宪法监督制度范文

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我国现行的《民事诉讼法》与旧法相比细化了抗诉的条件，明确了再审的审级，规定了抗诉的受理期限，在一定程度上缓解了民事检察抗诉中所遇到的问题。但是此次修改在深度和广度上都没能取得太大的突破，不符合学者们以及司法界的期待。

一、《民事诉讼法》修改后我国检查监督制度中存在的问题

（一）总则与分则的内容有明显矛盾

《民事诉讼法》在总则中规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”由此就可以看出得是检察机关应享有全面的监督权，此权力的运行应包括到民事审判的各个阶段。但是民诉法又在审判监督程序一章中又做了具体的规定，把检察机关的民事监督权限定在已经发生效力的判决和裁定的范围内，法律条文前后的规定不符，这就给检察机关适用法律造成了很大的困惑。①民事检察理论在学界还有很大的争议，在司法界也没有明确的定论，检察机关也缺乏相应的经验，所以要求检察机关在是实践中对所有的民事案件进行监督是不可能的。但是这对人民检察院享有的法律监督的权力本质上的广泛性是丝毫没有影响的，检察院享有广泛的监督权，法律对其的限制只是根据实际情况从立法技术方面做出的限制。所以我认为民事诉讼法中的法律监督原则大可以不必保留。因为这个原则在据宪法中已有规定，保留它反而会造成法律前后的不一致，不仅造成适用上的不明确，还会影响法律的权威。但是不避免在以后我国的民事检察监督制度相当完善的时候把它作为基本原则重新纳入到民事诉讼法中来，规定为人民检察院有权对民事诉讼活动进行监督。

（二）民事检察监督的范围过于狭窄

民事诉讼法把抗诉的范围限定在已经发生效力的判决和裁定，这个范围明显过于狭窄。应将调解书和执行程序也纳入到民事检察监督的范围中来。调解同样是法院行使司法权的一种方式，其与判决和裁定具有同等的法律效力。法院审判活动中，有相当一部分是通过调解结案的。在调解中，虽然双方当事人是自愿协商达成协议的，但是实践中强迫调解、虚假调解、恶意调解、双方恶意串通损害国家或第三方利益的调解，以及明显违背自愿、合法原则的调解并不罕见。因此，把调解书纳入到抗诉的范围内是十分必要的。民事执行活动也应该列入到抗诉的范围内，检察院认为民事执行程序是生效的判决和裁定的延伸，所以理应接受检察监督。我认为，这不是人民检察院对民事执行程序享有监督权的正当基础。其正当基础应当是现在司法实践中的“执行难、执行乱”的问题，错误执行案外人的财产、曲解裁判书的内容、滥用强制措施以及执行法官发生的职务犯罪等问题在实际的执行程序中屡见不鲜，侵犯了当事人以及案外人的合法权益。从中我们便可以得出这样的结论：脱离国家的控制民事执行必将失控，而检察监督干预应是保证执行程序合法及时的进行的最恰当最有力的方式。这才是民事执行检察的正当基础，也是其根本原因。所以民事诉讼法应将民事检察监督的范围扩大。

（三）抗诉案件的审级制度设计仍不是很恰当

对于抗诉的审级制度的设计一直是一个争论不休的问题。有学者认为抗诉的案件很多都是经过二审审判过的，案件难度一般都较大。为了更加准确的把握抗诉的条件，更为慎重的处理抗诉案件，一般应有上级法院进行再审。②我认为在民事检察监督方面，抗审同级更符合审判监督程序的完整性和统一性。抗审同级有着深厚的法力基础，不但可以提高诉讼效率还可以节省审判资源，能够在不突破现行法律部框架的前提系，解决长期困扰民事检察司法实践的重大问题。检察机关在实践中总结出来的上下级检察机关联合办案机制，是指中级法院民检部门的相关办案人员分别和所属各基层检察院民检办案人员联合组成抗诉案件审查小组，在当事人的申诉对象是中级法院二审生效之裁判时，基层检察机关的办案人员以中级法院的名义展开工作。③这既可以发挥上级法院法律业务素养更好的优势，也能发挥基层法院距离当事人较近，接访接待以及调查取证便利的优势，同时展开抗诉案件审查工作，提高办案效率。

二、完善我国民事检察监督制度的建议

（一）完善民事检察监督立法

要想检察机关享有充分的检察权并能够得到完全的行使，首先就要在立法发面给予保障。司法实践中，由于法律对检察机关的民事法律监督权规定的不尽完善，导致法院和检察院两家关系紧张，法院不断出台司法解释限制法院的检察监督权，检察院也不断出台司法解释扩大自己的检察监督权。两家各自适用自己的司法解释，导致许多时候民事检察监督制度不能落于实处，不能得到很好的实施。要完善我国的检察监督制度，首先就要统一法律制度。这不仅体现在程序法方面，还要体现在实体法方面。在制定民法典时，要对涉及到检察机关可以介入的民事行为，予以明确的规定。④笔者认为全面修改现行《民事诉讼法》，将民事检查制度从审判监督中剥离出来，独立成章最为完可行，突出了检察机关在民事诉讼中的法律监督的地位，使有关规定可以集中、明确、便于操作。同时民事诉讼法中的检查监督单独成章适合我国现行的法制状况，并且具有很强的操作性。

（二）探索民事检察监督的新方式

人民检察院有全对已经发生效力的判决和裁定提出抗诉，是民事检察监督的有效手段，同时也是民事检察监督的唯一手段。纵观世界各国的检察制度，对检察机关提起抗诉的监督方式鲜有规定，但是，检察机关提起和参与民事诉讼是普遍的做法。抗诉程序比较繁琐，适用的周期很长，无法满足我国民事监督的需要，也会导致我国的民事检察监督制度在实践中面临很多的困境。笔者人为应在我国的检察监督中也应赋予检察机关提起和参加民事诉讼的权力。无论是从角度，还是从社会发展的角度，或是诉权理论的角度看来，赋予检察机关提起和参加民事诉讼的权力都是有其充分的法理基础的。同时检察机关提起和参与民事诉讼，有利于我国的法律制度同国际接轨，能完善监督权和强化监督职能。但是检察院提起和参与民事诉讼不是没有限制的，检察院只有在案件涉及国家利益和社会公共利益提起和参加诉讼⑤。

（三）充分发挥检察建议的作用

检察司法建议是指检察机关发现人民法院执行工作中的确存在问题时，向人民法院发出检察建议书，指出执行法官或执行人员执行工作中的存在的问题，要求其改正的一种措施。检察建议是一种较为温和的监督方式，具有较强的灵活性，适用广泛，并可以运用到整个民事诉讼过程中。法律可以赋予检察机关在履行职责过程中，如标的小，影响不大，不需要抗诉的民事申诉案件、对于确有错误的财产保全和先于执行的裁定、暂缓执行的问题，对原判决、裁定在认定事实上确有错误的案件，检法两家对此沟通一致的，可灵活采用检察建议，以缩短办案周期。不依法送达导致当事人权利受损的案件以及认为法院生效的执行裁定、决定确有错误，但又不需要提起抗诉或不符合抗诉条件，或发现法院执行过程中出现不规范行为，而又尚未构成违法时等情况时，可以书面形式向法院发出检察建议，督促对方改正。不妨在民事诉讼法中对检察建议的效力予以明确的规定，进一步完善我国的检查监督制度。

三、结语

民事检察监督制度一直是理论界讨论的一个重大问题，至今没有一个定论。然而法学家们要不断地进行博弈，不断地探讨与完善这一理论是十分必要的。因为一个完善的制度是离不开成熟的理论的支撑的。我国《民事诉讼法》的修改没有对检察监督制度进行完备的规定，很大一部分原因是因为理论界和司法界对涉及民事检察监督的许多理论还未达成共识，在没有完备的理论基础上建立法律制度是不可行的。所以专家学者应加强民事检察监督制度的研究，人民检察院和人民法院也要在实践中不断地进行探索。通过实践与理论的剖析，提出符合现代法治理念的改革思路，重构并完善我国的民事检察监督制度。

【参考文献】

[1]于淑妍.民事检察权的含义与范围[J].检察理论研究，1997（2）.

[2]李浩.民事诉讼检察监督若干问题研究[J].中国法学，1999（3）.

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检察监督权作为一种国家权力，其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡；最终目的是为了保障国家法律的统一实施，以维护社会的公平正义。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；并在第187条至第190条规定了具体的监督方式。然而在司法实践中，检察机关抗诉与法院审判的矛盾时常出现，现行民事检察监督制度显露出很多缺陷，急需改革与完善。

一、检察机关抗诉与法院审判的矛盾

《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之问也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”。

检察机关在抗诉再审中也与法院之间产生矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。’但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。这些矛盾表明现行民事检察监督制度存在着某些不足。

二、现行民事检察监督制度的缺点

(一)监督的手段单一

在《民事诉讼法》中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，即通常所说白勺“事后监督”。

(二)监督的范围狭窄

《民事诉讼法》没有赋予检察机关对人民法院民事审判活动中的其他审判行为的检察监督。例如，人民法院对妨害民事诉讼行为强制措施的适用、财产保全、先予执行措施的适用，以及特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序均不发生检察监督的问题。

(三)监督的程序不完善

《民事诉讼法》对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作程序未作任何规定，缺乏可操作性，使检察机关在具体工作中无法可依。在庭审中，出庭的检察人员仅仅是宣读一下抗诉书，以及对庭审程序进行监督，并无权对法院的实体裁决行使权利。

三、构建具有中国特色的民事检察监督制度

要克服我国现行民事检察监督制度存在的缺陷，必须对现行民事检察监督方式进行改革和完善，以强化检察监督为主导来改造我国现行的民事检察监督制度，构建起适合我国国情、突出现代司法理念、具有中国特色的新型民事检察监督制度。笔者建议通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序和权限，应当规定检察机关对民事诉讼的整个过程实行全程监督，必要时可参与民事诉讼的全过程，具有、参诉、抗诉等权利。

(一)保留抗诉权

对生效裁判的抗诉权仍然保留，但在方式和途经上进行改进。检察机关对法院生效裁判的抗诉监督，有利于调整失衡的双方当事人的地位，有效地对法院的民事审判进行监督，因此检察机关对法院生效裁判的抗诉权必须予以保留和强化。人民检察院对同级法院的生效民事判决和裁定觉得需要进行抗诉的，除报上级检察院决定并抗诉至其同级法院外，还可以采取同级检察机关监督的方式，直接向原审法院提起抗诉，并由其重审。这样既可避免当事人的讼累，又利于信息之反馈，更能及时有效发挥监督之功效。

