支付结算管理办法范文

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中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-166-02

近年来，我国支付体系发展随着技术创新、经济发展和需求变化，日益安全、高效和发达。现行支付体系主要由支付工具、支付系统、支付服务组织和支付体系监督管理等要素组成。针对支付工具、支付系统应用的支付主体行为规范，相继出台了票据法、支付系统管理制度、电子支付管理办法、电子签名法等一系列的支付结算制度，确立了监管主体与被监管主体行为职责，为支付体系的健康发展提供了制度保障。而从目前支付体系运行状况来看，我们认为，现行支付体系制度仍需进一步完善与创新。

一、现行支付体系制度基本情况

1.支付结算管理方面。为了贯彻实施《中华人民共和国票据法》和《票据管理实施办法》，维护支付结算秩序，适应银行结算业务的发展，中国人民银行相继出台了《支付结算办法》以及《支付结算会计核算手续》、《电子汇划收费标准》等制度规定，保障了银行资金安全，进一步提高了银行支付服务水平。

2.账户管理方面。为规范人民币银行结算账户（以下简称银行结算账户）的开立和使用，加强银行结算账户管理，维护经济金融秩序稳定，根据《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》等法律法规，制定了《人民币银行结算账户管理办法》；为完善人民币银行结算账户管理系统的功能，进一步加强和改进人民币银行结算账户管理，修订了《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法》；为规范银行业金融机构联网核查公民身份信息（以下简称联网核查）业务处理，进一步落实银行账户实名制，人民银行制定了《银行业金融机构联网核查公民身份信息业务处理规定（试行）》等规章制度。

3.支付工具方面。为了加强票据管理，维护金融秩序，制定了《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》；为加强银行卡业务的管理，防范银行卡业务风险，维护商业银行、持卡人、特约单位及其他当事人的合法权益，依据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国外汇管理条例》及有关行政法制订了《银行卡收单业务管理办法》等管理制度。

4.支付系统方面。为保障现代支付系统的稳定运行，正确处理支付业务，先后出台了《大、小额支付系统业务处理办法》（试行）、《大、小额支付系统业务处理手续》（试行）及《现代支付系统运行管理办法》、《支票影像系统业务管理办法》、《电子商业汇票业务管理办法》、《网上支付跨行清算系统业务管理办法》等制度规定；为加强境内外币支付系统的管理，保障境内外币支付系统的安全、稳定、高效运行，制定了《境内外币支付系统管理办法（试行）》。

5.支付主体方面。为保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，《中华人民共和国商业银行法》明确了商业银行在办理票据承兑、汇兑、委托收款等结算业务应当遵守的结算纪律；为促进支付服务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国中国人民银行法》等法律法规，中国人民银行制定了《非金融机构支付服务管理办法》。

6.支付监管方面。《中华人民共和国中国人民银行法》明确了中国人民银行应当组织或者协助银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务的职能；以及中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的“执行有关清算管理规定的行为”进行检查监督的监管职能。

二、支付体系制度建设存在的主要问题

1.部分支付结算法规制度滞后。目前现代化支付系统已形成了中央银行支付系统为核心，商业行内系统、农信银清算系统、城市商业银行清算中心为主体，第三支付机构为补充的完整高效现代化支付体系。作为三大支付工具“支票、汇票、本票”在现代支付结算业务不断创新的今天，票据应用变得更加安全高效，而票据影像资料截留的法律依据尚未列入《票据法》规范范围，不利于确立票据当事人的法律责任。

2.支付业务系统运行风险防范评估制度欠缺。各支付体系系统运行主体开发的业务处理系统，业务覆盖面广，数据集中程度高，系统运行面临的风险也越来越高，因此，有必要建立内外部系统风险评估制度，而目前仍缺乏全面的系统的业务系统风险评估法规制度，仅有系统危机处置等预案，不利于将系统风险防控于系统危机发生之前。

3.电子支付业务规范有待进一步完善。随着信息技术和电子商务的快速发展，商业银行、第三方支付机构的网上银行、电话银行、手机银行、短信银行、家居银行、移动支付、支付宝等电子支付业务不断创新，得到大力发展。现有电子支付业务规范未将第三方支付服务机构的支付业务加入适用范围，仅限于银行业金融机构，《支付结算办法》未能及时补充修订，《支付结算办法》规定“银行是支付结算和资金清算的中介机构，第三方支付服务机构未列入规范之内。

4.支付创新业务指导性规范有待进一步健全。各银行业金融机构和第三方支付服务机构的支付业务创新，促进了现代支付体系的发展，为社会提供了高效快捷的支付服务。为保障现代支付体系支付业务创新安全持续健康发展，应有效解决目前支付业务创新发展中存在的一些问题，如各支付主体分支机构业务系统有关支付业务信息提供有限等现状，而现行制度规范对诸多方面未进行明确，因此，建立健全支付业务创新机制的政策指引迫在眉睫。

5.支付业务存在监管职责不明确。自从人民银行分设出银行业监督管理委员会后，有关客户对金融机构支付结算方面的投诉问题，哪个监督管理部门受理，现行的法规制度一直未明确规定。对于支付结算的监督检查，目前仍未健全行业内部控制外部职能部门监督的完善监管机制。如人民银行虽然通过组织清算事项、制定业务规章制度可一定程度实现对支付清算的监管，而《中国人民银行法》没有明确赋予央行对支付主体全面监管的职责。

三、进一步完善与创新支付体系法规制度的建议

1.逐步完善现行支付结算制度，以适应现代支付体系持续健康发展的需要。进一步修订《票据法》，将现行《支票影像交换系统业务管理办法》以及《电子商业汇票系统业务管理办法》关于支票影像和电子商业票据需法律约束的支付规范，纳入《票据法》，确立电子商业汇票票据的法律地位以及支票票据影像资料的法律效力。

2.进一步修订电子支付法律规范，将支付体系各支付主体的电子支付业务当事人的支付行为规范列入《支付结算管理办法》，《电子支付指引》适应范围应涵盖从事支付业务向社会提供服务的所有支付主体，将从银行业金融机构涵盖到第三方支付服务机构的电子支付业务。

3.出台支付服务定价标准规范。日前，各银行业金融机构支付服务收费标准主要依据《支付结算管理办法》的支付业务收费标准以及2001年《国家计委、中国人民银行关于制定电子汇划收费标准的通知》的收费标准执行，而网上银行、手机银行、电话银行等收费标准无公开透明的统一标准，需协同有关部门统一指导价格，进一步细化支付工具业务创新后的支付服务收费标准，形成支付主体统一规范有序竞争的费率定价机制。

4.建立支付业务创新规范指引。从我国支付业务创新的发展来看，亟待给予推进、引导和规范，只有这样，才能保证支付业务创新的快速、健康发展。人民银行应尽快出台有关支付业务创新的指引规范，推进和正确引导支付业务创新，鼓励业务状况良好、风控能力强的支付主体开展业务创新，如制定风险可控的跨境电子支付业务创新的法规指引，为我国电子商务的蓬勃发展提供安全高效的支付平台。

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银行结算账户管理是人民银行支付结算工作中的一项重要内容，有效的银行结算账户管理，可以为中央银行实施稳健的货币政策、维护金融秩序提供有力的支持。银行结算账户作为集中反映整个社会经济活动资金收付结算的起点与终点，也是一切经济活动资金往来的基础。

为进一步规范人民币银行结算账户的开立和使用，维护经济金融秩序稳定，中国人民银行于2003年9月1日起开始施行《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》），此办法的出台，为有效保证支付结算工作的正常进行，维护经济金融秩序稳定，促进经济金融的改革和发展，推动社会主义市场经济建设发挥了重要的作用。

