。要实现新型城镇化建设，就要全面布局公共文化事业，加强各级公共图书馆建设的统筹规划。根据城镇人口分布情况和图书馆服务半径，进一步加强图书馆网点的合理布局，以城乡基层公共图书馆设施建设为重点，加强对公共图书馆布局的统筹规划。当前，图书馆事业发展最薄弱的环节在基层，要下大力气抓好基层图书馆的建设。积极整合乡镇社区分馆、流动图书馆、自助图书馆等各类中小型图书馆的资源，构建布局合理、覆盖广泛的公共图书馆服务网络，实现公共图书馆服务对城镇居民的全面覆盖，让百姓可以随时随地走进图书馆、使用图书馆，让图书馆真正成为百姓身边不可或缺的公共文化场所。

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Abstract: the development of small is the inevitable choice of China's urbanization. This paper puts forward the planning principle of small towns in China is analyzed, and the current situation of construction of small towns and defect, according to the difficulty of small towns development countermeasures were proposed.

Keywords: small towns; The construction situation; countermeasures

中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号：

一、发展小城镇的重要性

我国要进入现代化，从现在起到2020年，每年需要转移1500万农村人口，让现有的城市全部接纳这些农村人口，显然不可能。小城镇就业成本和定居成本比较低，而且与农村有密切地缘联系，方便当地农村劳动力转移。因此，大量发展小城镇，就成为我国城市化的必然选择。

发展小城镇有以下几方面好处：1、分流大中城市发展的压力，弥补国家资金紧张的不足。2、通过小城镇的发展，吸纳农业剩余劳动力向第二、三产业转移，实现生产要素的合理流动和资源的最佳配置，促进乡镇企业上规模、上档次，从而拉动建材、建筑、家具、电力、家电、交通、以及餐饮服务等行业发展，刺激经济的增长。3、扩大农产品市场的空间范围，提高农民的收入水平。同时使土地相对集中，为农业规模经营和提高劳动生产率创造前提条件，有利于农业生产、管理的科学化。

总而言之，如果不发展小城镇，不仅大中城市的发展将失去坚实的农村基础，而且绝大多数“农民工”很难转化为市民。而小城镇的繁荣必然带动农村经济的繁荣，进而保障农村经济的繁荣和社会的稳定，实现社会效益的最大化。

二、小城镇规划原则

1以人为本原则。规划小城镇，要让 “人”成为小城镇建设和发展的目的，注重本地人就业和生活条件的改善，使就业和生活的基本需求得到满足，切切实实让本地农民成为受益人口，真正感觉到小城镇舒适、方便，有归属感。

2、可持续发展原则。小城镇规划，应该克服短期性、片面性。既要保证近期发展不降低生活水平，又要充分考虑未来发展的需求，还要保证发展不破坏自然环境，保证土地可持续利用，不阻碍未来的发展。

3、生态优先原则。发展小城镇要坚持生态优先，正确处理好小城镇发展与生态保护的关系，规划好生态圈，使城镇与乡村成为具有生态调节效应的生态格局。规划应严格控制小城镇绿化用地，对规划绿化覆盖率必须有严格数字指标，避免盲目扩张、破坏生态。

4、集约发展原则。小城镇建设应该放弃粗放型思路，提倡集约型模式，立足当前、注重实效、着眼长远，注意基础配套设施的共享，克服项目零星分散、基础设施投资过大、重复建设、利用率低等问题。

三、 当前小城镇建设现状与不足

我国小城镇发展很快，改革开放以来，农村建制镇的数量扩大了近8倍。目前，我国的农村城镇化正处在加速发展时期，个别地方甚至出现了冒进态势。虽然数量多，但是规模小，发展水平低，基础设施严重不足，对经济和人口的吸引力比较弱。

1、发展不平衡，布局不合理。当前，我国小城镇发展带有极大的自发性和人为行政性，造成城镇化发展不平衡。例如在我国东部及沿海地区，中小城市的发展带动了众多中心镇区的繁荣；而在内地省市，很多地方是不顾主客观条件一哄而起撤乡建镇，大部分小城镇建设基本处于原始集市的状态，发展空间狭小，土地资源浪费严重。而且镇与镇之间、镇与县城之间布局不合理，产业结构同构化，区域功能不明显，低水平重复建设。

2、规划滞后，功能定位不清。城镇规划意识亟待加强。在目前小城镇发展过程中，普遍存在重建设而轻规划的状况，在一些地区甚至出现了先建设、后规划或边建设、边规划的现象，导致城镇布局不合理，功能定位不清，低水平重复建设，资源浪费，环境恶化。

3、规模偏小，基础设施薄弱。一般理论认为小城镇人口规模小于3万时，则吸纳能力非常弱，不利于产业、人口的集聚，而我国目前绝大多数城镇人口不足万人。小城镇建设必须具有完备的基础设施才能发挥集聚效应，而我国的小城镇多数是一条街道，几个门面，仅有流通、消费功能，基本的供水、供电、排污、防洪、交通、道路功能都不具备，有的甚至有供水无下水，有供电无供暖，教育，医疗、污水、垃圾处理、金融等等服务就更不上层次了。

四、小城镇建设面临的困难及其对策

小城镇建设面临的困难有很多，笔者在本文只是针对主要的下面几方面进行简单分析以及提出对策。

1、建设资金缺乏是大多数小城镇面临的最主要的困难，这一点，在经济相对后进的地区尤其突出。经济发展相对滞后，建设资金来源不足，直接导致小城镇基础设施建设的严重滞后。地方政府应该一方面适当提高小城镇基础设施配套费、城建维护税和土地出让纯收入的留成返还比例，取消不合理的收费项目。另一方面本着“谁投资、谁受益”的原则，建立多元融资渠道，鼓励企事业单位和个人直接投资参与小城镇的建设开发。

2、发展人才匮乏是小城镇发展的瓶颈。目前基层的条件差、待遇低、工作忙、升迁难，难以吸引优秀的人才到农村投身小城镇建设，小城镇人口素质堪忧。人才的极度匮乏必然制约小城镇建设工作的开展，因此，需要不拘一格用人才。在吸引城镇人才的同时，大量培养使用有能力、有文化、会经营、懂技术的“本土人才”，应是解决人才问题的最佳选择。

3、改革户籍管理制度，建立促进劳动力流动制度 。为了充分发挥农民在小城镇建设中的主体作用，应改革现行城乡分割的户籍制度，建立适有利于小城镇吸纳农村剩余劳动力的户籍制度。完善劳动保障等制度。如：进镇落户农民的就业培训，户籍、子女上学、医疗、就业、 养老保险及最低生活保障等政策的制定和落实，为农村剩余劳动力转移到小城镇提供良好的政策环境，以吸引更多的农民进城镇经商办企业镇建房居住。

4、大力发展乡镇企业，积极培育主体产业。小城镇发展的困难还在于没有特色经济、支柱产业，不足以吸纳足够多的人口就业。因此，在建设小城镇的同时，必须立足本地资源优势和条件，培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。

参考文献：

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中图分类号：[F299.22]文献标识码： A 文章编号：

一．引言

我国已经进入加速城镇化建设的阶段，城镇化已经成为推动国民经济健康发展的主要动力之一。在城市快速建设和发展的同时，在城乡结合部位出现了融合建制镇和集镇的小型城市---小城镇。从字面上可以看出，小城镇即为较小的城镇，是介于城市和乡村之间的层次。随着城镇化建设的普及，小城镇也将逐渐涌现。作为城镇配套机构和乡村集镇的特殊区域，小城镇的规划也越发受到重视。其中，道路交通规划也被列入硬性规划。基于城镇道路交通理论基础之上的道路交通，在小城镇中受到制约，只有采取因地制宜，才能确保道路交通规划符合小城镇发展，才能保证小城镇道路交通安全。

二.小城镇道路交通特点和存在的问题。

1.小城镇道路交通的特点。

（1）以路兴商的公路布局效应。

在小城镇中，一般都是从较为集中的农村或规模稍大的集镇发展而来，在传统思想中，由于受到“要想富，先修路”的思想，在公路两侧，都分布着大量的建筑物，包括民居或商用房。在一般的小城镇中，较为常见的就是一条主干公路从镇中心穿过，而在其他区域基本上不存在一条像样的支线公路。这就导致集中路段车辆拥堵，分散路段没有合理利用。

（2）交通工具类型多，慢速车辆比例大，步行行人多。

在一般小城镇道路上，交通工具较为常见的是中型客车、小汽车、拖拉机、摩托车等机动车辆，还包括三轮车、自行车、平板车等非机动车辆，部分道路内有卡车和拖挂车通行。这些车辆类型不一，长度不齐，其速度更是相差甚远。在道路交通中，慢速车辆经常会导致交通的拥堵，同时这部分车辆又是在交通工具中所在比例较大的部分。在小城镇中，部分居民或采用骑行自行车外出或步行外出，由于道路结构的约束，经常会在车流中穿行，这对道路交通带来了安全隐患。

