行政单位采购工作计划范文

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1、对国有资产管理的重要性认识不足，管理意识淡薄。

许多行政单位不重视国有资产管理工作，单位资产家底不清，账实不符，去向不明。

2、资产利用效率低下，闲置浪费严重。

近年来国家对行政单位的资产购置经费投入增加，部分行政单位为了在规定年度内将专项经费使用完，大量购置固定资产，但在购置时缺乏长远的考虑和规划，导致购入资产不适用，使用效率低，形成资源浪费。

3、没有先进可行易操作的统一软件。

目前行政单位使用的资产管理系统功能有限，采购、处置等流程不能实时反映，信息传递不畅，致使行政单位及主管部门难以及时、准确、全面掌握资产信息。

4、资产管理账目不清，管理不严。

部分单位没有明确资产的使用和保管责任，资产领用缺乏严格的审批登记制度，没有建立定期盘点制度，未按照国有资产管理相关规定办理资产的租借、报废等处置业务，导致资产信息失真，账实不符，资产流失。

5、资产放置混乱。

部分行政单位资产随意堆放，未分类进行管理。有的资产有使用期限，如防弹衣，如不进行分类清理存放，随意投入使用会增大民警使用过期防弹衣导致受伤的概率。

6、忽略对资产的日常保养。

有的设备购置后一直没有进行过保养维护，直到严重影响使用时才进行维修。但有的资产一旦出现问题将无法维修，如狙击步枪，若不进行严格的日常保养，枪支零部件生锈将影响精准度，只能报废。不进行资产的日常维护保养，既影响日常工作的正常开展，又造成资产的浪费。

二、解决措施

1、深化认识，把国有资产管理工作纳入重要议事日程。

要积极革新工作机制，最大程度调动各方面的积极性，有效推进国有资产管理体制建设。要加大年终目标考核分值，督促各单位认真执行国有资产管理规范。

2、加强管理制度建设，建立长效机制。

各行政单位应国有资产管理工作实现“三纳入”、“四同步”，即：纳入工作计划、纳入管理制度、纳入岗位职责；实现布置工作、检查工作、验收鉴定工作和总结工作的同步，从而形成统一的管理系统，规范管理工作流程，。

3、优化国有资产管理流程。

行政单位可通过网络系统把财务管理部门、资产管理部门、资产使用部门和上级主管部门连接起来，实现资源的有效共享和信息交流，形成动态管理，从而提升管理质量。

4、加强资产管理软件的开发。

以甘孜州公安局为例，目前正在使用中的资产管理软件就有三套，财政系统、公安系统、单位自购各一套，且三套软件的分类标准、软件操作均不一致。同一个资产要分别在三个软件中录入，工作量大且重复。目前需要一个功能强大易操作的软件将上述系统进整合，使得资产管理更为便易准确。

5、改进资产监管制度，变事后监督为事前事中监督。

财政、机关事务管理等相关部门应加强国有资产的购入、使用、处置等流程的监管。闲置资产可由政府统一调配使用。

6、建立和完善责任追究制度。

对配给个人使用的资产，要建立领用交还登记制度，并督促使用人爱护所用财产。工作人员调动工作、退休时，办理交还手续后，方可调离。在资产使用中，如属个人原因造成丢失和损坏的，要按价赔偿。

7、规范资产存储放置。

借鉴国际上先进资产管理的模式，对资产进行定置和目视管理。利用各种形象直观、色彩适宜的视觉信号，使管理人员简单快速认知存放物的数量、质量、分类等信息。对设备、箱柜等进行定置管理，统一规划，分区类摆放，制作简易意义图，放置醒目标示。8、加强资产的日常检查和保养。要正确使用与维护好资产，发现问题及时处理，保证资产设备的良好运行。

篇2

行政事业单位资产管理是财政支出管理的重要内容，与预算管理相辅相成、密不可分，两者的有机结合是提高财政管理水平的必然选择，也是加强财务管理工作的必然要求。行政事业单位资产管理与预算管理的有机结合以及如何形成一套行之有效的对策措施，是一项改革创新工作，需要不断的探索与实践。

一、 行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的意义

2006年国家财政部分别颁发了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号），以下简称《办法》，明确提出了行政事业单位国有资产管理活动应当坚持资产管理和预算管理相结合的原则。这是以制度的形成对资产管理和预算管理相结合进行规定，强化了这项工作的重要性和严肃性，这对于加强行政事业单位国有资产管理，提高资产使用效益具有十分重要的指导意义。

行政事业单位国有资产主要是由财政预算管理资金形成的，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的基础和延伸。预算管理通过增量来调控资产存量，这是加强资产管理的有效手段。

通过资产管理与预算管理的有机结合，达到强化和抓好资产管理的目的。同时，通过资产管理的基础性工作，如各系统、单位在《办法》的框架下，针对本系统、单位的特点和实际情况，制订相关的办法或制度，有效开展资产管理，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查有关数据资料，为编制部门预算、配置资产提供参考依据，进一步增强预算编制的规范性和科学性。可以说，资产管理与预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升行政事业单位资产管理水平和财政预算管理水平的目标，这是行政事业单位资产管理与预算管理相结合新机制建立的内涵和意义所在。