1《人民币银行结算账户管理办法》实施以来出现的新情况新问题

1.1账户的开立和使用中存在的问题

（1）《办法》对一般存款账户放开，使存款人可以自主选择不同的银行。但同时《办法》规定存款人因向银行借款或其他结算需要可开立一般结算账户，没有对“其他结算需要”的内容进行明确，因此，存款人会以“其他结算需要”为名将其他款项以现金或转账形式转入一般存款账户，再以“其他结算需要”名义转出。上述行为可能会有以下弊端：

①易将有借款的基本存款账户架空，只办理现金支取而逃避银行债务。

②银行为扩大存款余额为存款人开立多个一般存款账户，势必造成一般存款账户过多过乱。

③资金频繁转入转出，为洗钱犯罪活动打开方便之门，容易将资金转为己有。

④一些地市为防范上述现象产生，至今未放开一般账户，仍采取取得借款后方予开立一般。

(2)《办法》与相关法律法规缺乏关联性，实施存在梗阻。一是与《行政许可法》不符，如，规定商业银行可对睡眠户（包括核准类）进行强制销户，与“谁许可，谁撤销”的原则不符；同时，《办法》赋予开户银行账户年检权，造成行政许可机关“实施许可”与履行“监督检查”义务相分离，影响了账户管理的有效性。二是人行对账户的监管和处罚权缺乏法律依据。新金融三法规定支付结算检查、处罚权属于银监部门，而《办法》及相关规定却明确由人民银行负责监督管理银行账户，结算账户而其他情况不予开立的做法，此类做法又严重违背了新《办法》的立法原则。由于“法大优先”，除核准类账户的审批外，人行只能借助反洗钱检查对账户进行监管，客观上形成监管缺位。

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1.2人民币银行结算账户管理中存在的问题

（1）地方财政部门实行集中核算以后开立专用账户增多。究其原因:一是银行机构为了拉存款;二是银行账户管理与财政管理脱节，财政预算账户管理松懈;三是预算单位巧立名目开立其他专用账户。

（2）部分账户管理人员对结算账户认识不够，未能按《人民币银行结算管理办法》要求存款人出具规定证件，放松对存款人的要求，开立结算户时出具单位副本、或无效过期证件。

（3）《办法》规定专用账户（预算单位专用账户除外）只需报备无需核准，因此，从一个地区来讲，储源不可能无限增加，存款任务却年年加码，银行工作人员要完成存款任务，就会搞不正当竞争，受利益驱使或信贷资金吸引，客户将其整体资金按用途分解到各家银行。银行为留住客户可能会提供不真实的开户资料，由于各种因素限制，人民银行无法对其开户资料的真实、完整、合规性进行监督，给银行账户管理带来一定难度。

（4）银行结算账户管理执行层面的难点。一是账户生效日制度执行不到位。存款人开立单位银行结算账户，自正式开立之日起3个工作日后，方可办理付款业务。但开户银行为协调客户关系或经办人员对账户管理办法学习不透，新开立账户在未经当地人行账户管理部门核准前，就擅自办理对外支付业务，账户生效日控制制度执行不到位。二是大额公转私款项提供付款依据监控难。目前对单位账户支付给个人账户的款项，每笔超过5万元的，应向其开户银行提供规定的付款依据。但开户银行为处理好银企关系，放松对该项规定的执行，如建议单位签发规定限额以下的多笔转账支付凭证逃避监测，或不要求单位存款人提供相关付款依据。三是账户实名制未能得到有效执行。目前账户管理员只能凭肉眼对单位和个人申报的开户资料和证件的真伪进行审核，缺乏不能有效监控匿名开户、虚假开户等行为，为公款私存、逃避债务、逃税漏税等提供滋生的土壤。

1.3人民币结算账户系统运行存在的问题

（1）账户开立及使用的实时监督难度较大。部分金融机构工作人员对账户的开立，对各类账户的性质、使用缺乏了解，为了保客户，拉存款，变相违规开立账户或将存款人“睡眠户”账户不做销户，也不做“久悬”，一直留存，占用账户系统资查核对才能发现金融机构是否违规给企业或预算单位开立结算账户。现场检查有一定的间歇性，给企业逃废债务等不法行为留下可乘之机。

（2）系统的功能不完善，如系统提供的查询权有限，查询、公告提示等功能不是很尽如人意，修改删除功能也不是很完善。

（3）系统未能实现真正意义上的全国联网，跨地区的异地非临时机构临时户难以开立异地基本户开户许可证号码确定后，系统发出异地征询，过了数分钟，系统提示发出征询失败，或信息发送成功，但没有回复，使异地存款账户开立受到系统障碍限制，特别是专户和临时户的开立无法正常核准。

2对人民币银行账户结算管理的建议

2.1对账户管理的建议

（1）建议财政部门与人民银行积极协调配合，对所辖财政预算单位的银行账户进行定期和不定期检查，防止开户银行与预算单位共同蒙混过关办理开户。对于开户资料不全不真实，骗取银行开户许可证的预算单位、金融机构进行通报处罚。并制定切实可行撤销户制度，加强对撤销户管理，严格撤销户原因审核，防止恶意竞争。

（2）财政、工商、税务、技术监督等各部门业务系统在办理业务时，应以个人身份证姓名，企业单位公章名称为主，避免汉字、名称、地区简写，确保存款人账户资料真实性。

（3）加强对支付结算人员的业务培训，提高业务人员综合素质。账户管理作为社会信用体系的重要组成部分，与反洗钱、大额和可疑支付交易监测以及现金管理有着必然的联系。因此，央行和金融机构应设立专门的银行结算账户管理岗位，配备专人对银行结算账户进行管理，并加大对相关人员的综合业务培训，使相关人员在熟悉掌握《办法》的同时，了解掌握《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《现金管理条例》及税法的相关规定，强化综合业务素质，提高依法管理银行结算账户、防范风险和各种违法犯罪行为的能力，同时通过加强联动网络的防范功能，确保账户管理富有成效并积极推动金融安全区和金融信用区建设。

2.2对完善人民币银行账户管理工作的对策建议

（1）金融机构应在《办法》规定的框架内，满足不同客户群体需求采取开发多样化的支付结算工具来吸收客户资金。

（2）商业银行经办人员要严格依照《银行账户管理办法》等有关规定管理账户。人民银行要严把账户开设的审核关，并加大对银行存款账户的监管力度，强化内部账户管理部门和现金管理部门之间的配合，对违反《银行账户管理办法》等规定的行为，按《办法》规定严查严管违规操作。

（3）完善现行账户管理办法，堵塞制度上的漏洞。尽快出台《银行账户管理办法实施细则》，对在账户执行过程中遇到的问题加以明确。依法确立和强化央行对支付结算的监督检查职能，提高央行执法权威。由于金融监管职能的分离，调整后的央行职能更加凸显了央行的货币政策制定、实施和金融服务等职能，同时强化了央行对支付结算工作的管理职能，由此应从法律上对等地赋予央行为保证自身法定职能正常履行的结算监督检查权，特别是对存款人违规行为的监督检查权。通过法定程序检查、规范结算账户的开立和使用，督促金融机构加强账户管理，有效地防范和打击利用银行结算账户进行偷逃税款、逃废债务、套取现金和洗钱等违法犯罪活动，维持经济金融秩序稳定。

2.3对账户管理系统管理的建议

（1）加强相关部门的协调配合，尽快实现账户管理系统与工商、税务、公安、技术监督等部门的联网，提高开户信息录入的准确性，杜绝违规开户行为的发生，维护系统在账户管理中的权威性。