（3）车流变化大。

在小城镇中，节假日期间经常出现交通工具剧增，而在夜晚又人烟稀少；在一天内的早中晚三个时间段，车流量都不尽相同。在上下班期间，容易造成人流和车流集中，出现拥堵的情况。

（4）入城交通和过境交通量增大。

在小城镇逐步发展中，为了加快保持和城市同步化的进度，通常是将靠近城市的道路修筑的较为完善，便于加快同城镇的交通运输。随着经济的快速发展，在小城镇逐步繁荣之后，小城镇也在逐渐分担着过境中专运输的重任，这导致了过境车辆增加，给小城镇的过境道路带来了过多的车流量。

2.小城镇道路交通存在的问题。

（1）道路两侧违章建筑多。

在道路两侧，多位受到“修路致富”思想的影响，其多半为经商用建筑物。由于缺乏管理，在道路两侧不乏很多随意搭建的临时建筑物或占道经营的摊位。加上小城镇中缺少停车场，车辆经常被随意停放在路边，占用车行道和人行横道，这给本来就不宽裕的道路造成了通行不畅。同时由于路边占道经营和搭建房屋，在房屋前的人行横道基本上被从业者利用起来做经商推销用，这样就导致了行人占据车行道，而造成拥堵或带来安全隐患。

（2）交通管理落后，缺乏设施。

在小城镇道路中，交通标志和指挥信号等基本设施较少，很多路口基本上都是要“左看右望再通过”，一旦出现车流量增大的情况，就会造成道路受阻，交通繁忙。在车行道中，还有部分骑行摩托车或自行车的涌入，难免都会发生磕磕碰碰，威胁交通安全。在车辆量较为集中的地方，即使有红绿灯存在，但由于监管不力，时常会有冲撞红灯的情况。

（3）集中路口较拥堵，车流受阻越多通行越不畅。

在车流量较为集中的路口，一旦出现拥堵的现象，就会堵塞更多的车辆。车辆通行互不相让，更有甚者会鸣笛抗议，导致周围驾驶人员出现集体拥堵现象。加上路面标志线路缺乏，更难明确责任，不利于问题的解决和交通的缓解。

（4）镇区交通内外不协调。

在小城镇规划中，存在“爱面子”和各自为政的现象，对主干线交通加以重视，而忽略了车流较少的支线路段；对入城路线加以整改，忽视了镇区支线交通。

三.小城镇道路交通规划设计应满足的基本要求

1.满通运输的基本要求。

小城镇道路交通其基本职责是完成交通运输任务，这也是道路交通规划的基础。在道路系统中，要主次分明，对交通量大、人流量多的区域应注意采取措施保持通畅，并在一定区域内设置集散人流和车流的地方。对交通量较小的支线，要保持经济合理性。

2.满足道路网规划的走向要求。

小城镇道路交通规划在选择线路布置时，要通过实地调查了解，结合地形地貌、水文条件以及路边建筑、大型公共建筑等因素，在满足道路行车技术要求基础之上，尽量保持道路网的平直，为行车和路基施工、排水等创造条件，同时要尽可能减少土石方工程，避免造成资金投入过大。在小城镇街道中心线的纵坡要尽量保持与道路两侧的建筑线方向一致，以利于地面水的汇集和排除。在考虑主干道走向时，尽量沿汇水沟纵坡，这样便于埋设排水管和排水工程。在确定道路走向时，要满足道路红线规划要求，要因地制宜，不能过分强调道路的平直，要充分考虑道路的工程量和投入资金额度。在进行旧城改造时，尤其要注意尽量避免房屋拆迁。在进行交叉路口设置时，要设置多方案进行分析确定，选择最佳方案，同时将交叉路口设置在开阔地，周围建筑要尽量远离路口。在确定方案后，要进行实地打桩（路界桩）分析，以满足小城镇建设需要，同时要符合道路性质和功能要求。

3.满足居住环境和景观要求。

小城镇道路交通规划要考虑道路可能给居民带来的噪声污染和尾气污染。通过合理确定道路网密度，增加交通主干道和建筑直接的消声距离，严禁拖拉机进入、控制货车进入居住区，对过境道路规划在小城镇外部，在街道较宽的位置增设防护绿地吸收噪声和污染等等措施，尽量减少道路交通带来的负面影响。同时，交通规划作为小城镇建设规划中的内容之一，要保证符合小城镇建设总体目标。对小城镇内的风景点和景观，对原有的不能破坏，对新建或预计建设的，要提供道路通行。

4.满足持续发展要求。

在小城镇道路交通规划中，要有前瞻性目光，在立足现有条件的基础上，要考虑未来可能出现的发展需求。规划设计更要保持具有可持续发展性，通过对小城镇性质、地理经济和社会发展以及人口规模等等因素进行研究规划，贯彻近期为主，中期和远期为辅的结合方针。

四．结束语。

小城镇道路交通规划要以小城镇发展为依据，在立足现有条件的基础上，要考虑长期的发展。道路交通规划既要满足现状需求，又要提供可持续发展的空间。加强小城镇道路交通规划对提升小城镇建设具有积极作用。

参考文献：

[1] 董向锋，Dong Xiangfeng快速城镇化地区小城镇道路交通规划探讨——以常熟市梅李镇为例[期刊论文] 《小城镇建设》 2007年10期

[2] 张聪林，朱霞，ZHANG Conglin，Zhu Xia 小城镇交通规划问题与对策探讨

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[3] 朱兆芳，Zhu Zhaofang 对小城镇道路交通设计的思考[期刊论文] 《城市交通》 ISTIC 2008年1期

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中图分类号：F299；X321 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2016.04.008

1 引 言

小城镇被称为“城之尾、乡之首”，在统筹城乡发展中起着重要的桥梁和纽带作用，也是城镇体系的重要环节。2014年的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，优化城镇规模结构，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。随着城镇化的快速推进，城市消耗了大约85%的资源、能源并排放了等比例的污染物和温室气体。国家发改委（2015）提出了“创新、绿色、智慧、人文”的新型城镇建设方向。低碳生态小城镇是介于城市与乡村之间的经济社会高效综合体，不但为区域城市提供生态产品，还是广大农村地区经济、政治和文化中心，对推进生态文明建设具有较强的示范带动作用。低碳生态小城镇如何建设？目前尚没有统一答案，但有一点共识，发展低碳生态小城镇首先要对其建设管理的指标体系进行研究，通过构建全面系统、功能互补、有机衔接、密切配合的指标体系来引领和指导建设实践，是小城镇低碳生态发展的必经之路。

2 低碳生态小城镇的内涵和模式

对于低碳生态小城镇的内涵和发展模式，学术界尚未形成一致观点。俞今[1]（2011） 以开化县华埠镇为例研究了低碳生态小城镇建设的关键问题，提出低碳生态小城镇的基本特征为循环共生性、高效经济性、城乡统筹性、和谐宜居性。欧阳怀东等[2]（2013）提出了包括社会经济、规划管理、设施建设、公共服务等7大类35项共62个指标构成的低碳绿色生态小城镇建设标准。程炎焱[3]（2014）从产业结构、城镇规划、低碳建筑、低碳生活方式等四方面提出了“四位一体”的低碳生态小城镇建设管理模式。周频[4]（2015）认为低碳生态小城镇的建设重点在于在于技术创新和制度创新，要从城镇的生产、生活、交通、社会等各层面实现低碳排放。笔者认为，低碳生态小城镇本质上属于生态小城镇的范畴，是生态小城镇的必然要求，其对生态小城镇的追求，是从节能减排及缓解资源环境压力的角度展开并深入的，对生态小城镇的其他特征（如和谐共生、循环利用等）并非忽略，而是在减少碳排放的基础上加以重新整合，低碳生态小城镇是将低碳目标与生态理念相融合，实现“人-小城镇-自然环境”和谐共生的复合人居系统。

