去极端化工作方案范文

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二、工作目标

以现代文化为引领，以治理“三非”为主要内容，以肃清宗教极端思想为主要目标，全面提升广大师生的法制意识，增强广大师生抵制宗教极端思想渗透的能力，加强民族团结教育，倡导青少年追求现代文明生活。

三、工作任务

（一）以课堂教学为主渠道，加强对学生正确的价值观教育。各学校要充分依托课堂教学，发挥思想品德课和其它课程的育人功能，根据学生不同年龄特点和身心发展规律，帮助学生了解党的宗教政策，树立宗教观，杜绝宗教极端思想对学生的侵蚀，在广大青少年中进行无神论教育，培养学生树立正确的世界观、人生观、价值观。

（二）开展丰富多彩校园文化活动，充实学校积极、健康的文化内涵。各学校要充分利用校园网、校园广播站、校园板报、电子屏等校园媒介，组织开展面向广大师生的“去极端化”宣传教育活动。同时，在学生中开展以民族团结、“去极端化”为主要内容的知识竞赛、手抄报、黑板报、读书比赛、征文比赛、演讲比赛等活动，丰富学校育人形式，加强学校校园文化建设，以积极健康的文化占领意识形态阵地。

（三）安排好教师队伍常态化教育集中培训工作。各学校每年在开学初或学期末组织教职工参加以“去极端化”为主要内容的集中培训不少于3天。学校全体教职工必须全程参加集中培训。为了组织好集中培训，各学校要成立领导小组，做好组织分工，做好培训期间的教师交流、讨论发言、考试、发言材料的收集整理等工作,确保培训不走过场，见到实效。

（四）教师队伍常态化教育培训要与教师专业技术继续教育培训相结合。市教育局教研室在组织教师专业技术继续教育培训时要将“去极端化”教育纳入培训学习中。在安排专业技能培训课时的同时安排好民族团结、“去极端化”教育培训课时。由市教育局师训专干负责培训专家的聘请、教育培训的有效落实。

(五)建立“去极端化”工作示范点。根据教育系统实际，市教育工委确定市二中和市阿什里乡中心学校为“去极端化”工作示范学校。

四、工作要求

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作为中国内地第一家自主引进、建设、运营和管理的大型LNG项目，福建LNG成立于2003年10月10日，核心业务是液化天然气的接卸、储存、加工和外输，面临着低温、易燃、易爆、点多、线长、面广等安全管理难题。福建LNG在生产运营中发现，通过推动安全生产标准化建设，促使公司实现岗位达标、专业达标和企业达标，是系统提升安全生产管理水平的一种有效手段。

“两驾马车”齐头并进

2012年9月19-20日，福建LNG以84.34分的成绩通过了福建省重大危险源监控中心组织的评审验收，在中国海油气电集团下属企业中，首家获得危险化学品从业单位安全生产标准化二级达标证书与牌匾。目前，福建LNG正在开展安全生产标准化一级达标创建工作，面向全员的标准化和安全文化建设宣贯培训正分步实施，岗位标准和专业标准正在组织完善。

福建LNG以安全生产标准化建设为主线，以开展岗位达标、专业达标及安全文化建设示范企业创建工作为抓手，在企业内部营造了良好的安全生产氛围。对于岗位达标工作，福建LNG根据岗位标准，通过考核、评定或鉴定等方式，对岗位人员的知识、技能、素质、操作、管理等进行全面评价，确认其是否达到岗位标准。专业达标也是同样的一个过程，最终实现专业管理标准化。据此，福建LNG在组织编写岗位标准的时候，就明确要求必须将各岗位的任职条件、工作内容与职责、考核依据等有关内容予以明确，并制定成可量化操作的指标。这样，就形成了考评标准和考评体系的有机结合。目前，福建LNG正组织力量对岗位标准进行完善，计划于2013年6月份进行审核、。另外，福建LNG计划将岗位达标考评结果纳入员工绩效考评体制中。

福建LNG总经理王海伟认为：“安全生产标准化建设与企业安全文化建设两者是安全生产相辅相成的两个方面，是齐头并进的‘两驾马车’。安全生产标准化建设告诉我们‘做什么，怎么做’，而企业安全文化建设则教会我们‘怎么做会获得更好的效果’。”福建LNG在研究安全文化示范企业考评标准后发现，其将近1/3的考评内容与企业安全生产标准化一级达标相似或相近，遂将两者结合开展，以提高工作效率。

迎难而上 注重细节

2012年11月，福建LNG正式启动安全生产标准化一级达标创建工作。此阶段的工作重点是，针对专家组查找和梳理出的问题与存在的差距，制定整改计划，落实整改措施和整改责任人，确保按时完成整改，符合一级达标评审标准。其中，生产预警预报系统是一级达标特有的考评内容，也是福建LNG需要攻克的难题。为此，福建LNG投入专项资金，采购了应急通信车1部、应急指挥车1部、地面卫星站1座，构建起福建LNG三维应急体系。福建LNG安全环保部一位负责人在引领记者参观接收站的全过程中，不管走到哪里，都要背一个厚重的背包，里面装有工作服和应急通信设备。他说：“我24小时都要紧绷安全这根弦，随时做好赶赴现场处理突发事件的准备。”在福建LNG应急指挥中心，工作人员演示了三维应急管理信息系统。该系统以三维动画的形式，将接收站的所有设备设施进行编号并显示。比如，用鼠标点击“储罐T-0201”，该设备参数立即显示在大屏幕上，包括操作温度、操作压力等数据。点击其中编号为“04ESDV2001”的阀门，屏幕上就会显示出该阀门目前状态为“关”。在应急中心大屏幕的对面，是一张“海西天然气管网示意图”，显示了福建莆田电厂、莆田接收站、漳州接收站等管网的分布情况。大屏幕的右侧是“接收站PID总图”，显示了管线的介质流向和每个阀门的编号等信息。这位负责人介绍说：“如果工作现场发生了泄漏等紧急情况，我们可以根据这个PID总图和三维图，立即找到具置，并调出设备的参数和状态，为应急工作提供及时的数据参考。”

福建LNG在安全生产标准化创建过程中面临的另外一个问题是，使用的规范、标准新旧版本之间的差异问题，可能会影响福建LNG先前工作成果的合规性，甚至可能出现重做的情况。王海伟举例说，如重大危险源评估管理，2011年12月1日开始实施的《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》要求，“重大危险源的安全监督管理实行属地监管与分级管理相结合的原则”“危险化学品单位应当对重大危险源进行安全评估并确定重大危险源等级”“重大危险源根据其危险程度，分为一级、二级、三级和四级，一级为最高级别”等。而在此之前颁布实施的《危险化学品安全管理条例》等有关法律、行政法规则无此要求。福建LNG的安全评估报告虽仍在有效期之内，但当时无分级的要求和内容。对此，福建LNG将一级达标创建工作视为提升企业安全管理水平和检验安全管控能力的契机，积极找差距、补不足。特别是对二级达标考评时认定的不符合项，对于其中一些突出问题，如风险危害辨识方法的准确适用等，福建LNG细化了各部门的安全管理职能，规定质量健康安全环保部组织生产一线员工，进行风险危害辨识培训，详尽讲解有关SCL（安全检查表分析）、HAZOP（危险与可操作性分析）、JHA（工作危害分析）的特点和使用范围。

福建LNG目前的安全生产工作有一个突出的特点――生产运营和项目建设同时进行，并在一定的时间与空间内发生交叉和相互影响，风险管控难度巨大。面对这样的挑战，福建LNG在管理职责方面，明确了“谁主管，谁负责；谁主办，谁负责”的安全生产管理原则，并依此建立了岗位安全生产责任制、年度安全生产管理目标指标、安全生产考核奖惩三位一体的安全生产责任体系。

在生产运营方面，坚持抓好作业许可管理、高风险作业管控、隐患排查与治理3项重点工作，并对LNG船舶靠泊及卸载、陆地长输管线、海底管道、LNG槽车充装4大风险点进行全过程管控；在项目建设方面，实施“业主主导的项目安全管理模式”，明确业主与承包商的职责界面，统一承包商安全管理程序和标准，以风险管理为基础，以承包商管理为重点，严把资格预审、招评标审核、合同审查、入场审查、过程控制、考核评价、离场审查“七道关”。

福建LNG副总经理彭家立介绍，在安全生产标准化二级企业创建过程中，福建LNG将安全生产标准化建设工作细化到各部门，把关键性工作目标和指标纳入公司《安全生产责任书》，并与各级绩效考核挂钩。2011年之前，福建LNG每个部门的《安全生产责任书》几乎都是一样的。2011年，公司根据国家法律法规、生产运营特点，把各部门在安全管理方面需要做的事情，在责任书中都写得非常清楚，并从中挑选一些考核项目，让各部门签署责任状，以区别对待各职能部门在安全管理中的责任。福建LNG还聘请专业咨询机构的达标评审工作小组进驻公司，开展一对一指导和一对一检查工作，提高了达标工作的有效性和准确性。并且，公司还独创了《安全生产标准化工作进度追踪表》，逐一梳理列出各项考核指标对应内页材料，指定责任人和时间期限，逐一检查、逐一考评、逐一验收，提高了内页材料的完整性和有效性。