（2）在账户管理系统中完善各项功能。①增加开户银行的查询、修改功能。金融机构通过账户管理系统对录人存款人开户相关资料及信息提交到人民银行待核准数据库后，可进行一定范围内的信息查询、修改、变更、删除，如发现录人有误时可在本机构三级别的授权下进行查询、修改，确保为人民银行提供一个资料齐全、核实一致的待核准数据。②对于核准类账户可设定为在人民银行中心支行高级主管审批授权的情况下，能对客观因素引起的账户变更进行修改。③完善系统公告提示功能。当上级行向下级行公告时应在系统任意操作界面弹出提示;金融机构发出存款账户信息公告时，任意操作界面“公告”菜单作闪动提示或“公告”弹出。超级秘书网

（3）从实际出发补充完善账户管理办法的不足。结合实际，针对性的制定《实施细则》或补充说明，进一步完善法规，以利于实际操作。同时应该尽快升级账户管理系统，解决账户管理系统在运行中出现的问题，将人民币账户系统设置可在盟市(地区)级所在地的金融机构办理辖区预算单位专用存款账户(也就是小异地)，使国家的专项资金真正落实到实处，有利于专项资金管理，防止专用资金挪用。

（4）宽进严控是今后账户管理的必由之路。账户管理应当根据经济、金融发展的需要，逐步从依靠行政手段监管逐步转向利用市场机制监管。如适当调整银行账户的开户准人条件，将管理的重点放在加强开户申报和日常使用的监控管理上。在管理模式的选择上可考虑借鉴澳大利亚的成熟做法，就是对银行账户不限制其使用方式，任何账户都可以办理转账和现金收付业务，但对银行账户的使用管理主要体现在交易报告制度上，商业银行对存款人存取现金超过一定限额或有可疑交易嫌疑或有汇人、汇出境内外的，必须按规定向交易报告分析中心报告。

总之，账户管理现在还是起步阶段，需要在实践中逐步把制度完善、健全起来。由于当前各方面对账户管理的重视，相信不久账户管理的成就会对金融系统，乃至经济的良好运行起到保驾护航的巨大作用。

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中图分类号：F832.3文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）12-0185-01

2011年，通过对商业银行账户管理进行检查，发现个别地方性商业银行在个人银行结算账户管理使用上，存在一些不符合《人民币银行结算账户管理办法》(以下简称《账户管理办法》)规定的做法，但在现场检查过程中遇到事实认定依据模糊的问题，值得深入研究。

一、案例描述

在某一银行机构开展现场检查时，通过调阅其《对公存款余额表》，发现其中有多户以自然人名称开立的银行结算账户，且部分账户余额较大。为准确认定和核实该问题，通过调阅部分账户《对公账户明细表》，发现账户明细账中频繁发生营业款、货款、租金、物业费、材料款、工程款、工资等明显带有单位资金性质的资金收入和支出项，以自然人名称开立账户存储单位资金特征明显。例如，某企业法人代表开立的个人银行结算账户单日材料款项支出近240万元，单日工程款收入达488万元，仅此一个个人银行结算账户2011年上半年累计存入资金量就达5800余万元。且通过查询发现部分以自然人名义开立的此类账户户名均为一家或多家企业的法定代表人、单位负责人或财务部门负责人。后通过调阅开户申请书，发现此类问题账户开户申请均为《开立个人银行结算账户申请书》。

通过进一步核实和询问，对该问题做出如下认定：案例中银行为存款人以自然人的名义开户，但纳入单位账户管理，且开户人一般为企业主，符合“明知”的要件要求。而账户使用中发生营业款、货款、租金、物业费、材料款、工程款、工资等资金收入和支出项，则说明了账户资金是“单位资金”的性质。

最后定性与处理。《账户管理办法》第六十六条规定，银行在银行结算账户的开立中，不得“明知或应知是单位资金，而允许以自然人名称开立账户存储”，即公款私存。《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第七十九条规定，不得“将单位的资金以个人的名义开立账户存储”，比《账户管理办法》的规定少了“明知或应知”的要件。可以认定银行违反了《账户管理办法》第六十六条和《商业银行法》第七十九条的规定。

二、原因分析

(一)银行对个人银行结算账户的监督不到位。一是对个人银行结算账户的使用放松了监督。《账户管理办法》第十五条规定，个人银行结算账户是自然人因投资、消费、结算等而开立的可办理支付结算业务的存款账户。第三十九条规定了可以转入个人银行结算账户的款项有11类。案例中银行显然没有按规定进行监督。二是客观上存在银行监督困难。随着结算方式和渠道的增多，银行对客户的监管越来越难。特别是遇到异地现金存入、网上银行或自助银行转账存入到本地银行个人结算账户的情况，涉及面过大，银行只能被动地为客户入账。

(二)现行账户分类制度存在一定缺陷。目前账户只分为单位银行结算账户和个人银行结算账户两大类，并明确规定个体工商户纳入单位银行结算账户管理。但是在实际经济活动中，为了简化开户手续、方便结算或者逃避监管等原因，许多中小企业老板或个体工商户仍将个人结算账户作为账户开立和使用的首选。中小企业和个体工商户与机关及企事业单位之间在财务制度、管理机制等方面均存在一定差异，应当将中小企业或个体工商户单独作为一类账户予以考虑。

(三)规范性文件简化了单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项的手续。中国人民银行2007年5月印发的《关于改进个人支付结算服务的通知》中规定，“从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过5万元人民币时，付款单位若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据”，简化了《账户管理办法》中要求付款单位还应提供相应付款依据的手续。单位账户向个人账户转款造成对公账户、对私账户的使用界限混淆，存在逃避债务、偷逃税款的可能。

三、政策建议

(一)修订《账户管理办法》，理顺与相关法律法规间的关系。账户管理制度的核心是《账户管理办法》，但这是中国人民银行的部门规章，没有上位法。《商业银行法》第七十九条明确将公款私存的处罚权确定为银行业监督管理机构。按照下位法服从上位法，后法优于先法的原则，建议《账户管理办法》修订时，删去对公款私存问题的处罚。账户管理检查中如果发现疑似公款私存的问题，应及时移交银行业监督管理机构。

另外，《账户管理办法》自2003年以来，其内容的解释和扩展通过《人民币银行结算账户管理办法实施细则》和其它文件等形式完善，影响力和覆盖面不断扩大，因此，建议修订将《账户管理办法》提高为国务院的条例形式。

(二)加强对个人银行账户的现金管理和可疑交易监控。今后的账户管理检查可从大额现金支取登记和可疑交易报告入手检查，发现金融机构中有资金频繁交易或频繁大额现金支取的个人结算账户，进行重点、持续监测，分析资金性质。

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中华人民共和国对人民币管理条例于2000年颁布，提供设计、印刷、发行、退出流通人民币。它还规定了机构和个人在使用人民币时的权利、义务和法律责任。1988年颁布的《现金管理暂行条例》规定了企业留存人民币的数额和用途。

除上述法规外，“票据实施管理办法”和“支付结算办法”于1997年颁布，规定了各种支付手段的基本业务规则和各方参与交易票据的法律责任。1999年出台的“银行卡业务管理办法”，规定了银行卡业务、利率和收费、账户和交易管理、风险管理和法律责任。2003年颁布的“人民币银行结算账户管理办法”规范了结算账户的开立、使用和管理。2010年“非金融机构支付服务管理办法”明确了进行网上支付的支付机构的市场准入，监督管理，预付卡发放验收和银行卡购置。