国内外有不少低碳生态小城镇的典型范例。丹麦凯隆堡（Kalundborg）以建设生态工业园为突破，建成世界上第一个生态工业园，它的主要生产模式是某企业的副产品或废弃物作为另一企业的生产原料重新投入生产，形成环环相扣的产业链条。日本北九州生态城镇建设的核心是建立以“3R”为导向的控制指标，即减排（reduce）、循环利用（recycle）和再利用（reuse）指标，地方政府通过提供循环经济所需的基础设施、资金和人力资源，鼓励企业、商业、消费者以及本地居民之间通力协作，从而建立起物质循环利用的生产生活模式，实现零废弃物排放。北京长辛店生态城作为北京首个低碳社区示范项目，制定了包括节地、节能、节水、节约材料、可再生水回用等在内的19项可持续发展指标，通过指标引领和控制，其绿地率超过50%，生活垃圾实现100%分类，二氧化碳排放量比常规小区减少50%以上。上述案例启示我们，理念超前、功能互补、衔接配合、科学系统的低碳生态指标体系是低碳生态小城镇建设的必要前提和重要基础，通过低碳生态指标体系引领小城镇建设，是低碳生态小城镇发展的必经之路。

3 低碳生态小城镇指标体系的功能

构建指标体系的前提是明确指标的功能与定位，必须根据不同功能定位建立相应的指标体系。低碳生态小城镇的指标体系主要应具备三大功能：一是指导引领功能。构建低碳生态小城镇发展引导性指标体系，明确低碳生态小城镇建设的重点和方向，形成推进措施和实施方法。二是监督评价功能。构建低碳生态小城镇质量评价指标体系，对低碳生态小城镇发展现状进行监督评价，发挥监督和纠偏作用，确保低碳生态小城镇建设顺利推进。三是绩效考核功能。构建低碳生态小城镇绩效考核指标体系，科学衡量工作实际成效，提高投入资金使用效益，总结低碳生态建设经验教训，建立相应的纠错机制，见下图。

4 低碳生态小城镇指标体系的构建

按照上述三类功能，分别构建低碳生态小城镇建设管理的发展引导性指标体系、质量评价指标体系和绩效评价指标体系。

4.1 低碳生态小城镇发展引导性指标体系

长期以来，国内外一些城市非常重视指标体系对城市建设的导向和评价作用，并针对不同目标设计了不同内容和层次的指标体系，参考国内外生态城市、低碳城市、绿色城市、低碳小城镇、生态村镇等指标体系相关成果，将已有指标体系成果中出现的指标分类罗列，并将其中重复、相近的指标进行排除，同时，结合工作实际和统计数据的可得性，经过指标调整、重组和排列优化，形成了低碳生态小城镇的发展引导性指标体系，如表1所示。

根据系统目标层要求和核心引导指标内涵，建立了反映和指导实践的支撑层指标体系。以第2项资源综合利用率指标为例，建设低碳生态小城镇必然要求提高农业水资源利用效率，因此，将农业灌溉用水有效利用系数、有效灌溉面积比重、节水灌溉普及率等指标作为其支撑指标。总体来看，引导指标的设置避免了指标过多导致重点不突出的问题，突出了低碳生态小城镇的本质内涵和内在要求，抓住了低碳生态小城镇建设的核心和关键，支撑指标体系的建立，是对引导指标体系的深化和延伸，为实现引导指标的发展目标提供具体路径，增强了实践指导性。

4.2 低碳生态小城镇质量评价指标体系

发展引导性指标体系对低碳生态小城镇建设实践具有重要的现实指导性，但如何科学评价小城镇低碳生态发展水平和质量，显然引导性指标体系并不具备这一功能。从指标设置上来看，发展引导性指标体系的部分指标是路径性指标，而非评价性指标。如能源使用效率，对同一小城镇来讲，提高能源使用效率显然会降低碳排放，但不同的小城镇由于能源结构不同，在能源使用效率相同的情况下，碳排放差异可能较大。再如人均建设用地面积，对同一小城镇而言，集约节约使用土地，降低人均建设用地标准是建设低碳生态小城镇的应有之义，但由于小城镇在用地规模、空间布局等方面差异较大，相同人均建设用地面积可能对应截然不同的碳排放水平。因此，用这些指标进行小城镇低碳生态发展水平评价显然有失公允，有必要在区分路径性指标和水平性指标的基础上，依据水平性指标构建低碳生态小城镇质量评价指标体系。

质量评价指标的选取要遵循几个原则。一是科学性，要在深入研究低碳生态小城镇科学内涵的基础上，科学划分评价性指标和路径性指标，避免因指标属性差异影响评价的科学性。二是代表性，要在兼顾全面性的基础上，重点筛选反映低碳生态小城镇建设重点的核心指标，并将反映地方经济社会发展和资源利用特点的相关指标纳入评价体系中，同时，要保证评价指标相互独立，避免多重共线性。三是可操作性，学术界设计的一些指标具有较强的先进性和高级性，然而受统计制度限制，部分指标缺乏统计资料的支撑，只能成为美好愿望。要尽可能利用现有统计资料，具有可测性和可比性，便于数据采集和工作量化。四是公平性。尽量选择与低碳生态发展存在显著线性关系的相对性指标，既要确保指标高低能够直接反映低碳生态发展水平，又要做到指标之间标准、口径统一，符合定量对比评价要求。

在遵循上述原则的前提上，我们运用综合法、分析法、德尔菲法、相关系数法等方法，对低碳生态小城镇评价指标体系进行了科学设计。首先，区分路径性指标与评价性指标，确定备选的评价指标与评价目标之间存在确定线性关系。其次，根据低碳生态小城镇的本质内涵，深入研究各系统的基本要求，筛选出最能反映低碳生态小城镇核心要求和发展趋势的指标，克服指标体系过于复杂，精简性不强的问题。第三，进行专家咨询。就指标的科学性、完整性、可操作性等，利用德尔菲方法，广泛征求各方面专家意见，根据专家意见，对指标体系作进一步调整优化。最后，利用相关系数法，对评价指标体系进行校核，剔除现有统计无法获取的指标，删除变异系数较小、区分度不大的指标，同时，通过冗余度检验，消除指标之间的重复，确保指标的独立性和指标体系的精简性。通过以上步骤和方法，形成了低碳生态小城镇质量评价指标体系，见表2。

4.3 低碳生态小城镇绩效评价指标体系

低碳生态小城镇建设必然要投入一定的人力、物力、财力等，特别是要投入大量的财政性资金。如何不断提高财政资金使用效益，用最小的成本，获取低碳生态建设最大效益，这些问题靠发展引导性和质量评价指标体系显然无法解决，因为引导性指标体系重在指导建设管理实践，质量评价重在评价结果和水平高低，无法衡量资金使用效益以及投入-产出、成本-收益等问题。因此需要研究和设计低碳生态小城镇建设财政支出绩效评价指标体系，对其进行绩效评价分析。

低碳生态小城镇建设的绩效考核，主要有五项作用。一是信息反馈。通过绩效评价对低碳生态小城镇建设的科学性、合理性以及建成后的效果、可持续性等进行全面的后评价，从中找出成功经验和问题教训，并反馈给地方政府和相关部门，为今后的城镇建设提供重要的参考依据。二是风险预警。绩效评价是一个发现风险，衡量风险的过程，绩效评价结果除对项目成功程度有一个总体描述外，还能对可能影响项目绩效水平的重大风险进行评估，为后续的风险控制提供依据，从而有效规避风险。对于低碳生态小城镇建设而言，绩效评价能够有效预警建设过程中的各种社会矛盾和生态环境矛盾及其倾向性苗头，有利于提前防范和化解。三是过程控制。通过绩效评价，可以监测低碳生态小城镇的规划设计、建设进度、资金管理、安全保障、资源使用等方面的执行情况，通过与预期目标和预定计划进行对比，可以从中发现建设过程中取得的成绩和存在的问题，并提出调整思路，制定促进或纠偏措施，为实现预期目标提供可靠保障。四是发展导向。通过绩效评价能够总结分析不同地区、不同规模、不同类型小城镇低碳生态建设的典型做法和成功经验，借助典型的示范引领，可以进一步扩大新型城镇化战略成果，有利于整个区域经济社会的科学发展和持续进步。五是服务决策。绩效评价指标体系及其实现程度，能够科学反映小城镇低碳生态建设的经济效益、社会效益和环境效益，为小城镇科学发展、规范管理和民主决策提供依据。

借鉴已有财政支出项目绩效评价指标体系研究成果，结合低碳生态小城镇实际，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面，研究设计了低碳生态小城镇绩效评价指标体系，具体如表3所示。

5 结语

本文在系统梳理当前学术界对低碳生态小城镇相关研究的基础上，提出了低碳生态小城镇的本质内涵，借鉴国内外典型低碳生态小城镇的建设经验及发展评价指标的有关成果，探索构建了具有发展引导、质量评价、绩效评价等功能和作用的指标体系，相信能够为低碳生态小城镇建设提供理论参考和实践借鉴。小城镇作为联接城乡、辐射农村、吸纳就业和统筹城乡发展的重要节点，在新型城镇化道路上扮演着重要角色。当前，对低碳生态小城镇的相关理论和发展指标研究尚显滞后，其建设管理实践远不能达到新型城镇化的要求。今后一个时期，要提高对低碳生态小城镇的重视程度，把低碳生态小城镇建设摆上各级政府和有关部门重要议事日程，以先进科学、系统精准的指标体系为引领，创新指标运用模式，建立动态监测系统，提高低碳生态小城镇建设的质量和效益，从而助推新型城镇化健康快速发展。

参考文献：

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[2] 欧阳怀东 等. 低碳绿色生态小城镇建设标准探讨―以黑龙江省为例[C]. 全国农业标准化研讨会论文集， 2013.