王海伟认为，安全生产工作必须务实。如何做到务实呢？那就要深入基层，倾听一线员工的诉求和困惑，充分发挥他们的积极性和能动性，才能完善不合理的制度，废除不必要的程序，调整相应规范性记录，这样公司的达标创建才不至于走形式，才能最终形成企业安全文化。

树立行业安全新标杆

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SWOT分析法最早由Leamed等人于1965年提出；20世纪80年代初，美国旧金山大学的威里克教授使之在管理学中得到了系统应用和完善。所谓SWOT分析法，又称为态势分析法或优劣势分析法，是战略规划研究的一种分析技术，是指将与研究对象相关的内部优势、劣势，机会和威胁等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后动用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出相应带有决策性的结论。其中，S代表内部的优势，W代表劣势，O代表外部的机会，T代表威胁。SO战略：增长型战略，即依靠内部优势，利用外部机会；WO战略：扭转型战略，即利用外部机会，弥补内部劣势；ST战略：多种经营战略，即利用内部优势，规避外部威胁；WT战略：防御型战略，即减少内部劣势，规避外部威胁。

以下为大庆油田电力集团SWOT分析。

（一）机会分析

一是油田发展带来的机遇。大庆油田作为中国最大的陆上油气生产企业，虽然进入高含水开采期，但近年来，为保障国家能源安全，油田确保持续稳产，油田用电负荷将持续增长，油田全面推进实施专业化、一体化管理模式，行业优势、专业优势将更加彰显，油田电力服务保障空间广阔。

二是区域经济发展带来的机遇。随着城市建设进一步发展，经开区、工业园、房产开发的用电用热需求持续增长，为扩大油田热源和电网规模带来了机遇。

三是外拓市场为企业发展带来了机遇。大庆油田已明确提出实施市场开发战略，水、电、信业务要加快“走出去”步伐。近年来，电力集团积极依靠技术和管理闯市场，在国内外电力市场打造了“大庆电力”、“大庆燃机”品牌，赢得了信誉，为集团外拓市场奠定了坚实的基础。

四是国家能源产业政策带来的机遇。国家鼓励“热电联产”、“上大压小”的能源产业政策，为电力集团扩大电厂装机规模，上马宏伟热电厂“上大压小”工程带来了机遇；夏季油田部分天然气排空，为集团建设燃气分布式能源电站项目带来了机遇；随着近年来新能源的推广和应用，为集团开展风电、太阳能光伏光热开发技术的研究应用带来了机遇。

（二）威胁分析

一是受经济形势和国家政策影响较大。目前，黑龙江省呈经济下行趋势，尤其是工业电量增长乏力，南送电量同比也略有减少，导致全省发电供大于求，以及发电装机容量持续增加，国家鼓励风电水电大上，限发火电等政策影响，争取理想的发电指标难的问题短期内难以解决，将直接影响电力集团发电生产。

二是投资与成本变化影响企业创效能力。因中油集团进一步压缩非油气业务投资，大庆油田电力集团扩大电热生产规模面临着更大的困境。近年来，煤炭、铁路运费、天然气、排污费、外购电及原材料价格持续上涨，内部经营成本大幅上升，远高于同期电价上涨增幅，造成企业利润缺口进一步增大，创效能力面临严峻挑战。

三是安全生产风险极高。随着油田厂网长周期运行，部分设备超过了设计使用年限，电网网架结构日趋复杂，配网改造滞后，化工企业用电品质要求极高，极端气候影响以及外力破坏造成输电线路非计划停运屡有发生，厂网运行整体安全形势依然严峻，风险不容忽视。

四是供热风险极大。电力集团承担着对东、西城区30多万户居民的采暖以及大庆石化、大庆炼化等石油化工企业的工业供热，集团所属热电厂均已满负荷运行，且无备用热源，电厂设备的任何波动都会影响供热安全和质量，供热风险居高不下，供热责任和压力十分巨大。

（三）优势分析

一是电热主业协调发展产业链优势。拥有集发电、供电、供热、电力工程设计与施工、电力营销、电器设备修造、生产技术服务上下游一体化的产业链优势。各业务板块相互协调、相互统一，管理体制和运行机制较为完善，电热生产能力、安全保障能力和生产效率持续提升。

二是雄厚的科技优势和人才优势。掌握了电网安全经济调度、带电作业、高压设备检修试验等核心技术，特别是在热电联供机组、燃气蒸汽联合循环机组的运行管理、检修和调试等方面居于国内前列。初步形成了核心人才队伍，拥有各类高水平专业技术人才和高技能岗位操作人才，培养了一批中油集团、油田公司级的技术专家和技能人才。

三是形成了精细化、标准化的管理优势。经过多年的发展，电力集团建立了具有油田电力特色的“三维节点”精细化管理模式，管理水平持续提高。

四是“星火精神”为品牌的服务优势。形成了诸如“在岗一分钟，负责六十秒”等一大批具有鲜明行业特色的优良传统和优秀企业文化，开展“为油保电、优质服务”星火行动，用户综合服务满意度在油田保持较高水平。

（四）弱势分析

一是机组装机容量小、效率低。电力集团现有发电机组与全国发电机组水平相比，电力集团机组装机容量小、效率低。按照国内发电机组高参数、大容量、高效率、低排放的发展趋势，电力集团在市场竞争中处于不利位置。

二是行业政策制约始终是困扰大庆油田电力集团的最大问题。电力集团作为企业自备厂网，受行业政策因素制约多，直接影响着集团的权益和效益。比如，配网经营权受到制约，由于没有政策支持，电力集团始终未办理《供电营业许可证》，民用转供电不享受趸售价格，平买平卖，每年政策性亏损上亿元，所以需要与国家行业主管部门积极沟通，力争享受民用电量优惠价格，扭转民用电亏损局面。

三是总体冗员和结构性缺员并存。随着电热业务的不断发展壮大，队伍结构矛盾逐渐凸显，辅助和后勤服务人员多、生产一线人员少，前后线比例失调，特别是主专业人员缺口大，未来难以满足稳内和拓外两个方向的人才需求；员工年龄偏大的多、新生力量少，主要生产单位普遍存在着员工年龄接近、年龄结构不尽合理的问题。

四是环保施工改造带来的影响巨大。根据集团公司《“十二五”污染减排工作方案》，按计划完成电力集团燃煤电厂低氮燃烧改造和脱硫脱硝改造。环保施工直接影响发电生产任务的完成，并容易带来安全隐患，另外，环保设备运行维护也成为集团近几年的难点。

二、大庆油田电力集团发展战略研究

根据上述的SWOT分析，对大庆油田电力集团来说，当前是机遇与挑战并存、困难与希望同在，需要结合深化电力体制改革、服务油田稳产、区域用电需求等因素，在充分发挥自身所具有优势的基础上，利用好外部的机遇。建议电力集团采用增长型战略，建成国内一流、行业领先的现代电力企业集团。以下为电力集团发展战略内容。

（一）推进厂网升级

充分利用国家“上大压小”节能减排政策，建设大容量、高参数热电联产发电机组，改善电源结构，扩大规模，提高效率。按照油田优化产量结构的总体规划，同步配套供电系统，持续扩大电网覆盖，加强供电网络的新增和扩容，提升电网科技水平，提高安全平稳的供电配套保障能力。

（二）整合业务结构

优化产业布局，坚持集团化运作和集约化发展，持续推进专业重组、资源整合，完善管理体制和运行机制，实现企业整体协调发展。“十二五”末期，重点实施“两步走”推进宏伟三期工程，继续争取享用调峰气价政策，以及做大做强厂网技术服务、电力工程施工、电器设备修造等业务。

（三）实施低成本战略

严格成本管理，突出以成本标准化管理为重点，采取优化生产运行、推进技术进步、严格激励约束等综合性措施，实施成本刚性管理，强化过程控制，开展对标管理，加快费用标准化体系建设，严格控制非生产性支出，强化资金集中管理，保证资金运营安全，实现稳健经营。

（四） 加快市场开发

坚持“稳内拓外、进退有序、安全与效益并重”的市场开发原则，继续瞄准三个目标市场，依托油田公司市场平台，抓牢中石油市场疆域主线以及发挥电力特色技术和良好的品牌优势，自主开发优质商务项目“走出去”，拓展新的市场和效益增长点。

