行政单位采购工作计划范文

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1、对国有资产管理的重要性认识不足，管理意识淡薄。

许多行政单位不重视国有资产管理工作，单位资产家底不清，账实不符，去向不明。

2、资产利用效率低下，闲置浪费严重。

近年来国家对行政单位的资产购置经费投入增加，部分行政单位为了在规定年度内将专项经费使用完，大量购置固定资产，但在购置时缺乏长远的考虑和规划，导致购入资产不适用，使用效率低，形成资源浪费。

3、没有先进可行易操作的统一软件。

目前行政单位使用的资产管理系统功能有限，采购、处置等流程不能实时反映，信息传递不畅，致使行政单位及主管部门难以及时、准确、全面掌握资产信息。

4、资产管理账目不清，管理不严。

部分单位没有明确资产的使用和保管责任，资产领用缺乏严格的审批登记制度，没有建立定期盘点制度，未按照国有资产管理相关规定办理资产的租借、报废等处置业务，导致资产信息失真，账实不符，资产流失。

5、资产放置混乱。

部分行政单位资产随意堆放，未分类进行管理。有的资产有使用期限，如防弹衣，如不进行分类清理存放，随意投入使用会增大民警使用过期防弹衣导致受伤的概率。

6、忽略对资产的日常保养。

有的设备购置后一直没有进行过保养维护，直到严重影响使用时才进行维修。但有的资产一旦出现问题将无法维修，如狙击步枪，若不进行严格的日常保养，枪支零部件生锈将影响精准度，只能报废。不进行资产的日常维护保养，既影响日常工作的正常开展，又造成资产的浪费。

二、解决措施

1、深化认识，把国有资产管理工作纳入重要议事日程。

要积极革新工作机制，最大程度调动各方面的积极性，有效推进国有资产管理体制建设。要加大年终目标考核分值，督促各单位认真执行国有资产管理规范。

2、加强管理制度建设，建立长效机制。

各行政单位应国有资产管理工作实现“三纳入”、“四同步”，即：纳入工作计划、纳入管理制度、纳入岗位职责；实现布置工作、检查工作、验收鉴定工作和总结工作的同步，从而形成统一的管理系统，规范管理工作流程，。

3、优化国有资产管理流程。

行政单位可通过网络系统把财务管理部门、资产管理部门、资产使用部门和上级主管部门连接起来，实现资源的有效共享和信息交流，形成动态管理，从而提升管理质量。

4、加强资产管理软件的开发。

以甘孜州公安局为例，目前正在使用中的资产管理软件就有三套，财政系统、公安系统、单位自购各一套，且三套软件的分类标准、软件操作均不一致。同一个资产要分别在三个软件中录入，工作量大且重复。目前需要一个功能强大易操作的软件将上述系统进整合，使得资产管理更为便易准确。

5、改进资产监管制度，变事后监督为事前事中监督。

财政、机关事务管理等相关部门应加强国有资产的购入、使用、处置等流程的监管。闲置资产可由政府统一调配使用。

6、建立和完善责任追究制度。

对配给个人使用的资产，要建立领用交还登记制度，并督促使用人爱护所用财产。工作人员调动工作、退休时，办理交还手续后，方可调离。在资产使用中，如属个人原因造成丢失和损坏的，要按价赔偿。

7、规范资产存储放置。

借鉴国际上先进资产管理的模式，对资产进行定置和目视管理。利用各种形象直观、色彩适宜的视觉信号，使管理人员简单快速认知存放物的数量、质量、分类等信息。对设备、箱柜等进行定置管理，统一规划，分区类摆放，制作简易意义图，放置醒目标示。8、加强资产的日常检查和保养。要正确使用与维护好资产，发现问题及时处理，保证资产设备的良好运行。

篇2

行政事业单位资产管理是财政支出管理的重要内容，与预算管理相辅相成、密不可分，两者的有机结合是提高财政管理水平的必然选择，也是加强财务管理工作的必然要求。行政事业单位资产管理与预算管理的有机结合以及如何形成一套行之有效的对策措施，是一项改革创新工作，需要不断的探索与实践。

一、 行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的意义

2006年国家财政部分别颁发了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号），以下简称《办法》，明确提出了行政事业单位国有资产管理活动应当坚持资产管理和预算管理相结合的原则。这是以制度的形成对资产管理和预算管理相结合进行规定，强化了这项工作的重要性和严肃性，这对于加强行政事业单位国有资产管理，提高资产使用效益具有十分重要的指导意义。

行政事业单位国有资产主要是由财政预算管理资金形成的，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的基础和延伸。预算管理通过增量来调控资产存量，这是加强资产管理的有效手段。

通过资产管理与预算管理的有机结合，达到强化和抓好资产管理的目的。同时，通过资产管理的基础性工作，如各系统、单位在《办法》的框架下，针对本系统、单位的特点和实际情况，制订相关的办法或制度，有效开展资产管理，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查有关数据资料，为编制部门预算、配置资产提供参考依据，进一步增强预算编制的规范性和科学性。可以说，资产管理与预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升行政事业单位资产管理水平和财政预算管理水平的目标，这是行政事业单位资产管理与预算管理相结合新机制建立的内涵和意义所在。

二、 行政事业单位资产管理与预算管理中存在的问题

从近年行政事业单位预算管理与资产管理的实际运行情况看，还存在如下的一些管理问题：

（一）部门预算安排与单位资产存量关联度不高

我国行政事业单位国有资产的形成主要是财政预算分配的结果，因此预算管理模式对行政事业单位资产的形成、使用和管理有着根本性的影响。我国的预算管理模式目前仍然是以控制投入为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，在部门预算编制中着重于控制投入，即严把资产增量审核审批关，而对其现有资产存量的关注度不高。在预算执行中，严格按照预算批准的项目和数额实施，以控制超支为管理重点。这种以控制支出为主的预算管理模式过多地重视资产的增量管理，而对资产存量难以实行全面的管理，难以使资产增量管理和资产存量管理得到紧密的有机结合，甚至存在管理脱节。在这种管理模式下，管理的主要目标仍是预算收支活动的合规性，而支出活动结束后形成的资产（尤其是固定资产）以及其他非预算所形成的资产，往往管理缺位。

（二）预算安排与资产管理绩效考核关联性较低

在我国的国有资产管理体制中，行政事业单位的国有资产归各级财政部门监督管理。在传统的预算管理模式中，资产形成后由单位和部门无偿占有使用，对部门和单位的资产管理缺乏绩效考评机制。财政部门在安排行政事业单位预算和资产增量时，既要考虑单位行使职能任务的需要，又要考虑单位资产管理状况，如资产管理是否规范透明，资产的使用效率高低等因素。目前，由于仍然缺乏针对行政事业单位资产管理的绩效考评指标体系及配套的绩效考评制度。所以不少单位受自身利益的驱动，把财政经费当做“唐僧肉”，千方百计地争经费、争项目，并且着重于购置，忽视于管理，结果造成资产的重复购置、闲置，甚至流失，资产利用绩效低下。以投入控制为主的预算管理模式，很难充分满足资产管理的需要，例如与投入控制为主的预算管理模式相适应的预算会计体系，难以为资产管理提供充分的财务信息，对接仍然不全面不科学，还缺少一套科学的完善的绩效考评体系。

（三）资产状况与人员结构缺乏配比

行政事业单位的人员编制是由各级机构编制委员会核定，资产的配置标准是由各级财政部门核定的。行政事业单位必须以核定的人员编制数和资产的配置标准为依据，确定一个与其提供的公共产品和服务相适应的人员结构和资产配置标准，作出合理年度预算安排。如人均办公用房及基本办公设备的配备、不同技术和职级科研人员的专用和通用设备的配置，都应该遵循有关的标准进行合理配比。但实际上由于缺少统一的配置标准或虽有标准但没有严格执行，造成预算安排和执行缺乏有效约束，尤其是对行政事业单位资产的预算安排仍然存在随意性，一些单位仅仅从自身发展考虑，盲目地争资金、争资产。财政部门与预算单位也往往存在信息不对称，预算安排的科学性、合理性和公平性大打折扣，单位之间苦乐不均的现象仍较为严重。同时政府主管部门缺乏对单位已有资产的宏观管理和统筹调配，造成资产重复购置以至浪费，利用效率不高。

三、行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的对策

（一）提高认识，理清思路

提高认识是搞好行政事业单位资产管理与预算管理有机结合工作的重要前提。行政事业单位资产管理是财政支出管理的重要内容，与预算管理相辅相成、密不可分，两者的有机结合是提高财政管理水平的必然选择，也是加强财务管理工作的必然要求。行政事业单位资产存量主要是历年预算资金分配所购置的结果，是资本支出形成的，同时又是考量新的预算年度增量资产投入的必要条件。

因此，把握和做好预算管理与资产管理的有机结合，有利于科学合理安排资产预算，提高行政事业单位资产配置效率；有利于进一步深化部门预算改革，准确核算行政成本，推进公共行政管理改革。因此，必须充分认识行政事业单位资产管理与预算管理有机结合的必要性和重要性。

（二）加强领导，明确责任

行政事业单位资产管理与预算管理相结合毕竟是近些年才正式推行的一项工作，可以说是一项改革创新工作，既面临着新的机遇，又面临各种挑战。单位领导的重视十分关键。主要领导和分管领导应亲自过问，直接指导，由于资产管理与预算管理牵涉方方面面，各部门既协调动作，又要明确分工，规划、财务、资产管理等部门应各司其职，加强沟通与配合。各主管部门应结合实际，制订统一政策、程序、方法和步骤，统一部署；同时与财政部门沟通联系，及时解决工作中存在的问题。

（三）建立流程，完善制度

在编制年度财政预算时，预算单位需提交房屋建筑物、机动车、大型设备（以下简称“三项资产”）的存量情况表，凡涉及“三项资产”的支出预算，需同时提交增量资产计划，并有机地融入到财政预算的“二上二下”程序中，即预算单位在申报年度财政预算“一上”时，提交存量资产情况和增量资产申请计划，等待财政部门预算控制数“一下”后，结合本单位实际情况调整个性年度部门预算和增量资产计划，进行“二上”的程序，财政部门将财政预算草案报同级政府和人代会审议通过后程序通过后，“二下”将新的年度部门预算下达各单位，预算单位根据资产增量计划和预算，并依政府采购计划和政府采购规定实施资产增量和资产管理。

（四）把握原则，规范标准

由于国有资产管理的政策性强，从购置、登记、使用、处置等各个环节都有相关的规定，尤其对于“三项资产”的增量配置，应当把握如下原则：严格遵守法律、法规和有关规章制度；科学合理配置资产，优化资产结构；从严控制，厉行节约；购置资产要本单位所履行的职能相适应；对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备，对没有规定配备标准的资产，应当根据实际，从严控制，合理配备；对纳入政府采购的项目，必须依照政府采购的有关规定实施。在配置增量资产前，必须按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《单位国有资产管理暂行办法》《党政机关办公用房建设标准》、《关于调整党政机关汽车配备和使用管理规定》和单位人员定编情况等有关规定严格对照审核和申报。

（五）讲求方法，把握重点

通过固定资产卡片式管理及资产清查工作，单位确实掌握本单位的资产存量情况，为新增资产的配置计划和预算提供可靠的基础。在做资产计划时，必须对“三项资产”的存量进行重点审核，审核重点是：“三项资产”存量申报数据的真实性、完整性、准确性；“三项资产”增量计划的必要性和合理性；增量资产配置申报依据的充分性以及增量资产计划与单位实际需要、单位年度工作计划和职能任务是否相适应，力求实事求是，准确全面，把握重点。