二、 行政事业单位资产管理与预算管理中存在的问题

从近年行政事业单位预算管理与资产管理的实际运行情况看，还存在如下的一些管理问题：

（一）部门预算安排与单位资产存量关联度不高

我国行政事业单位国有资产的形成主要是财政预算分配的结果，因此预算管理模式对行政事业单位资产的形成、使用和管理有着根本性的影响。我国的预算管理模式目前仍然是以控制投入为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，在部门预算编制中着重于控制投入，即严把资产增量审核审批关，而对其现有资产存量的关注度不高。在预算执行中，严格按照预算批准的项目和数额实施，以控制超支为管理重点。这种以控制支出为主的预算管理模式过多地重视资产的增量管理，而对资产存量难以实行全面的管理，难以使资产增量管理和资产存量管理得到紧密的有机结合，甚至存在管理脱节。在这种管理模式下，管理的主要目标仍是预算收支活动的合规性，而支出活动结束后形成的资产（尤其是固定资产）以及其他非预算所形成的资产，往往管理缺位。

（二）预算安排与资产管理绩效考核关联性较低

在我国的国有资产管理体制中，行政事业单位的国有资产归各级财政部门监督管理。在传统的预算管理模式中，资产形成后由单位和部门无偿占有使用，对部门和单位的资产管理缺乏绩效考评机制。财政部门在安排行政事业单位预算和资产增量时，既要考虑单位行使职能任务的需要，又要考虑单位资产管理状况，如资产管理是否规范透明，资产的使用效率高低等因素。目前，由于仍然缺乏针对行政事业单位资产管理的绩效考评指标体系及配套的绩效考评制度。所以不少单位受自身利益的驱动，把财政经费当做“唐僧肉”，千方百计地争经费、争项目，并且着重于购置，忽视于管理，结果造成资产的重复购置、闲置，甚至流失，资产利用绩效低下。以投入控制为主的预算管理模式，很难充分满足资产管理的需要，例如与投入控制为主的预算管理模式相适应的预算会计体系，难以为资产管理提供充分的财务信息，对接仍然不全面不科学，还缺少一套科学的完善的绩效考评体系。

（三）资产状况与人员结构缺乏配比

行政事业单位的人员编制是由各级机构编制委员会核定，资产的配置标准是由各级财政部门核定的。行政事业单位必须以核定的人员编制数和资产的配置标准为依据，确定一个与其提供的公共产品和服务相适应的人员结构和资产配置标准，作出合理年度预算安排。如人均办公用房及基本办公设备的配备、不同技术和职级科研人员的专用和通用设备的配置，都应该遵循有关的标准进行合理配比。但实际上由于缺少统一的配置标准或虽有标准但没有严格执行，造成预算安排和执行缺乏有效约束，尤其是对行政事业单位资产的预算安排仍然存在随意性，一些单位仅仅从自身发展考虑，盲目地争资金、争资产。财政部门与预算单位也往往存在信息不对称，预算安排的科学性、合理性和公平性大打折扣，单位之间苦乐不均的现象仍较为严重。同时政府主管部门缺乏对单位已有资产的宏观管理和统筹调配，造成资产重复购置以至浪费，利用效率不高。

三、行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的对策

（一）提高认识，理清思路

提高认识是搞好行政事业单位资产管理与预算管理有机结合工作的重要前提。行政事业单位资产管理是财政支出管理的重要内容，与预算管理相辅相成、密不可分，两者的有机结合是提高财政管理水平的必然选择，也是加强财务管理工作的必然要求。行政事业单位资产存量主要是历年预算资金分配所购置的结果，是资本支出形成的，同时又是考量新的预算年度增量资产投入的必要条件。

因此，把握和做好预算管理与资产管理的有机结合，有利于科学合理安排资产预算，提高行政事业单位资产配置效率；有利于进一步深化部门预算改革，准确核算行政成本，推进公共行政管理改革。因此，必须充分认识行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的必要性和重要性。

（二）加强领导，明确责任

行政事业单位资产管理与预算管理相结合毕竟是近些年才正式推行的一项工作，可以说是一项改革创新工作，既面临着新的机遇，又面临各种挑战。单位领导的重视十分关键。主要领导和分管领导应亲自过问，直接指导，由于资产管理与预算管理牵涉方方面面，各部门既协调动作，又要明确分工，规划、财务、资产管理等部门应各司其职，加强沟通与配合。各主管部门应结合实际，制订统一政策、程序、方法和步骤，统一部署；同时与财政部门沟通联系，及时解决工作中存在的问题。

（三）建立流程，完善制度

在编制年度财政预算时，预算单位需提交房屋建筑物、机动车、大型设备（以下简称“三项资产”）的存量情况表，凡涉及“三项资产”的支出预算，需同时提交增量资产计划，并有机地融入到财政预算的“二上二下”程序中，即预算单位在申报年度财政预算“一上”时，提交存量资产情况和增量资产申请计划，等待财政部门预算控制数“一下”后，结合本单位实际情况调整个性年度部门预算和增量资产计划，进行“二上”的程序，财政部门将财政预算草案报同级政府和人代会审议通过后程序通过后，“二下”将新的年度部门预算下达各单位，预算单位根据资产增量计划和预算，并依政府采购计划和政府采购规定实施资产增量和资产管理。