（五）加强队伍建设

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一、扎实做好民政专项资金管理使用情况执法监察工作

（一）充分理解民政资金执法监察工作的必要性

开展民政专项资金执法监察工作，是市政府今年加强民政工作的一项重要举措。开展这项工作有三方面的必要性：一是有错必纠。有错必纠，这是我们开展这次民政专项资金执法监察工作的初衷。长期以来，我市市、乡两级政府（办事处）和民政部门在民政资金的使用管理上，总体看是安全有效的，为维护好受灾困难群众的根本利益发挥了积极作用。但是，近年来，随着国家高度关注民生一系列政策的出台，民政工作内容不断丰富，对象不断扩大，范围不断延伸，资金不断增多。在这种大形势、大背景下，我们原有的工作制度和管理方式逐渐暴露出一些与形势和任务要求不相适应的地方。特别是在民政专项资金的使用管理上，我们一些地方、一些干部已经暴露出了比较严重的问题，必须引起我们高度重视，认真研究措施，切实加以解决。二是防微杜渐。防微杜渐，这是我们开展这次民政专项资金执法监察工作的目的。民政专项资金的使用管理，事关困难群众的切身利益，是保障他们民生权利的最后一道兜底防线，尤其是救灾救济资金的使用管理，更是老百姓的救命线，是一条高压线，各级各有关部门绝不能挤占、截留、挪用。但我们个别地方、个别干部，却明知此行祸，偏向祸趋之；只看当前，不看长远；只晓得蝇头小利，不知道民间疾苦。一旦资金调度困难，就想打民政资金的主意；一旦资金明确到具体救助对象，就清查其有无历史欠帐，以前政府代其垫付资金现象，希望以此抵扣。这些都是极端危险，极端错误的。要有效解决这些问题，我们只有通过开展执法监察等一系列过硬措施，把问题解决在萌芽状态，防患于未然，才能有利于教育和保护干部，才能确保民政资金用在刀刃上，才能真正把党和政府的温暖送到困难群众心中。三是规范管理。规范管理，这是我们开展这次民政专项资金执法监察工作的目标。民政事业要实现科学发展，一条最根本的措施就是必须要加强民政资金的规范管理。如何加强规范管理，核心要把握三条：第一条，必须及时。资金的管理使用必须按照有关文件精神，在安排春荒或冬令救助资金时，市必须在5日内办结，乡镇办必须在10日内将救助资金发放到灾民手中。第二条，必须真实。资金的发放必须进一步加强制度建设。村委会在接到乡镇办救灾粮款分配数后，必须在1日内完成救济对象的确定和救济数量分配并对其公示，公示时间不得少于3天，无异议的方能发放救济粮款。同时，乡镇办及村委会要大力推行临时救助卡制度，妥善保存灾民申请书、村民代表评议会议记录、救济人员公示榜、发放救济粮款灾民签领表等原始资料，不准代领救灾粮款，对行动不便的老弱病残人员可由村委会指定人员领取，并监督发放到救助对象手中，确保做到公平、公正、公开，确保及时、足额落实到户、落实到人；第三条，必须严格。资金的管理使用必须建立具有一定的实用性、可操作性和严格控制的长效机制，确保安全、规范、有效，防止出现挤占、截留、挪用、贪污、私分等问题，防止出现优亲厚友、、悖理违法等行为。各级各有关部门都要严格按照相关规定，每年不得少于两次组织人员督促检查下级救灾款安排使用情况，发现问题立即纠正。对不按时分配下拔救灾款物、截留、挪用上级下拔救灾款物、发放救灾款物帐目不清，手续不完备、短斤少两、导致发生非正常情况的责任人和责任单位，必须严肃追究责任，给予党纪或政纪处分，涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

规范民政资金管理，历来是各级党委、政府和广大人民群众以及新闻媒体关心的热点问题。由于历史、地理等多方面原因，我市自然灾害多，受灾程度深，需救灾救济面广，上级每年都会下拨大量的救灾款物。对这些救灾款物如何管理使用，上级高度关注。特别在今年我市遭受五十年不遇的雪凝灾害情况下，目前上级已经下拨了大量救灾款物，下步还会下拨更多的救灾款物帮助我市恢复重建。在整个恢复重建中，如果我市在民政资金的管理使用上出了问题，我们难以向老百姓交代，难以向市委、政府交代，也难以向上级交代。全市各级各有关部门务必牢记中央、省、市关于做好救灾救济工作的一系列重要指示精神，进一步强化工作措施，落实工作责任，切实开展好民政专项资金执法监察，畅通渠道，快速拔付，确保安全，提高效率，为建设“阳光民政、廉洁民政”提供重要保障。

（二）切实增强做好民政资金执法监察工作的主动性

关于如何开展这次民政专项资金执法监察工作，会前，市政府进行了专题研究。大家一致认为，由于这次专项执法监察工作意义重大，需要各级各有关部门联动，采取纵向自查自纠、全面检查和重点督查相结合的办法进行。因此，各级各有关部门要切实转变思想观念，增强工作主动性，这是开展好这次民政专项资金执法监察工作的关键。为此，我强调三点：一要主动加强领导。此次专项执法监察工作，我们的指导思想是要加大政府及主管部门对民政专项资金的监督管理力度，推进民政专项资金管理的制度化、规范化，提高民政专项资金的管理水平和使用效益。各乡镇政府、街道办事处要充分领会精神，高度重视，精心组织，加强领导，确保专项执法监察工作健康有序进行。二要主动履职。这次民政专项资金执法监察工作，市政府决定由市监察局牵头，市民政局、审计局、财政局共同组织开展。刚才，明高同志在宣读《方案》时，已经对相关部门的职责进行了具体明确，我不再重复。在主动履职的问题上，今天我只强调一点，民政部门作为民政专项资金管理使用的责任主体，一定要正确认识这次专项执法监察工作，切实做到在思想上不抵触，在自查自纠上不隐瞒，在整改落实上不敷衍，在对待问题上做到惩前毖后、治病救人，在完善机制上做到有则改之、无则加勉。三要主动配合。在本次执法监察活动中，无论是自查自纠、全面检查还是重点督查，各级各有关部门和有关领导干部、工作人员，必须严明工作纪律，主动配合执法监察组工作，如发现在自查自纠、纠偏整改工作中弄虚作假、敷衍了事甚至违法违纪的，有关部门必须依法严肃查处，绝不手软。

（三）务求民政资金执法监察工作取得实效性

这次民政专项资金执法监察工作，时间紧、任务重，需要动员大量人力和财力，精心组织，才能保证工作成效。为此，我强调三点：一要确保政治效应。就是各级各有关部门必须通过这次执法监察活动，体现出对民政工作的高度重视，体现出对民生问题的高度关注，体现出对党忠诚、对人民负责的高度政治觉悟，体现出以民为本、为民执政的高尚政治品质。二要确保社会效应。就是各级各有关部门必须通过这次执法监察活动，广大发动人民群众和社会各界加强对民政工作的监督，形成全社会共同关心、支持民政工作的浓厚氛围，把党和政府对民政对象的关心真正落到实处。三要确保工作效应。就是各级各有关部门必须通过这次执法监察活动，进一步树立全市民政系统特别能吃苦、特别能战斗的工作形象，进一步树立全市民政干部特别讲政治、特别讲正气的工作作风，以优异的工作业绩进一步争取上级对我市民政工作的信任和支持，努力推动全市民政事业实现又好又快发展。

二、扎实做好农村低保核查工作和乡镇及工矿区低收入家庭住房摸底调查工作

（一）充分认识开展此次农村低保核查工作的重要意义

农村居民最低生活保障制度，是解决农村民生问题的基础，是保障农村困难群众基本生活的一项根本性制度建设，也是农村社会救助工作的一项重大制度创新。市委、市人民政府历来高度重视农村低保工作，各级、各有关部门要站在全局的高度，充分认识扎实组织开展好农村低保全面核查工作的重要意义。

一要充分认识做好此次全面核查工作，是进一步健全完善农村低保制度的迫切需要。去年以来，我市按照上级党委、政府关于改善民生的决策部署，全面建立实施了农村低保制度，并在实施过程中逐步完善制度、规范管理，绝大多数农村困难群众的基本生活有了保障。在总结以往做法、巩固已有成果、保持政策连续稳定的基础上，开展此次农村低保全面核查工作，就是要查找工作中存在的问题和薄弱环节，以达到改进工作、完善制度的目的。

二要充分做好此次全面核查工作，是促进农村低保政策更好地落实，进一步规范农村低保工作管理的重要措施。由于我市农村低保制度建立的时间不长，不少地方在家庭收入核查、保障对象认定、低保金计算、民主评困、张榜公示、定期审核、分类施保、动态管理、档案管理和信息统计等方面，还存在着一些不到位、不规范的情况，具体的操作程序和办法还需要在实践中进一步探索和完善。同时，农村低保工作随着形势的发展变化，也面临着一些新情况、新问题，需要我们去研究解决。开展此次全面核查工作，就是为了在准确判研问题、深入分析原因的基础上，有针对性地建立健全各项规章制度，以进一步规范农村低保工作管理，确保农村低保制度真正惠及农村困难群众。

三要充分做好此次全面核查工作，是确保农村低保真正实现动态管理下的“应保尽保”、“应退则退”的重要基础性工作。农村低保制度的全面实施，为农村困难群众解决基本生活发挥了“兜底”作用。我市农村贫困面相对较大，稳定解决农村贫困人口温饱问题的任务繁重。由于各种原因，一些地方做到动态管理下的“应保尽保”、“应退则退”，还需要做大量深入细致的工作。开展此次全面核查工作，就是为了找准“应保未保”的原因，核准“需保障困难群众底数，确保实现动态管理下的“应保尽保”、“应退则退”，使农村低保金真正用在最需要救助的困难群众身上。

四要充分做好此次全面核查工作，是对农村低保和其他社会救助措施、扶贫工作以及各项惠农政策效果的一次检验。农村低保和其他社会救助措施、扶贫工作以及各项惠农政策措施，党委政府重视，群众关心，社会关注，其实施效果，直接关系到广大群众的切身利益，关系到党和政府在人民群众中的形象和威信。制度建立起来了，政策规定出台了，资金也层层下拨了，实施效果究竟如何？困难群众是否真正得到了实惠？只有深入基层，深入群众，进村入户，才能得出真实全面的答案。此次进村入户开展农村低保核查工作，就是各级党委政府及相关部门与困难群众“零距离”和“全方位”接触，也是对我们的工作效果的一次检验。