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一、研究动机与目标

从公共财政体制的改革来看，财政资金的使用和管理已成为社会各界关注的重点。 一方面，我国财政收入和支出都在迅速增加，行政单位预算规模越来越大，另一方面，行政单位财务严重缺乏管理，其财务管理系统和财务习惯无法提供有关行政单位财政情况的准确报告，因此，行政单位亟须加强财政资金的管理、监控、记录和报告，完善信息结构和提高信息质量，增加预算透明度。 作为信息载体的内部报告在一定程度上有助于满足这一客观需求。 从理论角度看，会计信息的报告应当包括内部报告，然而，相比较外部报告而言，内部报告的研究显得严重落后。 最近几年，学术界和实务界开始对内部报告展开研究，这将有助于完善会计学、审计学、管理学、内部控制的理论与方法［1］。

为了确保基于预算管理的行政单位内部报告体系的实用性与科学性，我们在 2011年初以实地调研、访谈等形式在深圳对行政单位运行的特点进行了深入了解，在此基础上设计了调查问卷，从而确定了行政单位内部报告的需求内容与程度，并以此为依据构建了基于预算管理的行政单位内部报告体系。 因此，本文以我国行政单位为研究对象，基于预算管理的角度构建行政单位内部报告体系，强化行政单位内部管理，试图提供建立在统一的基础上的完整、可靠、一致、及时的财务信息，以满足行政单位管理的需要。

二、研究综述

通过文献的搜集与整理，笔者发现，无论是国内还是国外，研究内部报告理论与体系的成果却很少，而以行政单位为专题进行探讨的则更少。 前人的内部报告研究可总结为两种观点———“控制观”和“报告观”。 “控制观”认为，内部报告的研究应该以管理控制为核心，研究重心在控制模式上，根本目的是对企业的各项经济活动进行管理控制。 “报告观”认为，内部报告的研究应该以报告信息为核心，研究重心在信息提供上，根本目的是向信息需求者提供与决策控制相关的信息。

（一） 国外的研究

国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）制定的国际公共部门会计准则（IPSAS）考虑到公共部门预算信息的重要性，特别制定了关于预算信息列示的准则，反映了财务会计信息与预算信息的适当协调。 在美国，政府内部管理和绩效评价需求因素有力地推动了联邦政府、州及地方政府会计的改革［2］。 而政府内部管理和绩效评价必须依赖充分适当的内部信息。 在英国，受新公共管理运动的影响，政府部门更多地关注如何完整地披露产出与结果方面的财务信息，建立成本核算系统，并披露政府控制资源的价值与消耗等资产管理信息。 在政府会计管理方面，中央政府和地方政府都采用了较完善的信息系统，能够提供不同口径和角度的财务报告以满足利益相关者的信息需求［3］。 在新西兰，1994年 6月通过《财政责任法案》（Fiscal Responsibility Act），该法案的目的在于要求政府建立准确、有效的财务管理制度，提供整体、全面的财务信息，并定期公布其长短期的财政计划，以稳定政府开支和持续减少政府债务［4］。 在法国，中央会计系统和政府预算自 20世纪 90年代以来一直受到批评，原因之一是现行系统不能有效地支持公共管理，会计记录和预算拨款的分类方法难以计算出公共服务的成本，也阻碍了中央政府和议会了解公共服务的效率情况。 特别是在最近几年，法国的公共支出不断增长，已达到国内生产总值一半以上，公共服务成本的计算和公共支出效率的衡量显得日益迫切［5］。 法国在政府会计改革中引入了权责发生制，这样不但能使政府真实、公允地对外进行财务报告，而且可以支持内部财务管理，并可以在此基础上建立成本会计体系，提高资源的使用效果［6］。由上述可见，就公共部门领域而言，国外虽然没有明确提出“内部报告”这一概念，但是对应属于内部报告承载信息的研究散见于有关公共部门改革的讨论中。

（二） 国内的研究

李红兵指出，我国财政周转金会计报告存在的主要问题是以外部报告为主的报告系统不能满足内部管理对信息的广泛需求，会计信息存在滞后性，这是行政单位会计信息报告中非常典型的问题。对此，李红兵提出了对策，指出报告系统既包括领导层使用的总括报告，又包括方便中层和基层管理人员工作的详细报告；既要反映满盘资金情况，又要反映单项资金情况；既要提供期间信息，又应反映时点信息［7］。 进入 21世纪，计算机的普遍应用及网络技术的日益普及为解决会计信息的多维需求和信息滞后性提供了良好的技术基础。 张佩等人指出了在信息化时代下构建实时对内报告系统的必要性，并且认为实时对内报告系统并不只是指对内管理报告，它还包括有助于管理当局经营决策需要的全部信息。 基于事项法的理论基础，作者提出了一个构建实时对内报告系统的简单设想［8］。 于增彪认为，我国企业上下级之间信息不对称是预算失败的原因之一，下级总是比上级更多地了解与预算相关的信息，下级利用这种多了解的信息即“私有信息”谋取私利，从而导致“预算松弛”（BudgetarySlack）［9］。 张先治认为会计相关性要求财务报告改进和内部报告体系创新，他根据会计相关性的要求探讨了企业内部报告的构建问题，并构建了内部报告的四大系统，即资本经营报告系统、资产经营报告系统、商品经营报告系统和生产经营报告系统［10］。 黄宁、王祥森则从内部报告制度的定位、设计、执行、维护等方面进行了详细探讨［11］。 丁岚认为内部报告的实质是管理控制中的反馈控制，她还论述了内部报告在预算控制中的应用［12］。 王月晗则在总结前人研究的基础上引入内部报告，为内部管理业绩评价体系服务［13］。 哈维超、周亚夫等人指出医疗机构利用内部报告系统对于及时发现安全隐患、有效避免医疗差错与纠纷、保障医疗机构的医疗安全和质量等有着重要的作用，并初步探讨了医疗不良事件内部报告系统的建立等问题［14］。

由上述可见，目前国内对内部报告的研究侧重于企业，而对行政单位的研究严重滞后，研究成果相对较少。

三、行政单位内部报告体系构建的理论依据

行政单位内部报告体系构建的理论依据可以从委托理论、公共管理理论、内部控制理论、政府会计和政府审计等理论中探求。

委托理论是以非对称信息博弈论为基础，以委托关系为研究内容的一种理论。 我国政府预算中委托链较长以及时间限制等因素将不可避免地会导致许多问题，如委托人和人之间的信息不对称、权力不匹配和利益冲突等。 根据委托理论，解决委托问题应该主要依靠完善监督机制，实现政府资源的有效配置，它必须以信息的相关性和完整性为基础，这就为内部报告体系的建立提供了一种可能。 同时，行政单位内部报告体系的创新可以从公共管理理论汲取养分。 公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的基础上提出并发展起来的。 公共管理集中关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧［15］。 这些工具可能包括职位分类、预算分析和规划、监督技巧、反馈和控制机制（特别是通过信息管理系统的反馈和控制机制）、合同管理和项目管理等等。 可见，公共管理理论为行政单位内部报告体系创新提供了丰富的思想。 而行政单位内部控制的典型手段就是预算控制。 信息是控制的基础。 无论何种控制，都必须依靠信息来完成。 控制过程实际上就是信息运动过程［16］。 内部报告作为信息的载体，能够反映信息运动的过程，从而达到持续控制的目的。 因此，内部控制理论为基于预算管理的行政单位内部报告体系奠定了坚实的理论基础。 政府会计又是公共财政管理中的一个非常重要的领域，能为决策者和执行者提供可靠、贴切、及时的信息，而决策者和执行者需要依据这些信息来评估政府部门的行为并确定未来行动的方向，并且这些信息有助于他们监督政府拨款不被滥用，使公共资源能被合理使用。 在一定程度上，作为信息载体的内部报告可以改进政府会计系统与财务信息披露体系。 此外，政府审计本质是对受托经济责任履行情况进行独立的监督，其目标是保证财政财务收支的真实、合法、有效。 可见，现代政府审计的本质是“经济监督”，其职能是“经济监督、经济评价和经济鉴证”［17］。 政府审计不仅仅包括集中审查被审计单位的财务状况，还包括对被审计单位绩效、管理、合法性、财务控制的有效性进行相关的评估与取证。 然而对财务数据的审计，由于针对特定时点，其所能够提供的被审计单位的信息十分有限，在一定程度上，内部报告能够解决政府审计所需信息的缺失问题［18］。

四、基于预算管理的行政单位内部报告体系构建

本文构建的行政单位内部报告体系是围绕行政单位整个预算管理全过程展开的，并且本文根据行政单位目前资产管理的薄弱环节，分别构建了内部预算执行报告、经费支出报告和对应关系报告。每种类型的报告，除了设计总表外，还可能需要以明细表的形式对总表中的主要项目加以解释说明，并以附注的形式对未能在这些报表中列示的项目进行说明。 另外，随着实际工作的需要，内部报告体系也将加以扩充。

（一） 体系构建的基础

行政单位的管理特点决定了预算管理系统的设计、应用和完善是构建行政单位内部报告体系的基础。 本文的预算管理整体框架（见图 1），主要包括如下三部分。

1． 总体管理要求。 总体管理要求分为外部管理要求和内部管理要求。 前者是指法律法规对行政单位预算管理提出的总体要求，后者是指为了满足行政单位领导决策及实际管理的需要而产生的要求。 总体管理要求是通过预算管理流程和核心控制规则共同发挥作用来实现的。

2． 预算管理流程。 预算管理流程包括事前规划、事中控制、事后记录及分析三个阶段，是一个以预算管理为主线、以资金管控为核心的事前规划、事中控制、事后反馈的财务管理体系，是一个相互稽核、相互衔接的闭环管理流程，以实现事权和财权相匹配。

3． 核心控制规则。 核心控制规则是指为满足总体管理要求而设定的各类控制规则，反映了外部财政部门和行政单位内部对预算管理提出的控制要求，包括财政预算批复结构、内部预算批复结构、经费支出结构和会计科目结构四个方面。 整个预算管理流程都需要遵循并体现核心控制规则，核心控制规则也须通过相互衔接、相互稽核的预算管理流程来予以落实。

（二） 体系构建的目标

行政单位内部报告体系的总目

标是最大限度地为行政单位预算控制提供有用信息，而具体目标包括：根据各级领导的职责，动态掌握其管理范围内的预算资金与对应事务整体情况；对各项分类资金设置不同的管理流程，动态掌握分类资金整体及明细执行情况；实现财务各岗位间、财务与业务间的工作衔接；实现多口径反映预算执行情况，为各级领导管理决策提供依据。

（三） 体系构建的总体思路

图2概括了构建基于预算管理的行政单位内部报告体系的总体思路：根据内部信息传递的轨迹，采用内部报告这种载体再现组织的运转情况，记录历史信息、呈现当下信息、反映未来信息。

根据这一核心思想，行政单位首先需要详细地分析预算管理的全过程，并将之划分为预算编审、预算执行和结果记录三个阶段，分别对应的管理活动是事前规划、事中控制、事后记录和分析，特别是在预算的执行过程中，优化非税收入管理、经费支出（费用报销）、专项资金管理（工程项目）、合同管理、政府采购、资产管理等业务流程，确定各关键环节上的风险点，建立行政单位资金支出全流程的风险管控体系，并同会计系统衔接。 行政单位可以采用计算机技术手段建立行政单位全面预算管理信息化系统用以控制预算活动的全过程。 该预算管理体系包括预算资金申请、支付全过程的制度、流程、标准、预算执行分析与监控体系和预警体系。

（四） 体系构建的内容

1． 内部预算执行报告

现代公共预算是“控制取向”的。 预算控制是行政单位内部控制的一种重要的手段，而内部预算执行报告是对预算执行过程的反映。 内部预算执行报告系统与预算控制系统是相辅相成的关系：一方面，在预算标准准确的前提下，预算控制系统为内部预算执行报告系统提供依据、标准；另一方面，内部预算执行报告系统为预算控制系统提供其执行过程和执行结果的信息，并且反馈给有需要的人员（可能是各级管理者，也可能是基层员工）。 内部预算执行报告可以有效地对预算执行情况进行事中控制、事后分析以及责任辨析和绩效评价，还可以合理配置财政资金，提高公共资金的配置效率，追求支出绩效。 因此，内部预算执行报告是行政单位内部报告的一个重要组成部分。内部预算执行报告分三大类：第一类是分类内部预算执行报表，包括内部预算指标执行总表和内部预算指标执行明细表；第二类是处室内部预算执行报表，包括处室（科室）预算执行总表、处室（科室）预算执行明细表和预算执行明细记录表；第三类是专项内部预算执行报表，包括专项预算执行情况表。 内部预算执行报告的构成体系如表 1所示。