作为交易履行义务的一部分，结算涉及交付证券和相应的付款。

在结算期间，各方面出现了一些风险，这些风险由交易过程中的结算过程管理，并在结算之前进行。清算涉及修改这些合同义务，以便通常通过净额结算和更新来促成结算。

二、企业资金结算中心的性质

结算涉及将资金从一方交付给另一方。交付通常是通过付款（即付款与付款）进行，但有些交付是在没有相应付款的情况下进行的（有时称为免费送货，免费付款或FOP送货）。无付款交付的例子是证券抵押品交付证券抵押品，以及根据保证金要求交付的交付。

在以电子形式持有的存款证券等现代金融市场技术和方法之前，企业资金结算中心工作结算涉及纸质文书的物理运动、证书和转移形式。付款通常是在收到注册商或过户商提供的适当协商的证书和其他必要的文件后通过书面支票进行的。实际结算证券目前仍然存在于现代市场，主要用于私人（限制或未注册）证券，而不是公开（交易）交易?C券。然而，今天的支付通常是通过电子资金转账完成的。物理/纸张结算涉及较高的风险，因为纸质文书，证书和转让表格是电子媒介所没有的风险，如损失，盗窃，文书错误和伪造（见间接持有制度）。

三、企业资金结算中心存在问题

当前，我国企业资金结算的主要问题是缺乏有效的内在管理制度，这极大地限制了企业资金结算工作的有效开展。

（一）未形成完善的内部管理制度

我国大部分企业都还为形成科学完善的内部管理体制，无法对企业内部资金进行有效的管理。这主要是由于企业对内部资金管理重要性还没有充分的认识，导致在制度建设上投入的精力不足。虽然也有部分企业认识到内部资金管理体制的重要性，但认识深度不够，导致制度的运行流于形式，并未真正发挥作用。这些问题的存在都很大程度的限制了企业资金结算工作的效率和质量。

（二）内部管理控制力度不足

由于企业管理人员对资金结算问题的认识不足，导致管理制度的设立与企业实际情况相脱节，最好导致制定的制度无法得到有效执行，制度的作用没有在实际工作中充分发挥出来，资金结算中的不规范、不合法问题没有得到及时解决，反而日益严重。这样的制度不仅不能促进企业的可持续发展，还会导致企业的发展受限。除此之外，企业管理者对企业的内部资金结算管理工作关注度不够，只将精力放在企业项目的建立上，忽视了管理的重要性，内部工作边缘化，无法为资金结算工作提供良好的保障。事实上，企业资金结算中心在企业生存发展过程中起到了关键的作用，企业必须加强相关体制的建设。

四、确保企业资金结算中心良好运行的对策

交易之后和结算之前，买方的权利是由合同规定的。因为它们仅仅是个人的，所以在供应商破产的情况下，他们的权利是有风险的。结算是交割证券以完成交易。它涉及将个人权利升格为产权，从而保护市场参与者免于交易对手违约的风险。

（一）加强风险管理

企业资金结算风险主要包括流动性风险，信用风险，法律风险和操作风险。资金结算中心提供账户查询、余额预警、清算窗口和自动质押融资等功能，有助于改善流动性管理。并采取业务限额，账户余额控制，借记控制等措施，加强信用风险管理。

为防范法律风险，中国人民银行制定了一系列支付交易处理，自动质押融资和经营管理的规章制度。已采取多项措施确保企业资金结算安全稳定运行，避免因技术故障和人为失误而导致的风险。采取的措施包括：采用高度可靠的网络和计算机，通信和业务加密，指令格式和权限检查，每天/每年结束时检查余额，建立处理故障和灾难的机制。

（二）建立完善的结算体系

以借款和专项资金担保净借记上限的，直接参与人出现信用风险，无法清偿借方净借款的，可以提取抵押物和专项资金。制定一系列支付交易处理，抵押品管理和经营管理的规章制度。已采取多项措施确保企业资金结算的安全性和可靠性，避免因技术故障和人为错误而导致的风险。具体措施包括制定业务处理规则和程序，防范法律风险。通过设置业务限制，加强网络和数据安全，改善运行和维护，建立完善的灾难恢复机制，确保系统安全、可靠、持续运行。

（三）制定合理的资金结算程序

本地资金结算系统有三种处理模式：一是传统的手工处理； 二是电子化处理，即银行机构同时持有纸质凭证及其存储相关数据的磁性文本，或者将数据传送至结算机构；；结算所对纸质凭证进行分类，自动计算并打印净结果，然后交给相关参与者；三是票据分拣模式，即票据交换所自动对凭证进行分拣，读取付款数据，并计算每个参与者需支付或收取的净额。在支付额很高的城市，结算所必须每天交换两次优惠券。在小市县，结算所通常每天交换一次凭证。

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随着我国现代支付体系的建设和发展，金融电子化进程的快速普及，传统的支付结算方式和资金汇划手段已逐渐被电子化的资金结算方式所取代，方便快捷的结算模式加速了资金的周转，提高了资金的利用率。但目前我国在支付结算管理上依据主要是《票据法》、《支付结算管理办法》和《票据实施管理办法》等法律法规，这些法规制定于2000年之前，适用于当时的手工联行、手工交换和电子联行等结算方式，随着我国支付体系的建设和支付清算系统的快速发展，大小额支付系统和支票影像系统相继推广运行，上述法律法规已不适应支付体系的发展速度，导致结算过程中产生了诸多法律问题，亟待研究解决。

一、当前支付结算方式存在的法律问题

一是现行的法律法规不完善。目前运行的小额支票截流业务和全国支票影像业务是以扫描的影像支票和电子信息代替实物支票传递的。这种运行模式推动了支票在全国的通用，扩大了支票结算范围，是现代支票结算方式的有益补充。但是现行的《票据法》中明文规定：“支票的付款方式为见票即付”，影像支票虽然代替实物支票完成结算，但实物支票与电子支票同等法律地位没有进行明确。电子凭证的法律效力、支票截流在哪一方没有相关法规予以说明。《支付结算管理办法》制定支票的出票、背书必须在限定的区域使用，限制了支票的区域流通功能。与推广支票在全国范围内流通相矛盾。另外，电子票据、支付密码、影像技术在支票安全防范措施应用中的法律地位未加以明确。《电子签名法》虽然已正式实施，肯定了电子签名的合法性，明确了电子银行、网上银行、电话银行结算的合法性，而《票据法》指出的“票据上的签章为签名或者签名加盖章”，对网上银行的支付形成法律障碍。其次，小额支付系统运行的支票圈存业务是由出票人开户银行预先从出票人账户上圈存金额保证支票的及时支付，其发出的支票圈存指令是否可以作为法律依据，这些都涉及到资金清算的诉讼问题。

二是尚未建立支付系统的准入、退出制度。目前加入我国现代化支付体系的参与者主要分为直接参与者、间接参与者和特许参与者，包括国有商业银行、政策性银行、外资银行、股份制商业银行和地方金融机构。但是在准入环节各商业银行所提交的各类报告、履行的程序、系统及环境验收、经营管理、信用等方面及退出时的条件和程序等没有从法律的角度予以规范和明确。造成准入环节松散、退出条件模糊。在运行中，资质、信用及其他条件比较薄弱的参与者出现系统故障、操作失误、借记不足无法进行支付时，会对客户资金造成损失，引起民事和经济纠纷。