（二）精心组织，周密部署，认真开展好此次农村低保全面核查工作

此次农村低保全面核查工作，涉及面广，工作任务重，各级各有关部门要高度重视，结合实际制定好核查实施方案，明确工作要求，责任落实到人，注意抓好重点环节。要精心组织、周密部署，努力做到摸实情、讲实话、办实事、求实效，切实抓出成效。

一要突出核查工作重点。此次核查，是一次农村低保工作的全面核查，要掌握各地农村低保工作实情。短短一个月时间，要把所有情况弄清、摸准，难以做到，也不现实。工作中要注意把握和抓住两个重点：一是对各地年人均纯收入在800元和820元以下的农村困难群众进行摸底排查，准确掌握这两条收入线以下的困难群众底数。这里要特别强调一下农村低保核查的标准问题，也就是哪些收入需计入纯收入的范围，哪些收入不计入纯收入？比如，农民从事种养殖、农产品加工等经营性收入以及务工收入就要计入纯收入的范围，而抚恤金、学生奖学金、独生子女费、计划生育奖励扶助金、医疗救助金等就不应当计入农民纯收入的范围，这个标准在下发的文件中有明确规定，各地要严格执行，统一标准。二是对已保障对象进行年度审核，准确掌握他们的家庭收入变化情况。从而为进一步健全和完善农村低保制度奠定坚实的基础。

二要掌握方法，核查到位。简要概括，也就是八个字：排查、审核、检查、督导。

第一是排查，就是要抓好年人均纯收入在800元和820元以下的农村困难群众人数的摸底排查工作。各地要结合农村实际，按照自下而上原则的和简便易行的操作办法，在指导村民委员会自查和上报贫困农户花名册的基础上，乡、镇、办要组织力量逐村逐户进行拉网式排查，市人民政府要抽调力量深入乡、镇、办加强指导，搞好复查工作。

第二是审核，就是要抓好已保障对象的年度审核工作。入户核查保障对象家庭实际生活状况和收入情况，根据其家庭收入变化情况，提出是否继续享受农村低保待遇以及相应调整保障类别和档次的意见，按程序及时办理停发、减发或增发低保金的手续，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。

第三是检查，就是检查基层农村低保工作实际落实情况。检查各地是否按照个人提出申请（特殊情况也可由村组提名）、村民委员会民主评困、乡镇人民政府（办事处）审核、市民政部门审批的程序和“三榜公示”确定农村低保对象，是否真正做到公开、公平、公正；检查农村低保标准和补助资金落实情况，农村低保资金投入、划拨和发放到户情况，基层落实农村低保工作机构、人员、经费、办公条件等情况。

第四是督导，就是要加强督促指导。各地要充分利用此次核查，查找工作中的薄弱环节，对于核查中发现的问题，要督促当地有关部门研究解决。各地要把抓落实、重实效作为此次核查工作的关键和重点，要力戒形式主义、核查过后无实质性效果的现象。在核查过程中，要抓好督促检查，及时指导各地解决共性问题，研究破解难点问题，坚决查处违法违纪问题；要注意发现培养典型，总结成功经验，为规范完善今后的工作奠定基础。市人民政府将抽派人员组成农村低保督促检查组，分赴各乡、镇、办开展农村低保工作督促检查，指导工作。各乡、镇、办也要组织农村低保督促检查组，对辖区内的工作进行督促检查。

三要注重宣传引导。农村低保工作涉及面广，社会影响大，必须加强宣传引导。各地要借助此次农村低保全面核查工作的机会，加强农村低保政策宣传，进一步向群众和社会全面介绍、广泛宣传农村低保政策的主要内容，使广大农村群众了解保障对象范围、保障标准、补助水平、申请审批程序、分类划档、资金来源、监督管理等情况，引导他们正确行使知情权、参与权和监督权，主动协助政府共同做好工作。要积极引导群众正确理解农村低保制度的功能，使他们认识到，这只是一项针对生活常年困难群众的救助制度，基本目标是保障缺少劳动能力的困难群众的基本生活需要，要走向脱贫致富道路，提高生活水平还要依靠自身的努力。

四要认真抓好核查数据统计汇总会商工作。核查数据是此次农村低保核查工作成效的体现。数据的准确程度，直接影响党委、政府的科学决策。因此，要高度重视核查数据汇总会商工作。对乡、镇、办上报的数据，市民政、财政、监察、农业、农办、统计等部门，对照当地农村低收入和绝对贫困人口数据认真进行会商，发现数据失真或有疑问的，要抓紧重新核查。最终确定后，要经政府（办事处）主要负责人签字盖章后上报。市民政局对各乡镇办上报的数据不能简单汇总上报了事，更不能随意调整。

五要严肃核查工作纪律。核查中，不得错统、漏统、虚报、瞒报，人为缩小或扩大相关数据。要坚决纠正层层分指标、“一户一保”、轮流救助、二次分配等错误做法，杜绝“关系保”、“人情保”和平均发放农村低保金的行为。监察部门要全面做好核查工作全程监督，对核查工作的各个环节进行督察，严肃查处核查工作中的弄虚作假或干扰核查工作的行为，及时调查处理贪污、挪用、截留、优亲厚友等违法违纪违规行为。

（三）切实加强对农村低保核查工作的组织领导

一是加强组织领导。各乡、镇、办要把做好此次农村低保全面核查工作，进一步健全完善农村低保制度作为当前的一项重要任务，列入重要议事日程，充分发挥组织领导和综合协调作用，认真组织开展好此次核查工作。主要负责同志要亲自抓、负总责，分管负责同志要认真履行职责，靠前指挥，及时发现并研究解决工作中遇到的困难和问题，加强指导。各级领导干部和核查工作人员要带着深厚的感情，牢固树立为困难群众服好务的思想，发扬求真务实的优良作风，讲真话、报实情、办实事，不辜负党和政府的重托与困难群众的期待。

二是加强部门协作配合。农村低保工作涉及的部门和环节很多。各有关部门既要各司其职，又要密切协作，真正形成合力。市民政局作为农村低保工作的职能部门，要认真履行牵头职责，加强工作协调沟通，具体组织核查工作的开展与落实，加强督促检查，认真指导基层做好工作。财政部门要做好低保资金预算落实工作，加强资金使用管理与全程跟踪监督，保证必要的工作经费。农业部门要做好农村低保家庭和困难群众农业生产技术服务工作，引导有劳力农村低保家庭调整农业结构，提高生产效益。监察、审计部门要研究建立健全农村低保工作监督机制，加强农村低保制度执行情况的监督检查，及时查处和纠正违反有关法律法规及政策的行为。统计部门要配合做好农村低保申请人家庭收入核算评估工作，并及时提供相关统计信息。扶贫部门要做好扶贫政策措施与低保制度的衔接工作，扶持有劳动能力的低保家庭和贫困人口发展生产，努力增加收入，脱贫致富。

三是加强基层基础工作。农村低保的基层部门和组织，承担着逐村逐户调查以及审核、审批、发放、动态管理等一系列繁重工作，直接面对困难群众，需要处理群众之间各种各样的利益关系和矛盾，农村低保这一德政善举能否真正取得成效，最后还要看基层的这“最后一道关口”。因此，要着力强化基层服务网络，夯实基层工作基础。科学整合市、乡管理机构及人力资源，提供必要的工作条件。真正做到有机构理事、有人员做事、有条件办事，确保农村低保规范、细致和可持续发展。农村低保涉及人口多、信息量大，要加强农村低保管理的基础工作，利用新技术、新手段，建设相关信息数据库，逐步实现低保信息网络化管理，减轻基层的劳动强度，提高工作效率和管理水平。

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[中图分类号]C939 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）01-0069-04

2015年8月12日晚11时30分左右，天津市滨海新区发生大规模爆炸事故，现场火光冲天，爆炸冲击数十公里范围内均有震感，居民抬头可见蘑菇云。8.12天津爆炸事故发生后，上至中央高层下至普通百姓，都渴望得到准确的失联人员数量，但无论是官方或第三方任何机构都无法在短期内给出令公众信服的答案。在可信数据公布以前，各种网络大致估计乃至谣言快速传播。

2015年12月20日11时42分，深圳市光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生山体滑坡。附近西气东输管道发生爆炸，导致煤气站爆炸，20栋厂房倒塌，多人被困。光明新区滑坡灾害中失联人员的数量虽然早有出现，但变动频繁。截至20日23时，事故中失联人员总数上升到59名；截至12月21日6时，事故中失联人员总数已经上升至91人；截至12月21日18时，失联人数下降为85人；截至12月22日14时30分，事故中失联人员总数变动为76人。由于失联人员的数量波动极大，难以被社会公众信服。

本文探讨利用大数据快速估计特大事故失联人员数量，从而为领导决策及时提供可参考依据，亦为社会公众提供可信服的数据。

一、失联人员数量快速估计的大数据来源

显然，特大突发事故的失联人员数量无法依靠传统的人口统计数据获得。首先，人口普查数据每五年才进行一次，即使在人口普查的当年，利用该数据系统依然无法获得特大突发事故失联人员数量，因为该系统无法实时显示活动人口的变动情况。其次，户籍管理中的人口数据缺乏实时更新功能，另一个重要缺陷是无法应对我国外来人口或流动人口频繁变动的事实。再次，特定人群数据对突发事故中的人员失联数量也无济于事，婚姻登记、出生登记和学籍登记需要对全部人口进行联络和处理，工作量极大；其他实名登记系统如医疗保障、民航与铁路售票、劳动保障、银行和住宅产权等信息系统则与事故区域人口重合度低，对事故失联人员数量的估计作用极为有限。