（1） 内部预算指标执行总表反映行政单位各预算项目预算执行进度的总体情况，包括年度预算额度、支出情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志，只要处室已经申请使用预算资金，无论资金是否支付，即作为已占用的预算指标。

（2） 内部预算指标执行明细表反映行政单位明细预算指标执行进度的情况，包括年度预算额度、支出情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志，只要处室已经申请使用预算资金，无论资金是否支付，都作为已占用的预算指标。

（3） 处室（科室）预算执行总表反映各处室预算的执行进度信息，包括年度预算额度及支出情况两个方面。

（4） 处室（科室）预算执行明细表反映各处室预算指标的执行进度信息，包括年度预算和执行情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志。

（5） 预算执行明细记录表反映处室某预算项目执行的每一笔明细记录，包括执行处室、执行的项目名称、申请日期、金额、责任人、申请事由等方面。

（6） 专项预算执行情况表反映行政单位工程、课题等各专项预算的执行进度信息，为行政单位领导决策提供依据。 专项预算执行情况表包括年度预算和执行情况两个维度。 其中，年度预算是指预算批复时确定的预算项目额度；支出情况是指一定期间内预算金额的实际使用情况，以处室申请预算为标志。

2． 经费支出报告

经费支出报告着重从经费支出结构的角度反馈各单位经费项目的使用情况，分为三大类：第一类是单位经费支出表，包括单位经费支出总表和单位经费支出明细表；第二类是处室经费支出表，包括处室（科室）经费支出总表、处室（科室）经费支出明细表和经费支出明细记录表；第三类是经费控制表，包括重点经费额度控制明细表。 经费支出报告从三个不同的角度反映经费支出的信息，从而实现对经费支出额度的全面追踪和反馈。 经费支出报告的构成体系如表 2所示。

（1） 单位经费支出总表反映行政单位各经费项目的支出金额及所占比率，可为行政单位领导提供经费支出的总体概况。

（2） 单位经费支出明细表是在单位经费支出总表的基础上进一步反映各经费类别的具体支出明细，如可以进一步反映经费支出总表中“行政支出”的各经费项目的明细支出情况，为行政单位领导决策提供更详细的信息。

（3） 处室（科室）经费支出总表反映各经费支出金额在处室间的分布情况，可为行政单位领导进一步提供各处室经费支出的金额和分布信息。

（4） 处室（科室）经费支出明细表，是在处室（科室）经费支出总表的基础上进一步反映各处室（科室）经费类别的具体支出明细，如可以进一步反映经费支出总表中“秘书处”的各经费项目的明细

支出情况，为行政单位领导决策提供各处室经费支出的金额和明细信息。

（5） 经费支出明细记录表反映行政单位各项经费发生的每一笔支出明细，主要为各单位，尤其是财务部门，了解经费支出项目的详细构成提供支持。

（6） 重点经费额度控制明细表反映行政单位重点管控经费（如差旅费、招待费）控制金额、支出明细、可用额度等信息，可为行政单位领导及各单位提供重点管控经费主要控制信息，为行政单位领导决策及各单位合理工作安排提供支持。

3． 对应关系报告

（1） 对应关系报告的构成

就钩稽关系而言，对应关系报告是行政单位内部报告体系与企业内部报告体系的一个非常重大的区别，也是行政单位内部报告比较特殊的地方，这是由政府与企业运作所需要的资金来源不同导致的。 对应关系报告分两类：一类是国库与内部预算对应分配表；另一类是预算指标与经费支出关系表。 对应关系报告的构成体系如表 3所示。

（2） 对应关系报告的格式

国库指标和内部预算对应分配关系表，是本文的一个创新点，它用来反映国库指标与内部批复的预算指标之间的对应关系，可为财务部门进行资金对应分配提供依据。 内部预算是在政府部门职能范围内实现具体工作计划的细化和落实。 内部预算批复结构是财政预算批复结构的分解和细化，并通过对预算内容分解和细化实现内部资源合理配置。 内部预算批复有效衔接了法定功能科目，并进一步将预算管理责任和目标落实于单位内部的各个部门、各个项目负责人，形成有效的责任传递机制，真正实现财权与事权的有效匹配。

从时间以及预算批复的精细程度上，内部预算批复可划分为两个阶段：第一阶段是财政控制数分解下达阶段，第二阶段是内部预算正式批复阶段。 财政控制数分解下达阶段，是指在财政“一下”预算控制数的基础上，上级单位按照本级和所属下级单位业务特点和职能属性，对财政预算控制数进行分解，形成各单位预算控制数并下达各单位的过程；内部预算正式批复阶段，是指各预算单位在控制数的基础上依据工作安排，对预算资金进一步细化和分解到具体工作事项的过程。 经过上述两个阶段，行政单位可以将财政预算批复，分解细化落实到各个部门、各个项目负责人，实现对业务活动全方面、全过程的控制。

表 4是国库指标和内部预算对应分配关系样表，用以反映行政单位各国库指标与内部批复的预算指标之间的对应关系，可为财务部门进行资金对应分配提供依据。

表 5为预算指标和经费支出对应关系样表，用以反映某项预算指标经过执行所形成的费用项目，为各单位提供“钱从哪里来，用到了哪里去”的信息。 如表 5 所示，人事处的“人事管理经费”经过执行后，分别发生了差旅费、会议费及误餐费三项支出，该表可以为相关部门了解预算指标的支出情况提供支持。

五、行政单位内部报告制度实施策略

行政单位实施内部报告制度应由浅入深，分阶段推进，逐步完善，可以重点从内部报告制度建设、内部报告组织机构、内部报告编制和内部报告体系评价四个方面来入手。

（一） 内部报告制度建设

内部报告制度建设是一项系统工程，涉及制定、执行、修正和完善等工作。 首先，领导要重视。 行政单位长期粗放式的管理将越来越不适应新的形势，同时行为主体存在人性弱点，加上行政单位的特殊地位，使得在行政单位建设内部报告制度难度相当大。 而领导的重视能为制度的建设扫清障碍。

其次，全体职工要提高认识。 由于对内部报告的研究较少，在推进制度建设的进程中，全体职工要不断深化对内部报告制度功能的认识。 第三，行政单位要不断完善机制。 行政单位加强制度建设应当着眼于建立完善的机制，不断加大推进内部报告制度的力度，可以从两方面入手：一方面强化内部报告的管理工作，另一方面完善内部报告的内容。 第四，组织保障。 单位应当成立内部报告组织机构，负责内部报告的开展工作，从而保障制度的落地。 第五，加强培训。 内部报告制度执行与否、好坏的关键在于执行者对制度内容的理解和认同，因此，对内部报告制度的教育培训工作就很重要。

（二） 内部报告组织机构及其主要职责

实行内部报告制度，必须建立内部报告组织机构。 行政单位可以成立内部报告小组，单位主要负责人任组长，分管财务的负责人任副组长，成员由分管其他业务负责人以及各部门及下属行政事业单位负责人组成。 各成员单位为内部报告中心，是内部报告的主体。 单位设立内部报告小组办公室，设在行政单位的财务部门，财务主管任办公室主任。

这个组织机构负责组织内部报告的开展工作，包括内部报告目标的维护，审查、研究、协调各种预算事项，根据实际情况增减内部报告体系，保障内部报告的编制、传递、使用，评价内部报告体系等等，促进内部管理水平不断提高，从而达到提高工作效率和效果的目的。

（三） 内部报告的编制

内部报告的编制具有基础性的地位，它将影响内部报告的信息质量、使用、分析以及对内部报告体系的评价等多个方面。 内部报告的编制，形式上要求表格和数据的结构化和标准化，内容上要求简洁明了、易于理解，规划应具整体性，避免重复，时效上要求及时、按时、主动、积极。

1． 编制主体。 内部预算执行报告和经费支出报告通常由相关责任部门负责编制，对应关系报告

则由相关财务会计岗位负责编制。

2． 编制时间。 内部报告的编制要及时，各个内部报告主体可以按照月份、季度和年度的时间点来编制，也可以根据实际需要不定期编制。

3． 编制方法。 由于内部报告编制的时限较短，各个内部报告主体在编制内部报告时可根据报表项目直接核对相应的发生额或余额，所涉银行存款应及时对账，所涉固定资产等实物资产应进行清查盘点，确保账实相符，涉及直属单位或二级单位账目的，应及时获取相应数据。 在清查核对基础上，报告主体可利用信息系统环境，直接输入数据而自动生成某些内部报告。

4． 上报要求。 内部报告一般应逐级上报，直接针对管理层特殊决策需求的内部报告可以除外。

（四） 内部报告体系评价

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下文将重点介绍笔者作为行政人员在美国华盛顿大学（University of Washington，简称UW）访学培训期间了解到的美国公立大学预算管理体制方面的相关内容，并对我国高校预算管理改革提出一些意见建议。

二、UW预算管理体制特色介绍

（一）权责明晰、富有效率的治理结构

作为一所历史悠久的美国公立大学，UW的治理结构具有相当高的代表性。涉及预算管理和资源分配事务的治理结构主要包括以下几个关键角色：大学董事会、校长（教务长）、教授议会、各主管副校长（副教务长）、学院院长（分校校长）、计划与预算管理办公室。

各部门在大学预算管理中发挥的主要功能如下：

1.大学董事会。大学董事会作为学校预算的最高决策机构，主要负责对学校预算分配方案、重大投融资项目（发行债券、工程建设、物业收购等）、学费标准制定等重要事项进行审议决策。董事会主要由享有社会声望、具有相当高专业素养且热爱教育的校外人士组成。董事会里面再分设若干委员会，各司其职。例如财务、审计和设备委员会的董事会成员对预算、财务等相关事项具有表决权，其他董事无表决权，但可以对相关事务进行质询、提出意见建议。董事会通过定期举行会议形式对各类重要的大学事务进行审议决策，董事会在履行职能时会避免对大学内部微观管理和运作，特别是学术科研方面的直接干预，以给予校长和学者们足够自主的空间。

2.教授议会。教授议会是将大学作为学术共同体，体现教授治校理念的一种制度安排。议会主要对大学预算草案提出建议。绝大部分议会成员由教师选举产生，名额按各学院教员人数比例分配；也有部分为当然产生议席。议会下设执行委员会等多个委员会，负责组织开展各类具体事务。议会及各委员会通过定期举行会议形式进行所负责事务的审议决策。

3.教务长。UW设有教务长一职，教务长同时兼任执行副校长。教务长是学校内部具体管理教学科研两个核心业务的最高负责人，在校级领导层中会依照职能划分为副校长和副教务长两种不同岗位，部分副校长同时兼任副教务长。基本思路是与教学科研直接相关的业务领域由副教务长来分管，各类行政事务由副校长分管。为确保学术活动作为大学事务的核心，UW的计划和预算工作由教务长负责，下设具体管理该项事务的副教务长。与此同时，设置了一名资深副校长，分管财务和设施工作。UW的预算和财务管理是相对独立的两个事务，预算管分钱，根据学校战略规划和工作计划做好资源分配；财务管用钱，依照法律法规做好内部控制，提高工作效率和服务质量。

4.学院院长、分校校长。UW采取了扁平式的校院两级预算管理架构，学院院长、分校校长直接向教务长负责，跟副教务长处于同一管理层级。院长对本学院内部预算经费安排及各项事务具有非常高的管理自。