[3] 程炎焱. 我国低碳生态小城镇建设路径研究[J].湖北农业科学， 2014，12.

[4] 周频.湖北省小城镇低碳发展的思路及重要途径[J].当代经济， 2015，3.

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小城镇是连接城市和农村的桥梁，是农村向城市过渡的一种历史性转化形式，是城市的雏形。小城镇建设包括全方位的社会发展间题,但从根本上说,发展小城镇的实质是发展小城镇的经济，其关键是要有产业和市场的支撑，没有经济发展作基础小城镇就不可能发展=小城镇的经济是全省经济的重要组成部分,加快发展小城镇建设是解决“三农”问题，全面建设小康社会不可缺少的基础工程。其作用在于：

(―)改变二元结构，实现城乡一体化我国是个农民人口占绝大多数的国家，由于人口多，底子薄,建国以来一直实行城乡二元经济结构。山西的情况与全国-样,从20世纪50年代以来，为了优先发展重工业，运用各种手段从社会各方面特别是农村集中有限的资源，形成了；业和城市建设的资金积累。同时，为了减轻城市负担，限制农村人口向城市迁移。这样做,尽管在当时有其历史的必要性，但也付出了巨大代价。其中主要的负面作用是强化了城乡二元结构，扩大了城乡和工农差别。改革开放后，随着计划经济向市场经济的体制转轨，山西农村和城市经济发展迅速，城乡联系显著增强。但是，由于受二元结构体制的影响，城乡经济社会一体化进程缓慢，严重制约了农业和农村的发展，工业化实际上成了城市的工业化。目前，山西工业化已进人中期发展阶段,而城市化水平只有38,2%,全省城镇居民2002年平均可支配收人达到6234元，而农村居民只有2150元，农业和农村市场组织化发育程度也远远低于工业和城市。

由原始的城乡一体化，到城乡的分离和对立，再到更高阶段的“城乡融合”,这是人类社会历史发展的客观规律，早已为-些发达国家的发展史所证实。当今世界，城市化、城乡一体化已经成为席卷全球的潮流，不仅发达国家，就是发展中国家也很重视这个问题。发达资本主义国家在市场经济规律自发起作用的过程中，先是乡村资金、人才流向城市，聚集到城市，实现了城市化，直到乡村劳动力大量减少，农产品供求关系出现紧张状态时,才不得不回过头来研究农村,建设小城镇5例如，1986年美国国会通过了《新城镇开发法>,第一批新建63个小城镇,并且提出了“都市化村庄”的概念。我们应该重视发达资本主义国家的教训，只是我国有特殊的国情，我们是在受到“三农”问题严重困扰的时候，着手解决城乡二元结构问题的，解决方式的最佳选择自然是加快小城镇建设的步伐。

小城镇是实现城乡一体化的基石。一方面,通过工业扩散，技术设备转让，招商引资，人才交流，促进了城乡和工农之间的横向联合,把城市先进生产力引人广阔的农村，以形成-个比较均稀的工农业布局；另一方面，随着农村改革的深人和商品经济的发展，将一部分农民从有限的土地上分离出来从事第二、第三产业,并把这部分农村人口和村办企业逐步引向小城镇,使城乡之间的关系不仅是工农产品的交换关系，而且又增添了产业间的横向联系，这样的小城镇就成了乡镇企业立足发展的基地，成为扩大城乡物资交流和商品流通的中转站和集敢地,从而就历史地成为城乡一体化的基石。

(二）优化发展环境，壮大区域经济

任何一个企业的发展都希望有一个自然条件优越，交通顺杨,生活方便,整洁舒适,诚信公平,安全文明的环境。在这样的环埦里，企业无后顾之忧，只要内部经营管理得好，就会迅速发展起来。而山西大部分地区特别是农村还没有完全具备这种条件,鉴于这种情况,加快小城镇建设的步伐更具有特殊的重要意义。

1.可以优化乡蜞企业发展钚境，增择聚集能力。乡镇企业是我国农民的伟大创造，是城乡一体化的重要支柱，山西乡镇企业经过改革开放以来20多年的发展，由1978年的9.11万个发展到2002年的37万个。私营企业、个体工商户、“三资”企业等非公有制企业从无到有,从少到多,2002年非公有制企业占乡镇企业总数的96.4%。各类乡镇企业的从业人员总数达319.1万人，总产值占全省工农业总产值的"半壁江山”，向国家纳税608716万元。乡镇企业的发展大大改善了农民的生产和生活，但是，区域空间布局分散制约了乡镇企业的进一步发展。布局分散，除了占有耕地过多，造成环境污染、交通信息不灵外，更重要的是不能带动第三产业发展，这也是近几年乡镇企业吸收就业能力减弱的重要原因之一。小城镇一般都是在相对优越的条件下历史地发展起来的，具有一定基础，加快小城镇发展可以充分利用当地有利的自然和社会条件，在科学规划的前提下，使各种环境向着有利于企业发展的方向改善，形成聚集乡镇企业的充分理由和条件，促使目前由于布局分敢造成的问题尽快得到解决。

2.可以改善农村的科学、文化、教育条件，提高劳动者的素质。在农村由于农民分散居住在自然村落，文化、教育、科技、卫生等亊业发展艰难，大部分农村人口受教育水平低，缺少必要的文化知识和技能，即使有就业机会也难胜任。如果集聚农村人口于小城镇，不仅有利于小城镇的发展，而且伴随着小城镇建设而出现的各种教育、科学、文化设施将有利于城市文明的广泛传播i有利于文化教育的普及交流和人口素质的提髙；有利于改变旧的生产方式、生活方式和思维方式；有利于从根本上改变几千年来中国农村的封闭状态，尽早建成全面发展的小康社会。

3.可以吸引民营企业家和外商投资。发展外向型经济，是改革开放以来沿海发达地区经济发展的经验。加强小城镇建设可以为民营企业家和外商创造投资办企业的必备条件。比如，必要的道路交通、信息通讯、文化娱乐等生产和生活基础设施及市政管理、社会治安等各种条件,从而以优越的环境招商引资,招贤纳士。而外来企业入驻小城镇越多，越有利于区域经济的发展，有利于“三农"问题的解决。

二、加强小城镇建设是调整经济结构，吸纳剩余劳动力的有力措施

经济结构是否合理,关系到整个国民经济运行的速度和效益。对经济结构进行合理调整，是山西经济发展的迫切要求，加强小城镇建设对经济结构调整的作用在于：

1.优化产业结构，促进第三产业的发展。产业结构是经济结构的主干，产业结构的优化升级是实现山西经济结构战略性调整的关键。经过20世纪80年代以来的逐步调整，山西-、二、三产业结构的比例由1978年20.7:58.5:20.8发展为2002年的9.8:53.7:36.5=从这个比例结构看，第一、二产业比例不断下降,第三产业的比重持续提高，但尚未进人产业结构滇进的最佳阶段，即以服务业为主的“三二一”状态，而基本上表现为“二三一”的排列顺序。农村第三产业的发展状况反映了该地区流通、消费和社区服务的社会化程度，反映了当地人民的生活水平以及社会经济的现代化水平。山西农村第三产业比重低的根本原因在于，农民人口多，人均农业资源占有量低，生产经营方式落后。由此又导致农民收入少，消费水平低。据统计，山西农村人口占全省人口的62%,但2002年农村消费品零售额仅占全省社会消费品零售额的39.8%。产业结构因消费水平落后而难以实现正常升级，经济结构也难以得到优化。，

发展小城镇,有利于解决城乡之间存在的巨大“消费断层”问题，扩大有效需求；有利于拓宽消费领域和提高消费层次，减缓工农业产品总体过剩的局面；有利于从根本上解决山西长期存在的二元结构矛盾,伲进国民经济协调发展。在推进城镇化的过程中，将使更多的农村剩余劳动力源源不断地集中到城镇从亊工业生产和各种服务性工作，让他们有机会获取加工、服务领域产生的高于简单出售初级农产品价值的附加值，从而迅速增加收人，提髙生活消费水平，有力促进第三产业的发展,培育出区域经济新的增长点。小城镇建设与农村第三产业的发展，互为依托、相辅相成，不仅是中国农村城市化道路的一大特点，而且是农村现代化的一个规律，小城镇发展到一定阶段必然要求第三产业的相应发展。