(二)设置权

现行《民事诉讼法》仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力、不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。设置检察有关的权可以有效地解决这些问题。

关于人民检察院可以提起民事诉讼的民事案件的类别，国内主流的观点认为应包括侵犯国家对国有资产所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。笔者认为可大体上规定为以下几种：(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时，代表国家；(2)在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众；(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而又因特殊情况不能、不敢或无力的，代表国家、集体、法人和公民；(4)在重大涉外案件中，代表国家、集体和法人。

(三)行使参诉权

对于涉及国家利益、社会公共利益的案件，在当事人已经诉诸法院的情况下，可以赋予检察机关参与诉讼的权利。检察机关参加到已经开始的民事诉讼，既可以是法院提出，也可以是检察机关主动提出，还可以是按照法律的有关规定行使参诉权。检察机关应该可以在诉讼的各个阶段参加到已经开始的诉讼中来。

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第三条县整治违法建设协调领导小组办公室（以下称“县治违办”）设在县规划管理局，负责监督、指导全县违法建设的预防、发现和报告工作。

第四条按照“属地管理”的原则，各乡镇辖区内违法建设预防、发现和查处的管理工作由各乡镇人民政府负责。

第五条县政府目督办、经济局、公安局、国土资源局、建设局、规划局、城市管理局、交通局、水务局、林业和园林局、环保局、旅游局等有关单位，要依据各自职责，共同做好全县违法建设的预防、发现和报告工作。

第六条有下列情形之一的，为违法建设：

（一）未依法取得用地批准手续、选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证而进行建设的建筑物、构筑物及其他设施；

（二）不按建设工程规划许可证确定的建设工程位置、范围、性质、层数、标高、建筑面积和建筑造型建设的建筑物、构筑物；

（三）未按规定期限拆除的临时建筑物、构筑物及设施；

（四）其它违法建设。

第七条乡镇人民政府及县规划局等相关部门，应当通过报纸、网站、设立公示牌等形式，及时将规划信息、用地审批情况向社会公布，实行阳光操作，便于群众监督。

第八条在违法建设的预防、发现和报告工作中，各乡镇人民政府要建立网格化管理制度，具体责任分解到人，依法及时打击违法建设。

第九条违法建设的预防、发现和报告工作，实行“零报告制度”和“月违法建设拆除报告制度”。各乡镇人民政府要于每月15日前将资料报县治违办；县治违办每月将全县违法建设的预防、发现和报告工作资料汇总后，报送市规划执法监督机构。

第十条违法建设的发现：

（一）规划监督员、其他成员单位监督巡查发现；

（二）、举报或媒体的信息；

（三）上级部门或领导督办或安排布置的任务。

第十一条违法建设发现报告方式：

（一）由网格单元责任人分情况上报

1.对重大违法建设应立即向上一级网格片区负责人汇报，网格片区责任人接到汇报后逐级汇报至县治违办；网片单元责任人也可直接向县治违办上报。

网格单元责任人网格片区责任人镇（乡）县治违办

网格单元责任人县治违办

监督巡查人发现县治违办

监督巡查人发现报各镇（乡）

2.对一般违法建设应立即逐级汇报。

网格单元责任人网格片区责任人镇（乡）县治违办

监督巡查人发现县治违办

监督巡查人发现报各镇（乡）县治违办

（二）案件由受访单位报县治违办，并抄送相关责任部门。对媒体曝光案件，违法建设治理相关人员均有义务向县治违办报告，发生在自己片区内的案件必须同时向上级责任人和主管部门报告。

受访部门县治违办

受访部门抄送责任部门

媒体曝光县治违办

媒体曝光在责任片区逐级上报

（三）部门受理案件由受理部门立即报县治违办。

受理部门县治违办

第十二条建设单位应当在建设工程现场设立公示牌，公布建设用地、规划信息等建设相关内容，接受社会监督。

第十三条发现违法建设后，涉及乡镇人民政府要立即组织人员对违建业主进行宣传劝阻，并协助做好违法建设的自拆工作。

第十四条对阻碍违法建设的预防、发现和报告工作的，由公安机关依法进行处理。

第十五条国家机关、人民团体、国有企（事）业单位及其工作人员，应遵守建设管理相关规定。对涉违的应做好违法建设行为的劝阻和拆除工作。

第十六条各乡镇人民政府及违法建设的预防、发现和报告工作其它责任单位，要设立举报电话和举报信箱，依法查处举报的违法建设。对及时举报违法建设行为且经核实无误的，予以奖励。

第十七条违法建设的预防、发现和报告工作，纳入县政府目标管理考核内容。各责任单位主要负责人和分管负责人，对本责任区内的违法建设承担领导责任。

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增强推进法治建设的自觉性

执法理念是统领执法工作的灵魂，检察机关要坚持把转变执法理念与推动法治实践紧密结合，牢固树立符合现代法治精神的执法理念。

惩罚犯罪与保障人权并重。2012年，刑事诉讼法作出重大修改，对传统的执法理念提出了挑战，最突出的就是将“尊重和保障人权”写进了总则，并在辩护制度、证据制度、强制措施、审判程序等方面作出明确规定，强调要强化证据意识、程序意识、规范意识，切实保障人权。司法实践中，检察机关在执法办案中程度不同地存在着重打击犯罪、轻人权保障的现象，这是贯彻修改后刑事诉讼法面临的一大障碍，也是最迫切需要解决的突出问题。因此，检察机关要树立惩罚犯罪与保障人权并重的理念，既履行好追诉犯罪的责任，又保障好犯罪嫌疑人、被告人包括死刑犯的合法权益，体现人性化执法。

实体公正与程序公正并行。实体公正与程序公正是刑事诉讼法的血肉与灵魂，共同构成刑事司法制度的终极依归。因此，检察机关要牢固树立实体公正和程序公正并重的理念，始终坚持严格执法、公正司法，从实体和程序上充分体现公平正义，让人民群众在每一件案件的办理中都能感受到公平正义。在实体上，严格按照法律法规执法办案，强化法治意识、证据意识，守住公平正义的“底线”，确保每一件案件都经得起法律、人民和历史的检验，坚决防止知法犯法、徇私枉法现象，切实维护人民群众生命健康权、财产权、人身自由权等实体权利。在程序上，牢固树立程序意识，切实改变“重实体、轻程序”的倾向，真正把程序公正作为保证办案质量、实现实体公正的前提和基础；严格履行批捕、等环节的审查、审批程序，严格遵守询问、讯问、调查取证程序规定，杜绝刑讯逼供、超期羁押现象，努力使每一个执法办案环节都符合司法程序规范。

监督制约与协作配合并施。宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”修改后刑事诉讼法第七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”司法实践中，个别检察院在与公安机关、人民法院的工作关系中存在配合有余监督不足、不敢监督、不善监督、监督乏力的状况，未能全面履行好法律监督职责。如个别检察院与法院之间“讲和谐、卖人情”，在履行刑事抗诉职能时未能做到应抗尽抗，影响了社会公平正义。作为法律监督机关，检察机关应当树立监督制约与协作配合并重的理念，大胆监督、敢于监督、善于监督，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

二、以严格执法为重点，

确保公共权力行使的廉洁性

执法办案是履行法律监督职能的根本途径，检察机关要坚持以执法办案为核心，切实加强行政执法监督、诉讼活动监督和职务犯罪惩防工作，促进干部清正、政府清廉、政治清明。

加大对行政执法的监督力度，促进依法行政。行政执法与群众权益息息相关，行政执法不规范，必然侵害权利人的合法利益，造成社会不公，导致社会矛盾的增加。检察机关要建立健全行政执法与刑事司法相衔接的机制，建立行政执法机关和检察机关的信息平台，实现“网上衔接、信息共享”，建立健全联席会议制度、案件查询、《行政处罚决定书》查询、《涉嫌犯罪案件移送书》抄备审查等机制，使检察机关能及时发现和监督行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件。制定出台行政执法与刑事司法工作规范，规定行政执法机关和检察机关在“两法衔接”工作中的具体职责、任务和工作程序，避免工作中的无法可依、无章可循。高度重视办理行政申诉案件，正确处理因行政拆迁、企业改制、社会保障、环境监管等引起的行政争议，加强对上述行政案件诉讼活动的法律监督，促进国家机关及其工作人员依法行政，增强行政执法公信力。

提高对诉讼活动的监督力度，促进公正司法。修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法全面强化了检察机关的诉讼监督职能，检察机关要切实加大对诉讼活动的监督力度，以强有力的监督捍卫司法公正。一方面，加强刑事诉讼活动同步监督力度。着力加强对非法取证、滥用强制措施、随意变更强制措施等违法行为的监督，确保侦查权正确行使。全面开展对简易程序案件、二审案件、再审案件的监督，实现监督全覆盖，促进刑事审判公正。强化对刑罚执行和监管的监督，落实日常巡视、安全防范、监外执行监督、刑罚变更执行同步监督等机制，严防脱管、漏管。另一方面，切实转变“重刑轻民”观念，更加重视加强民事行政检察工作，积极开展对民事执行活动、调解书和审判人员违法行为的监督，切实担当起修改后民事诉讼法赋予检察机关的新任务。加快构建多元化监督格局，重视综合运用检察建议、督促履行职责、调查核实等方式，不断增强民事行政监督的效果。

增强对职务犯罪的惩防力度，促进廉洁履职。“物必先腐，而后虫生。”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致怨声载道、社会动荡、政权，其中，就是一个很重要的原因。检察机关作为反腐败的主力军，要积极策应十关于重拳反腐的总体部署，严肃查办发生在领导机关和领导干部中的大案、要案和发生在群众身边、损害群众利益的职务犯罪案件。适时在生态环境保护、食品药品安全、新农村建设、医药卫生、安全生产等领域和行业组织开展专项打击行动，切实解决群众反映强烈的腐败问题。同时，注重对网络舆情中有关腐败问题信息的收集研判，加强线索分析排查，健全腐败问题及时发现和查处机制，做到有案必查、有腐必惩。加大预防职务犯罪工作力度，充分发挥职务犯罪预防警示教育基地主阵地作用，组建预防职务犯罪演讲团，推进预防职务犯罪讲座进党校、进机关、进高校、进社区，使重点领域、重点行业、重要部位的从业人员普遍接受警示教育，努力营造全社会共同预防职务犯罪的良好氛围，促进干部廉洁履职。