5.计划与预算办公室。UW的计划与预算办公室负责预算管理相关的具体事务，下设运行经费预算组、资本项目预算组、院校研究和数据管理组、校园规划组以及行政内务管理组。

（二）公开透明、精细完善的管理体系

UW的预算管理按经费使用性质分为运行经费预算和资本项目预算，按业务层级分为州一级预算和校内预算。制度规程公开透明、精细完善在UW预算管理的各个环节得到了充分的体现，这为其实现高水平的预算管理提供了坚实的制度保障。

1.运行经费预算和资本项目预算

UW根据州一级财政预算管理及拨款模式，相应的将学校预算划分为运行经费和资本项目预算两大块。

（1）运行经费预算：UW的运行经费预算主要对州运行经费拨款、学费收入、科研经费等运行经费的收支进行测算，结合学校战略规划和工作计划在校内单位间做好资金分配。运行经费预算采取基数加增长（调整）模式。学校根据对下一财年各项运行收入的综合测算，预计总盘子的变化额度和比例，在本年资金分配基础上，对校内各部门按不同的比例调整下一年的预算安排。调整的基本原则是，紧密围绕战略规划及工作计划，优先保障教学业务和学科建设等中心工作。与此同时，教务长掌握着一定额度的过渡基金，用于补助和支持个别学院部门一些重要且迫切的项目得以顺利开展。UW的校院两级全成本预算管理模式相当成熟。运行经费直接下拨到学院，人员经费、公用经费以及设施占用经费打包在一块，由各学院自行统筹安排。运行经费不存在通过学校职能部门二次分配的情况，职能部门的定位更多是以为教学科研单位提供专业服务和支持为主，各部门同样是统筹安排自己所获得的运行经费。

（2）资本项目预算：UW的资本项目预算是与运行经费预算独立开来的，主要对基建、大型修缮等项目进行规划和资金分配。UW根据大学发展的战略目标，结合各校区长期（20年期）总规划，制定了一个10年期的资本项目规划，并进行动态的调整。资本项目预算组会定期与各个学院及相关职能部门组织开会，共同研究各单位提出来的发展思路及建设需求，结合学校所能取得的资金规模，做出各类资本项目安排的先后次序，供学校领导层进行决策。在公开透明的管理体制和先进完善的管理信息系统支持下，资本项目预算组可以把基础工作做得非常深入细致，他们既能清楚的掌握各单位现有房源设施的具体情况，也能清晰的了解到学院招生规模变动、学科建设发展、科研团队引进等各种增量影响因素。因此，一方面他们能帮助学院去弄清楚哪些需求是真正最为迫切的，并提出可能的解决途径；另一方面，他们也能为教务长提供真正有价值的决策依据，提高了教务长跟院长在预算分配上的博弈能力，使得最终制定的预算方案更契合学校发展的战略规划，也更具公信力。

2.校内预算主要流程及应对财政困难的改革思路

UW根据对州拨款、学费等各项收入的测算，以收支平衡为原则制定校内预算。校内预算的主要流程是：教务长向院长、副校长、分校校长分析下年度学校面临的财政形势，并提出调增（减）比例的初步方案――院长们根据调整后的预算数据，提交本单位预算陈述，包括对上年经费使用情况的绩效评价，收入变化后可能对本单位业务的影响，应对措施等――教务长组织院长们就各单位提交的方案进行数次集中磋商讨论，以决定最终的分配方案――根据讨论的结果，对原方案进行调整后，教务长向理事会提交全校预算草案――理事会审议通过预算草案，并正式下一财年的预算方案――学校预算部门据此进行拨款，各单位按工作计划使用经费。

自2009财年以来，UW开始面临着州拨款连年削减的财政困难，这也直接影响到校内各院系部门的维持和发展。UW应对困难的基本思路是看菜吃饭、量体裁衣。例如增大课堂规模、取消部分课程、搁置新学科建设项目、裁减教职员、缩减业务环节等。事实上，面临的财政困难也给UW带来了改革的良机。2011财年开始，UW开始推动两套绩效评价方案 ，一是针对学术单位开展“项目评价方案”，要求各学院对本年及未来一年本单位开展的学术项目（主要为教学和学科建设）实际效果进行评价，重点放在对各单位取得的学术成就和社会效益的考核；另一个是针对行政单位开展“组织效率评价方案”，要求行政单位拟定所在部门通过流程再造以节约成本的具体方案，并对实际的工作效率进行评价，重点放在对各行政机构组织效率的考核。这些绩效评价的结果将直接与下一年度的预算安排挂钩，因此校内各单位都相当的重视，主动去思考如何更好的改进业务流程、提高项目绩效，自然也就提高了整个大学的资金使用效益和效率。

（三）功能强大、数据完善的信息系统

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事业单位财务是中国财务会计体系的一大分支，通常区别于企业财务会计体系，而与行政单位财务并称为行政事业单位财务会计体系或政府会计体系，但因体制安排和资金保障等方面的显著差异，事业单位财务与行政单位财务也表现出明显的不同。近年来，中国事业单位分类改革的呼声很高，部分工作已进入实质性阶段，此次改革将涉及事业单位的全方位工作，此时研究事业单位的财务工作，希望能对相关改革有所呼应，也有所借鉴。

一、事业单位财务工作概况

事业单位是中国特有的组织形态，中国的事业单位因体制安排、资金来源、工作性质、组织职能不同而千差万别。在此基础上，与事业单位关联密切的财务工作自然呈现出诸多不同，更多表现出各自单位的特点，但事业单位财务工作又因为统一的预算管理和财政监管等而体现出较多共性，这为我们研究事业单位财务工作奠定了基础。以下我们试图用图1展示事业单位共性财务工作的概况。

如图1所示，“365天、12个月、4个季度、2个半年、1个年度和其他”分别对应着事业单位共性财务工作的一部分：1年有365天都要进行日常账务处理；1年有12个月每个月都要申报用款计划并执行财政预算；1年有4个季度每个季度都要进行财务分析和所得税等税务申报；1年有2个半年上下半年分别要申报次年的“一上”和“二上”预算；1年的整个年度结束要编报全年的部门决算；此外，相当一部分事业单位财务都涉及非税收入、费用结算、内部控制、收费管理等内容。在此基础上，事业单位共性财务工作涵盖了三大主要问题：事业单位预算管理、事业单位会计文化建设和事业单位财务队伍建设。上述概况图形象地展示了事业单位的共性财务工作，这些财务工作区别于其他组织形态有着自身鲜明的特点，但从时间进度与工作内容的对应看，事业单位财务工作是体系严谨、内容饱满且富于挑战性的，这与很多人对于事业单位财务的传统看法截然不同。

二、关于事业单位预算管理的思考

事业单位财务工作非常突出的特点之一是以预算管理为基础和核心，即事业单位的财务管理更多围绕着“预算编制——预算审批——预算执行——预算盘点（决算）——预算公开和监督——预算绩效管理”这样的主线而展开，同时配合政府预算管理要求还需要符合国库集中支付、收支两条线、财政拨款结转和结余资金管理、政府采购和国有资产管理等相关规定。这样的制度体系在理论上很严谨，一定程度上也推动了部门预算的改革和完善，但在现实中，站在最基层的事业单位的角度上看，离预算管理科学化、精细化的要求还有一定差距。这集中表现在以下两个方面：

一是预算编制尚做不到真正科学化和精细化。目前预算编制在财政主管部门已经形成了较为科学和成型的管理思维，但在基层部门尚有差距。预算编制既要满足财政部门的相关要求，更要结合事业发展规划和年度工作计划统筹安排资金使用，这就需要有关部门在着手编制预算时已经明了事业发展规划和次年度工作计划，然而，现实与此有差距。当前预算编制要求提前半年开始编制次年的“一上”预算，但很多单位在上半年时并未开始考虑下年的工作计划，因此只能按照时间要求草草提交“一上”预算草案应付工作，这样提交的“一上”预算不仅与次年实际工作需要相差甚远，更谈不上科学化和精细化，也为进一步预算执行的不严谨和过多调整埋下了伏笔。为此，建议财政主管部门和行业主管部门从程序上加以修订，引导各基层单位提早着手年度工作计划的编制，可以考虑每年年底编制此后两年的工作计划，待“一上”预算和“二上”预算时分别两次修订此前编制的第二年工作计划同时滚动编制后两年的工作计划，从而为预算编制打下坚实的“事业规划基础”。

二是预算执行尚做不到额度和进度的“百分之百”。由于预算编制基础工作的不扎实和预算执行中实际情况的多变，预算执行很难做到额度和进度的“百分之百”，这使得实践中预算执行矛盾重重。一方面，财政主管部门希望预算执行在额度和进度上能够做到“百分之百”，这是科学化和精细化的“极致体现”；另一方面基层单位又叫苦不迭，认为预算编制做不到完全准确，预算执行也不能不考虑很多客观原因和变化。尽管财政主管部门规定了特殊情况可以申请预算调整，但从导向上是要“减少”即严格预算调整，基层部门对此的反应和策略往往是“追加预算”尽量去申请，“减少预算”尽量去忽视，因为自行申请减少预算会影响次年预算额度的申请，是大家都不愿意看到的结果。只能“增”不能“减”的预算调整政策常常事与愿违，对提高预算执行的精确率意义不大，反而可能加重财政负担。为此，建议财政主管部门和行业主管部门从导向上加以改变，允许预算执行一定的“偏差率”和结合实际情况的“调剂率”，避免盲目的绝对化要求。如规定在完成年度工作任务的基础上预算执行偏差率允许在“-90% ～～ +110%”波动，不仅不因为没100%执行预算而扣减次年预算，反而要对节约资金完成工作予以奖励，引导“节约办事业”的新思维；同时允许在正常工作范围内尤其是“打捆项目”明细项目之间一定比例的“调剂率”，如10%，这样既减少了预算调整的大量工作也更符合实际情况，给基层单位一定的灵活度。当然允许预算执行的“偏差率”和“调剂率”并不意味着对预算执行放任自流，对预算资金使用效益不管不问，而是要加强预算绩效管理、预算公开和预算监督、审计监管等，坚决杜绝财政资金浪费，一经发现严惩不待。

三、关于事业单位会计文化建设的思考

事业单位会计文化建设是贯穿事业单位财务工作始终的一项内容，相比预算管理的诸多“硬性要求”，它更是一种强化会计软实力的“软性要求”，但必不可少。因为当前会计文化建设的缺失已在很大程度上影响了会计基本职能的发挥，带来了很多负面的问题。最突出的如长期以来过分强调“会计服务于其他经济活动”而导致了四大严重问题：一是导致会计基本职能虚化。会计的基本职能不仅是反映经济活动，还要监督经济活动，但长期强调会计服务于其他工作，导致很多人的观念里觉得会计只是一种工具，只是正常业务发展和职能开展所需的一部分服务，甚至有些人认为会计只是报报销，记记账，就是一个“大出纳”，这使得会计的基本职能严重虚化，只是“被动反映”和“形式化监督”，效果大打折扣；二是导致会计工作地位从属化。很多人认为会计既然是服务于其他经济活动的，那就只能是一种从属地位，要服从并服务于其他工作；三是导致会计岗位人才迷失化。与其他专业相比，会计人才的培养和成长更显不易，会计是一个需要终身学习的职业，说明它本身的技术含量和知识含量非常高，然而，过分强调会计的“服务意识”导致大量会计人才不得不放弃专业提升，服从于所谓的“会计服务”，很多会计人才因此而迷失，甚至形成本不该有的“自卑”和“无用”心理；四是会计职业病严重化。在财务工作的繁琐高压和成长发展的长期迷失中，很多会计人员染上了很多职业病，典型的如乳腺癌、失眠、焦虑等高发病症，根据专家介绍，近年发病率很高且趋于年轻化的乳腺癌在财会人员中的发病率就非常高。上述四大问题在事业单位尤为突出，亟待关注和解决。为此，建议财政主管部门有意识地引导会计文化建设，消除当前的一系列负面影响。文化是无形的，但威力巨大，会计文化应成为会计发挥“正能量”的重要保障。从上述几大严重问题看，会计文化建设应该提倡建设会计本身的“主导性”，即强调会计的“主导”地位和“主导”思维，强调会计人的“主动性”和“积极性”，变“被动反映”和“形式化监督”为“自发反映”、“有效监督”和“主动管控”。只有这样，会计反映、监督乃至主动管控的职能才能有效发挥，会计防范差错漏弊、恶意欺诈，并引导正确决策、科学管理和长远发展的“正能量”才能持久发挥，会计人才的正常发挥职能和身心健康成长才能真正实现。