（四）把握原则，规范标准

由于国有资产管理的政策性强，从购置、登记、使用、处置等各个环节都有相关的规定，尤其对于“三项资产”的增量配置，应当把握如下原则：严格遵守法律、法规和有关规章制度；科学合理配置资产，优化资产结构；从严控制，厉行节约；购置资产要本单位所履行的职能相适应；对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备，对没有规定配备标准的资产，应当根据实际，从严控制，合理配备；对纳入政府采购的项目，必须依照政府采购的有关规定实施。在配置增量资产前，必须按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《单位国有资产管理暂行办法》《党政机关办公用房建设标准》、《关于调整党政机关汽车配备和使用管理规定》和单位人员定编情况等有关规定严格对照审核和申报。

（五）讲求方法，把握重点

通过固定资产卡片式管理及资产清查工作，单位确实掌握本单位的资产存量情况，为新增资产的配置计划和预算提供可靠的基础。在做资产计划时，必须对“三项资产”的存量进行重点审核，审核重点是：“三项资产”存量申报数据的真实性、完整性、准确性；“三项资产”增量计划的必要性和合理性；增量资产配置申报依据的充分性以及增量资产计划与单位实际需要、单位年度工作计划和职能任务是否相适应，力求实事求是，准确全面，把握重点。

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一、研究动机与目标

从公共财政体制的改革来看，财政资金的使用和管理已成为社会各界关注的重点。 一方面，我国财政收入和支出都在迅速增加，行政单位预算规模越来越大，另一方面，行政单位财务严重缺乏管理，其财务管理系统和财务习惯无法提供有关行政单位财政情况的准确报告，因此，行政单位亟须加强财政资金的管理、监控、记录和报告，完善信息结构和提高信息质量，增加预算透明度。 作为信息载体的内部报告在一定程度上有助于满足这一客观需求。 从理论角度看，会计信息的报告应当包括内部报告，然而，相比较外部报告而言，内部报告的研究显得严重落后。 最近几年，学术界和实务界开始对内部报告展开研究，这将有助于完善会计学、审计学、管理学、内部控制的理论与方法［1］。

为了确保基于预算管理的行政单位内部报告体系的实用性与科学性，我们在 2011年初以实地调研、访谈等形式在深圳对行政单位运行的特点进行了深入了解，在此基础上设计了调查问卷，从而确定了行政单位内部报告的需求内容与程度，并以此为依据构建了基于预算管理的行政单位内部报告体系。 因此，本文以我国行政单位为研究对象，基于预算管理的角度构建行政单位内部报告体系，强化行政单位内部管理，试图提供建立在统一的基础上的完整、可靠、一致、及时的财务信息，以满足行政单位管理的需要。

二、研究综述

通过文献的搜集与整理，笔者发现，无论是国内还是国外，研究内部报告理论与体系的成果却很少，而以行政单位为专题进行探讨的则更少。 前人的内部报告研究可总结为两种观点———“控制观”和“报告观”。 “控制观”认为，内部报告的研究应该以管理控制为核心，研究重心在控制模式上，根本目的是对企业的各项经济活动进行管理控制。 “报告观”认为，内部报告的研究应该以报告信息为核心，研究重心在信息提供上，根本目的是向信息需求者提供与决策控制相关的信息。

（一） 国外的研究

国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）制定的国际公共部门会计准则（IPSAS）考虑到公共部门预算信息的重要性，特别制定了关于预算信息列示的准则，反映了财务会计信息与预算信息的适当协调。 在美国，政府内部管理和绩效评价需求因素有力地推动了联邦政府、州及地方政府会计的改革［2］。 而政府内部管理和绩效评价必须依赖充分适当的内部信息。 在英国，受新公共管理运动的影响，政府部门更多地关注如何完整地披露产出与结果方面的财务信息，建立成本核算系统，并披露政府控制资源的价值与消耗等资产管理信息。 在政府会计管理方面，中央政府和地方政府都采用了较完善的信息系统，能够提供不同口径和角度的财务报告以满足利益相关者的信息需求［3］。 在新西兰，1994年 6月通过《财政责任法案》（Fiscal Responsibility Act），该法案的目的在于要求政府建立准确、有效的财务管理制度，提供整体、全面的财务信息，并定期公布其长短期的财政计划，以稳定政府开支和持续减少政府债务［4］。 在法国，中央会计系统和政府预算自 20世纪 90年代以来一直受到批评，原因之一是现行系统不能有效地支持公共管理，会计记录和预算拨款的分类方法难以计算出公共服务的成本，也阻碍了中央政府和议会了解公共服务的效率情况。 特别是在最近几年，法国的公共支出不断增长，已达到国内生产总值一半以上，公共服务成本的计算和公共支出效率的衡量显得日益迫切［5］。 法国在政府会计改革中引入了权责发生制，这样不但能使政府真实、公允地对外进行财务报告，而且可以支持内部财务管理，并可以在此基础上建立成本会计体系，提高资源的使用效果［6］。由上述可见，就公共部门领域而言，国外虽然没有明确提出“内部报告”这一概念，但是对应属于内部报告承载信息的研究散见于有关公共部门改革的讨论中。