三、以群众利益为根本，

促进社会公共管理的规范性

党的十报告强调“更加注重发挥法治在社会管理中的重要作用”，检察机关要充分发挥职能优势，大力推进社会管理法治化，努力促进民生改善。

“心连心”促进群众依法表达诉求。当前，群众诉求表达机制运行还不够顺畅，群众参与社会管理和服务的渠道还不够宽广，群众的一些合法权益无法得到保障，导致部分群众选择非理性的方式维权。检察机关要切实增强服务意识，搭建与群众沟通联系的“连心桥”，想群众之所想、急群众之所急。健全下访巡访、无障碍接访等工作机制，加强控告申诉接待窗口建设，认真办好“12309检察民生服务热线”，畅通渠道，强化文明接待。积极开展矛盾防控，加强涉检风险评估和重大案件社会效果调查，及时化解隐患。健全矛盾纠纷调处机制，落实首办责任制、领导包案制等工作制度，依法综合运用教育疏导、司法救助等多种手段，促进实现案结事了、息诉罢访。

“面对面”推进基层民主法治建设。加强基层民主法治建设、完善基层民主制度，既是法治江苏建设的亮点，也是法治江苏建设的重点。检察机关要将检察工作与基层对接，实行检力下沉，深入开展检察工作进社区、进农村、进企业的“三进”活动；组织开展举报宣传周、法律服务日、公开典型案例等活动，面对面向群众宣传法制，将法治理念传播给群众，增强群众法治意识，坚定群众法治信念。积极延伸工作触角，坚持“全覆盖、零负担”的工作原则，在不增加社区和群众负担的前提下，规范设立派驻检察室、检察工作站，使其成为推进基层民主法治建设的平台。深入推进政务、居务和村务公开，保障人民群众的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。积极参与基层“民主法治示范社区（村）”创建活动，加强与基层司法、综治等部门的协作配合，推进基层法治服务阵地建设，引导群众有序参与基层民主法治实践。

“手拉手”加强特殊人群帮扶教育。对特殊人群的帮教，是检察机关参与社会管理创新的重要途径。检察机关要加强对外来涉罪人员的管护，全面建立涉罪外来人员“管护帮教基地”，依法保障外来人员平等适用取保候审强制措施，使外来人员司法权利得到平等保护。同时，促进涉罪外来人员尤其是青少年更好地回归社会，最大限度地减少社会对立面。加强对刑满释放人员的监督管理，做到向前、向后两个延伸，不断完善社区矫正检察监督机制，实现安置帮教无缝衔接，帮助社矫人员增强自新的信念和就业能力，防止重新犯罪。加强对社区矫正工作的监督，探索完善监督机制，配合有关部门开展对社区服刑人员的监督管理、教育矫正、帮扶济困等工作，帮助社区服刑人员重塑人生、回归社会。加大对刑事特困被害人的救助，注重发挥倡导、呼吁作用，推动将刑事被害人救助纳入社会救助机制框架内，切实保障刑事特困被害人权益。

四、以队伍建设为支撑，

提高法律监督能力的全面性

过硬的队伍是履行好法律监督职能的重要保障，检察机关要切实加强队伍建设，着力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良的高素质检察队伍。

保持政治本色。始终把加强检察队伍的思想政治教育放在首位，坚持用科学发展观武装头脑、指导实践、推进工作。牢牢把握坚持和发展中国特色社会主义这条主线，以党和国家工作大局为重，以最广大人民利益为念，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。按照中央政法委和最高人民检察院的部署，深入开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，筑牢检察干警执法为民思想根基。加强检察干警政治轮训，引导其始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，坚定道路自信、理论自信、制度自信。大力推进检察队伍职业化建设，强化职业道德教育，促进检察干警增强职业认同、提高职业素养。

提升执法能力。检察机关要真正担当起“强化法律监督，维护公平正义”的职责使命，必须把能力建设作为根本途径。以提升检察干警查办和预防职务犯罪能力、诉讼监督能力、涉检的息诉化解能力、检察信息化应用能力、新媒体时代社会沟通能力、公正廉洁执法能力为重点，千方百计加强检察干警的学习和培训，积极提供平台，采取走出去学习、培训、研讨和请专家讲课等多种方式，提高检察干警的法律素质，提高法律监督能力。努力使检察干警由传统的经验型办案转变为理论指导实践型办案，使检察干警学会用法律思维、法律理论审查办理案件，从而向检察官专业化、精英化迈进。加强检察干部队伍建设，坚持德才兼备、以德为先的用人导向，重能力、重实绩、重公信，把不同层次、不同领域、不同年龄段的干警培养好、使用好，真正让能干事者有机会、干成事者有舞台。

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其次，在制度和法技术层面，由于教会法是一个达到系统化和较完备状态的法律体系，它的一些制度和法技术对后世产生深远影响。教会法的婚姻家庭和继承制度在西方一直发挥着作用，至今仍为各国所承受；在刑法和方面，教会法对感化、矫正罪犯的充分注意给后世刑事法律以有益启示；在诉讼法方面，教会法的纠问式诉讼模式以国家追诉原则取代私力报复，废止神明裁判而采证据裁判原则，较原来的弹劾式诉讼是一个进步，为后世刑事诉讼制度奠定基础。 由于中世纪各国天主教的联合，罗马教廷位居各国之上而可以充当仲裁者的角色，教会的一些教义也往往成了调整国际关系的准则，呼唤和平和以协商解决国际纠纷的做法对后世国际法产生了影响。

其三，从法律思想层面看，教会对知识的垄断使之不自觉的成为古希腊和古罗马文明的传递者，教会法也成为从古希腊、古罗马法律思想到后世资产阶级法律思想，尤其是古典自然法学派之间的纽带和桥梁。古希腊法律思想以及经过“希腊化”时期而深受古希腊思想浸润的罗马法曾创造了辉煌的文明，但日珥曼“蛮族”的入侵给这些文明以致命的打击。正是基督教驯服了“蛮族”，并在引导他们走向文明上发挥了重大作用。教会法受到过古希腊哲学和罗马法的影响，特别是吸收了罗马法的一些原则和制度，而在日珥曼王国时期，由于教会法地位很高，许多僧侣同时又是法学家，他们在各王国的行政、司法和立法中发挥着作用，对日珥曼法产生了影响，同时也使罗马法得以保留。而在12至15世纪罗马法复兴的过程中，正是教会法和教会法学家的努力，为罗马法的传播和罗马法学家的培养做出了贡献。在这里最值一提的是阿奎那，他将奥古斯丁的神学思想和亚里士多德的思想巧妙结合。他承认人的理性，有将其归功于上帝的赋予。他在对法律的分类中用自然法作为永恒法与人法之间的纽带，认为自然法是人对上帝智慧的理解和参与。这就使自然法披着神的外衣在人间发挥作用，并成为后世资产阶级法律思想，以格老秀斯、霍布斯、洛克、孟德斯鸠和卢梭等人为代表的古典自然法学派开创了近现代法治文明的伟大时代。

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当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是，如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治文明的发展水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今中国，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警察权的滥用往往使公民的权利化为乌有f}l。而的核心内容就是通过调整国家公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。

对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督以及社会舆论的监督);既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的监察部门和督察力量的有力监督;既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。

一、限权—明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位

依据的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是法律，毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从角度来构建限制警察权的机制尤为必要。

我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些政治、经济或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内时，其权力才有可能被有效地约束、监督。

就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种“流水作业式”的刑事诉讼构造。依照理论，权力只有相互制衡，公民的私权利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保障呢?而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。

因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生主张的“侦诉一体化”的观点[3]，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点[4]。检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦查的专业分工，反而不利于侦破[4]。加强侦诉合作的具体设想是:警察侦查案件，得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官的命令，警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥用。

二、制衡—建立司法审查制度，以司法权控制赞察权

警察权应当受到司法权的控制是的必然要求，也是当今社会发展的时代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施，而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意[5]。以司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实的理论基础。

首先，以司法权控制警察权符合理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理念。马克思也曾经说过:“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身上，这种集中是和心理学的全部规律相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。

其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’I61。而司法权从其本质上说应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为现代法治国家所公认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障公民权利、维护人权。

因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是:(1)建议在全国各基层法院设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人及其人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。

三、监督—设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督

警察权在行使的过程中往往直接与人民群众发生关系，警察能不能严格依法行使权力，最有发言权的还是人民群众，特别是有关事件的当事人。因此，为了增强警民沟通、建立和谐社会，笔者认为可以参照人民法院系统的‘，人民陪审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，在警察体系内部也引人“人民监督员”(或称之为“人民侦查员”)制度，即在诉前的侦查阶段吸纳社会公众参与，尤其涉及对公民基本权利采取限制和剥夺的强制措施时，由社会公众进行监督制约的民主制度。其宪法基础主要体现在以下方面:

第一，人民侦查员制度具有明确的宪法和法律依据。《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利，警察权的行使也必须接受人民的监督。《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。《人民警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”。第46条规定:“公民或者组织对人民替察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时直处，并将查处结果告知检举人、控告人”。这些都是实行人民侦查员制度的宪法和法律的依据。列宁曾指出:“宪法就是一张记载着人民权利的纸”。人民的权利真正得以实现，最重要的是通过一定的途径和载体，从“纸上”落到实处。否则，人民的权利只能是一句空谈。实行人民侦查员制度，就是为了落实宪法和法律的上述规定，为人民群众行使对公安工作的监督搭建一座实实在在的桥梁，通过这种制度化的刚性程序，将警察权的行使直接置于人民的监督之下，保障人民监督权利的行使，促进人民民主的经常化、程序化、制度化。

第二，人民侦查员制度具有坚实的理论基础。建立人民侦查员这种由社会公众监督制约司法活动的民主制度，其基本的宪证理论基础就是马克思列宁主义关于对国家权力实行监督制约和司法的民主性的理论。具体地说，着重体现在以下方面:

一是权力的监督制约理论。权力需要监督和制约，不受监督的权力必然产生腐败，这是一条公律。替察权作为一项重要国家权力，其兼具行政性和司法性，直接影响到公民人身权利和财产权利，必须受到有效的监督制约。这种监督制约既要有法律程序上的制约，又要有人民群众和社会各界的民主监督，惟有如此才能有效地防止权力滥用和腐败，保持警察权的人民性。

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site supervision of construction materials control practices

zhang mei

（xinjiang petroleum engineering construction supervision co.， ltd karamay xinjiang 834000）

【abstract】engineering materials varieties. varying quality， quality will directly affect the safety of buildings durability. use of poor quality materials， quality problems caused by the presence of industrial and civil engineering through quality management and supervision practice， supervision engineers introduce quality control in engineering materials specific practices.