三是支付结算过程中的法律风险责任难以界定。电子支付加快了资金的流通和汇划速度，一笔资金的汇划几秒钟即可入账。从形式上看参与汇划资金的当事人只有汇出行和汇入行以及客户，但资金汇划速度的提高和安全入账涉及到许多因素，借助于许多环节。由于电子支付是利用计算机系统和网络通信搭建的平台来完成资金汇划的，技术含量高，技术手段复杂，资金在汇划结算过程中，一旦出现丢失、延误，影响资金正常入账时，引起的经济纠纷涉及许多部门。包括计算机系统的开发商和维护商、网络运行商、电力供应商及各环节的运行维护部门。对该类纠纷，目前的法律层面没有具体详细的规范和指导，没有明确指出某一环节的故障或失误应承担何种责任。发生此类纠纷时，法律责任无法认定，不利于系统经营者、维护者、参与者、监管者权利和义务的界定，不利于维护各部门的合法权益。

二、相关建议

一是修订完善支付结算法律体系。建议尽快参照国际票据法公约和WTO成员国《票据法》的规定，对我国《票据法》加以修订和完善，使之符合国际惯例。尽快制定《支付结算管理条例》，明确各种支付工具当事人的权利、义务、责任，规范结算行为；制定出台《银行账户管理条例》，确定银行账户管理主体，明确银行、工商、税务、开户单位等各方的权利、义务、责任，规范账户的开立、使用，打击利用银行账户进行逃贷、躲债、避税、骗汇以及洗钱等违法犯罪行为；制定出台《违反支付结算制度处罚条例》，加大对违反支付结算制度、破坏支付结算秩序行为的处罚力度。

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二、开展门诊统筹应坚持以下原则：立足基本保障，从低水平起步，逐步减轻群众门诊医疗费用负担；实行社会共济，通过基金统筹调剂使用，提高基金保障能力；主要依托社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构，方便群众就医，降低医疗成本。

三、根据城镇居民基本医疗保险基金支付能力，在重点保障参保居民住院和门诊大病医疗支出的基础上，逐步将门诊小病医疗费用纳入基金支付范围。城镇居民基本医疗保险基金要坚持收支平衡的原则，门诊统筹所需费用在城镇居民基本医疗保险基金中列支，单独列账。

四、建立门诊统筹可以从慢性病发生较多的老年人起步，也可以从群众反映负担较大的多发病、慢性病做起。门诊统筹可以单独设立起付标准、支付比例和最高支付限额，具体可由各统筹地区根据实际合理确定。门诊统筹支付水平要与当地经济发展和医疗消费水平相适应，与当地城镇居民基本医疗保险筹资水平相适应。

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一、我国支付体系监督管理现状

近几年，我国在推进支付体系建设发展的同时积极开展监督管理并取得阶段性成果。一是明确了监督管理目标和范围。中国人民银行在推进我国支付体系建设的进程中，确立了安全和高效并重的监管目标，坚持在确保支付体系安全稳定运行的同时，提高支付体系运行的效率。根据监管目标，监督管理范围应当包括支付系统等基础设施的稳定运行、非现金支付工具的安全使用、支付服务市场和支付服务组织的规范运作。二是建立了监督管理的法律基础。支付体系监督管理的法律基础日趋完善，初步形成了以《中国人民银行法》、《票据法》等法律为基础，《票据管理办法》、《支付结算办法》、《人民币银行结算账户管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》以及支付清算系统业务管理办法等为支撑的支付体系法规制度体系。三是确立了监督管理体制框架。支付体系建设发展过程中，中国人民银行作为实施支付体系监督管理的主要力量，一直积极履行支付体系监督管理职责。随着中国支付清算协会成立，“政府监管、行业自律、公司治理、自我约束”的监督管理体制机制更加清晰完整。四是形成了监督管理的工作机制。定期支付体系季报、年报以及《中国支付体系发展报告》，公开披露支付体系运行情况及监管政策信息，促进了支付体系政策的贯彻落实。根据世界银行和国际货币基金组织“金融部门评估规划（FSAP）”有关金融基础设施的评估要求，人民银行采用《重要支付系统核心原则》，积极开展支付体系自评估工作，推动支付系统不断完善。组织开展支付结算执法检查，规范支付结算业务行为，排查业务风险，督促支付体系法规制度贯彻落实。总体来看，中国人民银行依法调整定位，更新监管理念，明确监管目标，创新监管手段，健全工作机制，支付体系监督管理体制基本确立。

二、支付体系监督管理存在的主要问题

（一）监督管理法规制度有待完善

在立法形式方面，目前的法规制度普遍存在立法层级偏低、内容分散等问题，亟待梳理整合。在法规内容方面，现有支付体系法规制度主要规范支付工具和支付系统相关业务行为，并集中体现为业务流程、业务操作等内容的具体规定，而关于新型支付业务、结算最终性的确定、指定重要支付系统等可能引发各类风险的关键问题尚无明确法律界定。世界银行和国际货币基金组织对我国的FSAP评估报告中已经明确指出我国支付体系法律基础不完善。此外，关于强化中央银行支付体系监督管理职责的法律制度存在缺失，现有法律法规关于监管职责的界定比较笼统，并没有对监管范畴、监管程序和监管要求进行详细规定，实际工作中监管主体交叉或重复监管的问题也比较突出，导致中央银行实际履行的支付体系监管职责与法律赋予的监管权力严重不对等，不利于中央银行主动、准确、全面地履行职能。

（二）监督管理工作重点有待明确

尽管我国已将支付系统等基础设施、非现金支付工具、支付服务市场和支付服务组织四个重要方面纳入中央银行监管范围，但目前仅对银行结算账户、部分非现金支付工具和人民银行运行管理的支付系统等几个方面实施了相对有效的监管，而对新兴支付工具、支付机构特别是其他可能影响金融体系稳定的支付系统的监管体系尚不成熟。面对多项监管任务，如何有重点、高效率组织实施监管范围内的各项监管活动是当前亟待解决的问题。

（三）监督管理方式有待改进

总的来看，现场检查方法有待优化，非现场监管方式运用不足，现场检查和非现场监管的结合互动欠缺。现场检查方面，一是检查实施仍然停留在一事一查阶段，制度化常规化工作机制亟待建立；二是检查前对有关支付体系和风险事件数据信息的分析、筛选和运用不够，检查中对业务合规性与合理性的把握和判断不够灵活，缺乏系统科学的检查方法；三是检查主要以国内法规制度为依据，对国际监管原则和标准的运用不够。

非现场监管方面，一是有关支付工具和支付服务主体的非现场监管主要依靠案件线索报送，并通过事后调查研究的方式实现，非现场监管信息化建设滞后，非现场监管的事前控制功能缺失。二是以市场为导向（如收费政策）的非现场监管手段运用不够。

（四）监管工作机制有待优化

目前的支付体系监督管理主要由人民银行分支机构具体实施，人员不足、资源紧张的情况突出。与此同时，人民银行和其他金融监管部门合作监管的工作格局尚未形成。随着支付清算协会成立、银行机构协助监管支付机构备付金工作思路的确定以及跨部门合作监管工作机制的完善，行业自律组织、银行机构以及其他金融监管部门也将成为支付体系监督管理的重要力量，各方面监管资源需要有效整合配置，监管职责边界需要尽快确定，监管合作机制亟待建立和完善。

三、强化监督管理的政策建议

国际金融危机后，世界主要经济体对金融体系实施了更加严格的监管，并特别注重加强支付体系监管在防范系统性金融风险方面的重要作用。我国应按照法规制度与监督管理并重的工作思路，以监管型服务向服务型监管转变为方向，通过完善监督管理制度，确定监督管理重点，提升监管工作效率，建立健全有利于规范管理和风险防范、促进市场竞争和金融创新、维护消费者合法权益的支付清算结算法律法规与监督管理体系。