2.优化所有制结构，促进非公有制经济共同发展s所有制结构是经济结构的重要内容。改革开放以来的实践充分证明，在坚持公有制为主体的前提下，毫不动摇地大力发展非公有制经济，不仅不会彩响我国的社会主义性质，而且还会促进国民经济的持续快速发展：据统计,我国国有企业资产总量占全国企业资产总量的比重，1985年为87%,2000年为43%,而国民经济却连年增长，我国提前实现了社会主义现代化建设第二步战略目标。山西所有制结构的问题在于吸纳就业能力强、活力大的个体、私营经济、“三资”企业发展缓慢，到2002年国有企业资产仍然占全省企业资产总量的60%多，增值速度慢，市场竞争力不强。这种状况极大地影响了山西的经济发展。合理调整所有制结构是沿海发达地区的发展经验，我们必须认真学习借鉴。发展小城镇为非公有经济的发展提供了新的发展契机和广阔的空间，它将成为山西合理调整经济结构的主阵地和新亮点。

综合以上两点可知，通过产业结构和所有制结构的优化调整，小城镇将吸纳大量的农村剩余劳动力。据有关部门调査分析,农村人口每减少1个百分点,农村人均就增收200元；城市人口每增加1个百分点，直接消费可拉动GDP增加1.5个百分点。因此,加强小城镇建设对解决农民增收问题也将产生重要作用。

三、加强小城镇建设是走新型工业化道路，实现山西农村现代化的必由之路

我国目前还处在社会主义初级阶段，厲于发展中的落后的农业国。山西的农村更加落后,要改变这种状况,按部就班是不行的，必须走新型工业化道路,实现跨越式发展。加快发展小城镇是山西走新型工业化道路，全面建设小康社会，实现农村现代化的必由之路。

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一、目前城管部门在小城镇建设中存在的管理问题

由于我国城市化建设起步较晚，城管部门在小城镇建设管理中的经验不足，在日常的城镇管理中存在大量的问题。

（一）城镇管理观念落后

我国加入世界贸易组织之后，社会经济飞速发展，城市化建设水平得到了极大的提高，城镇管理工作难度、复杂度也越来越高，城管部门在日常管理中，仍然存在以下不足：

1、管理观念意识落后

在城管部门日常管理过程中，管理意识薄弱，管理团队缺乏创新意识、创新能力，执法人员过于安于现状，不愿意进行体制创新。

2、城管部门管理过于集中

城管部门在日常管理中，往往对管理职责认识不足，管理方式缺乏人性化，管理团队较高的小农思想严重影响了正常的执法工作。同时，由于城管部门权利过于集中，对城市管理思想过于滞后，管理模式老套，这严重影响了城管部门的城市管理能力。

3、对市容重要性认识不足

城管部门对市容的重要性认识不足，执法思路过于老套、单一，对执法方法缺乏必要的探讨，执法能力不强。

（二）城管体制不够健全

城管部门的工作极其复杂，涉及面广，涉及到到城市建设、商品交易、公共秩序、城市卫生、城市安全、城市市容等多个方面，工作难度大、强度高。为有效提高城管部门的工作质量，通常将城管部门分为多个小部门，以便于对不同项目的科学管理。然而，由于城管部门分支较多，职能方面出现了交叉现象，这给城管部门的正常管理带来了极大的负面影响。例如在面对交叉问题时，城管部门相互的推卸责任，从而严重影响了执法部门的形象，降低了执法部门的信誉度和威慑力，这对城镇管理极其不利，会影响小城镇的健康发展。

由于城管体制的不健全，城市管理的法律、法规常常延用往年的条例，这些老旧的法规难以适应当前的城镇管理需求，从而严重制约了城管部门的管理水平。

（三）城管部门的执法环境过严

由于我国城管部门整体的人员素质过低，在执法过程中常常执法过于严格，不够人性化。城管部门的日常工作主要是疏通道路、维护城市环境，工作的主要对象是非法经营、占道经营以及乱搭乱建等。在城管人员进行城镇管理时，常常暴力执法，强拆强拉、强抢强推，管理执法方式及其暴力，受到了人们的极大反对，难以得到社会的认同与理解，执法人员常常在执法时受到社会群体的攻击。这些现象使得城镇管理难以到位，严重降低了城管部门的管理水平。

二、有效提高城管部门管理能力的对策

（一）制定科学的城镇管理体系

针对我国城管部门管理体系滞后的问题，要求城管部门要加强对城镇管理制度的创新，制定科学的城镇管理体系。科学的城镇管理体系可以有效提高城管部门的管理水平，确保城管部门的全方位管理。近期，国务院明确提出，要杜绝管理就是收费这一现象，改变执法方式，提高管理水平。各城管部门在执法重要严格按照这一要求进行执法。

（二）改善执法程序

针对我国城管部门执法过严的情况，要求城管部门要改善执法程序，加强工作程序的创新。在城镇管理过程中，要制定科学的处罚制度，尽量简化处罚程序，提高执法效率，尽量做到科学执法。在执法过程中，要注重对违法人员的思想教育，加强对违规人员的口头教育，尽量避免司法处罚，不断提高社会整体的人员素质，提高人们的道德意识。在进行财物没收时，要与物主签署一份财物声明，执法部门还要做好对财物的保管工作，需要归还的扣押物品要及时进行物品退换，并对损毁的物资进行市价赔偿，不断提高执法的人性化，从而为树立良好的城管形象奠定基础。

（三）加大城管部门的执法队伍建设

在城管部门日常管理过程中，要不断加强执法人员的执法素质，提高执法能力，加大城管部门的执法队伍建设。加强对执法人员的思想政治教育，提高执法人员的服务意识和责任意识，树立为人民服务的良好形象，提高执法队伍的人性化建设。同时，还要加强对执法队伍的执法能力培训，加强城管部门执法人员对法律、法规的熟识度，不断提高执法部门的执法能力。加强对执法队伍的文化教育，不断提高城管部门执法人员的文化素养，不断提高文明执法能力，进而实现人性化执法，树立良好的城管形象。

结语

综上所述，在我国城管部门的日常管理过程中，要加强对城管人员的综合培养，不断创新管理形式，提高管理能力。同时，还要积极创新城镇管理的规章、条例，不断更新管理内容，与时俱进，提高城镇管理部门的管理技能，进而有效促进城镇的健康发展。

参考文献

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关键字:

小城镇建设、资金平衡、人口平衡、土地平衡

一、引言

现阶段我国小城镇发展迅猛，数量倍增，在我国社会经济发展和城镇建设中起着越来越重要的作用。以小城镇为载体的农村城镇化，正在长期特定的城乡分割制度限制农村人口进入城市的特殊国情条件下，我国农民在农村地域空间内实现城镇化的一条低成本支路。本文结合天津津郊小城镇建设的实例，总结了规划经验以及针对规划建设过程中的产生的问题提出探讨。

二、现状概况

2.1、天津小城镇发展背景

天津市政府为了加快全市小城镇建设、推进农村城市化，促进城乡统筹发展，与2005年提出了小城镇发展的“承包责任制不变，耕种土地不减少，尊重农民自愿，以宅基地换房”新思维。其核心内容是：城乡建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，保证耕地总量在规划期内动态平衡；以退宅还耕为突破口，加大农村居民点整治，盘活农村存量土地；保护和节约土地资源，协调城乡建设，消除二元结构，解决“三农问题”，构建生态和谐宜居小城镇。

正是在这样的背景下天津市从2005年下半年到现在，天津市政府已经先后批准了东丽华明镇、津南区小站镇、武清区大良镇、南北辛庄村、后蒲村、西青张家窝镇、津南区八里台镇和葛沽镇、汉沽区茶淀镇、北辰区双街镇等示范小城镇建设，并且取得了较好的成绩。王稳庄是第四批批准的示范小城镇之一。

2.2、王稳庄镇现状简介

2.2.1地理位置

王稳庄镇位于天津市西青区东南边缘，示范小城镇距离西青区政府33公里，天津市外环线15公里，距离西青区经济开发区9公里。王稳庄镇面积约11平方公里，由工业区和镇区两部分组成， 规划人口6.2万人。