四、关于事业单位财务队伍建设的思考

事业单位财务队伍建设是做好事业单位财务工作的基础和保障，没有好的财务队伍和财务人员，就谈不上财务工作的提升与优化，甚至可能导致严重的财务问题和风险。基于此，最新颁布并将于2014年1月1日起正式实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》第十七条明确提出“单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。”同时第十六条要求“单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。”这样的要求说明了主管部门对于事业单位财务队伍建设的重视，但对于万千事业单位而言却是很大的挑战，因为相当一部分事业单位的财务队伍建设基础十分薄弱，有很多甚至没有独立的会计机构。为此，建议各基层事业单位和财政主管部门切实认识到以下三点并加以改进：

一是事业单位应更重视财务队伍建设。相比企业的自行获利，自负盈亏，事业单位的资金主要来源于财政拨款，也就是百姓的“纳税”，因此需要接受更多的监管。这决定了事业单位财务更偏重于“规则型”财务，要求各项财务收支符合制度规定，符合监管要求，符合民众预期。要实现这些要求，不能没有业务水平高超、综合素质过硬的财务队伍，他们将是“规则型”财务的坚实执行者，也是提高财政资金使用效益、保障财政资金安全的守护者。

二是事业单位不再仅仅需要“出纳员”。传统观念上，很多人认为事业单位财务就是一个“大出纳”，每一个财务人员就是一个“出纳员”，只要服务于事业发展需要管理资金开支和报销即可。然而，随着财政预算管理的加强和财务工作要求的提高，这样的传统观念和做法已越来越不能适应新的要求，事业单位非但不再仅仅需要“出纳员”，相反更需要很多的全方位的“财务多面手”，即能满足账务处理、资金开支的日常要求，也能满足日益严格的审核管理、预算管理、财务管理、资产管理、采购管理、绩效管理等监管要求。

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2009年部门预算编制要以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会与建立符合区情的公共财政体制的要求，着力于改善民生与促进社会和谐。要进一步优化财政支出结构，优先保障关系民生、社会管理和公共服务产品的投入，适度控制基本建设总体规模；实现预算编制与财政管理体制改革、管理手段创新的有机结合，进一步提高预算资金分配和使用过程中的规范性、安全性和绩效性；严格控制一般性支出，降低行政成本，支援地震灾区重建。

二、编制原则

1、量入为出、量力而行、收支平衡的原则。预算单位要以收定支，统筹兼顾，不得编制赤字预算。

2、综合预算的原则。预算单位应将所有预算内、外收入，包括国有资产处置收入和有偿使用收入等纳入部门预算，统筹考虑、合理安排。

3、确保重点、兼顾一般的原则。要首先保证单位基本支出的合理需要，维持单位日常工作运转。在此基础上，根据财力情况，先保证重点项目支出需要，再安排一般性项目支出。

4、公开、透明的原则。部门预算实行标准化、程序化编制，预算单位的基本支出预算，按照定员定额标准安排；项目支出预算，按照建立的项目库，结合当年财力情况和区经济社会发展需要，按照项目的轻重缓急合理安排。

三、工作重点

部门预算编制要注重推进制度建设和创新，完善预算决策机制，提高预算编制的准确性，提高预算资金的使用效率和效益，注重预算管理的精细化和提升部门预算管理水平，注重控制行政成本和防止铺张浪费。2009年部门预算编制要重点做好以下工作：

（一）严格控制行政成本，推进节约型政府建设

按照《财政部关于做好增收节支有关工作的通知》的要求，倡导厉行节约，勤俭办事，不提高公用经费定额标准，严格控制专项业务费预算支出，减少会议、接待、差旅和公车使用等日常支出，降低行政成本，切实提高财政资金的使用效益。

（二）完善基本支出基础数据，实现基础信息的动态管理

按照“金财工程”规划建设要求，建立部门预算编制基础数据库，对行政事业单位人员、资产等基础数据收集、审核、分析和应用，通过编审模式和日常维护模式的运用，集中、动态地掌握财政管理的基础数据，从而提高基本支出预算编制的科学性、准确性。

（三）加强项目支出预算编制，建立项目支出滚动管理机制

项目的安排要体现科学发展观，体现计划性和约束性，与政府工作目标和重点工作相结合，与我区的财力相适应；部门要做好申报项目的立项、评估、论证工作；适应国库集中支付改革需要，深化项目支出预算编制，合理确定支出的经济科目。

（四）加强政府非税收入管理，深化“收支两条线”改革

实施非税收入收缴方式改革，建立健全非税收入管理体系，对非税收入项目要严格清理，依法规范，积极采取措施，逐步实现非税收入纳入预算管理。有非税收入的执收部门，在编制部门预算时，其收入按照不低于前3年平均水平数的原则，并考虑国家政策调整因素，予以核定。

（五）健全国有资产管理制度体系，提高国有资产管理水平

行政事业单位国有资产管理是公共财政管理的重要组成部分。各部门要认真执行省、市、区有关行政事业单位国有资产管理的规定，提高认识，加强领导，明确管理机构和管理职责，建立从资产配置、使用到处置全过程的有效的监管体系，全面规范行政事业单位国有资产经营收入的管理。重点加强对国有房屋租赁收入、拆迁补偿收入以及国有资产处置变价收入的管理。

（六）认真编制政府采购预算，推进政府采购制度改革

单位的政府采购活动要受到政府采购预算的控制和约束，各预算单位应按照集中采购目录认真编制政府采购预算，所有使用财政性资金及其他配套资金采购货物、工程和服务的支出都属于政府采购预算编制的范围。预算单位应根据实际需要和国家、省、市、区有关配备标准的规定，全面、完整、准确地编制政府采购预算。

四、编制依据

（一）《预算法》、《预算法实施条例》等相关法律、法规。

（二）区委、区政府年度工作计划，区人大对编制预算的要求。

（三）区财政局制定的部门预算编制政策。

（四）各部门、单位的职责、任务和事业发展规划。

（五）各部门、单位上年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。

五、编报内容

（一）部门基础信息

内容包括：单位基础信息、人员基础信息、资产基础信息、项目基础信息、社区基础信息。

（二）收支预算

1、收入预算。包括财政拨款、预算外资金收入、经营收入、其他收入、附属单位上缴收入、上级补助收入及其他合法收入。

2、支出预算。其中基本支出预算包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出；项目支出预算包括经常性项目、建设及发展性项目，具体编制按《*区项目支出预算管理试行办法》的有关规定执行。

3、政府采购预算。预算单位在“一上”时应根据有关文件规定及单位实际，考虑政府采购项目的资金预算。在“二上”时按照《2009年*区政府采购集中目录及标准》确定的范围编制政府采购明细的项目及数量预算，所编制的政府采购预算应有明确的资金来源。

（三）预算编制基准日。人员及各项资产信息等编制的基准日为2008年9月30日。

六、编制范围

区属所有行政事业单位（含三级预算单位）。

七、编报时间安排

（一）“一上”阶段（10月15日前完成）。编报部门预算要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门。

（二）“一下”阶段（11月15日前完成）。财政部门对上报的预算建议数进行初审，区预算审核小组对项目支出预算进行评审，根据财力综合平衡后，报区政府审定，下达预算控制限额。

（三）“二上”阶段（11月25日前完成）。各部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部门。

（四）“二下”阶段。区财政局对各部门报送的年度预算计划进行审核汇总，报区政府审定，并按规定程序提交区人代会审议。区财政局在区人代会后30日内将批准的部门预算批复到各部门。各部门自收到区财政局批复本部门预算之日起15日内，批复所属单位预算。

八、编报要求

（一）要加强领导，高度重视，精心组织，认真扎实做好本部门预算编制的各项工作，确保2009年部门预算编制工作顺利完成。

（二）要按照财政局统一的部门预算编制格式和规范的编制方法，分别编制基础信息、基本支出预算和项目支出预算。项目要进行充分论证，并从基层预算单位开始编制，逐级汇总。部门预算的各项数据要做到准确、可靠，确保部门预算的真实性和完整性。

（三）部门在编制2009年预算时，应按照零基预算的原则，预算资金总规模原则上不突破上年水平。街道经费的预算规模按区街体制确定的财力基数加2008年超收分成数控制。

（四）考虑到规范公务员津补贴方案尚未出台，行政单位在“一上”预算时，暂不编制津补贴预算。在“二上”预算时，按照津补贴的有关文件精神编报。

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公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织，公共机构节能工作是全社会节能工作的重要组成部分。抓好公共机构节能工作，是实践科学发展观的具体要求，不仅能够直接降低资源消耗，降低行政成本，而且对建设资源节约型、环境友好型社会具有重要的示范带动作用。据有关方面调查，全国党政机关能源消耗占全国终端能源消耗的7％左右，人均耗电量是城镇居民的10－20倍。近年来，我县在宣传节能知识、强化节能管理等方面采取了一些措施，取得了一定成效。但是，我们应清醒地认识到，在公共机构节能制度建设、日常节能管理、能源消耗统计等方面与相关政策法规的规定还有很大差距。各乡镇（场、区）、各部门要充分认识到当前我县公共机构节能工作的重要性和紧迫性，进一步采取有力措施，推动公共机构节能工作的有效开展。

二、积极推进《公共机构节能条例》各项规定和措施的贯彻落实

《公共机构节能条例》(以下简称《条例》)已于年lO月1日施行，这是一部全面、系统规范公共机构节能工作的专门性行政法规，也是《节约能源法》的重要配套法规。《条例》确立了公共机构节能工作管理体制，对公共机构节能规划、能耗计量和监测、能源消费统计、能源消费定额、节能产品采购、能源审计、节能措施以及监督保障等作了全面规定。认真学习贯彻实施《条例》，依法推动公共机构节能工作，提高能源利用效率，降低能源消耗，是各级各部门的重要职责。

(一)深入开展《条例》学习、宣传活动。各乡镇（场、区）、各部门要结合各自实际组织工作人员认真学习宣传《条例》和相关规章制度，掌握节能知识，提高节能意识；要充分利用宣传媒介，广泛进行宣传，营造浓厚的节能氛围。

(二)建立健全公共机构节能管理体系。县节能办要加强对公共机构节能工作的指导，机关事务管理部门要按照《条例》的规定，理顺与相关部门的职责分工，加快建立本级公共机构节能管理体系，切实担负起协调、推进本级公共机构节能工作和指导督促下一级部门开展公共机构节能工作的职责。教育、科技、文化、卫生、体育等系统主管部门和实行垂直管理的机构，要在县机关事务管理部门的指导、协助下，开展本部门、本系统所属单位的节能工作。县机关事务管理部门要抓紧制定与完善相关规章制度，通过改革创新完善公共机构节能管理体制和运行机制，通过提高科学管理水平促进节能降耗，通过统筹兼顾推进公共机构节能工作科学发展。

(三)完善公共机构能耗计量、监测和统计体系。各乡镇（场、区）、各部门要建立能源消耗计量和统计制度，按照《条例》的规定，设立能源管理岗位，开展能源使用管理和能源消耗统计工作，如实记录能源消费情况，计量原始数据，建立统计台帐，按时报送能源消耗状况报告，区分用能种类，实行能源消费分户、分类、分项计量管理，对能源消耗状况实时监测。同时，要严格按照国务院机关事务管理局统一制定的《公共机构能源资源消耗统计表》，采取网络编报等方式，在规定时间内向县机关事务管理部门（县政府办行政科）报送季报和年报。具体要求是，季报：季度后第一个月日前；年报：下一年度月日前。教育、科技、文化、卫生、体育等系统主管部门和垂直管理机构报送的统计数据应包括本级和本系统所属单位。年月日前要报送-年四年本单位能源消耗统计表。