（一）完善支付体系监管的法律基础

支付体系监管法规制度是中央银行履行监管职责的法律基础。目前来看，实现途径有两种方式：一是通过正在制定和计划修订的法规制度明确中央银行监管要求、监管职责和监管权力。人民银行正在制定的《银行卡条例》作为规范银行卡业务活动的法规，可以赋予中央银行监管银行卡清算市场职责；正在制定的《支付机构客户备付金存管暂行办法》、《支付机构预付卡业务管理办法》和《支付机构互联网业务管理办法》在规范支付机构业务行为的同时，应明确和细化中央银行具体监管职责和权力；拟制定出台的《支付系统监管条例》应重点解决零点法则、结算最终性以及中央银行指定支付系统并纳入监管的权力；计划修订的《票据法》、《票据实施管理办法》和《支付结算办法》可以根据业务发展和监管工作目标，对不适用的业务制度和中央银行履行监管职责的内容进行调整。二是通过修订《中国人民银行法》确认中央银行对支付体系的监督管理职责。目前，人民银行已经启动修订《中国人民银行法》，强化支付体系监管职责是此次修订的重要内容。人民银行将根据多年支付体系履职实践，结合中央银行强化支付体系监管，确保金融稳定的发展趋势，重新确立中央银行在支付体系发展中的核心地位，明确统筹支付体系发展、实施支付体系监管的职责，赋予实现监管职责所必需的监管手段。

（二）明确支付体系监督管理的重点

由于监管对象与监管目标关联程度不一，各国中央银行监督管理范围不尽一致，但将重要支付系统纳入监管范围并作为监管重点已达成普遍共识。金融危机后，世界主要经济体对金融体系实施了更加严格的监管，并特别注重加强支付体系监管在防范系统性金融风险方面的重要作用。当前，我国支付体系发展处于基础设施基本健全、非现金支付工具和支付服务主体迅速发展不断丰富的特定阶段。总体来说，保障系统稳健和规范市场发展是安全高效监管目标不可或缺的两个重要方面，但从重要性、可替代性以及风险关联性等方面看，支付体系内的重要基础设施应该作为中央银行监督管理的重点。依据国际经验来看，一个支付系统只要符合以下条件之一就被认为是重要支付系统：第一，是该国唯一的支付系统，或者就支付总额来说，是该国的主要系统；第二，该系统主要处理的单笔支付金额很大；第三，该系统为金融市场交易或为其他支付系统提供资金结算。此外，系统的不可替代性也应成为重要支付系统的判断标准之一。

（三）强化支付体系监督管理措施

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为完善科学的激励约束机制，提升我部的内控管理水平，强化会计、出纳制度的执行力度，坚持贯彻总行内控考核的“客观性、公平性、实操性、综合性”原则，制定网点在会计结算方面的内控考核指标，并根据业务发展的变化和趋势，适时调整了我部银企对账、单位结算账户管理和事后监督三个方面的考核内容，不断加强和细化各项业务的内部管理，通过长期有效的内控考核机制，有效防范和化解经营风险。

二、加强对人民币单位结算账户的管理，顺利完成xx年账户年检和账户管理系统批量迁移两项重点工作，确保我部结算账户的有效性、合规性

(一)严格按照《佛山顺德农村商业银行股份有限公司人民币单位银行结算账户操作规程》的有关要求，对单位账户的开立、变更、备案等业务进行严格把关，确保资料齐全，手续完备。目前我部存量单位结算账户共户，xx年新开各类结算账户270户，变更账户资料120户，撤销各类账户118户。

(二)按总行信息中心ecif账户系统的管理要求，严格审阅账户资料的完整性、规范性，确保资料归档的准确性、及时性。xx年通过ecif系统传递资料共1250份。

(三)顺利完成人民币单位银行结算账户年检和账户管理系统批量迁移工作。历经半年时间，通过我部全体员工的共同努力，纳入本年度年检范围的账户户，已年检户，完成占比%，同时辖内18间营业机构的单位结算账户也均已迁移成功，涉及户数户。

三、进一步加强空头支票的监控与管理，保护持票人的合法利益，防范结算风险，维护支付结算秩序，增强我部结算质量和社会信誉

采取按月通报我部签发空头支票的情况、及时跟进与了解、控制售卖支票数量、严把开户质量关、停止其支票结算业务等措施，多管齐下，严格支付结算管理。同时还开展了一次以“规范票据行为，禁止签发空头支票”为主题的设点宣传活动，大力宣传票据的相关法律法规，进一步扩大影响。xx年我部停止单位支票结算业务户，共开出空头支票51张，同比xx年开出空头支票68张减少了17张。具体如下：...............商业秘密省略

四、加强事后监督管理工作，进一步规范业务操作，严防案件发生

xx年随着我行事后监督0cr系统的正式上线，标志着我行集中事后监督工作已顺利完成，为配合总行工作的顺利开展，我部共开办5次培训、交流会，并针对上线后出现的各类问题制定《总行营业部事后监督考核办法》，按月、按季进行考核、通报，并从10月份起每隔10日公布一次近期存在问题，就期间重点注意事项进行重申、规范，不断加大对网点事后监督工作的管理和考核，进一步规范各项业务操作。

五、加强对辖内现金调配、人民币收付业务和假币收缴工作的管理，确保现金正常流通，消除假币对社会稳定性带来的负面影响

(一)做好辖内现金管理及现金调配工作，在总行下达的库存限额中进行合理分配，按月监控网点的月日均库存金额，并按季下发月日均库存金额的考核通报，根据网点业务量和需求量的不断更新，xx年先后两次调整了我部各营业机构的库存限额。

(二)认真履行岗位职责，严格执行假币收缴和报送规定，严格按照人民币收付的有关规定，认真为群众办理残缺污损人民币的收兑停止流通人民币业务，及时对回笼款项进行整点挑剔，防止对外支付不合规定的人民币。在总行开展的人民币收付和假币收缴业务检查中，11间支行中只有我部得满分。

(三)配合做好亚运前反假货币“百日行动”的宣传活动，选取收缴假币数量较多、人流量较多的网点进行设点宣传

六、加强会计印章管理，切实做到严格规范、专人保管、专人使用和专人负责

根据总行下发的管理办法，重申并细化了我部印章管理的有关规定，进一步规范了印章的申领、使用、停用和保管，切实做到严格规范、专人保管、专人使用和专人负责。今年8月份，我部停用的各类会计印章275枚，启用新会计印章186枚，均严格按规定进行启用和停用，对印章的日常管理常抓不懈，确保印章无漏登、无遗失。

七、继续加强检查与监督，防范会计结算业务的操作风险

(一)狠抓专项检查，明确检查目的，提高检查针对性。xx年共开展各项会计结算业务检查13次，投入检查人员人次，累计个工作日。具体包括年终会计决算真实性检查、账户使用合规性检查、会计档案资料检查、商业汇票承兑和贴现业务专项检查、亚运前反假货币工作检查和汇兑业务合规性检查各1次，重要空白凭证及印章管理和存款风险滚动式检查各2次，银企对账单回收情况检查3次。

(二)完善整改纠错机制，对检查中发现的问题及时跟进、验证整改效果，并提交整改报告到总行相关部门。

八、加强队伍建设，提高整体人员素质。

(一)制定优秀业务人员定向培养计划。以“与时俱进、大兴学风、以人为本、苦练内功”为指导思想，坚持“理论联系实际，因需施教、学以致用”的基本原则，采取“业余自学与岗位实践相结合”的方法，通过不断变换角度与角色的方式，力争在短时间内迅速提升个人业务水平，加强我部会计结算人员的整体素质。

(二)促业务、推发展，及时开展各项业务培训。xx年共开展各项业务培训次，培训内容包括ocr系统和反假数据报送系统上线培训、货币反假知识培训、新工业务培训、网点日常会计结算重点、难点业务培训等。