【key words】engineering materials；supervision plan；after entering supervision；concrete quality control

建筑工程使用的材料品种多质量各异，但质量的优劣直接影响到建筑物的安全耐久性能。因使用材料质量低劣而引起的返工处理和纠纷，导致质量问题的存在现象在许多工程时有发生，因此，如何控制好建设用材料质量，是施工技术人员及监理工程师现场控制的重点工作。在施工现场建筑材料的监控中最常见的问题是，材料送检样品与实际使用的材料存在差异；一些材料未通过检验巳用于施工；采购材料时提供的合格证，检验资料与进场材料不相符合；材料不能按使用进度供货而影响需用等。对工程用材料质量的监控，是工程技术人员尤其是监理工作的重中之重，绝不能迁就凑合。通过对工业建筑及民用工程的施工质量管理的监理实践，浅要分析介绍监理工程师在进行工程材料质量控制时的具体做法，提供参考依据。

1. 审查施工企业管理制度的制定

在建设项目开工之前，要详细审查施工企业申报监理的工程组织设计及材料采供计划，要求施工单位配备专业技术人员负责材料的采购与供应，使用过程中工程技术人员严格把关。例材料采供中的具体采购细则，取样送检规定及频率，执行的标准等。在材料供应计划中重点考虑开工前主要材料的储备，抽查复检的时间必须在使用前做完。施工中根据工程进度确定的时间不要影响使用。同时将材料供应计划上报给业主，前期的材料准备是为工程开工起有力的保证作用。

2. 监理规划及细则制定

2.1 要提前熟悉施工图纸中建筑结构的特殊要求和施工组织设计的内容要求，工程监理规范的监督规定，由总监理工程师主持编制工程监理规划。工程项目监理部在特殊过程或关键工序（工艺）开工前，由各专业监理工程师负责编写相应的监理细则，由总监理工程师签发执行。在监理规划中明显监理人员的职责、工作程序、方法步骤、手段、对材料的质量要求和质量保证应采取的措施等。现场材料专业监理工程师的监理程序是：

（1）施工单位向监理工程师提供材料供应计划。

（2）监理工程师对现场材料的生产厂家进行资质审查；对进场材料的合格证及试验资料进行检查，检查内容包括材料的数量、规格、型号及外观质量是否符合计划的质量要求。

（3）认真填写工程材料、构配件、设备报验单a-9工程的原材料、构配件、设备等半成品及成品进场时，项目监理部门的监理工程师应督促工程承建商按规定填写“工程材料、构配件、设备报审表”（a-9）报审，并依据有关规范、设计图纸、样板及《建筑工程施工质量验收统一标准》（gb50300-2001），审查报验建筑材料、建筑构配件、设备的名称、规格、数量、合格证、准用证、实验报告、使用部位等（进口的材料或设备还应按合同要求审查《原产地证明书》和《质量保证书》及《商检报告》），是不符合设计、合同及有关规定。合格后，才能在“工程材料、构配件、设备报审表”（a-9）上批准同意工程承建商将材料、构配件、设备用于工程中。如发现不合格的材料、构配件、设备，应立即下达推场通知并监督实行，坚决杜绝不合格的建筑材料、建筑构配件、设备在工程上使用。监理人员对原材料进行抽查，并必须由持有见证送检卡的监理人员进行见证取样并送检。如果项目监理

部对提供的检验结果有疑问时，应另行抽样，送质量监督站指定的检验单位检测。而监理部对施工过程送检工作及重要的试验结果，在监理日志里作详细记录。

（4）检查送检报告，送检报告要达到施工规范要求后的固定格式才准使用，达不到标准合格要求的材料，除不淮使用外应立即清除出现场。认真填写好不合格材料的清场记录，对材料品种数量及时间记录汇报清楚。

（5）做好抽查记录，施工企业技术人员的施工日志，必须对清场材料有记录，同时要抽查与施工现实相符合，达到每批材料使用在建筑的那个准确位置。

2.2 工程总监在项目开工前参加由建设单位主持召开的笫一次工程会议，向工程承包商进行监理工作交底，介绍监理计划的内容，对施工准备情况提出意见和要求，并回答承包单位提出的工程方面诸多问题。达到施工方允分了解监理要求及工作程序，经过会议互相沟通为保证监理工作的开展和顺利进行打开良好的开端。 　3. 材料进场后的监管

材料进场要按照工程进度来控制。在每批材料进场前监理人员会同现场施工技术人员对材料生产厂家资质及质量保证措施进行核检，并要求生产厂提供进场产品的质量保证书，根据质量保证书提供的项目对产品再次检验，对外观或其它不符合要求的不得用于工程。认真按要求对进场材料按比例进行抽样送检，监理自己首先查看各种进入现场各种材料的合格证和检验报告，再按试验取样要求抽取样品送检。抽样的部位，数量，批次，方法要满足要求，以下就常用的几种材料质量控制措施进行浅介。

3.1 水泥质量。

水泥在工程施工中最重要也是最大宗的建筑材料。水泥在进场时必须附有出厂合格证和检验报告，并对水泥产品及品种，包装，强度，批次及出厂时间核实验收。按规定水泥出厂三个月要重新复检，按化检结果重新进行配合比使用。应该一个工程尽量采购一个厂家的同品种水泥，以确保质量和减少试验次数。安定性是水泥的重要指标，若安定不合格时必须退回产品；但水泥的强度等达到要求，富余量不高也可以使用，只是配合比考虑其实际强度设计即可。

3.2 钢筋质量。

（1）所有进场的钢筋都必须有出厂合格证，检测报告，每捆或盘应有标志牌。进厂钢筋按批次，炉号及规格分批堆放及检验，检验内容包括标志牌，外观察检，并按现行规范要求抽取试样送有资质的试验室进行全检，检验结果出据报告再用于结构施工。

（2）钢筋在制作加工过程中若出现脆裂，焊接性能差，或力学性能有异常情况，要按照现行材料检验标准对该批次钢筋重新取样进行力学化学分析或分专项检验。

（3）对钢筋的外观也必须进行，外观检查的内容包括：实际直径标志牌，外形，长度，端头，弯曲，锈蚀状况。如果经过对每种筋仔细的外观查看，就可以分辩出是否非标生产的钢筋。对外观检查不合格的产品，应按照相关规定，监督施工单位清退出现场，并汇报主管部门防止流入其它建筑工程使用。

3.3 土产材料和外加剂。

对进入现场的砂石料按照现行的“普通砼用碎石和卵石质量标准和方法”jgj53中的具体规定和“普通砼用砂质量标准及检验方法”jgj52的具体规定见证取样送试验室检验。对工程用于砼的外力加剂要执行“砼外加剂应用技术规范”gb50119和现行的“砼外加剂”gb8076中的相应要求。目前可用在砼中的外加剂品种繁多，另外还有防水剂，泵送剂，膨胀剂等。作为工程现场监理人员，必须熟悉以上及相应规范标准的详细要求，并了解外加剂的基本性能和掺用要求，才能有效的控制施工用原材料的质量，确保工程质量。

3.4 钢筋焊接控制。

目前工程用钢筋连接的方式很多，焊接钢筋是传统的最老的一种连接方法，但是仍然在采用。对焊接钢筋的人员资质有严格的要求，必须持有合格的上岗证，操作规范。对焊接接头受力部位要分别抽取样品送试验，当各项力学性能满足设计要求才能够继续焊接。对焊接成型的钢筋质量检查是监理工程师的重要工作。除按要求送试验室检验卟，还要逐一对接头目观检查。对搭接长度，焊缝宽度，咬肉，凹陷，夹渣及焊缝高度进行全面检查，当发现其中某个环节不符合时，坚决整改直至达到要求。

3.5 砼工程。

砼的质量性能除了受制于各组成原材料的质量影响外，在很大的程度上取决于现场施工的质量控制。在形成结构体的整个工艺过程中，不同工艺对施工质

量的影响是不一样。有的环节影响重大，有的环节只是一般影响。由于在全世界目前仍将砼的抗压强度作为主要检验标准，因此施工环节的质量控制优劣是直接影响结构的安全耐久性能。施工过程中影响砼质量的因素很多，如原材料计量，配合比例，水灰比，搅拌，运输，入模振捣，养护等。在砼施工质量控制中应特别重视的是：

（1）检查各组成材料的试验合格证及报告，在完全符合后再施工。

（2）对粗骨的连续级配差和细骨料在试验室试验的基础上现场再调整。

（3）严格按配合比称量配置原材料，计量准确误差在允许范围内，不允许加大水灰比和水泥用量，这样会加大砼结构的开裂，提高强度其后果是影响结构的耐久性。

（4）掺用外加剂和掺合料必须匹配准确，适应性好，用量合理。

（5）砼混合料的搅拌时间一般不少于90s.当掺入外加剂后的搅拌时间不少于120s以保证拌和的均匀。

（6）运输砼拌和料时间不能长，也不允许漏浆。

（7）振捣十分关键，漏振和过振都会造成不良后果。

（8）养护同样重要，尤其是早期或膨胀砼，更不能失水和养护时间不够。

3.6 水.暖.卫及电气安装。

建筑工程中除主体结构及围护，门窗的大宗工程外，使用中必须具备的建筑安装工程及材料也是很多，如上，下各种管道材料，暖气材料，卫生洁具，空调通风，消防，电气，火灾报警器材，以及所配套的各种材料，品种繁多质量各异。监理工程师必须对所有材料及器具认真对照检查验收。由于这些产品对整个建筑的安装工程有较大影响，对安全使用和外观感更是要高度重视的。不合格或低劣的器具产品在安全使用和耐久性均受很大影响，而材料的监督控制又容易出现重视主体而忽视安装的表现。在建筑安装质量控制中重点抓器具及材料的质量验收检查，重点检查的器材内容是：

（1）给水排水，消防，暖气，卫生管道，电线管，预埋套管，阀门，开关等质量。

（2）电缆，电线，配电盘，照明灯具，开关，面板，插座的质量等。

（3）卫生洁具，洗面洗手盆，大便器，消防栓，消防带，箱，喷头，连接配件，地漏等。

这部分安装及器具必须具有产品合格证件，如检测报告，抽样试验检验报告及使用说明书等。监理人员只有认真按监理规定和程序进行逐一详尽的控制工作，才是符合监理职责要求的。实践表明，工程施工必须控制进场原材料的质量合格，才是确保施工质量达到设计要求，使建筑物的质量符合安全耐久性的目标。

参考文献

[1] 普通砼用砂质量标准及检验方法jgj52.