（二） 国内的研究

李红兵指出，我国财政周转金会计报告存在的主要问题是以外部报告为主的报告系统不能满足内部管理对信息的广泛需求，会计信息存在滞后性，这是行政单位会计信息报告中非常典型的问题。对此，李红兵提出了对策，指出报告系统既包括领导层使用的总括报告，又包括方便中层和基层管理人员工作的详细报告；既要反映满盘资金情况，又要反映单项资金情况；既要提供期间信息，又应反映时点信息［7］。 进入 21世纪，计算机的普遍应用及网络技术的日益普及为解决会计信息的多维需求和信息滞后性提供了良好的技术基础。 张佩等人指出了在信息化时代下构建实时对内报告系统的必要性，并且认为实时对内报告系统并不只是指对内管理报告，它还包括有助于管理当局经营决策需要的全部信息。 基于事项法的理论基础，作者提出了一个构建实时对内报告系统的简单设想［8］。 于增彪认为，我国企业上下级之间信息不对称是预算失败的原因之一，下级总是比上级更多地了解与预算相关的信息，下级利用这种多了解的信息即“私有信息”谋取私利，从而导致“预算松弛”（BudgetarySlack）［9］。 张先治认为会计相关性要求财务报告改进和内部报告体系创新，他根据会计相关性的要求探讨了企业内部报告的构建问题，并构建了内部报告的四大系统，即资本经营报告系统、资产经营报告系统、商品经营报告系统和生产经营报告系统［10］。 黄宁、王祥森则从内部报告制度的定位、设计、执行、维护等方面进行了详细探讨［11］。 丁岚认为内部报告的实质是管理控制中的反馈控制，她还论述了内部报告在预算控制中的应用［12］。 王月晗则在总结前人研究的基础上引入内部报告，为内部管理业绩评价体系服务［13］。 哈维超、周亚夫等人指出医疗机构利用内部报告系统对于及时发现安全隐患、有效避免医疗差错与纠纷、保障医疗机构的医疗安全和质量等有着重要的作用，并初步探讨了医疗不良事件内部报告系统的建立等问题［14］。

由上述可见，目前国内对内部报告的研究侧重于企业，而对行政单位的研究严重滞后，研究成果相对较少。

三、行政单位内部报告体系构建的理论依据

行政单位内部报告体系构建的理论依据可以从委托理论、公共管理理论、内部控制理论、政府会计和政府审计等理论中探求。

委托理论是以非对称信息博弈论为基础，以委托关系为研究内容的一种理论。 我国政府预算中委托链较长以及时间限制等因素将不可避免地会导致许多问题，如委托人和人之间的信息不对称、权力不匹配和利益冲突等。 根据委托理论，解决委托问题应该主要依靠完善监督机制，实现政府资源的有效配置，它必须以信息的相关性和完整性为基础，这就为内部报告体系的建立提供了一种可能。 同时，行政单位内部报告体系的创新可以从公共管理理论汲取养分。 公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的基础上提出并发展起来的。 公共管理集中关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧［15］。 这些工具可能包括职位分类、预算分析和规划、监督技巧、反馈和控制机制（特别是通过信息管理系统的反馈和控制机制）、合同管理和项目管理等等。 可见，公共管理理论为行政单位内部报告体系创新提供了丰富的思想。 而行政单位内部控制的典型手段就是预算控制。 信息是控制的基础。 无论何种控制，都必须依靠信息来完成。 控制过程实际上就是信息运动过程［16］。 内部报告作为信息的载体，能够反映信息运动的过程，从而达到持续控制的目的。 因此，内部控制理论为基于预算管理的行政单位内部报告体系奠定了坚实的理论基础。 政府会计又是公共财政管理中的一个非常重要的领域，能为决策者和执行者提供可靠、贴切、及时的信息，而决策者和执行者需要依据这些信息来评估政府部门的行为并确定未来行动的方向，并且这些信息有助于他们监督政府拨款不被滥用，使公共资源能被合理使用。 在一定程度上，作为信息载体的内部报告可以改进政府会计系统与财务信息披露体系。 此外，政府审计本质是对受托经济责任履行情况进行独立的监督，其目标是保证财政财务收支的真实、合法、有效。 可见，现代政府审计的本质是“经济监督”，其职能是“经济监督、经济评价和经济鉴证”［17］。 政府审计不仅仅包括集中审查被审计单位的财务状况，还包括对被审计单位绩效、管理、合法性、财务控制的有效性进行相关的评估与取证。 然而对财务数据的审计，由于针对特定时点，其所能够提供的被审计单位的信息十分有限，在一定程度上，内部报告能够解决政府审计所需信息的缺失问题［18］。