目前可利用两大类型的大数据进行特大突发事故失联人员数量的估计。第一类是移动通信大数据，主要是用户所在基站位置数据及移动网络周期性位置更新数据。以天津“8・12”爆炸事故为例，通过对爆炸冲击半径区域内的移动用户（活动用户）数量突变进行分析即可大致确定失联人员数量的最大值；相对而言，深圳“12・20”山体滑坡事故所涉及的区域更窄，同样可以依据事故区域内的移动用户数量突变和用户行橥槐淅慈范ㄊЯ人员数量的最大值。第二类是社交网络大数据。如腾讯QQ登录、微信登录、百度搜索等，此类人群覆盖率低于移动通信覆盖率，因而可以确定失联人员数量的最小值。

二、基于移动通信大数据的失联人员数量估计

2013年9月1日开始，我国在全国范围内对新增固定电话、移动电话（含无线上网卡）用户实施真实身份信息登记，严格实行“先登记，后服务；不登记，不开通服务”①。2015年1月，工信部、公安部、国家工商总局联合印发《电话“黑卡”治理专项行动工作方案》，要求自2015年1月1日至12月31日，在全国范围联合开展电话“黑卡”治理专项行动，重拳整治“黑卡”。其中包括，2015年9月1日起，电信企业要求各类实体营销渠道全面配备二代身份证识别设备，在为用户办理电话入网手续时，必须使用二代身份证识别设备核验用户本人的居民身份证件，并通过系统自动录入用户身份信息；不得委托未配备二代身份证识别设备的社会营销渠道办理电话用户入网手续，多项实名制落实措施被业内称为“史上最严”②。就本文而言，是否实名对特大突发事故的失联人员数量估计并没有太大的影响。在非实名制情况下，失联人员数量的确认需要人均手机拥有量数据加以调整，而在实名制条件下，人均手机拥有量无须调查即可从系统中得到。

在进行特大事故失联人员数量估计前，有一个问题特别值得重视。天津“8・12”爆炸事故中，移动通信基站有可能遭受严重破坏，从而导致活动用户突然失联的数量大为增加。在这种情况下，恢复基站通信是第一要务，然后是启动系统灾备并进行数据恢复。若通信恢复时间过长，则所估计失联人员数量会有较大的误差。初步的失联人员数量估计方法如图1所示。以深圳“12・20”山体滑坡事故为例，在移动通信基站完好的情况下，由于手机对应的人员通常与手机处于共生体状态，当事故突然发生后，手机和人员共埋藏在地下而与外部基站失去联络，表现在手机用户数量方面则会有一个明显的下降，犹如脉冲低谷出现。若事故突发后所在区域移动基站功能正常，则此时可估算失联人数：

从深圳“12・20”山体滑坡事故情形来看，事故区域通信功能正常，可直接利用式（1）来估计事故失联人员数量。而在天津“8・12”爆炸事故中，事故区域内移动基站必然会受到很大的损害，在通信恢复正常前的一段时间内，通信期间手机用户有一个自然的增量过程，因此事故失联人数将少于式（1）所估计的人数：

三、基于手机用户行为的失联人员数量估计精度调整

前述简要的特大突发事故失联人员数量估算方法的优点是简便快捷，系统甚至可以直接给出并报警。特别是在像天津和深圳等这样的城市化程度相当高的地区，交通条件、救援能力和灾救响应都非常迅速，一旦事故突发，可以迅速启用备用移动通信基站恢复通信。

在手机非实名制的条件下，平均每个人拥有的手机数量如今应该大于1，因此需要对Nmissing（失联人数）做出较大的调整。在人口流入地区，人均手机拥有量远高于人口流出地区。以深圳为例，由于深圳外来人口占有相当大的比例，且多为青壮年人口，因此其人均手机拥有量为1.3～1.5部，调整时应将Nmissing除以人均手机拥有量。

首先，与已有的手机用户行为大数据分析对比。无须将大量数据导入SQL数据库中，也无须对数据进行过滤与清洗等处理，只需将事故突发后非因基站受损而中断联络的手机用户进行分析，主要分析其通话行为及时空特性。在天津“8・12”爆炸事故中，手机用户通话行为大数据包括海滨新区内电信通话及网络数据，通话数据包含号码、通话时间、通话时长、基站位置等信息；网络数据包含上网时间、上网流量、地理位置等信息。深圳“12・20”山体滑坡事故中，手机用户通话行为大数据包括光明新区内电信通话及网络数据。为减少数据处理量，可直接将号码、通话时间、通话时长、基站位置和上网时间、上网流量、地理位置等（见表1）事故前的数据导入到SQL 数据库中。通过比对事故前后的电话号码数量即可得到式（1）所需要的数据，并将失联号码数据导入新建的数据库文件中。

其次，失联概率调整。Barabási 等（2005）在《Nature》杂志上发表的论文中指出，同一用户发送两封邮件的间隔时间并非服从人们过去认为的指数分布，而是服从幂函数分布，从而开创了人类行为动力学的先河。随着手机的普及，不少文献将收集到的手机用户的数据用于人类行为动力学研究，结果发现手机用户的通话活动均有重尾分布特性，而不是之前人们所认为的服从泊松分布。

上述失联号码数据库中不同号码此前的通信时间间隔分布，可以用幂函数（为失联前通话时间间隔）进行拟合，再对比通信恢复后来自外部呼叫、应答的频率和概率，从而进一步断定失联人员伤亡的可能性，从而对整个失联人员数量进行调整。近年来的研究还发现，从时间上来说，人类行为的发生不是均匀的，可能在短期频繁发生而长时间却不发生。当突发事故发生之后，失联人员被叫情况在短期内将会频繁发生，而失联人员的应答行为则与其失联前会有很大的差别。研究发现，从空间上来说，人们的空间出行回转半径具有极端缓慢增长的特性，同时人们的空间出行具有预测性等。因此可以通过分析失联人员事故突发前后的空间路径进一步判断失联人员数量。

四、大数据时代特大突发事故管理的对策与建议

在城市的快速发展和急剧变革中，医疗、教育、住房等诸多矛盾和问题不可避免地积累和产生，城市化、工业化带来了人口的大量集聚，各种潜在的灾难和风险往往难以预料和控制，每一起特大突发事件往往在出乎意料的时间和空间节点发生，为人们应对灾难提出严峻的考验。一些特种行业如核工业、化工、电力、天然气煤气、石油石化、生物制药等高危行业，尤其存在着发生灾害的潜在风险，需要进行预防。因此，构建基于移动通信和社交网络的人口信息大数据应用分析体系，就可以在事件发生后的最短时间内，掌握区域内人口流动数据状态，厘清事发现场人员结构，为后续的救灾防灾活动提供有力的信息支撑。同时，建立人口流动的大数据体系，对于危机管控、犯罪预防、资源调度等事关经济发展和社会稳定的社会治理方面具有很强的实际应用价值。因此，针对大数据时代突发事故管理，本文提出如下四方面的对策与建议。

（一）加快非泄密数据向社会开放的步伐

大数据环境下的国家治理现代化和城市管理精细化离不开广泛的数据共享和准确的数据分析。现代公民对政府管理提出了更高的要求，在特大突发事故的应急管理过程中，政府过去所依赖的借用公关手段进行危机处理的方式、方法和手段，如控制事态、引导舆论、维持关系、重塑形象等，需要全面的变革与创新。在网络媒介人人可接触而且信息迅速传播的情况下，依靠传统的“管制论”和“封堵论”来应对网络舆论危机将越来越困难，应该依靠准确的大数据分析，本着实事求是的精神，与社会公众进行广泛而平等的沟通，否则可能会引发更严重的社会信任危机。要尽可能地将与人口有关的大数据转换成信息数据化、数据结构化、结构标准化的数据系列；国家应尽快出台移动通信数据向公共智库、研究人员和社会公众开放的法律制度，特别是加快可叠加的非统计数据的开放；重视应急部门协作、应急数据的社会共享和再利用，避免特大突发事故因网络而发酵的大范围危机事件。

（二）推动大型企业参与国家人口基础信息库建设

虽然国家机关和地方政府拥有最全面的人口信息，但这些信息并非严格意义上的大数据，只能称之为大数据化的人口信息，更多真正的大数据主要由国有企业和少数私营公司掌握。人口大数据是其他大数据的基础和核心，但严格说来，政府数据充其量只是大数据化的数据而非真正意义上的大数据，仅仅依靠政府数据进行跨部门共享校核，所得到的国家人口基础信息库只能是大数据化的数据，离真正意义上的大数据生成动态化、实时化、大容量化还有相当大的差距。因此，国家人口基础信息库的信息生成依旧离不开企业数据，特别离不开对移动通信、交通和社交网络等大数据的分析。无论是商业类国有企业还是公益类国有企业，抑或是以BAT为主导的私营企业，向公共智库、大数据研究人员和社会公众提供实时的活动用户数量、QQ活动用户登录量、微信用户登录数量等统计信息并不构成用户私人信息泄密，而这些信息对于大数据分析却极为重要，对于完善国家人口基础信息库的工作尤其重要和关键。国家应以立法的形式要求这些企业提供数据，并给予这些企业相当形式的补偿或税收减免。