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一、我国现行司法鉴定制度存在的弊端

（一）司法鉴定立法严重滞后

1、对司法鉴定的规范甚少。目前，有关司法鉴定方面的法律规定散见于三大诉讼法之中，仅6个条款。且六个条款主要是关于鉴定决定权的授权性规定。从全局上看，至今没有一部全国统一的司法鉴定法。

2、部门规范杂乱。出于需要，各部门相继制定了一些调整司法鉴定的文件：如司法部制定了《司法鉴定人管理办法》、《司法鉴定机构登记管理办法》，公安部制定了《刑事技术鉴定规则》，最高检察院制定了《法医工作细则（试行）》，最高法院下发了《人民法院司法鉴定工作暂行规定》，还有最高院、最高检、公安部、司法部联合的文件等。这些规定虽在一定程度上缓解了司法鉴定领域在操作中的困扰，但效力层次不高，适用范围较窄，冲突与矛盾并存，且各自为阵，施行各异。

3、绝大部分专业未制定统一的鉴定技术标准。目前，除部分法医鉴定和司法精神疾病有几个部联合颁布的部颁标准外，其他学科尚无统一标准，多数还只是各自确定的标准或经验型的标准。“各类学科、全国性的行业标准以及与国际接轨的公认型的鉴定标准还没有”[4].众多的鉴定机构由于其行业或专业的特点，往往有着完全不同的鉴定标准，如同样的人身损伤进行伤残等级评定，适用公安部制定的《道路事故伤残评定标准》和劳动部制定的《职工工伤和职业病鉴定标准》结果往往不同，当事人亦常根据自身的利益选择鉴定机构，鉴定机构也以此迎合委托人。在众多的鉴定标准中，有的还不科学、不准确，给司法审判造成不必要的麻烦。如法医鉴定中重伤偏轻和轻伤偏重以及轻伤与轻微伤的鉴定结论概念模糊。这些问题必然导致对鉴定结论的证据作用产生分歧和动摇，对公正司法产生直接。

（二）鉴定机构门派林立，设置重叠，运行混乱

1、鉴定机构多系统重复设置。目前我国具有鉴定权的机构大致有五类：一是公安机关（含国家安全机关）、检察机关、人民法院等国家专门机关内部设置的鉴定机构。这些内部鉴定机构始建于20世纪50年代，主要是在行使侦查、检察、审判权时而设立。其中公安机关内部鉴定的规模最大，实行中央、省、地（市）、县（区）四级鉴定。检察院、法院的鉴定规模较小，起步较晚，通常设置于中央、省、地（市）三级；二是经司法行政机关批准设置在科研机构、政法院校的司法鉴定机构，如司法部司法技术鉴定所、西南政法大学司法鉴定中心等；三是卫生行政部门设立的鉴定机构，如医疗事故鉴定委员会；四是一些医科大学设立的鉴定机构，如华西医科大学法医学鉴定中心；五是省级人民政府指定的。因此，在我国享有鉴定权的机构庞大而杂乱，造成人、财、物的巨大浪费；各部门设立的鉴定机构归各自管理，各守门户，各自为政，各行其是；多方鉴定、重复鉴定、虚假鉴定等现象的存在，导致司法鉴定的混乱无序。

2、鉴定机构缺乏独立性、公正性。公安机关的“自侦自鉴”、检察机关的“自检自鉴”、人民法院的“自审自鉴”，因缺乏必要的制约和监督，鉴定机构的独立性和中立性大打折扣，行政干预和人情鉴定难以避免，鉴定结论的客观性、公正性受到质疑，社会对鉴定制度的信任不高。尤以“自审自鉴”更甚，审判活动系平息冲突、化解纷争、定罪科刑的最后防线，自审自鉴使“鉴定成为一种奇怪的混合物——既是法院的一个下属机构，又是一方当事人的证人，他由法院的下属成员变成当事人一方的证人。法官以这种双重身份出现和参与诉讼活动，这不能不令人感到有失公正和后顾之忧。”[5]

3、鉴定机构运行机制混乱。（1）司法鉴定行业无执业分类标准。司法鉴定行业涉及的学科门类很多，鉴定的技术手段也纷繁复杂，有时需要综合运用多种和多门学科知识，这就要求有不同专业知识和掌握不同技术手段的人以及他们各自不同的水平分别解决不同的问题，客观上需要严格的执业分类，但我国目前对此一片空白；（2）各个鉴定机构之间受理鉴定的范围不明，对象不清。各系统各层次的鉴定机构在受案上普遍存在随意性、混合性和重复性。为了上的利益，都对外接受民事、行政诉讼当事人的委托，有的还相互争案、相互否定、相互指责、贬损对方，使技术鉴定的科学性、权威性大受损伤；（3）鉴定机构有权无责，随意出具鉴定结论。由于对鉴定机构、鉴定人员缺乏法律约束，随意出具鉴定结论也无相关制裁措施，使得少数鉴定人员收受贿赂，毫无顾忌地出具偏袒一方的鉴定结论，这在财产评估中表现尤为突出，同一财产，不同机构出具的评估值有时竟会相差几倍！

（三）对鉴定人员缺乏科学、合理的管理机制

1、鉴定人的权利、义务不明确。《刑事诉讼法》第119条规定：“为了查明案情，需要解决案件中某些专门性问题的时候应当指派、聘请有专门知识的人进行鉴定”。《民事诉讼法》第72条、《行政诉讼法》第35条也有类似规定。但我国目前尚无全国统一的、权威性的审核、批准、授予机构，如何认定鉴定人具有“专门知识”通常由法官说了算，甚至连审案的法官也未必知道署名的鉴定人是谁？具体有无“专门知识”？即使署名的鉴定人有鉴定资格，但其资格多为内部授予，而非通过，水平高低不得而知。再则，当鉴定人的合法权益受到侵犯时如何有效地保护？鉴定人无故不履行义务时如何制裁均无法可依，影响了鉴定的法律权威。

2、鉴定人员素质良莠不齐，司法鉴定整体水平不高。由于没有统一的市场准入标准与规则，加之鉴定机构多而杂乱，鱼龙混杂，鉴定人员中不乏滥竽充数者，特别是依附国家机关的庇护而生存的鉴定机构，其人员素质更令人堪忧，司法鉴定从业人员的整体素质不高，鉴定人队伍的专业化和职业化远未形成。

3、对鉴定人员没有健全的培训和考核晋升制度。健全和实施合理的培养、培训制度，是司法鉴定工作的基础。而建立和完善科学、系统的考核晋升制度，则是不断提高鉴定人员技术水平，使鉴定事业不断发展的必要途径。两者互为联系，互为影响。我国对专业知识和工作能力的考核，尚无一套科学完整的体系，晋升标准多以学历和工作年限为主要条件，论资排辈，无水平高低、能力大小、贡献多少之别，严重阻碍鉴定人员的积极性、创造性和进取性。

（四）司法鉴定缺乏程序规定

1、委托主体多样化。民诉法第72条、行诉法第35条规定，人民法院是启动鉴定的唯一合法主体；刑诉法第121条、165条规定，在不同的诉讼阶段，公安、国安、检察机关、人民法院都有决定鉴定的权力。可见，现有法律均规定司法鉴定决定权专属于国家机关，当事人只有请求鉴定的权利。然而，当事人直接委托鉴定机构却得到了最高审判机关的认可，2002年4月1日施行的《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第28条规定：“一方当事人自行委托有关部门作出的鉴定结论，另一方当事人有证据足以反驳，并申请重新鉴定的，人民法院应予准许。”司法解释与法律在此存在冲突。

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中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）03-0051-04

随着金融深化，有着一定监管职权的存款保险制度正日益成为银行业危机救助的核心制度安排。同时，它也是完善的金融监管体系中不可或缺的重要组成部分。根据世界银行2005年工作报告《世界存款保险：全面的数据》，已有越来越多的国家在其存款保险制度中引入监管职权。Cull，Senbet和Sorge通过对58个国家数据的实证研究发现，在监管环境较好、法制较为健全的国家，存款保险会有利于金融的健康发展。如果存款保险制度安排不包括一些相关的监管措施，则会造成金融体系的不稳定，从而破坏金融业的良性循环。

一、 早期存款保险的缺陷

20世纪80年代后，美国的银行和储贷机构危机加深。自1980年至1983年，美国有118家储贷机构破产，损失资产430亿美元。同时，1980年至1994年间，投保于美国联邦存款保险公司（FDIC）的商业银行和储蓄银行中有1617家被关闭或得到FDIC的财务支持，这使FDIC在1988年第一次遭受损失。加拿大自1982年至1992年，也有25个投保存款类机构破产，加拿大存款保险公司（CDIC）（以下简称CDIC）为此遭受了巨大损失。

分析两国金融危机的原因，除了宏观因素如国家整体的政治、经济、金融和立法状况外，金融监管的乏力也是一个主要原因。而监管当局如美国家庭信贷联邦委员会（FHLBB）在监管措施、人员配备等方面存在严重问题，其监管力量不足且缺乏培训，对所属FSLIC在职责和资源方面也没有充分授权，缺乏必要措施和进行及时调整，出现监管空隙和监管不足，从而引发道德风险。另外，从1980年到1984年间，美国联邦和州银行监管机构中的检查人员总数不断减少，检查次数和频率在下降（见图1和图2），而盈利银行承担过度风险的情况并没有得到有效控制，这进一步鼓励很多储蓄机构更加大胆地投放高风险贷款业务，并最终导致了危机的暴发。

图1 美国联邦银行监管机构中检查人员数量变化图

注：资料来源：FDIC在FRB，OCC和州银行监管会议信息的基础上收集而成。FRB：联邦储备银行，OCC：货币监理署

二、 金融监管在存款保险制度中的引入和强化

图2 对不同评级的金融机构平均检查间隔

注：资料来源：FDIC，FRB和OCC

对上世纪八、九十年代美国和加拿大银行业危机的调查分析表明，银行监管体系并没有起到应有的作用，存款保险制度作为纯粹的“付款箱”对金融稳定所发挥的作用不尽如人意。主要有以下两个方面：一是只存在一个监管者时，由于缺少制约和相互监督，监管机构会为维护监管名誉延迟关闭本该关闭的金融机构，出现监管宽容；二是由于有存款保险制度的存在，受保险机构倾向于从事高风险经营。

1987年，加拿大对CDIC立法进行了重新修订。扩大了CDIC的法定权力，增加了一定的监管职权，并为控制风险制定了早期干预措施。存款保险的目的也进一步明确为：为保护存款人利益而提供保险并可采取措施将损失暴露最小化；促进和致力于维护金融体系稳定；在促进成员机构稳健经营和财务操作方面发挥重要作用。这标志着在存款保险制度中首次强调了主动性干预并增加了监管职责。1991年美国《联邦存款保险公司改进法》（FDICIA）（以下简称FDICIA）的出台，意味着存款保险体制开始引入并强化对资本不足的存款类金融机构进行监管和干预的措施，同时在监管体系上也进行了创新。该法在强化FDIC监管职权方面主要规定：(1) FDIC在处置问题金融机构时遵循“成本最小化”原则,即处置成本给存款保险基金带来的损失最小；(2)立即纠正机制，对“资本严重不足”的银行，可采取从限制某项业务到关闭该机构等的严厉措施。