2.2.2产业基础

王稳庄镇区的工业区主要功能是金属零部件加工和下游高端金属产品加工相关产业。

五金制造业小五金行业从上世纪七十年代、八十年代的村办企业发展起来，有着40年的发展历史，在全镇工业中占有重要地位，是天津市重要的五金制品生产基地。

王稳庄工业以金属压延及金属制品为主导行业，金属深加工产业集聚区的产值、销售收入、工业增加值分别占全镇工业的78%、77%、79%。工业区07年工业产值占天津市同行业工业总产值1.1%,占全区工业总产值的3.6%， 占全区同行业总产值的84%。规划区2008年完成工业总产值21.5亿元，销售收入24.3亿元，利税总额0.5亿元。

2.2.3现状建筑质量

现状用地大部分以耕地为主。规划区中无农村居民点，仅包含一个居住区――巍然小区，规划区内居住人口2800人，建筑质量一般。规划区内现状主要公共设施有：王稳庄镇政府、王稳庄镇派出所、王稳庄镇中学、王稳庄镇小学等，建筑质量较差。

示范镇内的现状建筑主要分布在津淄公路西侧，且范围很小，建筑质量不高。这也为小城镇建设提供了大片的空置现状土地，降低了建设成本。

三、王稳庄示范镇规划简介

3.1、规划发展定位

王稳庄示范小城镇规划以居住为主，并含有公共设施及配套服务等设施的综合住区。

3.2规划理念解读

根据规划单元自然条件、城镇发展基础等特征，整合单元用地格局，规划形成“一心、三片”的城市空间形态。

“一心”是指由规划次干路三贯穿的规划居住区级的综合服务中心；“三片”是指围绕居住区综合服务中心规划的三个居住小区。

3.3功能分析

整个小城镇按照“居住区―居住小区―居住组团”三级布置。分别规划形成了居住区中心,居住小区中心,组团中心。

3.4规划成果解读

整个示范镇的控规，对用地进行了布局规划，和周边的道路进行了对接。整个示范镇视为一个大的居住区，按照6.2万人口配置。

镇区公共服务中心：在规划区中心布置了居住区的中心服务区 ，规划有医院一座，文化娱乐用地，体育用地，公园用地等公益性设施的用地布局；教育设施类布置了中学一所（完校），小学两所，幼儿园五所。

居住小区中心：结合生活型道路和小区规划布局，将居住小区级公共服务设施布置在沿街或是居住小区中心布置。

组团级中心：组团级的公共服务设施结合组团绿地布置，方便居民使用。

四、规划解决的问题

规划以“城乡建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，保证耕地总量在规划期内动态平衡；以退宅还耕为突破口，加大农村居民点整治，盘活农村存量土地；保护和节约土地资源，协调城乡建设”为原则，借此改善农民的居住环境，集约了有限的土地，用作城市建设和退耕还地，加快了小城镇经济和社会发展。

王稳庄示范镇的规划通过集约的土地解决了本镇农民安置问题、城市建设用地增加和农村建设用地减少间的土地平衡问题、建设资金的平衡问题。

4.1、安置人口问题

规划解决了安置人口问题，全镇需要安置人口25000人。主要为王稳庄镇常驻农业人口和一部分非农业人口，规划划分了安置区和出让区，安置区主要解决了这部分需要土地被占用需要安置的人口，通过宅基地换房的置换方式，在集中规划的小区中得到自己因统一规划而失去宅基地的补偿。

规划将安置人口的宅基地统一集中规划，安置区用地面积约为91公顷，规划住宅建筑面积101万平米，按照人均40平米的标准进行分配。

4.2、土地平衡问题

规划区界限由国土部门确定，为237.6公顷。规划将其分为了4个片区，其中一个为安置还迁片区，用地面积约91公顷；其余为出让片区,用地面积约为146.6公顷。集中了建设用的，形成规模化、集约化开发，将农民的宅基地集中规划开发,原来分散的农民宅基地用来退房还耕,保证耕地总量的平衡。

4.3、资金平衡问题

示范小城镇建设需要资金,单靠政府解决远不能够,政府投资仅仅是小城镇建设的一个渠道,更多的资金要求运用市场机制来运筹。

王稳庄示范小城镇的建设资金采用土地出让，出让土地的收益来平衡小城镇农民安置区的建设和基础设施建设，将小城镇划分为出让区和还迁区，以达到土地出让还迁建设的资金平衡。

五、小城镇发展还存在的问题

小城镇的规划在宏观层面上解决了人口、土地、资金的问题，促进了小城镇的建设发展，但是当深入到下个层次是就会发现还存在一些问题。

5．1土地开发强度方面

小城镇建设初期，将规划用地划分为安置区和出让区，通过出让片区土地出让收益来衡量安置片区的建设资金。

王稳庄镇待安置人口约为2.3万，而安置区面积只有约90公顷，这直接导致安置区土地开发强度的增加，按照人均40平米的建筑面积标准，总建筑面积约100万平米，除掉城市道路、市政设施、防护绿带等用地以外，各地块的平均开发强度为1.7（容积率），有少数个别地块开发强度高达2.0(容积率)。然而与之相对应的出让区，居住用地面积约183公顷，出于地理区位、小区定位及人口构成预测等方面的综合考虑，将容积率基本确定在1.5-2.0之间。

由于以上原因，安置区和出让区开发强度出现了大的差异，由此导致人口分布的不均衡从而导致城镇空间界面的差异。

5.2公共服务设施和市政公用设施配置不均的问题

王稳庄示范校城镇的规划可容纳人口6.2万人，安置区除了将要安置的2.5万人之外，还规划了1.3万人的富余量，由此安置区规划人口就有2.8万人；按照人口指标计算，安置区约90公顷居住用地规划人口仅为2.4万人。

人口的分配不均衡就导致了很多跟规划人口有关的配建指标及设施的分布不均衡。

5.2.1 公共服务设施配置方面

公共服务设施的配置，按照人口安置区3.8万人，出让区2.4万人的标准配置，安置区的配置要远高于出让区得配置。

5.2.2市政公用设施配置问题

市政公用设施的配置问题所造成的影响要大于公共服务设施。市政公用设施的长站点和管网布局跟项目区的人口、建设规模都有较大的关系。

王稳庄小城镇的总建筑量约为254万平米，其中安置区约90公顷的用地上住宅建筑量约110万平米；出让区约183公顷的用地得总建筑面积约144万平米。

在控制性详细规划层面，市政场站点的布局需要整体考虑，结合已有的主要市政管网走向设置，而在下一层次的规划配置时，安置区的市政场点和管网密度都将远高于出让区。

5.2.3、规划人口问题

王稳庄示范小城镇人口的确定，具有不确定性。如果按照2008年《天津市西青区城市总体规划》（2008-2020）分解人口指标得，王稳庄示范小城镇规划人口6.2万人,按照这个人口指标及安置区住宅户型比例分解得到安置区人口为3.8万人。而出让区约90公顷的居住用地只分得2.4万人口指标。人口分布的不均衡和指标分配的合理性势必影响后续规划的各项指标配置。

六、小城镇可持续发展对策探讨

6.1、合理分配人口数量、适当留有规划余地

规划设计中人口的确定有的非常重要的意义，但是往往人口数量的预测的波动性很大。

在计算人口容量是采用多种计算方法，获取平均值区间，人口容量应留有余地。

6.2、还迁安置与出让区的合理划分

可以在城市设计基础上，结合空间布局，可以将安置区高开发强度的地块分散布置在整个示范小城镇规划界限内。

跟出让去结合布置，可以使公共服务设施的布局更趋于合理，市政设施场站点和管网布置相对均衡。从长远角度有利于规划的实施和管理。

6.3、高标准配置市政设施

采用高标准配置市政设施，为将来人口增长和经济发展建设量的增加做好了预留，虽然在现阶段资金成本的投入会增大，但从长远城市发展角度来评价，值得尝试。

6.4、房屋配置留有余地

对于安置区的房屋建设和农民安置用房的分配方面，首先建议规划时先前一步考虑人口数量变化和规划建设时序之间的矛盾，尽量预留出一定的建设余量，来满足人口增加对还迁房屋的需求。

其次，对于农民的还迁住房应进一步考虑王稳庄镇的人口结构、年龄构成、性别构成及知识结构，根据具体情况设计出符合当地农民需求的户型。

参考文献:

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[4] 张强.农村居民点布局合理性辨析――以北京市郊区为例[J].中国农村

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一、宅基地使用权流转规制概述

宅基地使用权是以建造住宅及其附属设施为目的，对集体所有土地进行占有和使用的权利。①宅基地使用权是农民以集体经济组织成员身份无偿取得的，可以无期限使用，是农民的住宅保障性权利。