（三）构建人口大数据共享体系

大数据建设是一项动态有序、投入极大、牵涉面很广的系统工程，没有政府主导的顶层设计，没有良好的运行机制，没有行政机关出面协调各个环节的互助合作，整合电信和网络资源，是难以形成和推动的。因此，要建立长效的中央对地方政府、各地方政府之间的信息共享机制，提高各级和各地政府之间、政府和企业之间的管理协同和数据共享，深入进行数据积累和数据挖掘，建立数据资源监管体系。一方面要进行纵向数据系统整合，在上下级数据库体系之间，在多级网络和中心数据库之间构建一体化的数据平台。另一方面，进行水平的数据系统整合，实现大数据系统的共享和协同。要实现从海量数据挖掘到高效智能处理，汇集各种异构数据，消除“信息孤岛”，实现信息共享。这个工作，必须由政府牵头，企业参与，从而形成数据共享综合体，合力推进才能实现。

（四）加强公民个人隐私的保护

大数据时代，一方面互联网络服务提供者十分方便地采用搜索技术和云计算等技术手段，将公民个人信息搜集整理并且得出某些结论。另一方面，一些利益相关的机构和个人也会别有用心地利用这些涉及个人隐私的信息。因此要在大数据系统实施严格的个人隐私保护。首先，切断公民个人隐私泄密的一切通道。禁止在未经同意的情况下，采用技术搜索或者云计算手段，将公民的信息进行收集、整理和泄露。其次，禁止信息非法使用。互联网络服务提供者也不能随意将合法渠道获取的互联网使用者的个人信息出去。最后，必须进行相关立法。参照美国的隐私人权法案和欧盟的“被遗忘的权利”法案，我国需要立法保护公民的隐私不受侵犯，赋予公民追索个人隐私侵犯者法律责任的权利。

[参考文献]

Barabási A L. The origin of bursts and heavy tails in human dynamics[J]. Nature， 2005（435）： 207-211.

Candia J， Gonzalez M C， Wang P， et al. Uncovering individual and collective human dynamics from mobile phone records[J]. Journal of Physics A， 2008， 41（22）：1441-1446.

Oliveira J G， Barabási A L. Human dynamics： Darwin and Einstein correspondence patterns[J]. Nature， 2005（437）： 1251-1253.

Vazquez A， Oliveira J G， Dezso Z， et al. Modeling bursts and heavy tails in human dynamics[J]. Physical Reviw E， 2006， 73（3）： 036127-1-036127-19.

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一、解读利好政策 把脉发展机遇

据中国中小企业协会披露:我国中小企业已超过4000万户,占全国企业总数的99.6%,中小企业创造的最终产品和服务价值已占国内生产总值的58.5%,生产的商品占社会销售额的59%,上缴税收占48.2%,提供的城镇就业岗位已占到75%。中小企业在国民经济发展中所处的重要地位和作用已逐步显现。促进中小企业发展,是保持国民经济平稳较快发展的重要基础,是关系民生和社会稳定的重大战略任务。受国际金融危机冲击,2008年下半年以来,我国中小企业大都陷入经营困难。为了采取更加积极有效的政策措施,帮助中小企业克服困难,转变发展方式,实现又好又快发展,国家接连出台拉动内需刺激中小企业生存发展的利好政策。无论是增值税转型改革、出口退税率提高的财政政策,还是取消对商业银行的信贷规模限制,鼓励为中小企业贷款的金融政策,都使中小企业切身感受到了来自国家政策的鼓励扶持,也让他们在面对危机时看到了机遇。

如《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》提出,要鼓励和支持个体私营等非公经济和中小企业发展,扩大创业领域。《意见》专门提出,要扩大政府采购范围,制定促进中小企业发展的政府采购优惠措施。

首先是简化手续清理壁垒,不断降低创业门槛。良好、平等的政策环境是促进中小企业发展的土壤。《意见》进一步明确,加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒,简化创办企业手续,开辟创业“绿色通道”。同时,严禁任何形式的乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查、乱培训,大力推行阳光收费。进一步清理和规范涉及创业的行政审批事项,简化相关手续,建立创业绿色通道。工商总局有关负责人认为,此类政策将有效节约中小企业的办事成本,鼓励创业的积极性。

其次是创业门槛也在不断降低。《意见》要求,在法律、法规许可范围内,对初创企业,可按照行业特点,合理设置资金、人员等准入条件,允许注册资金分期到位。允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。而且各地区、各有关部门还可根据实际情况,适当放宽高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业的市场准入条件等。工业和信息化部中小企业司有关负责人认为,这将使创办的中小企业和项目得到稳定发展,降低创业风险,提高创业的成功率。

其三是扩大担保融资服务,统筹安排创业场地 。创业服务体系是为创业者和中小企业的创立、发展提供多层次、全方位、社会化服务的网络。对于中小企业,最急需的创业服务就是解决融资难、担保难的问题。

据了解,全国目前已设立各类中小企业担保机构3729家,近5年累计为近60万户中小企业提供了担保服务,贷款担保总额8000多亿元,有力地促进了中小企业的发展。《意见》进一步明确,要壮大中小企业信用担保机构实力,扩大担保融资服务。

创业场地是中小企业生产经营的重要载体。《意见》要求地方各级人民政府要统筹安排劳动者创业所需的生产经营场地,搞好基础设施及配套建设,优先保障创业场地。

虽然目前经济已经企稳向好,但融资、贷款、担保难依然是中小企业发展面临的最大问题。2009年9月21日,中央政府出台了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》,该意见分8个部分29条,被业内称作“国29条”。

“国29条”的出炉,在向外界传递中央扶持中小企业力度加强这一信号。微小企业长期以来处于被忽视的地位,很少纳入政府扶持的视野,但它们又是国民经济的基础。29条就是针对这种情况出台,立志于扶植微小企业,是最高决策层下达的最全面的相关意见。

解读“国29条”,中小企业将得到实质性政策支持。因为《意见》对中小企业的扶持政策比以往有很多突破,特别是在缓解中小企业融资难题、加大财税扶持力度方面,出台了许多具体措施。

1.融资方面:鼓励民间资本进村镇银行

在切实缓解中小企业融资困难问题上,《意见》从金融政策、金融服务、企业融资渠道、担保体系和信息服务等多方面提出了许多具体措施。这些措施包括:完善小企业信贷考核体系,提高小企业贷款呆账核销效率;鼓励建立小企业贷款风险补偿基金,对金融机构发放小企业贷款按增量给予适度补助;加快创业板市场建设,完善中小企业上市育成机制,扩大中小企业上市规模,增加直接融资;要求设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构等。

值得关注的是,《意见》明确提出,加快研究鼓励民间资本参与发起设立村镇银行、贷款公司等股份制金融机构的办法;积极支持民间资本以投资入股的方式,参与农村信用社改制为农村商业(合作)银行、城市信用社改制为城市商业银行以及城市商业银行的增资扩股。

2.税赋方面:小型微利企业所得减半计征

采取更具体、更有效的措施,来减轻中小企业的负担,是金融危机爆发后学者和业内人士不断呼吁的重大问题之一,更是此次《意见》的一大亮点。

《意见》明确规定,要加大对中小企业的财税扶持力度,责成财政部与国家税务总局会同相关部门,研究制定具体的措施和办法。

其中,明确规定,“自2010年1月1日至2010年12月31日,对年应纳税所得额低于3万元(含3万元)的小型微利企业,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。”

据悉,按照《中华人民共和国所得税法》,一般企业所得税税率为25%,但对于符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税,国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。

《意见》还提出,中小企业缴纳城镇土地使用税确有困难的,可按有关规定向省级财税部门或省级人民政府提出减免税申请;中小企业因有特殊困难不能按期纳税的,可依法申请在3个月内延期缴纳。

不仅是税收优惠,《意见》还切实减轻中小企业的社会负担,要求不符合规定的行政事业性收费项目和政府性基金项目一律取消;行政许可和强制准入的中介服务收费、具有垄断性的经营服务收费,能免则免,能减则减,能缓则缓。

《意见》还提出,困难中小企业可缓缴社会保险费或降低费率政策执行期延长至2010年底。

根据工信部部长李毅中透露,意见中的每条措施都将有相应的工作方案,具有较高的政策含金量。

3.管理方面:成立促进中小企业发展工作领导小组

针对中小企业“贷款融资难;法律法规、准入门槛有待改善;企业负担重;企业自身竞争力差”等问题,《意见》就为中小企业营造良好环境、加快技术进步和结构调整、市场开拓、经营管理水平,以及对中小企业工作领导方面提出具体意见。

与以往不同的是,《意见》中提到,将成立国务院促进中小企业发展工作领导小组,加强对中小企业工作的统筹规划、组织领导和政策协调,领导小组办公室设在工业和信息化部。各地可根据工作需要,建立相应的组织机构和工作机制。