四、基于预算管理的行政单位内部报告体系构建

本文构建的行政单位内部报告体系是围绕行政单位整个预算管理全过程展开的，并且本文根据行政单位目前资产管理的薄弱环节，分别构建了内部预算执行报告、经费支出报告和对应关系报告。每种类型的报告，除了设计总表外，还可能需要以明细表的形式对总表中的主要项目加以解释说明，并以附注的形式对未能在这些报表中列示的项目进行说明。 另外，随着实际工作的需要，内部报告体系也将加以扩充。

（一） 体系构建的基础

行政单位的管理特点决定了预算管理系统的设计、应用和完善是构建行政单位内部报告体系的基础。 本文的预算管理整体框架（见图 1），主要包括如下三部分。

1． 总体管理要求。 总体管理要求分为外部管理要求和内部管理要求。 前者是指法律法规对行政单位预算管理提出的总体要求，后者是指为了满足行政单位领导决策及实际管理的需要而产生的要求。 总体管理要求是通过预算管理流程和核心控制规则共同发挥作用来实现的。

2． 预算管理流程。 预算管理流程包括事前规划、事中控制、事后记录及分析三个阶段，是一个以预算管理为主线、以资金管控为核心的事前规划、事中控制、事后反馈的财务管理体系，是一个相互稽核、相互衔接的闭环管理流程，以实现事权和财权相匹配。

3． 核心控制规则。 核心控制规则是指为满足总体管理要求而设定的各类控制规则，反映了外部财政部门和行政单位内部对预算管理提出的控制要求，包括财政预算批复结构、内部预算批复结构、经费支出结构和会计科目结构四个方面。 整个预算管理流程都需要遵循并体现核心控制规则，核心控制规则也须通过相互衔接、相互稽核的预算管理流程来予以落实。

（二） 体系构建的目标

行政单位内部报告体系的总目

标是最大限度地为行政单位预算控制提供有用信息，而具体目标包括：根据各级领导的职责，动态掌握其管理范围内的预算资金与对应事务整体情况；对各项分类资金设置不同的管理流程，动态掌握分类资金整体及明细执行情况；实现财务各岗位间、财务与业务间的工作衔接；实现多口径反映预算执行情况，为各级领导管理决策提供依据。

（三） 体系构建的总体思路

图2概括了构建基于预算管理的行政单位内部报告体系的总体思路：根据内部信息传递的轨迹，采用内部报告这种载体再现组织的运转情况，记录历史信息、呈现当下信息、反映未来信息。

根据这一核心思想，行政单位首先需要详细地分析预算管理的全过程，并将之划分为预算编审、预算执行和结果记录三个阶段，分别对应的管理活动是事前规划、事中控制、事后记录和分析，特别是在预算的执行过程中，优化非税收入管理、经费支出（费用报销）、专项资金管理（工程项目）、合同管理、政府采购、资产管理等业务流程，确定各关键环节上的风险点，建立行政单位资金支出全流程的风险管控体系，并同会计系统衔接。 行政单位可以采用计算机技术手段建立行政单位全面预算管理信息化系统用以控制预算活动的全过程。 该预算管理体系包括预算资金申请、支付全过程的制度、流程、标准、预算执行分析与监控体系和预警体系。

（四） 体系构建的内容

1． 内部预算执行报告

现代公共预算是“控制取向”的。 预算控制是行政单位内部控制的一种重要的手段，而内部预算执行报告是对预算执行过程的反映。 内部预算执行报告系统与预算控制系统是相辅相成的关系：一方面，在预算标准准确的前提下，预算控制系统为内部预算执行报告系统提供依据、标准；另一方面，内部预算执行报告系统为预算控制系统提供其执行过程和执行结果的信息，并且反馈给有需要的人员（可能是各级管理者，也可能是基层员工）。 内部预算执行报告可以有效地对预算执行情况进行事中控制、事后分析以及责任辨析和绩效评价，还可以合理配置财政资金，提高公共资金的配置效率，追求支出绩效。 因此，内部预算执行报告是行政单位内部报告的一个重要组成部分。内部预算执行报告分三大类：第一类是分类内部预算执行报表，包括内部预算指标执行总表和内部预算指标执行明细表；第二类是处室内部预算执行报表，包括处室（科室）预算执行总表、处室（科室）预算执行明细表和预算执行明细记录表；第三类是专项内部预算执行报表，包括专项预算执行情况表。 内部预算执行报告的构成体系如表 1所示。

（1） 内部预算指标执行总表反映行政单位各预算项目预算执行进度的总体情况，包括年度预算额度、支出情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志，只要处室已经申请使用预算资金，无论资金是否支付，即作为已占用的预算指标。

（2） 内部预算指标执行明细表反映行政单位明细预算指标执行进度的情况，包括年度预算额度、支出情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志，只要处室已经申请使用预算资金，无论资金是否支付，都作为已占用的预算指标。

（3） 处室（科室）预算执行总表反映各处室预算的执行进度信息，包括年度预算额度及支出情况两个方面。

（4） 处室（科室）预算执行明细表反映各处室预算指标的执行进度信息，包括年度预算和执行情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志。