从美加两国所采取的措施来看，主要是从成本最低和风险最小化的角度来考虑。在处置破产和关闭银行过程中要做到成本最低，存款保险公司应该在银行破产或被关闭之前参与并全面了解有关银行的信息，以便在银行监管机构最终决定关闭某银行后，能够尽力设计出使银行资产价值最大化和负债最小化的方案，并有权采取一切有效措施处置其资产和负债。而风险最小化也可以说是损失最小化则要求存款保险机构能够对它所承保银行面临的风险进行评价和监测，如有必要，还可以在银行实际破产前采取行动，或关闭该银行，或对其进行接管。实行风险最小化管理体制的存款保险机构拥有较大的权力，它可以与银行监管机构一起决定银行业和存款保险体系的准入和退出，制定和修改存款保险条款，按照一定的风险标准计算存款保险的保费以及当银行的有关风险指标出现问题时，可以对其采取行动，即所谓的早期干预措施。

三、 存款保险机构监管职权的特点

（一）从维护自身利益的角度出发实施监管职权

由于存款保险机构要独自承担因银行倒闭所造成基金支付的损失，这就使它更有积极性去监管甚至关闭有问题的银行，并且能激发其监管的主动性和责任心以及避免监管宽容。而银行监管机构，因银行倒闭的赔付最终不是由其担负，因此对倒闭时机的选择以及倒闭后责任的考虑有可能增大银行倒闭赔付的成本。

（二）降低道德风险，增强金融的安全与稳定

实行存款保险制度对存款类金融机构而言，会使其免遭挤兑浪潮的冲击，于是在信息不对称的情况下，有些机构会在资产组合方面为实现高收益铤而走险，选择风险更高、回报更丰厚的投资，从而加大其破产的可能性，这将不利于金融稳定。存款保险对储户的保护则使其较少关注银行经营活动的安全与否，降低了其将资金转移到安全机构的警惕性，弱化了市场对金融机构的约束力。因此，适当的监管是存款保险制度有效运作的必然要求。

（三）仅对问题银行进行监管，不涉及银行监管机构的常规业务

银行监管机构监管的目的是实现公共政策目标、政府的优先发展战略和其他参与者利益的普遍保护以及维护整个金融体系的安全。而存款保险机构监管的目标则是通过监管可以降低存款类金融机构倒闭的可能性，及早发现问题避免危机的传播，同时提高存款保险的有效性和高效性，使损失暴露最小化。因此，银行监管机构主要负责日常的合规性监管和风险监控，保持整个银行业稳健运行。当发现某银行经营中出现问题时，存款保险机构开始介入并进行全程风险监控。

（四）积极采取早期纠正措施，减少银行监管机构在关闭问题银行过程中的宽容

银行监管机构对问题银行更多的是实施挽救措施。但由于银行监管机构缺乏行动的决心，他们在救助问题金融机构过程中经常犹豫不决，希望尽量宽限时间，能够通过更强有力的监管措施就可以让问题银行恢复健康运营，不愿意看到因银行倒闭导致风险扩散并暴露监管的不足和缺陷，结果正是由于这种监管宽容最终导致危机暴发。而存款保险机构采取早期纠正措施的核心是及早发现和解决受保存款类金融机构出现的经营问题，在有问题银行尚有能力吸纳自己的亏损时，通过早期纠正措施来保护存款保险体系与纳税人，从而降低存款保险基金的长期亏损风险。由于存款保险机构关闭问题银行的决心，迫使银行监管机构考虑接受和正视所监管机构必须倒闭的事实，加速了问题银行的市场退出，减少了损失。

存款保险机构采取早期纠正措施是一种激励相容的监管策略，同时它也优化了整个金融监管激励相容的环境，符合成本最小或损失暴露最小的原则。它不但给问题银行选择倒闭的自由，同时，也让问题银行在倒闭之前能有一个回旋的余地，使其更有一种激励去选择最佳的处置结果。

（五）对问题存款类金融机构处置过程全面监控

在对问题存款类金融机构处置过程中，存款保险机构一般采取收购与承接（P&A）、存款偿付以及向濒临倒闭的银行提供贷款、资助、资产收购或承担债务等多种形式的资金支持（OBA）。无论采取什么方式，存款保险机构都会从维护基金安全的角度对整个处置过程精心安排、全面监控，确保资金的有效使用。

四、 存款保险机构参与监管所可能产生的问题

在全方位、多元化的银行监管体制下，如果各监管主体定位不准确，协调不一致，缺乏信息交流与沟通和作风官僚化则容易导致政出多门、重复监管以及监管资源的浪费。同时，各机构间的监管竞争也容易导致对被监管机构的宽容，从而可能产生监管不足，使监管流于形式。

然而实践证明，几个监管机构并存并不一定是监管资源的浪费或监管重复，关键是能否做好信息共享和监管协调。世界上许多国家都有多个监管机构，它们的效率都很高，并长期维护着金融市场的安全与稳定（见表1）。

监管机构间监管信息是否能共享，直接影响着监管协调、监管效率和监管竞争。Charles M Kahn 和 Joac A C Santos 通过研究证明当存在多个监管者时，监管者可能会倾向于不愿意共享信息。为避免这一问题，监管者应根据各自的信息优势来安排监管范围和监管职责。同时，还应当建立专门的制度和设立专门的机构来解决信息共享问题。美国对商业银行和储贷机构监管的部门较多,为了避免发生上述问题，他们于1970年建立了联邦金融机构检查官协会（FFIEC），由FRB、OCC（货币监理署）、 OTS（储贷机构监管办公室）、FDIC轮流出任协会主席。该协会是一个非监管权力机构,负责协调监管行业组织职责、制定统一的银行业监管指标、报表体系和分析方法等，沟通各机构间监管信息，保证监管的一致和协调。几十年来该机构运作的效果很好，确保了各监管机构间的协调，减少了监管中不必要的重复，提高了监管的一致性和效率。

表1 世界主要国家银行业多元化的监管主体

注：资料来源：1．周林等：《世界银行业监管》，上海财经大学出版社，1998年10月

2、张荔等：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年4月。

当然，在多个监管机构存在的情况下，监管竞争是不可避免的。然而，存款保险机构在监管过程中，出于自身利益的考虑以及采取早期纠正措施将会减少因监管竞争所导致的监管宽容。同时，由于与银行监管机构共同对受保机构进行监管，在双方竞争的相互制约下可使银行业免受监管过度的影响。另一方面，存款保险机构参与监管，由于相互制约和监督，使银行监管机构减少了因监管垄断而向被监管机构寻租的机会，降低了监管的道德风险。

五、我国应建立具有监管职权的存款保险机构

（一）我国存款类金融机构监管的现状及存在的问题

2003年我国银行业监管职能从央行分离出来，成立中国银行业监督管理委员会专门行使对银行业的监管职能。目前银行监管已逐步从合规性监管向风险监管与合规监管并重转变。在全面推行五级分类制度的基础上，银监会引入国际先进的CAMELs等一系列审慎监管制度，对银行业的监管力度进一步加大。

然而，尽管我国金融监管水平与十几年前相比已经有了长足的进步，但由于受银行业整体发展水平和监管体系管理问题的影响与国际监管水平相比还有很大差距。

1．由于缺乏规范的市场退出机制，在问题金融机构市场退出的监管过程中表现出的拖延和容忍，给国家造成了很大损失。监管当局更多地是关心机构的生存问题，存在监管容忍及延迟关闭现象，没有及早采取纠正措施，导致一些高风险机构资产状况持续恶化，最终增大处置成本。如中农信和海发行的问题就是最明显的案例。

在银行的资本充足率监管方面，国有商业银行股改后，仍有30%的存款类金融机构资本充足率很低。对于这些资本不足的机构，目前很难及早采取市场退出的有效措施，这既暴露了我们监管手段的软弱无力，同时也无法对经营管理者形成有效的威慑。

2．金融创新产品、新市场和新的金融运作形式大量涌现以及中小企业信贷、小额信贷等方面业务的不断增长，使旧有的监管规章难以适应新的发展形势，如建设银行吉林分行3.2亿元金融诈骗案等暴露了我国金融监管方面的薄弱和不足。另外，由于配套的行业规范如会计准则、外部审计等不完善，造成金融业务操作上的风险，使我国金融业大案、要案频发且不断升级。

3．监管人员的严重缺乏和监管理念滞后制约了监管水平的提高，难以满足银行业发展的要求。目前，我国金融监管队伍的金融业务水平，特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面，与金融监管的要求还存在很大距离。虽然银监会在对监管人员的培训方面投入了很大力量，但是与日益增长的监管业务量要求还是相去甚远。监管理念的更新和风险防范的操作，需要有一大批既精业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉经营政策、行业运行和市场变化的监管人员来实现。只有这样的监管人员，才能比较准确地掌握金融机构风险状况，真正发挥风险预警、识别和控制的监管作用。

（二）我国建立有检查职权存款保险制度应注意的问题

根据我国多种形式的银行体系（国有、股份制和信用合作社等）、银行业监管的现状和银行经营中的风险暴露以及问题金融机构救助资金来源的不确定性，存款保险机构的设计不应该仅仅具有“付款箱”功能，要使有限的资金得到合理的运用，使存款保险基金的损失最小，增大监管的激励相容和有效性，弥补监管工作的不足，就应该赋予存款保险机构一定的检查职权，将责、权、利有机地结合起来，从而达到既保护了部分存款人的利益又保护了广大纳税人的利益。

设计我国存款保险机构的检查职权和范围应根据我国的实际情况，与现有的监管机构形成有效的分工与合作：

1．存款保险机构可大力发展非现场检查系统。主要通过建立一些统计模型，对金融机构按期提交的各项报表和监管机构的检查报告，同时与一些机构评级一道加以深入分析，了解银行的经营状况。

2．注重对小型受保存款类金融机构的监管。对资产规模较小、资本充足率低于巴塞尔协议的基本要求、法人治理结构不够完善、管理和风险控制能力较差、交易行为不规范的中小金融机构如城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行、农村信用社等，它们问题较多，面临着较为严峻的生存压力。这一类机构倒闭的概率相对较大。为提高监管效率，对这类机构应更多地由存款保险机构与实施主监管职责的银行监管机构密切保持沟通并进行协同检查。