二、详解内需市场 挖掘热点商机

(一)关注农村市场需求 寻找机遇

1.存在的机遇

在当前国家扩内需、大力拓展农村市场,加大对“三农”投入的背景下,中小企业正面临着新的发展机遇。

一直以来,中国的内需主要由城镇居民来贡献。有数据显示。2005年,城镇居民消费达到农村居民消费的2.7倍,而同期农村人口是城镇人口的1.3倍,城乡居民恩格尔系数分别是36.7%和45.2%。城乡二元经济结构的存在解释了其原因所在。2005年,城镇居民和农村居民人均实际收入分别增长12.7%和3.3%,且城镇居民家庭人均可支配收入处在绝对高位,是农村居民收入的3.1倍。收入差距过大已经导致城乡消费层次出现断层,在城镇居民的消费已经发生转向时,农村居民的消费却不能及时跟上,从而抑制了消费需求的增长。

不过,随着国家越来越重视农村居民消费,未来中国7亿农民的消费需求有望被激活,一旦激活,将给中国经济带来强劲的推动力。数据显示,自2004年中央重点关注“三农”问题之后,农村居民收入增速明显加快。2009年前三季度,我国农村居民人均现金收入4307元,比上年同期增长8.5%,扣除价格因素,实际增长9.2%,高于同期GDP的增长水平。这表明在政府大力的“三农”扶持政策和财政转移支付的情况下,农民开始更多地分享经济增长带来的好处。

由此看来,当前扩内需、保增长,广阔的农村市场是新的经济增长点。国家出台的一系列支农政策,中央4万亿元投资拉动内需中投入农村的资金,是中小企业拓展经营领域、进行资源整合的大好机遇。比如农村大中型沼气工程,最近中央财政已安排资金30亿元,各地都有配套,对于有实力的中小企业,岂不是很好的商机?农村基础设施、社会事业、能源环保是重头戏,“蛋糕”巨大。

2.投资的热点项目

国家为进一步加强“三农”和改善民生夯实了基础。加强农村民生工程和农业基础设施建设,大力支持农村饮水安全、农村电网改善、农村公路、农村沼气、农村危房改造等工程,不断改善农村生产生活条件,建成了一大批关系人民群众切身利益的惠民工程。在今年四批中央投资中,用于民生工程的投资占比超过50%。截至8月底,已建成1.1万个基层医疗卫生服务项目,改造农村初中校舍面积近400万平方米;建成廉租住房27万套、开工建设126万套;解决2278万农村人口饮水安全问题,建成农村沼气项目247万户、农村公路20万公里、农村电网各类线路10.3万公里。

由于新农村建设项目相对分散,涉及待业领域众多,具体项目规模偏小,更适合于灵活性较强,对情况较了解的中小投资者、小企业参与,为他们提供了众多的投资机会:

①粮食增产,农民增收方面:中小企业可以投资的领域包括:“农家店”连锁(农产品、农业生产资料和消费品连锁经营)、农村物流建设、种子培育经营、优质粮食经销点经营、灌区节水改造设备的生产销售、小型农田水利建设、动物防疫产品推广等。

②农村安全饮水方面:农村集中式供水管网铺设与改造、家庭饮水设备生产与销售、地下水开采、小型饮用水净化场、家庭废水再利用设施等均适合中小投资者参与。目前,我国一半的行政村没通自来水,3亿农村人口的饮水安全亟待解决,60%以上农户还没有用上水冲式厕所,投资市场巨大。

③农村能源方面:根据规划,到2010年,全国将有4000万农户用上沼气,达到适宜农户的30%左右;全国规模化养殖场大中型沼气工程总数达到4700处左右,达到适宜畜禽养殖场总数的39%左右。这是中小投资比较实际的投资机会。此外,秸秆汽化、小水电、太阳能、风力发电等小型化的清洁能源技术也比较适合中小投资者参与推广。

④农村教育、卫生、文化事业方面:中小投资者可以参加的主要项目有:西部农村寄宿制学校基础设施建设、农村中小学现代远程教育、职业教育设施建设等;新农村合作医疗设施建设,乡镇卫生院、农村公共卫生服务网建设;广播电视“村村通”基础设施设备建设和生产,农村电影放映项目经营等。

中小企业要想在农村市场竞争中脱颖而出,首先要能在内部竞争中胜出,但关键是要能化解来自大企业的强大压力。实行总成本领先战略,搞好产品和服务的适度差异化,进行品牌化经营,逐步建立起自己的区域品牌,必将能够从激烈的内部竞争中胜出。坚定不移的以农村消费者作为特定服务对象,实行高度差异化的产品和服务策略(与大企业提供给农村市场的产品相比),即可化解来自大企业的压力。

(二)关注新兴领域 寻找机遇

1.存在的机遇

拉动内需,节能环保有望成市场新热点。环保已经成为世界各国可持续发展的一个重要课题,在第五次中美战略经济对话中,环保议题的地位高度甚至能等同于金融领域的议题。可以注意到,在政府刺激内需的投资计划中,特别提出要加强生态环境建设、支持节能减排等工程,包括加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治,支持节能减排工程等,这明显使节能减排、污水处理和城市供水等相关的环保个股走强。

从“十一五”规划中可以看出,大气污染、水污染和固体废物是主要的投资领域。如此可见,节能环保板块将成为股市的下一个领头羊。值得关注的是,当前水资源短缺和水污染严重已经成为我国城市可持续发展的主要制约因素,长期来看,我国要用全球7%的淡水资源支撑占全球21%的人口,自来水价格和污水处理费必然上调,在当前CPI一路走低的背景下,水价上调时机越来越成熟。

比如节能灯的普及、推广还会带来在能源耗费方面意想不到的节省:2008年,我国政府推广了6200万只节能灯,2009年国家发展改革委员会、财政部又联合下达财政补贴高效照明产品推广任务。中央财政安排资金6亿元左右,推广高效照明产品1.2亿只,是2008年的2倍。

节能环保与民生有关的新兴领域也是此次国家加大投入的领域,这方面包括新能源项目、节能环保项目,绿色制造等,也可以为本土企业创造新的机遇.例如LED照明应用,目前我国企业在该领域依然处于产业链的下游,很多企业集中在灯具制造环节,在高端领域如LED,芯片制造方面都不具备核心技术,这些都是中小企业可以为之的领域。在新能源方面,中国具备优良的太阳能、风能和地热资源,目前长三角地区已经形成太阳能产业链集群,有比较成熟的技术和产业,而风能和地热资源的开发还有空间。

2.投资的热点项目

①节能、清洁和低成本方面:工业节能。冶金、化工等流程工业和交通运输业等高能耗领域的节能产品,机电产品节能,高效节能、长寿命半导体照明产品等,具体如锅炉直接燃烧稻壳技术、水泥厂立窖生产综合技术、纸面石膏板等。

②可再生资源低成本规模化开发利用方面:实用小型风能发电设备,小型太阳能光伏电池、家庭太阳能发电技术,生物能(沼气池)和地热能开发利用,天然气节能燃烧技术、循环式高温热风炉,小型沼气控制技术等。

③综合节水方面:节水型生产工艺、灌溉节水(精量灌溉、无土栽培)旱作节水技术智能化农业用水管理技术及设备,生活节水技术及器具开发,如节水型薄壁不锈钢管、自动阀门电子清管器等。

④综合治污与废物循环利用方面:废弃物循环利用技术、污染清洁生产技术,如城市湖泊水体控藻产品、油类水质在线自动监测仪、滤管式市郊过滤器、煤碳选洗用超大型振动筛等。

另外还有水资源低成本规模化开发利用,具有环保和健康功能的绿色材料等也是适合中小投资者涉足的,较有市场前景的项目。

除上述领域外,随着中国居民对医疗、食品健康的关注度提升,围绕个人健康与食品安全开发的产品也一定会受到消费者的青睐,这都是未来可以为之的领域。

三、直面经营难点 巧用营销策略

(一)中小企业经营中存在的问题

我国中小企业在促进国民经济发展、活跃市场、解决就业、改善人民生活、增加地方财政收入、进行创新探索等方面发挥重要的作用。中小企业经营管理的中心地位是不以人的主观意志为转移的,它是企业管理活动的基础,为企业生存、发展提供了可靠的保证。目前,我国中小企业经营管理还存在如下不足:

①经营战略的开发存在严重不足:目前,我国中小企业中,有相当一部分忽视了经营战略开发的地位,企业在市场竞争的环境里无明确经营目标,存在一定的经营风险。

②市场开发和营销战略缺乏创新:规模的先天限制,使得中小企业难以在市场上占有大的份额,不能成为整个市场的主宰,许多中小企业营销观念淡薄,未对客户进行管理,经营模式僵化,未根据自己的特点,制定营销战略,根据市场成长的不同阶段,制定市场营销的基本目标,战略重点及其运用条件。

③投资能力较弱,经营管理缺乏科学性:由于受宏观经济环境变化和体制的影响,中小企业在加强资产管理和经营管理方面缺乏科学性。政策的“歧视”和行业管理部门的干预使中小企业融资困难,经营目标短期化,和大型企业不能公平竞争等。

④缺乏经营战略,无法规避经营风险:目前,国内和国际市场竞争环境变化都很快,各层面的消费者的消费特征、消费兴趣、消费偏好都更具个性化。但是,许多中小企业的经营者整天忙着处理生产管理事务,凭经验办事,无法抽出时间去调查和分析市场,制定相应的企业发展战略,在适应消费者需求的同时迅速抢占市场份额。

中小企业由于规模较小,创新意识较薄弱,缺乏自己的品牌、知识产权,缺少新型的领导力。企业领导者勤劳、勇敢,但存在着创新能力差,科技视野和社会责任感不强的弊端。由于缺乏经营战略,企业容易追求短期目标,投资盲目性,投资方向难以把握,很少考虑扩展自身规模。