一个好的资源权利的制度设计可以优化资源配置，使资源得到充分高效利用。宅基地使用权是一项农村土地资源权利，事关我国九亿农民的生存利益，它应该按照怎样的程序取得，又应该按照怎样的规则去行使都是立法者慎重考虑的问题。我国《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。由此可以看出宅基地使用权流转原则上不被允许，农民如果没有其他房屋，宅基地一旦流转则意味着失去了生存的保障。之后国务院为了加强房地产市场的宏观调控，防止农村宅基地使用权变相流转，建设小产权房，多次出台法规、政策强化对宅基地使用权流转的限制。

宅基地使用权能否流转在法学界一直争论很大，一部分学者支持立法者的观点，认为宅基地使用权是农民的生存保障，如果允许其自由流转很可能会导致农民流离失所，影响农村社会安定；另一部分学者认为宅基地使用权自由流转不仅可以体现宅基地的土地价值，给农民带来巨大的经济利益，也可以促使有限土地资源的高效利用，避免宅基地的闲置和浪费。尽管《物权法》将宅基地使用权定性为用益物权，但有关宅基地使用权流转适用《土地管理法》等法律，没有新的突破。如果说宅基地使用权是一项用益物权，那么按照物权理论，宅基地使用权人可以根据自己的意愿和需要处分这项权利而不受任何干涉。而实际上随着城市建设用地的越来越紧张，解禁农村宅基地使用权流转的呼声越来越高，所以近些年来一些地方对宅基地使用权流转进行了有益探索，既有广东的宅基地入市，也有天津华明镇的宅基地换房，还有成都的灾后住房联建等。其中天津华明镇的宅基地换房与小城镇建设相结合，以宅基地使用权流转解决小城镇建设的土地与资金问题，促进了农村土地资源集约化利用，提高了土地利用效率，是宅基地使用权流转的一种有效模式，华明镇因此入选为2010年上海世博会最佳实验区。下文将着力讨论这种宅基地使用权流转的新模式。

二、“宅基地换房”的基本情况

“宅基地换房”就是在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集和生态家居的新型小城镇。农民则以其宅基地，按照规定的置换条件换取小城镇中的一套住房，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入用于小城镇建设。

天津华明镇宅基地换房主要做法是：从2005年开始华明镇政府首先对农民房屋进行普查、确权，然后由政府组织成立天津滨丽公司对新城镇建设进行选址、规划设计和建设，之后由农民自愿申请，如果一个村有90%以上农民同意换房，则由村委会与政府签订换房合同，最后按照一平米主房换一平米商品房，两平米附房换一平米商品房的标准置换。华明镇原有宅基地12071亩，而新建小城镇只需占地8427亩，换房后宅基地复耕，不仅可以实现耕地占补平衡，还可以节约出近四千亩土地出让用于商业开发，以土地出让收益支出新城镇建设费用，可以做到土地与资金的平衡。

三、“宅基地换房”的现实意义

总体来说，天津华明镇的宅基地换房是成功的，在符合国家耕地保护政策的前提下，让农村土地资源得到了优化利用，这不仅得到了国土资源部等部门的肯定，也引来了不少地方政府前来学习经验。“宅基地换房”的现实意义主要表现在以下几方面：

第一，加强了土地集约化利用，提高了土地利用效率，扩大了城市建设用地供给空间。经济的高速发展加剧了城市建设用地的供需矛盾，一些地方早已用完今后5年的土地指标。而为了保证农业生产的需要，必须坚守18亿亩耕地红线，严格限制耕地转化为建设用地。宅基地是农村建设用地的重要组成部分，不过大多没有经过整体规划，处于分散状态，并且随着越来越多的农民进城打工，定居城市，许多宅基地被闲置，甚至形成无人居住的“空心村”，土地资源浪费严重，利用效率低下。“宅基地换房”通过让农民集中到小城镇居住，将原有分散、闲置宅基地统一整理复耕，耕地占补平衡后，节约的土地置换成城市建设用地指标出让，既实现了农村土地的集约化和高效利用，也大了城市建设用地供给空间。

第二，改善了农民居住条件，有助于提高农民生活质量。在宅基地换房之前，由于经济能力的限制，农民自建房屋大多用材简单、设施简陋、质量较低。换房后的房屋是按照小城镇标准统一修建，设施齐全，质量较高。据介绍，已经修建好华明家园都是四层或者四层半的小高层，没有高层建筑，小区家园外便是新建的高速公路，交通便利。小区还有学校、文化中心、医疗服务中心等配套公共服务设施；小区绿化面积超过了国家标准，小区中心还有新月形人工湖，居住环境较为舒适；华明镇实现了小学的统一，农民子女上学都有校车接送。③生活条件有所改善，生活质量也有所提升，农民比较满意。

第三，为宅基地使用权流转探索出一条新的路径，有利于推进城乡一体化。宅基地是农民手中最为重要的财产权利，法律对宅基地使用权流转限制主要是出于对农民的特殊保护，担心农民为了眼前的利益失去生存的家园，但现代农民是理性的，完全有能力衡量自己行为的可行性，也会对自己的行为负责，没有其他住宅保障不会轻易流转宅基地。“资产的动态化是实现资产价值最有效的途径，限制集体建设用地使用权流转并使之静态化至少在经济上是低效率的财产管理方法。”“宅基地换房”是宅基地使用权流转的一种有益尝试，在保持耕地总量不变的前提下，将农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩，耕地占补平衡后，节约出的宅基地置换成城市建设用地指标出让，所获收益用于小城镇建设，有助于改善农民生活居住条件。“宅基地换房”为宅基地使用权流转探索了一条新的路径，宅基地的土地价值得以体现，增加了农民的财产，有助于缩小城乡差距，有利于推进城乡一体化。

四、“宅基地换房”存在的问题及其对策

“宅基地换房”在取得成效的同时也存在一些问题，突出表现在宅基地换房时宅基地使用权价值体现问题和置换后农民生活与就业问题。

首先，关于宅基地换房时宅基地使用权价值体现的问题，各有各的说法。政府方面认为宅基地换房政策是可行的，也是经过农民同意的，原有的宅基地和房屋估价4万元到5万元，到新建小城镇置换一套80平米的住宅，价值超过30万元，家庭财产增加了20多万，农民肯定是高兴的。而实际上一些农民并不满意换房，认为自己的土地利益严重受损。按照规定，主房是一比一置换，附房是一比二置换，院落空地不参与置换，这样置换下来，原本165?的宅基地房屋只能换到75?的商品房，按照规定的人均30?的标准，一个三口之家要补足到90?，其中就有15?需要按照600元/?的价格购买；而要再享受每户8?的优惠价购买，则一套98?的房子还需要另外花2.5万元，这还不算装修费；如果想住更大的面积，则要按照4000元-5000元/?的市场价购买，一些农民也因此无钱搬迁。这只是以房换房，不是以宅基地换房，宅基地使用权的土地价值没有在换房中体现。宅基地换房后，节约的宅基地将转换成城市建设用地出让，获得巨大的土地增值收益，而这部分收益归政府所有，无论是宅基地所有权人的农民集体还是使用权人的农民个人都没有分享到。其实“对宅基地换房存在不同理解的背后，是农民与地方政府之间就农村集体建设用地及其增值收益分配权的微弱博弈”。

笔者认为“宅基地换房”还处于宅基地使用权流转的探索阶段，换房标准和利益分配机制都还不成熟，有待改进。在换房标准上，宅基地换房过程中应当考虑农民原有宅基地的土地价值，因为农民以宅基地使用权来换取小城镇房屋，一旦实行置换则意味着农民失去了宅基地，也失去了居住的保障，所以在换房中，至少原有的宅基地使用权及其房屋与城市建设用地使用权及其房屋价值相当，对农民来说才公平。由于法律限制宅基地使用权流转，其价值估量可能有一些困难，建议可以参照同区位、同质地的城市建设用地市场价值对宅地基使用权价值估量。在利益分配机制上，宅基地流转收益不能由政府独占，农民集体和农民作为宅基地所有权人和使用权人都是有权分享土地流转收益的，而且应该占有大部分，政府可以获得为换房以及公共设施建设所作出的投入。

其次，关于宅基地换房后农民生活与就业问题，有不少农民反映宅基地换房让农民住进楼房，看似居住条件改善了，交通也方便了，但是农民习惯了农村低成本的生活方式，城市生活的物业管理费、水电费、燃气费、垃圾处理费等费用的支出让农民感到生活的压力，生活的幸福感并没有提升。换房之后，虽然政府为解决农民的就业，提供了免费的技能培训，还在工业园区安排就业岗位，但是对于大半辈子生活在农村的农民来说，大多数人只有种田种地的技能，他们就业观念陈旧，接受新技能的能力差，大多无法重新找过合适的工作岗位，所以在一些地方，无事可做的农民成天在小区茶园喝茶、聊天或者打麻将。