（5） 预算执行明细记录表反映处室某预算项目执行的每一笔明细记录，包括执行处室、执行的项目名称、申请日期、金额、责任人、申请事由等方面。

（6） 专项预算执行情况表反映行政单位工程、课题等各专项预算的执行进度信息，为行政单位领导决策提供依据。 专项预算执行情况表包括年度预算和执行情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志。

2． 经费支出报告

经费支出报告着重从经费支出结构的角度反馈各单位经费项目的使用情况，分为三大类：第一类是单位经费支出表，包括单位经费支出总表和单位经费支出明细表；第二类是处室经费支出表，包括处室（科室）经费支出总表、处室（科室）经费支出明细表和经费支出明细记录表；第三类是经费控制表，包括重点经费额度控制明细表。 经费支出报告从三个不同的角度反映经费支出的信息，从而实现对经费支出额度的全面追踪和反馈。 经费支出报告的构成体系如表 2所示。

（1） 单位经费支出总表反映行政单位各经费项目的支出金额及所占比率，可为行政单位领导提供经费支出的总体概况。

（2） 单位经费支出明细表是在单位经费支出总表的基础上进一步反映各经费类别的具体支出明细，如可以进一步反映经费支出总表中“行政支出”的各经费项目的明细支出情况，为行政单位领导决策提供更详细的信息。

（3） 处室（科室）经费支出总表反映各经费支出金额在处室间的分布情况，可为行政单位领导进一步提供各处室经费支出的金额和分布信息。

（4） 处室（科室）经费支出明细表，是在处室（科室）经费支出总表的基础上进一步反映各处室（科室）经费类别的具体支出明细，如可以进一步反映经费支出总表中“秘书处”的各经费项目的明细

支出情况，为行政单位领导决策提供各处室经费支出的金额和明细信息。

（5） 经费支出明细记录表反映行政单位各项经费发生的每一笔支出明细，主要为各单位，尤其是财务部门，了解经费支出项目的详细构成提供支持。

（6） 重点经费额度控制明细表反映行政单位重点管控经费（如差旅费、招待费）控制金额、支出明细、可用额度等信息，可为行政单位领导及各单位提供重点管控经费主要控制信息，为行政单位领导决策及各单位合理工作安排提供支持。

3． 对应关系报告

（1） 对应关系报告的构成

就钩稽关系而言，对应关系报告是行政单位内部报告体系与企业内部报告体系的一个非常重大的区别，也是行政单位内部报告比较特殊的地方，这是由政府与企业运作所需要的资金来源不同导致的。 对应关系报告分两类：一类是国库与内部预算对应分配表；另一类是预算指标与经费支出关系表。 对应关系报告的构成体系如表 3所示。

（2） 对应关系报告的格式

国库指标和内部预算对应分配关系表，是本文的一个创新点，它用来反映国库指标与内部批复的预算指标之间的对应关系，可为财务部门进行资金对应分配提供依据。 内部预算是在政府部门职能范围内实现具体工作计划的细化和落实。 内部预算批复结构是财政预算批复结构的分解和细化，并通过对预算内容分解和细化实现内部资源合理配置。 内部预算批复有效衔接了法定功能科目，并进一步将预算管理责任和目标落实于单位内部的各个部门、各个项目负责人，形成有效的责任传递机制，真正实现财权与事权的有效匹配。

从时间以及预算批复的精细程度上，内部预算批复可划分为两个阶段：第一阶段是财政控制数分解下达阶段，第二阶段是内部预算正式批复阶段。 财政控制数分解下达阶段，是指在财政“一下”预算控制数的基础上，上级单位按照本级和所属下级单位业务特点和职能属性，对财政预算控制数进行分解，形成各单位预算控制数并下达各单位的过程；内部预算正式批复阶段，是指各预算单位在控制数的基础上依据工作安排，对预算资金进一步细化和分解到具体工作事项的过程。 经过上述两个阶段，行政单位可以将财政预算批复，分解细化落实到各个部门、各个项目负责人，实现对业务活动全方面、全过程的控制。

表 4是国库指标和内部预算对应分配关系样表，用以反映行政单位各国库指标与内部批复的预算指标之间的对应关系，可为财务部门进行资金对应分配提供依据。

表 5为预算指标和经费支出对应关系样表，用以反映某项预算指标经过执行所形成的费用项目，为各单位提供“钱从哪里来，用到了哪里去”的信息。 如表 5 所示，人事处的“人事管理经费”经过执行后，分别发生了差旅费、会议费及误餐费三项支出，该表可以为相关部门了解预算指标的支出情况提供支持。

五、行政单位内部报告制度实施策略

行政单位实施内部报告制度应由浅入深，分阶段推进，逐步完善，可以重点从内部报告制度建设、内部报告组织机构、内部报告编制和内部报告体系评价四个方面来入手。

（一） 内部报告制度建设

内部报告制度建设是一项系统工程，涉及制定、执行、修正和完善等工作。 首先，领导要重视。 行政单位长期粗放式的管理将越来越不适应新的形势，同时行为主体存在人性弱点，加上行政单位的特殊地位，使得在行政单位建设内部报告制度难度相当大。 而领导的重视能为制度的建设扫清障碍。