⑤经营模式僵化,营销观念淡薄:中小企业经营模式僵化,营销观念陈旧,不注意市场这个企业生存发展的外部环境。中小企业难以在竞争中取胜,是由于没有在市场营销上下工夫,不了解消费者所需要和期望得到的产品,不能向消费者提供具有独特性的售后服务。

⑥投资能力较弱,经营管理缺乏科学性:中小企业投资能力较弱,且缺乏科学的经营管理。目前,我国中小企业初步建立了较为独立、渠道多元的融资体系。但是,融资难、担保难仍然是制约中小企业发展的最突出的问题。中小企业投资所需资金短缺。银行和其他金融机构即使同意向中小企业贷款,也因高风险而提高贷款利率,从而增加了中小企业融资的成本。

(二)制胜的营销策略

我国中小企业在经营管理方面存在的问题是由宏观经济环境和自身双重因素造成的。为了更好地解决问题,须从市场调查入手,制定企业经营战略,规避经营风险;加强市场开发,选择营销战略;科学管理资产,实现企业目标。

1.科技创新是企业发展的不竭动力,也是企业发展的核心竞争力。

1929年的大萧条最终是由通讯、电影、化学合成等创新的大规模产业化带动走出;二战后由电子、军工技术转化、合成纤维等带动;1997年的亚洲金融危机由互联网、奔腾处理器、CDMA产业链等带动;预计走出本次危机将由3G通讯产业链、新能源(包括汽车新能源)、环保技术、设备、产品等带动。本次危机深圳却受冲击很小,2008年GDP达到13%增长。主要因为有大量的研究机构和华为、中兴通讯等高科技企业。

企业的技术创新特征决定企业技术创新的策略。随着市场细分的广度和深度进一步强化,小批量和多元化将成为今后产品发展的主流,产品间的识别将进一步多样化,这种趋势为中小企业技术创新提供了广阔的前景。中小企业必须正视自身技术创新有利和不利的因素,合理定位,扬长避短,选择合适的创新策略。充分利用技术人才进行产品和服务的更新换代。根据市场需求和企业自身实际情况,提高产品的科技含量,在产品质量、品种上下功夫,打造出科技含量高,质量过得硬,品种多,市场需求强,适销对路的产品,提高产品在市场上的竞争优势。但中小企业因资金和实力有限,实行科技创新要讲究策略。

首先,要选择技术变动大的领域。新技术、新产品一旦开发成功,大规模的产销是市场竞争取胜的关键,而中小企业在此无多少优势。因此,小企业应选择变动大的领域作为进攻目标以期寻求发展的机会。当前,在以高新技术产业为代表的新兴产业,如电子信息、光纤通讯、生物工程、环保节能、新材料等工业,它们技术发展快,产品更新快,适合小规模经济发展,具有机动灵活、创新效率高的小企业在这方面一定大有作为。

其次要选择市场的空白领域进行技术创新。市场空白领域亦称市场自然缝隙,它是大中型企业在追求规模经济效益时对小批量、多品种产品所不愿涉及或难以涉足的经营领域,在这些领域中,来自大中型企业的竞争压力较小,且技术不易被模仿。同时还应该密切注视市场需求,细分市场潜力,采取跨步技术,拦截最终成熟的技术产品,进行边缘和旁击式开发。

再次是要选择服务领域进行技术创新。随着信息产业的蓬勃发展,新兴第三产业迅速崛起,第二产业也将从传统制造业向现代高科技产业转化。从内需型产业向内、外需结合型产业转化,客观上要求更多的小企业为其提供技术服务。

优势企业之所以能逆势而上,无一例外地都把科技创新作为企业发展的主旋律。如某轴承科技有限公司是一家专门研究机床和电机配套用精密轴承生产的小型企业。几年来,公司投入了大量资金,不断加强设备改造力度,引进了国内、国外轴承行业先进的技术和高、精、尖轴承设备及测仪器,并高薪聘请多位高级轴承设计工程师,已经形成了专业化组织管理体系和高精度的精密轴承生产阵容。该企业采用国际ISO标准和国家行业最新技术要求,从轴承投料生产到轴承销售及售后服务的全过程,都处于受控状态,产品质量在稳步提高。具有转速快、噪音低、精度高、品质优、寿命长等特点。产品广泛用于普通机床、数控机床、大中型电机、精密轧机等精密机械上,以替代进口或填补国内空白。金融危机暴发以来,虽然国外订单减少50%,但是该企业依靠质量进步和科技创新,生产高科技产品,主要是为精密机床主轴配套,在生产冶金矿山机械轴承当中,他们甩开大路货,向高精密产品发展,也赢得了众多客户。在这次经济危机中,该轴承公司通过生产高附加值的产品,抢占了部分国内市场,企业对发展前景充满信心。

2.实施品牌营销战略

品牌是中小企业快速发展的捷径,有足够的品牌理论和国内相当多的成功案例完全可以说明这一点。对于绝大多数的中小企业来说资源是极端匮乏的,厂房需要扩建、设备需要添置、质量需要改进、技术需要研发――很多企业常常会有这种误解,以为创品牌是大企业的事,对中小企业而言只求销售,短期内无法考虑品牌,以为创建品牌需要额外的成本,反而会影响企业的生存。事实上,对于中小企业来说制定明确的战略并执行将直接优化企业的市场资源配置,因而获得销量和品牌的快速成长。

品牌能够解决中小企业发展中的市场问题。当前相当一部分中小企业自身产品质量并不突出、技术上也不出色,企业缺乏核心技术、也没有多少资金,这些中小企业的市场挑战是十分严峻的。通常产业内品牌扎堆、产品同质化更加严重、竞相压价、利润空间越来越小、无利甚至亏损;中小企业正面临着如何解决应收账款拖欠,解决各种复杂的渠道问题等等。上述问题相当部分都可以从品牌的激活和突破中去解决。此次金融危机中,品牌企业受的影响小、优势明显,企业依靠良好的信誉和优质的产品稳定、扩大了订单。

山东红领集团是一家以生产经营中高档西服、裤子、衬衫、休闲服装及服饰系列产品为主的民营服装企业。在经济发展放缓的形势下,部分纺织企业客户在削减其全球订单总量的同时,对红领集团的订单量却有上升。这是为什么呢?红领集团总裁张兰兰将此归功于实施“品牌战略”。根据服装行业的特点,红领集团实行“差异化”发展战略,以技术含量高、附加值高、前景好的MTM高级量体定制产品为主打,依靠其个性化量体订制业务赢得客户。在贴牌订单下降的情况下,大力推动自主创新,努力提升产业的层次和水平,把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针,走内需主导的发展道路。主打“红领”品牌战略,实现了红领专卖店在欧洲落户,英国、美国等越来越多的客户提出了加盟红领或在当地市场独家红领产品的意向。使“红领”成为中国品牌走向国际市场的领军企业。

3.定位营销策略

定位营销是指企业在产品或服务上追求个性,为自己的产品在市场上树立一个明确的、有别于竞争者的品牌、符合消费者需求的形象,其目的是在潜在顾客心中形成与竞争者的显著区别,并利用这种区别,创造富有竞争优势的战略行动。

企业功能定位就是为企业确定经营方向和经营目标,或者说是为企业确定在今后一定时期经营什么,以及经营到什么程度。企业功能定位不同于企业产品定位。企业功能定位是企业经营活动整体性定位。对企业经营性活动整体性定位是为了指导局部经营活动,而对企业经营性活动局部性定位是为了指导市场营销活动。

专注一个窄的细分领域成为第一,比在一个宽的领域成为第二要成功许多,也容易许多。因为前者的战略是正确的。在市场发展过程中,特别是在迅速膨胀的大市场中,企业会受到很多盈利机会的引诱,缩短“战略坚持期”,导致竞争优势的丧失。只有坚持既定的正确战略,放弃一些获利机会,才能保持长久优势。

如鲁林脱水蔬菜有限公司似乎总能在国内同行业中抢占市场先机。1999年,该公司提出“做专蒜制品”的十年规划,把做专、做细、做强大蒜制品作为目标,实行了专业化、标准化、产业化、规模化、国际化、品牌化的“六化”战略方针,并以世界级优秀企业作为榜样,快速“复制”。十年后的今天,鲁林公司尝到了甜头――即使是在世界经济的寒冬期,公司2008年出口量仍然比2007年翻了一番,而2009年一季度的订单,已经超过了2008年全年的数量。

4.低成本营销策略

中小企业要生存、发展,降低成本是关键。成本管理涉及到企业的所有人员和生产经营的全过程。因此,中小企业应建立一个完整的成本管理体系,增强全体员工的成本意识,形成人人关心成本、处处关注成本的文化氛围,形成一种良好的有助于不断降低成本、提高质量和时效性的机制。

①加强采购的内部控制。采购部门是每个公司的一个非常重要的部门,采购材料的质量影响产品的质量,采购材料的价格影响产品的成本,采购成本的高低也影响企业管理费用水平。因此,企业应加强采购的内部控制。

②改善工艺以提高生产效率。通过改革生产工艺、改善劳动条件、改进操作规程、使用新材料等途径,提高劳动生产率是降低产品成本的重要途径。劳动生产率提高了,单位产品中的劳动消耗量就减少了。从而降低了单位产品中的工资等费用。