(四)抓紧制定公共机构节能计划。各乡镇（场、区）、各部门要制定本单位后两年节能计划和实施方案，明确节能目标，切实增强节能工作的有序性和计划性。计划要注重政策性、导向性和可操作性。各单位节能计划于年月20日前报县政府办行政科。

(五)建立公共机构节能目标责任制和考核评价制度。县机关事务管理部门要会同有关部门按照《条例》规定，建立本县公共机构节能工作考核办法和目标责任制。各乡镇（场、区）、各部门主要负责人是本单位节能工作第一责任人，要根据《条例》规定，抓紧建立本单位本系统节能工作目标责任制，明确具体责任，有效落实节能目标任务。

(六)建立公共机构能源消耗定额制度和能源审计制度。县机关事务管理部门要会同有关部门，根据不同行业、不同系统公共机构能源消耗的综合水特点，逐步建立能源消耗定额标准体系，年年底前制定本级行政单位能源消耗定额，年年底前完成制定本级所有公共机构的能源消耗定额；要严格按照市里制定的公共机构能源审计办法所明确的审计范围、程序、内容和要求，开展各单位能源审计工作，推动公共机构加强用能管理。

(七)加大节能产品政府采购力度。各乡镇（场、区）、各部门要按照国家有关强制采购或优先采购的规定，优先采购列入国家和本省、本市节能、环境标志、自主创新产品。对于政府集中采购目录中国家有能耗限制的品目，应严格按要求采购。按照国务院要求，从年起，不再采购能效标识2级以下的办公产品。

三、重点抓好办公建筑节能和公务车辆节油工作

(一)大力推进公共机构建筑节能。各乡镇（场、区）、各部门要严格执行建筑节能方面的规定和标准。有关部门要加强对公共机构建设项目的节能评估和审查，未能通过节能评估和审查的项目，不得批准建设。

(二)切实抓好公共机构日常节电工作。要严格执行室内空调温度设置标准（即：夏季不低于26℃，冬季不得高于20℃），加强配电室、电梯、电开水器等重点部位的监测维修和日常管理，充分利用自然光，夜间尽量减少楼梯间及其他公共部分照明，逐步淘汰低效照明产品，（年底全县公共机构必须全部淘汰低效照明灯具），开展公共区域照明控制改造，安装自动控制开关。

(三)进一步推进公务用车节油。要严格执行国务院有关车辆管理节能的规定，积极推广使用低油耗、节能环保型汽车，加快淘汰高油耗、超标排放车辆。要进一步加强车辆使用管理，对公务用车要集中统一管理，实行车辆维修、用油公示和单车能耗核算制度，清退借用占用下属单位和其他单位的车辆。要鼓励干部职工利用公共交通工具和非机动交通工具出行。

四、组织开展公共机构节能工作的督导检查

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部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后按程序依法批准的部门综合收支计划。实行部门预算是我国建立公共财政框架的基本要求，也是财政管理体制改革的主要内容之一。下文主要是从行政事业单位部门预算执行的几个方面来做几点讨论。

一、行政事业单位部门预算实施的积极意义

部门预算是依法行政、依法理财的重要标志。行政事业单位的部门预算主要有以下几个方面的意义：

（1）能为行政事业单位开展工作提供资金保障。集中有效财力能确保行政事业单位各项工作的展开，不仅能保证行政事业单位工作正常运转，同时还能有效保证与行政事业单位相关的经济政策的顺利实施。

（2）能为行政事业单位合理安排资金做好铺垫。部门预算作为一个单位或者一个项目的资金预算，在整个活动中占据着很大的主动性作用，所有的活动都是根据预算安排进行的，科学的部门预算是行政单位合理安排资金的基础。

（3）部门预算也是一种较好的监控途径。行政事业单位不仅能通过部门预算使日常工作有序有效进行，同时还能使这些预算行为成为财政部门和其他部门对行政事业单位进行有效监控的途径。部门财务预算关系到一个行政事业单位的管理、运营现状，关系到行政事业单位是否有效利用部门资金投入，还能对行政事业单位的工作进行有效地评判，提高工作人员的工作效率。

二、当前行政事业单位预算执行所存在的问题和不足

（1）预算执行与预算编制存在较大差异

由于财政部门与各预算部门之间的职能和分工不同，财政部门掌握信息与预算单位存在不对称，财政部门难以准确掌握各预算单位的职责，对单位自编项目不能提出很好的建议，有的单位缺乏工作预见性，主观臆断编制项目，项目预算与工作计划脱节，一些支出项目超支严重，而另一些支出项目结余过大，因此结余的项目造成大量资金闲置，同时需要用的项目又没有纳入当年预算中，造成项目支出完成情况与年初预算存在很大差异，财政资金使用效益未能完全显现。

（2）未按规定执行项目支出预算

项目预算的执行情况关系到财政资金的使用效益和国有资产的安全完整性。有的单位在预算执行过程中存在挪用项目资金，用于职工福利或其他日常开支；未经批准，自行调整项目支出预算；未经批准，将国家建设项目资金用开其他项目；对政府投资的基本建设项目搞超概算投资，包括未经批准擅自增加建设内容、提高建设标准、扩大建设面积造成实际投资超出概算等现象，削弱了部门预算的控制力。

（3）预算执行分析不够全面深入

预算执行分析是财政预算执行情况的总结，一些单位的预算执行分析仅停留简单的数据汇总，没有从全方位、多层次、多角度反映财政支出状况，未对财政支出结构及变化趋势进行判断，未实现部门预算与执行分析的有机结合，不能为领导决策提供科学的参考依据。

三、部门预算执行产生问题的原因分析

上文对部门预算执行过程产生的问题进行了一些简单的概括，产生这些问题的原因则是相当复杂的，既有制度缺陷、认识方面的原因，也有专业水平不够等因素的影响，具体来说可分为四个方面：

（1）预算编制欠规范

预算执行不到位与预算编制的科学性、合理性相关。有的单位在预算编制过程中没有合理地编报预算，出现少报、漏报其他来源收入的情况；有的单位多报人员编制或实有人数造成基本支出预算不真实、项目支出预算明显超过实际需求造成“小项目大预算”；项目预算编制不细化，项目预算未落实至具体执行单位和具体项目；拟动用的上年结余而未编入预算等现象，导致大量资金闲置和浪费。

（2）预算执行不到位

编制部门预算，就是要使各预算部门的工作根据预算走，认真落执行部门预算。有的单位没有严格按照预算的口径进行经济事项的铺排、严格控制支出，仍按照以往的经验管理和使用预算资金，支出随意性较大，造成部门预算执行不到位，弱化了预算约束的刚性；有的单位预算编制人员与预算执行人员缺乏沟通，造成预算指标内容与核算内容分离，功能科目与经济科目混淆，项目核算张冠李戴等，也会影响预算执行。

（3）预算执行分析不深入

预算执行分析是对预算收支活动全过程的分析，以及时掌握预算收支状况，发现和解决预算执行中存在的问题，保证预算顺利执行。一些单位对预算执行分析的重要性认识不够，为分析而分析，没有达到应有效果；另外，一些单位财务人员素质参差不齐，未按政府收支分类科目对各经济事项进行明细核算，会计核算未能满足预算执行分析对基础数据的需求。

四、加强行政事业单位预算执行的策略

（1）加强预算编制管理，夯实预算执行基础

预算编制对于预算执行的真实性和合法性以及预算资金管理和使用的经济性、效率性和效果性有着根源性的影响，具体可从三个方面进行考虑：一是强化预算编制的真实性，即部门预算收支的测算要以履行部门职能的需要为依据，每一项收支项目数字的测算须依据实际或计划的基础数据，运用科学合理的方法进行测算。二是提高预算编制的合法性，部门预算编制须符合预算法和国家相关法律、法规的规定，符合国家有关经济社会发展的各项方针、政策，在法律赋予部门的职能范围内。三是注重预算编制的科学性、完整性。即部门预算须遵循量入为出、收支平衡的原则，稳妥可靠，采取有效的程序和方法合理安排各项资金，达到综合预算、不偏不漏。

（2）增强法治意识，强化预算执行的严肃性

各级财政部门和预算单位要以科学发展观为统领，充分认识加强预算执行管理的重要意义，牢固树立“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，加强领导，充实必要人员，提高管理水平，加强制度和规范建设；部门预算一经批复，各预算单位必须严格遵照执行，按预算安排规定的项目和用途使用预算资金，不能突破支出预算，并要确保专款专用，提高资金使用效益。部门一般不作调整，确实需要调整的，应当按照程序报批，不能擅自调整。

（3）加强预算执行分析，提高运行效率和使用效益

预算执行分析是加强预算收支管理、促进预算收支目标任务全面完成的重要手段，是整个财政预算执行工作的重要组成部分。各单位要高度重视预算执行分析工作，认识到做好财政预算执行分析工作的重要意义，牢牢把握预算执行分析工作真实性、及时性和全面性的要求，及时跟踪预算执行动态变化过程，重点研究预算执行过程中出现的各种问题，强化预算执行全过程的管理，提供详实准确的预算执行数据，并准确预测预算收支的发展趋势，进一步提高财政预算的管理和决策水平。

五、小结

由于我国行政体制和事业体制改革的不断深化，以部门预算、国库集中支付、政府采购等为核心的财政管理体制改革，对行政事业单位的会计核算和财务管理提出了新的更高的要求，因此，深刻认识部门预算执行中存在的问题，分析问题产生的原因及对策，对推进行政事业单位预算工作的改革、建立和完善社会主义市场经济体制至关重要，具有十分重要的战略意义。(作者单位：长沙大河西先导区管理委员会)

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参考文献：

［1］ 张新萍行政事业单位预算管理中存在的问题与对策中国乡镇企业会计2010(9)

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国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的,或者国家以各种形式对企业投资收益形成的,以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产性权利。根据规定④,高校国有资产是各高校中属于国家所有而为高校占有和使用的能以货币计量的各种经济资源。范围包括:国家拨付给事业单位的资产,事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产及对外投资。

高校的国有资产一是用于开展教学、科研正常活动的国有资产,二是用于从事教学、科研等有偿服务活动的国有资产,三是用于开展经营性活动的国有资产。高校国有资产是完成各项教育与科研任务,实现学校各项工作计划,以培养各类高级人才的物质基础。具有来源渠道多元化、形态的多样性、非经营性资产与经营性资产并存等特点。

2 加强高校国有资产内部管理的重要性

(1)深化高校管理体制改革要求我们必须加强高校国有资产内部管理。

高校国有资产是高校进行教育教学、科学研究、社会服务的重要物质条件,合理配置资产,提高资产使用效率,保障高校培养社会主义建设者和接班人具有重要意义。深化高校管理体制改革要求必须加强高校国有资产管理。高校管理体制改革的内容之一就是要提高办学效率,降低办学成本。高校国有资产管理工作与高校管理体制改革密切相关。通过合理配置资产,强化管理,提高资产使用效率,可以有效降低高校办学成本,进而提高办学效能。

(2)现实状况促使我们必须加强高校国有资产内部管理。

当前,高校国有资产管理中还存在不少问题,主要表现在:在资产配置环节,由于缺乏必要的、严格的审批控制,资产配置存在较大的随意性;在资产使用环节,由于缺乏有效的共享与监督机制,资产使用效率较低;基础管理工作比较薄弱,家底不清;部门、单位之间资产配置不公平等。针对上述问题,财政部于2006年7月1日出台实施了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。《办法》的出台,是我国行政事业单位国有资产管理工作的一次重要改革,标志着行政事业单位国有资产管理工作进入了一个新的阶段,必将有力地推动行政事业单位国有资产管理工作全面、深入地进行。