九、其他

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行政消耗性开支，是指各级机关在日常办公、行政管理、公务活动等所必需的经费支出。主要包括会议集训、公务接待、差旅、邮政电讯、办公设备购置与维修、办公杂支、车辆维修与油料消耗等。行政消耗性开支具有弹性大、涉及面广、管用矛盾突出等特点，一直是部队财经管理的难点和重点。那么，如何加大行政消耗性开支管控力度，笔者认为，应在“标准定、预算管、规模省、流向控”上下功夫，提高管控质量与水平。

一、制定相关标准，明确管理办法，严格“标准定”

标准是管控行政消耗性经费开支的重要环节，只有制定出相关标准，行政消耗经费开支总量才能明确。一是制定会议集训费标准。就是在总部规定的开支定额标准内，确定每人每天房租费、伙食费和其他费用限额标准。二是制定办公设备购置费、邮政电讯费、差旅费、办公费的部门和人员年限额标准。可参照各部门往年的平均开支水平，根据单位的编制员额、办公设备编配数量等，确定限额标准。三是制定办公设备维修费标准。可参照同类办公设备市场平均价格和使用周期，制定出每台（件）办公设备维修费限额标准。四是制定公务接待费标准。可按照军队内部公务接待费管理有关规定要求，以及差旅费、会议费管理规定明确的住房、食宿费标准，分别制定年度限额标准。五是制定车辆维修和油料消耗限额标准。明确了各类行政消耗性开支限额标准之后，就要结合单位实际，制定机关行政开支定额标准和机关资产编配标准，通过规章制度的形式固定下来。同时，明确行政消耗性开支管理办法，对难管易超的会议费、接待费、差旅费等，采取按标准一次一结的办法；对通信费，可按照职务确定标准，每月随工资发放；对车辆维修和油料消耗经费，在定车型、定人员（乘坐领导）、定指标的基础上，实行包干管理方式，超支不补，结余转下年继续使用。另外，要细化资产管理办法、使用范围，明确管理、使用和保管责任，真正把落实标准与加强管理有机结合起来，提高管控效果。

二、科学编制预算，严格执行预算，强化“预算管”

预算是行政消耗性支出管控的起点，是从源头上控制行政消耗性开支的关键环节。一是加大宣传力度。强化预算管理的前提条件是，机关或部门人员必须全面了解和掌握行政消耗性开支标准。这就要求财务部门要采取会议、网络、手册、板报等多种形式，做好宣传工作，让机关或事业部门的人员熟悉标准、掌握标准，努力营造按限额开支、按标准办事、按制度管控的氛围。二是科学编制预算。各部门应将各类行政消耗性支出预算具体到每个细项，报部门领导签字后，送财务部门审查。财务部门应根据限额标准、财力状况、制度规范等，科学合理拟制部门行政消耗性开支预算，并纳人单位年度综合预算，经党委例会研究审议通过后，报上级党委审批。三是严格执行预算。为了防止出现预算编制与预算执行脱节现象，应严把“三关”。即：严把借款关，对无行政消耗性开支预算项目的借款，超行政消耗性开支预算项目的借款，以及变通行政消耗性开支预算项目的借款坚决不予办理；严把报销关，对行政消耗性开支发票内容不全的，不符合行政消耗性开支范围、标准、限额的，突破行政消耗性开支预算季度（年度）指标的发票，以及无首长审批、经手人签字的行政消耗性开支发票等坚决不予报销；严把检查监督关，坚持逐级负责的原则，上级单位对下级单位行政消耗性开支预算执行情况，要定期进行检查监督，实行问责制，对情节严重的要按照有关规定进行处罚。通过这种方式，确保行政消耗性开支预算刚性管理措施落到实处，增强预算管理的实效性。

三、加强采购管理，扩大采购范围，促进“规模省”

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我国国库集中收付制度改革，于2001年9月率先在6个中央部门试点，湖南省县级国库集中收付制度改革，于2003年9月在怀化会同县试点，按照中央推进改革的要求，2010年将在中央、地方各预算单位全面推行国库集中收付制度改革。从2001年到2010年，中央部门经过了10年的推行，湖南县级也经过了6年的试点运行，但仍然面临许多问题需要解决，才能实现全面推行，且达到改革的预期目标。

一、县级国库集中收付改革的现状

以怀化13个县市为例，可以归纳出三种类型。一是规模较小、没有实行会计集中核算的县，直接实行集中收付模式，在2005年左右进行试点运行，同年扩大推行，纳入改革的预算单位超过80%，纳入改革的资金占一般预算支出的40%左右，预算内、外资金同时进行。二是中等规模、实行会计集中核算的县，对集中核算、集中收付进行有机结合，在2006年左右进行试点运行，同年扩大推行，纳入改革的预算单位占70――80%，纳入改革的资金占一般预算支出的20%左右，预算内、外资金同时进行。三是规模较大、实行了会计集中核算的县，没有实行集中核算向集中收付转轨，在2007、2008年进行试点运行，目前都没有扩大推行，纳入改革的预算单位占比低于10%，纳入改革的资金占一般预算支出的2%左右，预算外资金基本上没有纳入改革。

二、县级国库集中收付改革存在的问题

（一）制度规程不统一。我国财政集中收付制度改革的纲领性文件是2001年财政部、中国人民银行印发的《财政国库管理制度改革试点方案》，从中央到地方逐级推进的过程中，各级政府、部门又分别制定了本地的“改革方案”、“资金支付管理办法”、“银行支付清算办法”等。由于各地推进改革的时机、条件不同，各地制定了适合本地的制度规程，没有形成全国、全省、全市统一的制度规程。如有的县改革方案规定直接支付由人民银行国库直接办理，授权支付由银行办理；有的县为了解决银行垫付、预算单位不能全天用款的问题，设立了“清算周转金账户”。再如对预算外资金管理，财政部、中国人民银行《关于零余额账户管理有关事项的通知》（财库[2009]47号），规定“财政部门原则上只能为预算单位开立一个预算单位零余额账户，为执收单位开立一个财政汇缴零余额账户”，而湖南省2004年制定的《湖南省非税收入管理条例》，规定“执收单位不得开设非税收入过渡性账户”，根据上述规定，有的县为执收单位开立一个财政汇缴零余额账户，有的县由财政部门统一开立非税收入结算账户。由于制度规程不统一，制度执行缺乏严肃性，有的严重偏离了国务院批准的改革方案。

（二）清算流程不标准。按中央改革试点方案的要求，财政资金的清算，主要是财政零余额账户与国库单一账户的清算，预算单位零余额账户与国库单一账户的清算，以及银行内、外部清算。由于县级多采取手工票据交换的方式清算资金，国库使用内部往来清算差额，银行垫付资金很难做到当天清算到位，更无法实现实时清算，各地采取了多种清算方式，如周转金清算模式。财政部门在银行设立“集中支付清算周转金专户”，财政从预算外资金专户转入一定数额的周转金，当天办理的直接和授权支付业务先与周转金专户进行清算，清算方式是银行根据零余额账户已支付金额，编制申请划款凭证，到财政支付局加盖预留印鉴，从“集中支付清算周转金专户”划款到零余额账户，第二天银行再与国库进行清算，对于超过周转金数额的支出与国库限时清算。这种清算方式，增加了环节，需要占用预算外资金，分散了预算外资金的管理。再如拨款清算模式。所有改革资金未通过国库进行清算，而是采取支付执行机构在银行开设专户，财政国库将支付资金通过国库单一账户实拨到专户，当天由银行零余额账户与专户清算。这种清算方式，不符合现行的制度规定，国库的监督职能削弱，降低了财政资金的使用效率，容易形成“第二国库”。