其次，全体职工要提高认识。 由于对内部报告的研究较少，在推进制度建设的进程中，全体职工要不断深化对内部报告制度功能的认识。 第三，行政单位要不断完善机制。 行政单位加强制度建设应当着眼于建立完善的机制，不断加大推进内部报告制度的力度，可以从两方面入手：一方面强化内部报告的管理工作，另一方面完善内部报告的内容。 第四，组织保障。 单位应当成立内部报告组织机构，负责内部报告的开展工作，从而保障制度的落地。 第五，加强培训。 内部报告制度执行与否、好坏的关键在于执行者对制度内容的理解和认同，因此，对内部报告制度的教育培训工作就很重要。

（二） 内部报告组织机构及其主要职责

实行内部报告制度，必须建立内部报告组织机构。 行政单位可以成立内部报告小组，单位主要负责人任组长，分管财务的负责人任副组长，成员由分管其他业务负责人以及各部门及下属行政事业单位负责人组成。 各成员单位为内部报告中心，是内部报告的主体。 单位设立内部报告小组办公室，设在行政单位的财务部门，财务主管任办公室主任。

这个组织机构负责组织内部报告的开展工作，包括内部报告目标的维护，审查、研究、协调各种预算事项，根据实际情况增减内部报告体系，保障内部报告的编制、传递、使用，评价内部报告体系等等，促进内部管理水平不断提高，从而达到提高工作效率和效果的目的。

（三） 内部报告的编制

内部报告的编制具有基础性的地位，它将影响内部报告的信息质量、使用、分析以及对内部报告体系的评价等多个方面。 内部报告的编制，形式上要求表格和数据的结构化和标准化，内容上要求简洁明了、易于理解，规划应具整体性，避免重复，时效上要求及时、按时、主动、积极。

1． 编制主体。 内部预算执行报告和经费支出报告通常由相关责任部门负责编制，对应关系报告

则由相关财务会计岗位负责编制。

2． 编制时间。 内部报告的编制要及时，各个内部报告主体可以按照月份、季度和年度的时间点来编制，也可以根据实际需要不定期编制。

3． 编制方法。 由于内部报告编制的时限较短，各个内部报告主体在编制内部报告时可根据报表项目直接核对相应的发生额或余额，所涉银行存款应及时对账，所涉固定资产等实物资产应进行清查盘点，确保账实相符，涉及直属单位或二级单位账目的，应及时获取相应数据。 在清查核对基础上，报告主体可利用信息系统环境，直接输入数据而自动生成某些内部报告。

4． 上报要求。 内部报告一般应逐级上报，直接针对管理层特殊决策需求的内部报告可以除外。

（四） 内部报告体系评价

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下文将重点介绍笔者作为行政人员在美国华盛顿大学（University of Washington，简称UW）访学培训期间了解到的美国公立大学预算管理体制方面的相关内容，并对我国高校预算管理改革提出一些意见建议。

二、UW预算管理体制特色介绍

（一）权责明晰、富有效率的治理结构

作为一所历史悠久的美国公立大学，UW的治理结构具有相当高的代表性。涉及预算管理和资源分配事务的治理结构主要包括以下几个关键角色：大学董事会、校长（教务长）、教授议会、各主管副校长（副教务长）、学院院长（分校校长）、计划与预算管理办公室。

各部门在大学预算管理中发挥的主要功能如下：

1.大学董事会。大学董事会作为学校预算的最高决策机构，主要负责对学校预算分配方案、重大投融资项目（发行债券、工程建设、物业收购等）、学费标准制定等重要事项进行审议决策。董事会主要由享有社会声望、具有相当高专业素养且热爱教育的校外人士组成。董事会里面再分设若干委员会，各司其职。例如财务、审计和设备委员会的董事会成员对预算、财务等相关事项具有表决权，其他董事无表决权，但可以对相关事务进行质询、提出意见建议。董事会通过定期举行会议形式对各类重要的大学事务进行审议决策，董事会在履行职能时会避免对大学内部微观管理和运作，特别是学术科研方面的直接干预，以给予校长和学者们足够自主的空间。

2.教授议会。教授议会是将大学作为学术共同体，体现教授治校理念的一种制度安排。议会主要对大学预算草案提出建议。绝大部分议会成员由教师选举产生，名额按各学院教员人数比例分配；也有部分为当然产生议席。议会下设执行委员会等多个委员会，负责组织开展各类具体事务。议会及各委员会通过定期举行会议形式进行所负责事务的审议决策。

3.教务长。UW设有教务长一职，教务长同时兼任执行副校长。教务长是学校内部具体管理教学科研两个核心业务的最高负责人，在校级领导层中会依照职能划分为副校长和副教务长两种不同岗位，部分副校长同时兼任副教务长。基本思路是与教学科研直接相关的业务领域由副教务长来分管，各类行政事务由副校长分管。为确保学术活动作为大学事务的核心，UW的计划和预算工作由教务长负责，下设具体管理该项事务的副教务长。与此同时，设置了一名资深副校长，分管财务和设施工作。UW的预算和财务管理是相对独立的两个事务，预算管分钱，根据学校战略规划和工作计划做好资源分配；财务管用钱，依照法律法规做好内部控制，提高工作效率和服务质量。