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二、竞业限制制度的运行现状及原因

(一)我国的竞业限制制度

1、竞业限制的定义

竞业限制也称竞业禁止，是近年来我国向社会主义市场经济体制转轨的过程中从西方发达国家引进的一项市场运行规则，它包括两个层面的内容：一是指企业的高级管理人员、高级技术人员和其他负有保密义务的人员在其任职期间不得兼职于竞争公司或兼营竞争性业务，二是指上述人员在离职后的特定时期或地区内也不得从业于竞争公司或进行竞争性营业活动，其主要目的就是为了保护雇主或企业的商业秘密不为雇员侵犯。

目前。权利人(即商业秘密拥有人)保护其商业秘密的手段主要有两种：一是与可能接触或了解其商业秘密的雇员签订协议，要求雇员承担保密义务，在离职前以及离职后一定期限内禁止透露商业秘密：二是当权利人的商业秘密受到侵犯时，要求侵权人承担民事责任。而国家也从行政管理的角度，在法律法规中制定了竞业限制的相关条款。

2、我国现有法律法规对竞业限制的相关规定

我国还没有竞业限制方面的专门立法，有关竞业限制的规定散见于各种法律法规、部门规章以及地方性法规中，对竞业限制法律制度的适用对象、适用范围、权利义务等方面也没有统一的规定和权威的解释。现有的主要法规依据有：

(1)《公司法》第149条规定：董事、高级管理人员未经股东会或者股东大会同意，不得利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务，违反此规定所得的收入应当归公司所有。

(2)《合伙企业法》第32条规定：合伙人不得自营或者同他人合作经营与本合伙企业相竞争的业务。除合伙协议另有约定或者经全体合伙人一致同意外，合伙人不得同本合伙企业进行交易。合伙人不得从事损害本合伙企业利益的活动。第99条规定：合伙人违反本法规定或者合伙协议的约定，从事与本合伙企业相竞争的业务或者与本合伙企业进行交易的，该收益归合伙企业所有：给合伙企业或者其他合伙人造成损失的，依法承担赔偿责任。

(3)《个人独资企业法》第20条规定：投资人委托或者聘用的管理个人独资企业事务的人员未经投资人同意，不得从事与本企业相竞争的业务：不得同本企业订立合同或者进行交易。给企业造成损失的，依法承担赔偿责任。

(4)《劳动合同法》第23条规定：用人单位与劳动者可以在劳动合同中约定保守用人单位的商业秘密和与知识产权相关的保密事项。对负有保密义务的劳动者，用人单位可以在劳动合同或者保密协议中与劳动者约定竞业限制条款，并约定在解除或者终止劳动合同后，在竞业限制期限内按月给予劳动者经济补偿。劳动者违反竞业限制约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。第24条规定，竞业限制的人员限于用人单位的高级管理人员、高级技术人员和其他负有保密义务的人员。竞业限制的范围、地域、期限由用人单位与劳动者约定，竞业限制的约定不得违反法律、法规的规定。在解除或者终止劳动合同后，前款规定的人员到与本单位生产或者经营同类产品、从事同类业务的有竞争关系的其他用人单位，或者自己开业生产或者经营同类产品、从事同类业务的竞业限制期限，不得超过二年。

(二)竞业限制制度的运行现状

在我国竞业限制制度的运行中，经常发生以下四种情形：

第一种情形是在签订有合法的竞业限制协议的情况下。劳动者频繁违约。出于巨大的利益驱动，大量劳动者跳槽或从事其他竞业行为，导致竞业限制协议成为一纸空文。加之此类行为的隐秘性让用人单位不能及时发现离职员工的违约情况，或者发现时已晚，商业秘密已经泄漏；

第二种情形是在签订有合法的竞业限制协议的情况下，用人单位违约。离职员工遵守协议履行不竞业义务但是用人单位却不能及时、足额地按照协议支付原职工补偿费，导致纠纷频繁：

第三种情形是由于缺乏及时有效的救济措施，即使用人单位发现离职员工的竞业行为，也不能及时保护瞬间可能丧失的商业秘密，导致商业秘密流失严重：

第四种情形是目前有不少的用人单位滥用竞业限制制度，盲目扩大竞业限制的适用对象、适用期限、地域以及对违反竞业限制设置不合理的违约金等，强迫员工签订竞业限制协议。

(三)产生问题的原因

造成上述四种情形的原因在于我国竞业限制制度处于起步阶段，配套措施不完善。很多问题有待解决：

1、缺乏监督竞业限制协议履行的有效机制

对于上述第一、二种情形。用人单位传统的做法是到法院，法院依照竞业限制协议作出有关判决。这种司法保护程序和其他民事纠纷一样，遵循不告不理的原则。由于离职员工明知自己与原用人单位签订有竞业限制协议，其再就业时往往会采取谨慎的态度。即便员工离职后从事竞业限制行为，一般也采取隐蔽或半隐蔽方式进行。原用人单位较难提供离职员工与新用人单位建立劳动关系的证据。因此当原用人单位没有发现原员工的违约竞业行为或发现已晚时。则商业秘密已经被泄漏。这样非常不利于用人单位合法权利的保护。例如华为公司。绝大部分的高管人员都要签订竞业限制协议，从华为跳槽到其他高科技公司的行为又很频繁，很难保证人人都真正遵守竞业限制协议。加之企业没有那么多的时间与精力随时监督离职员工的行为，如果发现协商不成只能走诉讼程序，而诉讼方式成本高、周期长，这对于可能瞬间丧失的商业秘密，非常不利。

2、司法程序的停止侵害救济不足

对于上述第三种情形，虽然民法通则规定了停止侵害的民事责任形

式，竞业限制协议亦可适用。但是这种停止侵害的责任形式是司法审判后的救济措施，对诉前和诉讼过程中的商业秘密权利人的权益无法救济。对于瞬间可能丧失的商业秘密来说，救济不足可能会对商业秘密权利人带来灭顶之灾。

3、用人单位利用强势地位，滥用竞业限制制度

第四种情形在现实中较为常见，员工在签订竞业限制协议时，始终处于弱势地位，用人单位可能用各种手段逼迫员工签订协议，盲目扩大竞业限制的适用对象、适用期限、地域以及对违反竞业限制设置不合理的违约金等。这一方面构成了对劳动者择业自由权的不合理限制，给员工造成不必要的心理压力：另一方面使这些竞业限制协议因过度限制而不能获得法律的认可。于是员工约照签、人照跳，而用人单位最终还是只能在自己商业秘密受到侵害时，另依侵权法规则寻求司法保护，耗时耗力。

三、工商行政执法监督保障竞业限制协议的履行

以往的很多文章大多都是从如何完善立法的角度来构建我国竞业限制制度，其实立法只是构建竞业限制制度的一个层面。我国现阶段，在落实竞业限制制度方面存在的问题更多，由于缺乏及时有效的救济措施，使我国竞业限制制度面临无法落到实处的困境。因此如何保障我国竞业限制制度的健康运行，发挥其应有作用，才是当前的首要任务。而工商行政执法监督则是其中一个非常重要的环节。

(一)工商行政执法监督的法律依据

1、违反竞业限制规定，涉及侵犯企业商业秘密的，工商行政管理部门可以对行为人作出“责令停止违法行为”、“行政罚款”等行政处罚。

《反不正当竞争法》第25条规定：违反该法第10条规定侵犯商业秘密的，监督检查部门应当责令停止违法行为。《关于禁止侵犯商业秘密的若干规定》第7条规定：违反该规定第3条的，由工商行政管理机关依照《反不正当竞争法》第25条的规定，责令停止违法行为。责令停止违法行为类似于西方国家的禁令。它不是一种行政处罚方式，是纠正不法状态的一种措施。责令改正的具体内容是丰富的，可以根据案情的需要具体化、明确化。返还商业秘密载体、销毁侵权物品、作案工具等都是责令停止违法行为的具体内容和形式。

《反不正当竞争法》第25条规定：违反该法第10条规定侵犯商业秘密的，监督检查部门可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款。《关于禁止侵犯商业秘密的若干规定》第7条规定：违反该规定第3条的，工商行政管理机关可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款。罚款是制止侵犯商业秘密行为的有效方式，但不是必须的方式。

2、违反竞业限制规定徇私竞业的，工商行政管理部门可以对行为人作出罚款等行政处罚。

对此类情形，地方性法规有着详细的规定。如《厦门市反不正当竞争条例》第20条规定：经营者所属工作人员不得利用职务便利从事下列徇私竞业行为：(一)自己经营或者为他人经营与其所任职的单位同类的业务；(二)以高于市场价格水平的价格向利害关系人采购商品或者以低于市场价格水平的价格向利害关系人销售商品；(三)向利害关系人采购不合格商品。此外，还对“工作人员”及“利害关系人”这两个概念作了详细的解释。工作人员是指经营者的董事、经理、合伙人、直接业务人员；利害关系人是指工作人员的亲友或其投资或担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。违反本条规定的，处以1万元以上20万元以下的罚款。

(二)工商行政执法监督的优势

与司法保护程序相比，行政执法程序具有主动性、效率高、成本低、实效快的特点，更有利于及时制止不正当的竞业行为，保护企业的商业秘密。

1、主动性：工商行政执法监督部门依法或者依职责，可在事前或者事中及时主动地对竞业限制行为实施监管，尽量避免或者减轻一些重大的、涉及危害社会公共利益的后果发生。这对于司法救济中“不告不理”的事后救济制度具有明显的互补性。

2、效率高：行政监管由于程序简便工作消耗小而效果显著，非常适合中国的国情。

3、成本低：行政监管由于工作消耗小，行政成本远远低于司法程序。

4、实效快：司法程序冗长复杂和耗时长，比较而言，行政监管体现出实效快特点。

(三)工商行政执法监督的原则

现阶段，我国社会经济发展极不平衡，各个行业发展之间的差异也较大，这种特殊的国情决定了具有行政执法权的工商行政执法监督部门进行监督时，应根据竞业限制行业的实际情况区分对待。笔者认为可以遵循以下执法原则：

积极介入：对于关系国计民生、国家经济安全的行业：国家和企业投入了巨资的重点行业或企业，工商行政执法监督部门应积极介入，监督这类行业或企业竞业限制协议的履行：

不主动介入：对于对国家、社会、经济影响不大的行业或企业：目前而言，缺乏实际条件实施的高新技术行业或企业：在当地同类企业领先但又不是在国内或者国际同行业中领先的企业，工商行政执法监督部门可量力而行，仿照司法程序告诉才处理，也可以根据该企业和行业的具体情况决定：

慎重介入：对于介于上述两种类型之间的行业或企业，工商行政执法监督部门应慎重介入，监督这类行业或企业的竞业限制协议的履行。

四、竞业限制的工商行政执法监督的具体内容

(一)推广竞业限制协议范本

采用书面形式的竞业限制协议不仅有助于纠纷发生时的举证，也便于国家有关部门对限制劳动者权利的竞业限制协议进行监管。因此，制定规范的竞业限制协议范本，是引导企业及劳动者依法规范和约束自己的竞业限制行为的关键。