3 现行高校国有资产内部管理的问题描述

(1)对国有资产管理制度执行不彻底

单位国有资产从购置、验收、核算、使用、保管、调拨、处置等一般都有一套规范和严格的管理制度,但单位在实际执行过程中,或因为认识不到位,或因为手续繁锁等原因,不按流程执行,不按规范操作,导致单位或个人随意处置、任意调拔、去向不明等现象,造成国有资产账实不符,管理混乱。

(2)办公用设备较难管理

办公设备,由于其移动方便,随着时间、人员、科室的变化,较难管理,形成长期账实不符。虽然每年都进行国有资产盘点,但往往由于资产交接手续不全,无法明确相应的责任人。

(3)忽视对设备的保养

忽视对设备的保养,或用修理来替代保养,无形中缩短了设备的使用寿命。

(4)对国有资产清视不够

国有资产清查是单位财务制度的一项重要内容。定期进行国有资产盘点,对单位及时掌握国有资产的使用状况、科学分析国有资产的使用效率提供重要的基础资料和数据信息,但由于各种原因,单位对国有资产清视程度不够,往往流于形式,走走过场,有的甚至简单地把账面国有资产从一个报表换到另一个报表中,就算完成了国有资产清查任务,而没有真正深入到现场,对每一项国有资产进行认真核对,更没有对清查后的结果进行数据分析,使单位国有资产清查失去了它应有的作。

4 思路及对策

(1)国有资产岗位分工控制

不相容的岗位应该相互分离,同一部门或个人不得办理国有资产业务的全过程。国有资产购置预算的编制与审批,采购、验收与款项支付,保管与清查,处置的申请与审批等业务的相关会计处理等,应由不同的部门负责,彼此之间相互分离,形成合理的监督制衡。

(2)国有资产业务授权批准控制明确

必须明确国有资产的申购、审批、采购、验收、付款、处置等业务的授权审批方式、程序及审批人的权限、责任。对于超越授权范围的国有资产业务,经办人有权拒绝办理,并及时向上级部门领导汇报。例如,规定国有资产的购置预算须经单位高层领导批准,取得和处置须有管理部门领导的书面批准,国有资产的内部转移必须有国有资产管理部门的批准等。

(3)国有资产取得和验收管理

建立国有资产购置预算制度,控制预算的编制、调整与审批,对于重大国有资产的采购过程应当规范、透明。由项目检测部门批准验收,对验收合格的国有资产应及时办理入库、编号、建卡、分配手续。财务部门应当按照国家统一的会计制度的规定,及时确认国有资产的建造成本,保证国有资产计价的准确性。资产管理要将资产相关各部门的管理职责流程化,建立与各项资产的全生命周期过程相适应的管理,实现跨部门的协同工作。在资产的实物管理、静态管理的基础上,扩大资产的管理范围,强化资产的价值管理,做到资产的动态管理,落实资产的效益管理。

(4)国有资产使用与维护管理

建立归口分级管理与岗位责任制,定期对国有资产进行检查、维修和保养,保证国有资产的实际存在和合理养护;建立明细分类辅助账,保证国有资产折旧方法的合理准确;国有资产主管部门定期组织使用部门对国有资产进行盘点,每年年末与财务部门对国有资产进行检查、分析,核对账实,如有差异及时分析,报批后调整相关资产的账面价值。

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中图分类号： G271 文献标识码： A

事业单位档案管理的范畴

（一）行政档案管理

这一部分档案中涉及到上级下发的文件，本单位发出的文件，各部门的工作计划、总结等，还有一些信函、会议记录等，这一部分的档案属于行政范围，是事业单位行政工作的主要内容。

（二）人事档案管理

这里面的内容是每一个在编人员的全部档案，包括在编人员的基本信息，在编人员受到奖励处分等信息。人事档案是对每个人来说最重要的物品，个人要晋职称、转调或者一些行动都需要个人档案作为支撑。如果没有个人档案，或者经查有不属实的地方，这些行为都将视为无效，所以个人档案也受到每个人最大程度的重视，以至于很多时候当我们说起档案，一部分人仅认为是个人档案。

（三）财务档案管理

事业单位不同于行政单位，所以财务管理档案也与行政单位有着很大的差别，财务档案中包含有日常的财务支出凭证，每一次财务支出的目的、用途、金额等内容都要做好全面的记录，也要有相关的发票等作为支出用途的依据；还有各种财政收入，每一笔款项从何而来都要做好详细记录；对年度预算、预算调整、决算等工作做好存档，是下一阶段开展财务总结预算工作的依据；年度季度的财务分析报告也是财务档案的重要内容，通过财务分析了解财务使用效率，还有诸如缴纳的各种社会费用、收支的立项计划和执行情况等，总之，单位的一切财务支出由财务部门进行的整理分析都是事业单位的财务档案。

（四）业务档案

这里主要内容就是业务学习、业务考核、业务会议记录等内容，像现在每年都会进行的事业单位招考就属于业务范围，考试所使用的大纲、教材、参考资料等都是业务档案，还有单位组织进行的业务培训，因业务需要采购的图书杂志等这些资料、材料都是业务档案管理的重要内容，这些属于业务范畴的工作内容，有关资料的记录就是以后类似工作的一个依据参照，所以这类资料同样属于档案管理的内容。

事业单位档案管理中存在的主要问题

（一）事业单位对档案管理工作的没有足够的重视

虽然先进的档案管理工作对于事业单位的工作效率和迅速发展有着显而易见的重大作用。然而档案管理的工作性质，注定了这不是一个受人关注的工作，他无法直接为事业单位创造明显的利益。这种忽视是表现为两个方面的。一方面，是事业单位的领导干部的忽视；另一方面，则表现为事业单位的档案管理工作人

员对自身这份工作的轻视。

（二）事业单位档案管理无法及时更新到位

档案管理的更新，同样体现在两个方面。一是离职退休人员的档案无法及时归纳整理，另外封存；二是新的档案无法及时更新到档案库。在人动的过程中，如果档案管理的工作无法及时交接妥当，更新到位，就会导致大量的档案变成“死档”、“弃档”，即增加档案整理的信息量，更增加了寻找档案的工作量，不科学，更谈不上工作效率。

（三）档案管理的科学化、信息化程度不高

随着科学技术手段的不断更新，档案信息管理系统已得到普遍采用，计算机信息的水平也在不断提高，但有些先进的技术手段还没有充分挖掘和发挥，计算机技术还没有在档案管理中广泛运用，有的单位是把个人信息、档案目录输入计算机，资料检索、调阅档案等仍习惯用手工操作，无纸化阅档基本没有实施。这样既不利于档案的保管，又影响工作效率。

（四）档案利用工作水平较低

其作用尚未充分发挥出来。对档案管理者来说，无论是收集整理，还是鉴别、保管，其目的在于利用。就目前而言，档案管理还存在着重保密、轻利用的现象，档案服务开发意识差。即使是利用，范围也有限，查阅的大部分内容是自然情况、简历、职称、工资等，而且利用的方式也很单一，只有需要者找上门来才提供利用，工作处于一种被动服务的状态。这种重管理轻服务的现象，使档案的利用价值低，功能越来越弱化。

三、加强事业单位档案管理的对策

（一）加强对档案管理重要性的认识

档案管理工作并不仅仅是档案管理人员的工作职责，而应该是单位所有工作人员都要注意和重视的工作内容，尤其是单位领导更应该注意到这一点，加强对

档案管理人员的配备与管理，建立一定的档案管理制度体系，实行奖惩制度，以提高档案管理人员的工作积极性。

（二）加强制度化管理，促进事业单位档案管理的有序发展

制度是任何单位正常运转的保障之一，没有规矩不成方圆；同样的，要保证档案管理的有序进行也必须进行一些制度化的管理控制。

首先，对在职人员的档案管理应该认真整理，按照单位的要求根据不同的类别分类整理，方便以后查找，对于一些新进人员的档案应该及时记录，对于一些将要退休人员的档案应该按照程序整理归类。

其次，对于一些转调人员的档案，应该制定严格的提取档案，转走档案的转接制度，保证档案在转接过程中没有中间漏洞，不会因为中间环节没有监管到造成档案的遗失。档案整理应该按照编号分类放好，对于一些借出的档案应该记

录清楚，对借出时间、归还时间做出整体细致的记录，归还后应该按照原来的分类检查清楚后放回原处。

再次，档案归还时应该检查好档案内容，对于一些私自涂改方案的行为必须追究法律责任，用严密的管理制度和严格的法律规范，规范档案管理行为。

（三）增强档案管理的科技性，让档案管理与现代科技接轨

应该注意让事业单位的档案管理入网，并且单位之间可以结成全部事业单位的整体档案网络，这样也可以避免一旦档案遗失造成的一切工作不能运行的问题，也让档案有一个备份，这样也可以方便单位之间的人事调动档案转接。类似条码扫描、影像扫描之类的仪器设备都可以根据实际应用在档案管理中，为档案管理提供健全的设备仪器，方便档案管理也增加管理的科学性和严谨性。比如，现在很多企业投资让云技术进入档案管理领域，为档案管理提供了一种新的管理方式，大大提高了档案管理的科学性和效率，这为我们档案管理提供了一个新的借鉴，科技进入档案管理是一个发展趋势，只有把科技与档案管理良好的结合才能促进档案管理的优质发展。

（四）及时更新事业单位的档案

事业单位，尤其是规模较大的事业单位，人员的变动，档案的更新都是一份工作量非常庞大的工作，档案的管理人员要及时收集新的档案完善档案库，对于废弃的档案另作封存，才能更好的提高事业单位的工作效率。

（五）提高档案管理人员素质，提高档案管理质量

管理人员的素质是档案管理好坏的重要决定因素，如果一个单位派遣专门的人员管理档案，加上完善的制度，档案管理自然也就成为单位上下重视的问题之一。 在招聘的时候，事业单位应该注意档案专门人才的招聘，只有用专门人才才能保证档案管理的专业化。

另外，单位人员在安排岗位时， 要认识到档案管理的职位不是随便一个人就可以胜任的，要选择接受能力强、逻辑能力强的人管理，只有这样才能保证档案管理的有序运行。比如说，档案一般是纸质的形式存在于档案馆内，我们在进行档案管理的时候要注意室温、防潮、防虫，这些工作都应该由专业人员从事，明确了解用量、用度保证档案的质量和安全；如果用一般人员从事档案管理，很有可能会忽视这些情况，造成档案损失，因此提升档案管理员的素质是十分必要的。

（六）合理有效的利用现有的档案库

合理有效的利用现有的档案库中的资源，为自己的工作开展提供信息，是档案管理工作开展的最大意义，也是事业单位领导重点关注的原因。只有当科学化的档案管理能大幅度提高事业单位的工作效率，才会引起越来越人的重视，才会让档案管理人员有更高的荣誉感，才会让领导愿意投入更大力度来发展档案管理的工作，才是一条可持续发展的道路。

结语

综上，事业单位对于信息量的需求日益增长，普通传统的档案管理模式已经无法满足事业单位日渐繁复的需求和先进的管理模式。在具体的工作中，不论是从档案的收集整理或者管理应用中，都必须要本着为单位发展服务的原则进行档案管理，不断改革完善档案管理制度，促使事业单位更好发展。

参考文献

[1]安晓莉.试论事业单位档案管理信息化的建设与发展[J].现代商业，2011.18.

[2]杨虹.论事业单位档案管理中现代化方式的利用[J].科技创新导报，2011.4.