4.学院院长、分校校长。UW采取了扁平式的校院两级预算管理架构，学院院长、分校校长直接向教务长负责，跟副教务长处于同一管理层级。院长对本学院内部预算经费安排及各项事务具有非常高的管理自。

5.计划与预算办公室。UW的计划与预算办公室负责预算管理相关的具体事务，下设运行经费预算组、资本项目预算组、院校研究和数据管理组、校园规划组以及行政内务管理组。

（二）公开透明、精细完善的管理体系

UW的预算管理按经费使用性质分为运行经费预算和资本项目预算，按业务层级分为州一级预算和校内预算。制度规程公开透明、精细完善在UW预算管理的各个环节得到了充分的体现，这为其实现高水平的预算管理提供了坚实的制度保障。

1.运行经费预算和资本项目预算

UW根据州一级财政预算管理及拨款模式，相应的将学校预算划分为运行经费和资本项目预算两大块。

（1）运行经费预算：UW的运行经费预算主要对州运行经费拨款、学费收入、科研经费等运行经费的收支进行测算，结合学校战略规划和工作计划在校内单位间做好资金分配。运行经费预算采取基数加增长（调整）模式。学校根据对下一财年各项运行收入的综合测算，预计总盘子的变化额度和比例，在本年资金分配基础上，对校内各部门按不同的比例调整下一年的预算安排。调整的基本原则是，紧密围绕战略规划及工作计划，优先保障教学业务和学科建设等中心工作。与此同时，教务长掌握着一定额度的过渡基金，用于补助和支持个别学院部门一些重要且迫切的项目得以顺利开展。UW的校院两级全成本预算管理模式相当成熟。运行经费直接下拨到学院，人员经费、公用经费以及设施占用经费打包在一块，由各学院自行统筹安排。运行经费不存在通过学校职能部门二次分配的情况，职能部门的定位更多是以为教学科研单位提供专业服务和支持为主，各部门同样是统筹安排自己所获得的运行经费。

（2）资本项目预算：UW的资本项目预算是与运行经费预算独立开来的，主要对基建、大型修缮等项目进行规划和资金分配。UW根据大学发展的战略目标，结合各校区长期（20年期）总规划，制定了一个10年期的资本项目规划，并进行动态的调整。资本项目预算组会定期与各个学院及相关职能部门组织开会，共同研究各单位提出来的发展思路及建设需求，结合学校所能取得的资金规模，做出各类资本项目安排的先后次序，供学校领导层进行决策。在公开透明的管理体制和先进完善的管理信息系统支持下，资本项目预算组可以把基础工作做得非常深入细致，他们既能清楚的掌握各单位现有房源设施的具体情况，也能清晰的了解到学院招生规模变动、学科建设发展、科研团队引进等各种增量影响因素。因此，一方面他们能帮助学院去弄清楚哪些需求是真正最为迫切的，并提出可能的解决途径；另一方面，他们也能为教务长提供真正有价值的决策依据，提高了教务长跟院长在预算分配上的博弈能力，使得最终制定的预算方案更契合学校发展的战略规划，也更具公信力。

2.校内预算主要流程及应对财政困难的改革思路

UW根据对州拨款、学费等各项收入的测算，以收支平衡为原则制定校内预算。校内预算的主要流程是：教务长向院长、副校长、分校校长分析下年度学校面临的财政形势，并提出调增（减）比例的初步方案――院长们根据调整后的预算数据，提交本单位预算陈述，包括对上年经费使用情况的绩效评价，收入变化后可能对本单位业务的影响，应对措施等――教务长组织院长们就各单位提交的方案进行数次集中磋商讨论，以决定最终的分配方案――根据讨论的结果，对原方案进行调整后，教务长向理事会提交全校预算草案――理事会审议通过预算草案，并正式下一财年的预算方案――学校预算部门据此进行拨款，各单位按工作计划使用经费。

自2009财年以来，UW开始面临着州拨款连年削减的财政困难，这也直接影响到校内各院系部门的维持和发展。UW应对困难的基本思路是看菜吃饭、量体裁衣。例如增大课堂规模、取消部分课程、搁置新学科建设项目、裁减教职员、缩减业务环节等。事实上，面临的财政困难也给UW带来了改革的良机。2011财年开始，UW开始推动两套绩效评价方案 ，一是针对学术单位开展“项目评价方案”，要求各学院对本年及未来一年本单位开展的学术项目（主要为教学和学科建设）实际效果进行评价，重点放在对各单位取得的学术成就和社会效益的考核；另一个是针对行政单位开展“组织效率评价方案”，要求行政单位拟定所在部门通过流程再造以节约成本的具体方案，并对实际的工作效率进行评价，重点放在对各行政机构组织效率的考核。这些绩效评价的结果将直接与下一年度的预算安排挂钩，因此校内各单位都相当的重视，主动去思考如何更好的改进业务流程、提高项目绩效，自然也就提高了整个大学的资金使用效益和效率。

（三）功能强大、数据完善的信息系统