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2003年4月，砀山县政府聘请安徽省城乡规划设计研究院对砀山县城总体规划重新进行了修编，现该规划已经宿州市人民政府批准实施，但对规划工作中遇到的一些问题仍值得进一步探讨。

1经济落后地区小城镇发展的特征

安徽省是经济相对落后的地区，砀山县又位于安徽省最北端，该地区小城镇发展呈现出滞后于其他地区的明显特征。

1．1产业结构不合理

近几年来，砀山县的经济增长速度较慢，增长后劲不足；经济总量偏小，综合实力不强；经济增长方式较粗放，质量和效益都不太高；产业结构不尽合理，深加工业发展不足，优势资源转换不多；企业组织结构不够优化，大企业、龙头企业少，只能依靠中小企业维持着经济发展；地方财力十分紧张，没有足够的资金建设城镇和升级产业。简单地说，砀山走的是一条农业主导型的经济发展之路。随着农业弱质性的进一步显现以及农副产品特别是水果市场供求矛盾的进一步激化，这一发展的低效性已经暴露出来；同时，随着周边地区工业化、城镇化的加速发展和全面小康社会建设的全面推进，这一发展模式面临的挑战也越来越严峻。

1．2要素资源短缺

经济落后地区小城镇发展尚处在原始的资金、技术积累的阶段，乡镇企业发展滞后。由于发展相对落后，砀山的要素资源积累能力低。2003年，砀山县的地方财政收入位居全省61个县市第46位；人均财政收入不足百元，位居全省倒数第5位。城乡居民人均储蓄余额2194元，仅是安徽省平均水平的一半。人才、技术短缺。全县工业企业中，科技工作人员不足百人，其中拥有中级以上技术职称的人员只有1O多人。产业结构的表面合理性掩盖了产业结构深层次的不合理。按当年价计算的砀山县的三次产业增加值之比由1995年的54．7：25．4；19．9调整到2003年的45．7：22．6z31．7符合世界模型的一般规律，有其合理性。但深层次地看，这种产业结构调整并没有带来深层次的质量提高，最突出的问题是产业链条较长、附加值较高的对工业经济特别是对国民经济有重要带动作用的制造业比重过低，仅为19．78。产业结构仍然以第一产业为主；第二产业的技术基础薄弱，主要为由第一产业延伸出来的农副产品加工业；第三产业的层次和效益低下，主要是个体经营的小规模服务业，功能局限于每月传统的固定时日的简单集市贸易，辐射范围也仅是城镇附近的乡村地区。经济落后地区的小城镇发展呈现出要素资源短缺、产业结构低度的特征。

1．3城镇化水平低下

经济落后地区小城镇分布密度较小，开发强度偏低，城镇人口和用地规模也较小。2003年底，砀山县城市化水平约为20．6，远低于全省水平。由于产业、技术与人才的集聚度不够，小城镇功能薄弱，对乡村地区的辐射力和吸引力较弱目前由于砀城小城镇核心度低，城镇体系的职能结构较松散，呈现小城镇与乡村发展相对均衡及城镇体系结构等级弱化的特征。因此，小城镇发展带有明显的农村集镇特征，仍处在缓慢的城镇化积累的初期阶段。另外，由于教育支出不足，小城镇中普遍文化素质偏低，城镇化水平存在着质与量的低下。

2经济落后地区小城镇发展的不足

2．1中心城市经济薄弱

区域经济的实践和理论研究都表明，区域经济及产业发展在很大程度上取决于该区域内的中心城市的发展状况。如果中心城市竞争力强将有利于其集聚周边的要素资源，并不断地扩大自己的经济及产业腹地，一旦其要素资源积累到一定程度后，就会对区域经济产生强烈的辐射和带动作用，形成中心城市与区域经济的良性互动发展；否则，缺少中心城市辐射，区域经济就有可能被临近的城市所覆盖蚕食、分割。

2．2推动发展的动力不足

砀城小城镇发展不仅内部动力不足，外部动力也相当匮乏。尽管国家对于中西部地区的小城镇发展有政策上的倾斜，每年有定期相应扶贫款的财力支持。但是由于小城镇发展尚未形成有效的动力机制，这些资助也只能是杯水车薪，不足以使经济发展出现质的飞跃。一方面，尽管经济落后地区的自然资源相对较为丰富，小城镇的发展仍然缺乏必要的启动资金与技术的推动。另一方面，由于产业结构层次偏低，区域经济中经济同构现象严重，小城镇发展的经济增长点往往限制在少数技术含量低、有资源利用优势的项目上，造成乡镇企业的发展缺乏广阔的空间和有效的推动力。

2．3基础设施的制约

城镇物质空间环境作为城镇经济发展的硬件支撑系统，在很大程度上决定了小城镇经济发展的容量与空间。而目前经济落后地区基础设施投资能力的巨大缺口是制约小城镇经济发展的瓶颈。以交通设施水平发展为例，在砀山县范围内无一条高速公路通过。而作为刚起步的加工工业的发展，对对外交通条件有较强的依赖性。落后的交通状况成为制约经济发展的首要因素。

2．4逆向的城镇化进程

城镇化进程的根本动力是经济，而经济落后地区小城镇工业发展普遍力度不足。工业企业的低层次组织不仅使小城镇对周遍地区的农村剩余劳力缺乏吸纳力，甚至小城镇中的一部分居民也亦工亦农，呈现不彻底的城镇化的倾向口]。因此，在城镇化进程中，小城镇向周边乡村地区的经济辐射还相当肤浅，城镇化的推动力也十分有限。

然而，在城镇化进程中还呈现出一种逆向趋势，砀山县由于经济落后，有很大一部分农村人口流人经济发达地区谋求职业，他们每年带回的资金中相当一部分是用于在集镇中买地建房，发展个体经营的服务业。因此，在某种程度上，可以说小城镇周边农村地区的人才与资金在推动着小城镇的发展和地区城镇化的进程。

3经济落后地区小城镇发展的措施

3．1城镇化

改革开放以来，中国城镇化率由1978年的15％左右提高到2002年的39左右，比世界平均城镇化率提高的速度快一倍多，但是目前还明显低于世界平均水平。据有关方面测算，今后一个时期将是我国城镇化加快推进的时期，由此将创造大量的新兴城镇市场，给城镇经济带来新的发展空间。小城镇首要的基本职能是为农村非农业经济活动提供场所，对于经济落后地区的小城镇发展而言，至关重要的是挖掘经济发展的潜能，以此为可能出现的跳跃式发展做好准备。

对于砀城，它首先缺乏明确的投资项目和吸引力，无论是乡、镇的或县的决策者，对其未来的发展都或多或少缺乏具体的设想，并且认为发展的困难和阻力都相当大。因此，在规划中将小城镇发展条件划为三个层次：(1)优先建设县域中心城市，使之具有较强集聚和辐射能力，带动县域城镇持续、健康、快速发展；(2)重点发展中心镇。选择区位条件优越、经济基础较好、发展潜力大的镇，逐渐培育为新的中心镇，使中心镇成为所在辐射区域的产业、经济的核心，为实现城乡一体化奠定基础；(3)合理发展一般镇，因地制宜撤并乡镇，引导一般城镇合理、有序、健康发展。

3．2基础设施的选择性建设

由于经济落后地区小城镇发展往往受到基础设施投资能力瓶颈的制约，因而在城镇化初期全面建设城镇基础设施网络是不现实的。鉴于有限的投资能力，只能对基础设施的各项缺口以及影响经济发展的重要度作出分析评价，着重于重点基础设施项目的建设和区域中宏观基础设施骨架的构建，以使小城镇在未来发展中保有进一步完善细化和区域基础设施共享的可能。:

在砀城县域规划中，县域交通网的规划建设与城镇体系的发展在空间布局上统一和建设时序上相互协调，并适当超前；建设与城镇规模结构、空间分布相适应的综合交通运输网络；构建城镇之间的快速联系干道；加大交通设施建设力度，拉动经济发展。近期拓宽与连霍高速相联接的101省道；远期与周边地区相协商，建成与商毫、连霍、京福高速公路相连接的快速干道。

3．3城镇体系的合理规划

经济落后地区城镇体系结构的松散及小城镇间孤立、单向的经济联系不利于城镇化的进程。国家的小城镇建设政策要求将小城镇建设纳入整个农村经济发展的轨道。加强小城镇在村镇地域的经济、技术、政治、人口、信息等的集聚。因此，落后地区小城镇发展首先需要培育自身经济的辐射力和影响力，利用资源的稀缺性发展特色产业，谋求在区域经济产业结构中的地位，使在区域中拥有多向经济联系。恰当的职能分工和产业互补有助于区域小城镇化进程，也为小城镇的发展创造宽松的区域环境。

砀山县域城镇体系发展可分两步走。