1、严格限制适用主体。签订协议的用人单位，应是实际上拥有商业秘密的权利人，与商业秘密无关的竞业限制协议无效：签订协议的工作人员，应限于在职期间能够直接接触到单位商业秘密的工作人员，主要是对本单位技术权益和经济利益有重要影响的行政管理人员、科技人员和其他相关人员，不能要求那些根本不掌握商业秘密的人员签订竞业限制协议。

2、适当限制竞业限制的期限。鉴于竞业限制的负面作用，离职后的竞业限制期限应具有一定的合理性，不能过长。根据我国目前整体就业形势恶化、社会保障体系不完善的现状，过长的离职后竞业限制期间不仅大大加重劳动者的经济负担，削弱其专业竞争力，欠缺公平，有悖于立法初衷，也不利于促进单位的技术创新与经营改善。具体期限应根据该商业秘密在市场竞争中具有的竞争优势所持续的时间、工作人员掌握该商业秘密的程度等因素来确定，但最长不超过两年。

3、竞业限制协议必须包括合理

的经济补偿条款。因离职后的竞业限制实质上限制了有关劳动者的择业及劳动报酬权，根据权利义务对等原则，应由原单位对工作人员在竞业限制期间给予相应的补偿，并且该补偿金额应是合理的。例如《珠海市企业技术秘密保护条例》第22条规定，企业与员工可约定补偿费，没有约定的，年补偿费不得低于该员工离职前一年从该企业获得的年报酬总额的二分之一。

(二)建立信用档案制度，增强企业与员工的守法意识

1、建立信用档案制度的必要性

现阶段我国出现了很多问题诸如商业贿赂、商业秘密的泄漏问题都是与个人的诚信问题有关。用司法或行政手段等外部力量解决此类问题，只治标不治本。因此，最根本还是应该从信用工程建设人手，增强用人单位和劳动者的守法意识，不断提高公民和社会的诚信度。

2、建立信用档案制度的基本内容

可以借鉴国外的做法，工商行政管理部门给企业设立诚信档案，记录是否按照协议的规定及时、足额地付给离职员工补偿费。同时。鼓励企业给员工设立个人诚信档案(类似银行的信用卡片)。将是否有违反竞业限制协议的行为，是否有泄漏商业秘密的行为记录其中。这样新员工和企业在签订竞业限制协议时就可以参照这个诚信档案，从而考察对方在竞业或竞业限制问题上的诚信度，以决定是否签订竞业限制协议。我国现在倡导八荣八耻。以诚实守信为荣，以见利忘义为耻；以遵纪守法为荣。以违法乱纪为耻。因此个人或企业的信用工程建设是顺应时展的潮流，应及早提上日程。

(三)加大对违反竞业限制行为的查处力度

1、扩大宣传，注意发现案源线索

相比民事诉讼，行政执法具有时效快、主动取证较为便利等特点，因此有必要扩大宣传，让社会民众了解工商部门的这项职能。

2、准确把握竞业限制不正当竞争行为的构成要件

第一、员工必须是原企业的关键人员，即掌握了解商业秘密的人员。关键人员应包括：①企业的高级管理人员，具体是董事、总监、经理等；②企业的技术人员，具体是技术研制、开发、利用人员；③其他人员。如办公室主任、部门经理、档案管理人员等。

第二、新企业与原企业必须是同类且具有竞争关系。只生产经营同类产品而没有竞争关系的企业不形成竞业限制的前提条件。如甲乙两企业虽然生产同一种产品，但甲的产品只能在国内销售，而乙的产品只能销往国外，国内不得销售。此种情况可以认定甲乙两企业不存在竞业限制，因为他们之间不存在竞争关系。

篇11

一、负有管理职能的站、办、室、股、处及其工作人员（包括受托单位执行人员）应当及时、主动、全面履行好各自的职责，尽可能使违法违章行为在最短时间内发现和查处。如发生自己管区内的违法违章行为没有被发现，造成严重后果，负有管理职责的人员应当承担相应责任，按照工作失职的有关规定给予相应的行政处分。

二、行政执法人员应公正执法。如发生弄虚作假、徇私舞弊，应当管理的不管理，应当查处的不查处；或者是故意扩大事实，颠倒黑白，加重处罚，造成严重后果的，有关人员除给予相应的行政处分外，情节严重的，报司法机关追究刑事责任。

三、行政执法案件错案追究。如发生行政处罚案件在终局行政复议或者行政诉讼中败诉的，或者通过与相对人协商处理予以赔偿的，相关人员按下列原则承担责任：

1、行政案件的败诉，是由于调查证据不真实，不充分的原因造成的，由案件的调查人员承担相应的责任。

2、行政案件的败诉，是由于定性不准、适用法律法规错误或法律依据不足造成的，则由法规人员承担相应责任。

篇12

阅读作为学生个体化行为，应该让学生主动积极发现问题，加深理解和体验，并从实践情感活动中，有所感悟和思考，获得应有的思想启迪。

一、中学语文阅读发现教育的重要性

阅读能力作为一个人综合素质能力的体现，关系到个卜视野、人文修养的培养、健康个性的发展以及健全人格的培养等各个方面，而这些多数体现在中学阶段。因此，在整个中学教学阶段，阅读教学占据着十分秣的位置和地位。且在与其他学科的比较中，阅读能力作为学生的基础能力，其在教学中的重要性显得更为重要。为此，培养学生良好的阅读能力势在必行。但是目前的阅读教学现状不容乐观，这也当前最为普遍也最为突出的问题，比如强制训练对整个教学形成了巨大的冲斥，导致学生讨厌阅读，甚至于厌恶语文，进而在这种学习环境下，学生的语言学习能力、表达能力、理解能力迅速萎缩，乃至人格也弃之不顾，导致学生整体发展严重失衡。而解决这种现象的最为根本的途径和方法就是实施发现教育，加强主体对阅读教学的体验、思考和实践，促进学生主动阅读。

二、中学语文阅读发现教育的思路

在阅读教学中，通过发现教育改变教学现状，在实际工作中，根据发现学习理论，按照一定的规则、原量理，发现更多的内容，发现教育的具体实施思路需要从以下方面入手：

1.文意的发现

通常而言，根据人们的常规认识，阅读最为根本的任务就是读懂文本，也是最普遍的任务，但是在教学中如何读懂就成为研究的主要问题，传统的阅读教学认为阅读只是一种单纯意义上的接受，所谓阅读理解就是对文本的意义有一具客观的把握，而现代阅读教学则认为，阅读就是一个意义构建的过程，需要通过对各个文本之间以及文本与个人经验之间进行有效的融合，从而达到阅读教学的目标和任务，为此，从本质上讲，可以把现代阅读教学观点定位于发现。在实际教学中，对于这个问题可以从内容和方法两个方面进行把握，一是内容，要求在阅读中形成自己的个性化理解，要富有创意，通过理所当然的发现原意，得到个性化的理解，即发现创意。一是方法，即对于阅读要求从浅知到深知，是一个阅读探索的过程。

2.知识的发现

随着人们对阅读教学认识的不断深入，已经引起越来越多人的高度警惕。阅读教学主要致力于学生的语文素养的形成与发展，并最终达成共识。因此，不可否认的是，语文素养的形成必须要以一定的知识为基础，特别是对于知识的活化的掌握，因为只有在具备一定知识的前提下，才能将自己知识储备转化为能力。而阅读发现教育就是通过发现和获取优质的语言知识，并将其作为阅读教学的重要内容和任务，对教学进行归纳和定义。尤其是在现代化的教育背景下，学生的任务不仅仅是记住和接受现成的阅读知识，而在参与知识的发现与形成，并且在学生过程中转化为自己的知识和能力，并且有效地应用于实践中。

3.自我的发现

在语言教学中，其最大的优点就是确定工具性与人文性的相互统一，这也是语言课程的一个基本特点，同时，现代语文课程还明确其具体的人文内涵，这对于学生的精神领域的影响是极为重要且十分广泛的。因此阅读作为语文教学的一个重要部分，人文性理所当然地应该体现在整个阅读教学中，要始终关怀学生的成长、发展、关注内在生命与灵魂的成长。为此，需要教师在教学中，要引导学生通过语言的训练，发现语言的内在气韵、内在感受，以及语言所传达的精神，通过学生主体在阅读实践中的主动认识与发现，明确学生的理想和追求。

三、中学语文阅读发现教育的方法

阅读作为一种对文本一种读解活动，承载着人类生活、文化的理想与追求，因此，从一定意义上讲，对语文阅读的理解力，最为重要的一个目的就是提示人的自我存在，去探寻人生的根本意义，展示对现实生存的理解，以实现对自己的重新认识和理解。为了进一步促进中学语文阅读发现教育目标的实现，在这里主要针对实施方法进行简单分析：

1.基于主体发现教育

阅读发现教育属于人文教育的范畴，因此，它主要强调的是主体的独立性，因此，其教育目标的实现就在于立足于主体，依靠主体，为了主体，在充分主体需求的基础上，提升学生的知识和能力，并且结合学生已有的经验、知识、智力以及学习的内在积极性，关注学生的能动性和创造性，并且在这个过程中通过适度的讲解，促进学生对知识的理解和学生的发现。

2.基于课程发现教育

课程教学作为发现教育的主要载体和核心，是主体协调发展的多方面因素共同形成的，因此，阅读发现教育除了要促进学生主体的全面学习外，还要注重实效学生理性知识的形成与发展，更为重要的是要关注学生的审美情感，通过理性知识、审美情感的获得，形成认知学习与情感学习相互统一的一种学习方法和途径，有效地培养学生发现和认识的眼光。同时，在教学中，将发现作为某个阶段教学阶段的目标所在，尽量做到求真、求美、求善，进而推进工具性与人文性的价值的相互统一。

3.基于实践发现教育

发现教育坚持实践第一的观点，因此，要求阅读发现教育必须要以实践为主体，主张阅读权、话语权、思考权，相信实践，这也主体发现和发民展的一个重要途径。为此，在教学中，可以强调先学后教，借助于情景教学、问题导向、讨论组织、任务驱动等多种教学策略，保障学生的主动性、实践性，引导学生自主联系生活，关注情感，真正地进入到发现教学中。

结语：

总而言之，在现代教学中，阅读教学作为提升学生的知识、拓展学生视野和培养学生人文精神的重要方法，要想达到预期的教学目标，就要重视发现教学，根据现代阅读教学的不足，实现能力的发展和态度培养的相互统一。

参考文献：