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行政事业单位财务管理工作是指行政事业单位依据国家有关规定，对资金进行科学的筹划、配置和使用，对单位所有的经济活动进行控制、监督和核算，确保单位能够高效运转、完成各项工作任务的活动。它是单位内部管理工作的重要组成部分，也是经济管理的关键。但目前在管理过程中还存在一些问题，如预算管理不规范，资产管理不到位等，影响了内部管理工作质量，本文就如何解决行政事业单位财务管理中所存在的问题进行了探讨。

一、行政事业单位财务管理中存在的问题

（一）在预算管理不够规范

预算编制是有效开展预算管理活动的起点和前提，但是当前在预算编制过程中还存在很多普遍性问题。有些单位对预算的理解还不到位，不能够正确认识到预算的重要性，将预算管理看作是要钱、花钱的过程。编制工作开展不合理，并没有对上年度预算执行情况进行认真分析和对预算年度的工作计划进行合理安排，加在其他业务部门没有积极参与，致使预算编制随意性较大，与单位的实际情况不相吻合。在预算执行过程中，因为预算编制的质量不高，导致执行过程中实际支出与预算存在较大差异，难以实现预算的有序执行。支出控制不到位，一些人员巧立名目随意支出，对一些专项资金随意挪用，对专项工作的开展造成了严重的影响。虽然一些单位编制预算十分全面，但是在使用资金过程中不进行跟踪审计，对资金的使用效率并不进行深入核查，对资金使用的规范要求没有认真履行。

（二）国有资产管理中存在的问题

1.国有资产管理部门职责不清，资产使用效率较低

单位内部国有资产管理松散，很多单位财务部门只负责经费的收支情况，国有资产的具体情况并不掌握；作为后勤部门只负责采购和发放，对资产具体价值和使用情况并不了解；使用部门职责不清，不进行管理，只是使用。这些现象导致国有资产的管理脱离了财务管理范围，使得资产管理人员不清楚财务账面价值情况，财务人员不了解资产的使用情况，使得很多资产处于管与不管之间，导致很多资产账面价值与实际不一致，管理责任划分不明确，很容易导致盲目采购和闲置浪费的情况，财务管理不能够发挥自身作用。

2.国有资产核算不到位

单位在采购国有资产过程中将此项支出列入一次性事业支出，在使用过程中不对这些资产进行折旧处理，导致账面价值大于实际价值，造成成本核算不准确，结余虚增，财务账面很难反映单位实际资产情况。

3.国有资产存在流失现象

财务管理在国有资产管理中不能够发挥作用，很容易导致财务账面与实际资产情况不相符，加之国有资产管理松散，长期不进行清查盘点，不能及时发现资产管理中存在的问题，造成大量国有资产随意流失。还有一部分固定资产在转让过程中并没有办理相关手续，调转随意性很大，随着工作岗位人员的频繁变动，这部分资产很难详细说明归属，导致资产流失。

（三） 内部控制管理中存在的问题

行政事业单位内部控制管理体制不流畅。很多单位并不重视财务管理工作，在对财务部门配置人员的时候普遍存在配置不足的现象，内部管理体系混乱，很多职权责任划分不清，岗位责任很难落实。对会计事前、中、后工作很少开展监督工作，审核工作不能严格把关，流于形式；还有一些单位虽然设置了内审部门，但是部门独立性不强，不能有效履行职责，甚至一些单位没有设置内审部门，无法开展内部审查工作；一些内部管理控制制度陈旧，不能够满足单位发展和管理需求，还需结合时展和单位内部管理的要求进一步完善。一些单位对内部控制重视不够，虽然制订了控制制度，但未能采取有效措施予以执行，影响了内部控制的成效发挥。

二、加强行政事业单位财务管理的对策

（一）强化预算管理，加大管理约束机制

预算编制的准确性、全面性和合理性是确保单位有效实行预算管理、提高资金效益的基础；我国当前在财务管理工作中普遍存在预算编制质量不高，预算难以有效执行的现象。在预算管理过程中必须强化预算意识，规范管理编制部门预算，全面推行零基预算、绩效评价措施，做好单位内部各部门的协调工作，对财务数据进行有效收集，对各项支出都要制定标准定额，科学合理地做好预算编制工作，确保预算质量。在执行预算过程中要严格根据预算批复要求对支出和收入进行有计划的落实，改变随意追加预算和变革预算的现象，要注重资金的使用效益，做好事后评价工作，要对收支项目进行深入细化，对政府提出的各项分类收支改革政策要全面落实，确保实际支出与预算相吻合。同时要建立完善、合理评价体系，为管理决策工作提供准确标准。

（二）加强国有资产管理，确保国有资产保值增值

事业行政单位管理人员要切实提高思想认识，转变工作观念，加强对国有资产的管理力度，强化国有资产管理，防止资产流失和不法侵占现象的发生；各单位要对自身拥有的国有资产建立详细台账，认真核查当前所有国有资产种类、数量、账面价值等详细信息，根据内部各部门上报的情况结合财务账面信息，查缺补漏，查看是否与账面资产相符，对一些流失的国有资产尽快查明原因，并对相关责任人追究责任，最终形成准确的明细台账。同时要明确职责，每个部门的资产情况都须有部门负责人签字确认，并按照谁使用谁负责的制度对国有资产开展管理，确保资产管理责任落实到具体部门和具体使用人员，从而杜绝流失和不法侵占现象的发生。针对国有资产的采购、使用、报废、报废等都环节都建立健全的管理机制，确保管理的规范性，避免违法乱纪现象的发生。

（三）规范内控措施，提高思想认识，增强依法理财观念

行政事业单位要加强对财务人员的培训，强化财务工作人员在工作中必须依法依规办事的意识，认识到自身岗位的重要性，通过培训和自学开展对《预算法》和《会计法》等相关法律法规的学习，认识到工作应负的责任，提高财务工作人员的综合素质和责任意识；建立完善的内部控制制度，应根据单位的实际管理需求，在建立过程中要向内部所有部门广泛征求意见，尤其是财务部门要参与制定制度的全过程中，确保能够发挥作用，在实际落实中具有较强的操作性；严格执行资金支出审批制度，确保资金支出合理合规，凭证真实有效，严格明确各项审批手续，经办人员如实填报，审核人，审批人等加强对业务情况的审核；加大对预算执行的监督力度，当预算同执行支出与所批复的预算出现偏差的时候，要进行细致的分析并向单位主要负责人汇报情况 ；对专项资金要做到专款专用，不能随意挪用于其他项目；要对财务工作进行严格的审计监督，全面落实审计决定，对审计中发现的问题及时进行整改，确保资金使用更加合理，将单位有限的资金发挥出最大的效用。

三、结束语

财务管理作为贯穿事业单位内部管理的系统工程，对提高内部管理水平，充分发挥资金使用效益具有重要作用，但财务管理目前还存在一些问题，行政事业单位和财政部门要高度重视，采取有效措施，强化预算管理，规范国有资产管理行为，完善内部控制制度，加强监督，确保各项业务规范有序进行，充分发挥财政资金的使用效益，为行政事业单位各项业务工作的开展提供保障。

参考文献：

[1]扬国瑞.事业单位财务管理的科学化、精细化[J].中国广播电视学刊，2014 （03）：145-154.

[2]刘广宾.财务精细化管理在煤炭企业中的应用现代经济信息[J].高等教育与学术研究，2015（10）：163-164.

[3]东瑞玲.事业单位财务管理存在的问题及对策研究[J].经济研究，2016（21）：189-190.

[4]贾明春主编.政府与事业单位会计[M].经济科学出版社，2011，7 .

篇12

1.1 工作人员不能全面认识内部会计控制

我国当前基层行政职业单位缺乏有效科学的内部会计控制理念，没有建立起相应的内部会计控制体系。虽然很多行政事业单位已经建立了内部会计控制系统，但是，这种生搬硬套的行为不满足实际工作需求。基层行政事业单位领导对于内部会计控制的认识力度不够，没有深刻体会到自己相关职责，还有的管理和领导工作人员常常左右相关制度的建立和实施。而且，会计工作人员没有意识到内控的重要意义，只是将内控制度当成限制他人、束缚他人的条例，从而导致内部会计控制制度受到影响。

1.2 会计基础工作相对薄弱

有效科学的管理控制需要会计基础的支撑，行政事业单位会计工作缺乏薄弱基础，要能够进一步强化，例如财务管理制度存在缺陷、印签保管存在较多漏洞。个别基层行政事业单位没有指定相应的内部财务管理工作制度和方法，从而导致财务活动的运作缺乏制度保障，管理存在较大的随意性。

1.3 预算管理得不到相应的控制

目前行政事业的单位内部会计控制过程中所实施的零基预算没有对预算人员和单位进行有效控制，在实际预算过程中缺乏合理科学的依据和基础数据，不能够正确鉴定现有数据的合理性与真实性，不能够通过科学手段来确认经费定额，这都导致财政资源配置受到影响。预算科目本身就具有粗放型的特征，不规范的编制、不及时的预算批复都会让预算工作的有效性、科学性、权威性受到影响。

1.4 内部会计控制制度的实施缺乏监督

我国当前基层行政事业单位还没有形成有严格、紧密的法律法规监督体系，从而导致会计信息失真现象时有发生，管理工作人员缺乏法制观念，这就导致行政事业单位没有形成违章必究、有章必循的格局。财务部门存在重视资金分配预算、轻视资金监督使用的行为将会导致预算单位财务管理工作无法顺利进行。有的基层行政事业中虽然设置了专业的内审机构，但是，内审工作因为得不到管理和领导阶层的重视，内审人员综合素质有待提升，难以在日常工作中认真履行相关权限和职责，不能按照内审准则要求来进行一系列工作，从而导致内部功能得不到发挥，诱发内部控制监督较为薄弱的现象。

2 基层行政事业单位内部会计控制措施

2.1 建立健全基层行政事业单位内部会计控制制度

在基层行政事业单位发展过程中，内部会计控制制度的建立，能够为基层行政事业单位的运行提供可靠的基础，促进基层行政事业单位各项经济活动预期目标的实现，从整体上提高基层事业单位的服务效率，改善社会群体的生活质量。这就要求相关工作人员在基层行政事业单位的发展过程中，以预防控制为基本发展理念，采取科学合理的方式，通过事后控制来提高单位内部会计控制效率，最大程度上避免单位内部会计工作中不法行为的出现，全面提高事业单位内部会计控制效率，促进单位各项活动的顺利开展。与此同时，基层行政事业单位内部会计控制应当结合当前单位发展实际加以系统化分析，通过规范的程序对单位内部会计行为进行监督，严格按照授权、执行、检查等工作流程开展内部会计控制工作，对基层行政事业单位的物质采购、投标基建项目等进行科学化控制，全面提高基层行政事业单位的内部会计控制效率。

2.2 规范单位内部会计基础性工作

就基层行政事业单位的发展情况来看，会计基础工作是行政事业单位各项活动顺利开展以及单位稳定运行的重要条件，通过积极创建单位内部会计控制监督环境，来规范单位内部会计基础工作的顺利开展，促进基层行政事业单位各项活动的顺利开展。因此在基层行政事业单位发展过程中，应当充分做好内部会计控制工作，应当充分做好岗位设置工作，确保其满足基层行政事业单位内部会计控制的有效性要求，实现人力资源的优化配置，争取按时设岗、按岗设人，在明确会计工作人员各岗位职责的基础上，通过人员直接的协调配合、分工协作，完善单位内部会计处理程序，落实内部会计核对制度，提高基层行政单位内部会计信息机财务信息的精准性，强化基层行政事业单位内部会计控制的有效性和规范性。

2.3 完善全面预算管理工作

在基层行政事业单位发展过程中，全面预算是单位内部会计控制的基础性工作，通过科学的预算管理，有助于促进基层行政事业单位结合自身发展实际进行系统化分析，积极制定与资金、业务及财务等相关的工作计划，为基层行政事业单位各项活动的开展提供可靠的基础和依据。因此在单位内部会计控制中，应当不断对全面预算管理工作进行完善，便于基层行政事业单位依据预算计划执行各项经济活动，最大程度上避免内部控制制度的方法受到外在因素的影响而制约基层行政事业单位的活动效率，提高基层行政事业单位的社会服务质量。

2.4 强化基层行政事业单位内控管理意识