（三）体制转轨不到位。在分税制财政体制建立的初期，县级财政曾面临着严峻的收支形势，为了规范预算单位会计行为，大多数县成立了“会计核算中心”；为了确保工资发放，湖南县级全部成立了“工资统发中心”，并收到了明显的成效。推行国库集中收付制度改革，需要对“两个中心”进行转轨，涉及到政策的连续、机构的撤并、人员的安排等一系列问题，工作量大，难度较高，成效不确定，有的县试图找到既能保持“集中核算”、“工资统发”已有的成效，又能体现“集中收付”制度的优势，实现“集中核算”、“工资统发”与“集中收付”完美融合的适合县级实际的新制度。在“集中核算”、“工资统发”与“集中收付”中比较、选择、观望、迟疑，导致国库集中收付制度改革不深入、不彻底，有的县只有试点，没有全面推行；有的县只有预算内资金，预算外资金没有纳入改革；即使预算单位全部纳入了改革，而纳入改革的政府资金达不到50%，如工资支出、专项支出还是实行国库实拨资金到工资中心、核算中心账户的办法。

（四）预算编制欠细化。实行直接支付、授权支付，要求预算单位根据批复的年度预算，编报月度用款计划，再提出支付申请，形成支付额度。根据现行的《预算法》规定，当年年度预算从人大批准，再由财政部门、主管部门批复，县级预算单位得到预算批复已经到四、五月份了，几个月没有预算，影响了财政部门及时、准确地下达支付额度。目前县级财政有的还没有编制部门预算，有的部门预算编制较粗，如支出只到“类”、“款”，没有到“项”级支出，预算单位在编报月度用款计划时很难细化，很难准确做到按年度计划逐笔提出用款申请。预算单位用款额度不及时、不准确，需要财政支付部门、国库单一账户频繁进行修改，影响了支付效率。

（五）网络系统欠规范。我国国库集中收付制度改革，实行的是从中央到地方自上而下推行，各自建立网络系统，地方使用的程序，有本地开发的，也有向供应商购买的，目前湖南至少有2个版本在使用。目前的程序功能只有预算单位、财政部门联网，可以实现网上申报；财政部门、银行、国库联网，可以实现额度网上查询。没有预设财政支付与银行、国库单一账户会计核算系统的接口，支付凭证仍然需要手工传递、人工验印，没有实现数据共享、网上支付、流程控制，增加了预算单位的工作量和支付环节，效率低、差错多，影响了改革的积极性。

（六）配套措施欠完善。2001年国务院批准的改革方案明确了改革配套措施，但现在仍然没有完善。一是《预算法》及实施条例、《国家金库条例》及实施细则等没有修订，《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》没有制定，改革缺乏法律保障和制度约束。二是财政国库机构、国库支付执行机构职责没有明确，重点在推进本级改革上，县级改革缺乏行政领导、业务指导、操作辅导。三是县级国库没有直接参加现代化支付系统，现代化支付系统建设也没有考虑国库资金是“信息资金”的特殊性，无法实现数据共享和实时清算。四是财政专户愈设愈多，有的县级财政专户达六、七十个，资金超过了国库单一账户，应纳入预算管理的资金，也滞留专户没有及时划缴国库，削弱了国库单一账户积累财政资金的功能，增加了政府性资金管理的难度。

三、推进县级国库集中收付改革的建议

（一）加强国库集中收付改革法律制度建设。我国国库集中收付制度改革从中央到地方逐级推进，经过了近10年的运行，有必要进行阶段性总结，制定相对统一、可操作的法律制度。目前急需对《预算法》及实施条例、《国家金库条例》及实施细则等法律、法规的修订，吸收国库集中收付制度改革的实践经验，明确部门预算、零基预算、综合预算的编制并细化预算；优化预算编制的程序；制定会计集中核算、工资统发向国库集中收付制度转轨的措施、方法；明确国库支付执行机构的职责，统一领导、指导、辅导国库集中收付改革；赋予人民银行经理国库并对国库单一账户体系、政府性资金的监督权等。尽快制定《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等规章制度，统一预算内、预算外收入，税收收入、非税收入的收纳、报解、留成、退付办法；统一财政零余额账户、预算单位零余额账户与国库单一账户及银行内外部之间资金清算办法。

（二）改造国库单一账户体系。随着财政综合预算改革的规范发展，国库要对所有财政性资金进行核算和管理，增强财政调度和调控能力，提高财政资金的效率，促进财政资金使用的公正性、合法性、公开性。因此，要改造现行的国库单一账户体系，取消财政部门在商业银行开设的财政专户和特设结算账户，扩大国库单一账户功能，为财政在国库设立预算外资金财政专户和特设结算账户，并对这两类资金同预算资金一样进行明细核算，共同构成完整的国库财政资金核算系统；商业银行只为财政和预算单位设立零余额账户，用来核算财政直接支付和授权支付。改造后的国库单一账户体系，财政资金全部归集于国库，国库拥有财政资金余额，银行不能拥有财政资金余额；改造的难点在于国库履行核算、监督职能后会调整财政对预算外存款所得利益，但优势在于国库增加存款后，可以通过国库现金管理，让财政资金增值，得到更大的利益，抵消财政的阻力和降低改革的成本；对于商业银行，可能会因为取消财政性存款而减少单位存款，降低商业银行的流动性，但可以通过国库现金管理弥补，也为国库现金管理提供了交易对象，增强了中央银行宏观调控的能力。所以，国库集中收付制度改革的方向，是通过制度规范，将所有财政性资金纳入国库单一账户核算和监督，配合国库现金管理，实现财政资金收纳的方便、快捷、高效，财政资金分配的法治、公正、公开，财政资金存量的效益、安全、调控。目前着力要推进的工作是开展地方国库现金管理，促进国库单一账户归集所有财政性资金，拓展国库服务和监督职能。

（三）建立统一规范的集中支付系统网络。充分发挥财、税、库、银横向联网的作用，横向联网涉及到各类缴纳人、财政、商业银行、国库等多个部门，需要在系统接口、签订三方协议、制定安全措施等方面加强建设，加快推广应用，形成覆盖预算内、外资金，方便纳税人、缴费人、用款人，以及财政、税务、银行、国库的立体网络。按照“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台、统一组织实施”的原则，建立国库单一账户、集中支付执行、预算单位、银行参加的广域网，实现与国库会计核算、银行会计核算、网上银行核算、财政集中支付会计核算、预算单位会计核算的数据、信息共享系统，满足原始数据一经录入，就可以在网上实现申报、审核、支付、清算、对账等会计核算功能。

（四）建立适应国库集中收付需求的现代化支付系统。一是从系统功能的角度，应该单独设计国库收付系统模块。国库资金是一种附带信息的资金，只有资金没有相应的国库信息，资金是不能入账的。目前，国库资金是通过支付系统到达国库，而国库资金的信息是通过国库内部的纵向联网系统、横向联网系统、同城清算系统等到达国库，因此，会出现资金通过支付系统已到达国库，而信息还没有达到国库，会出现资金与信息不匹配的现象，增加了国库资金结算时间。同时，在支付系统不带信息的情况下，国库只有建立自己的信息系统，增加了结算成本。国库支付系统需求是，国库资金流和信息流同时结算，国库资金通过支付系统到达收款国库后，收款国库可以同时收到资金和信息，不再需要通过其他的途径导入国库信息后才能入账。二是从参加者的角度，县支库应该直接参加支付系统。县级实行国库单一账户制度，县支库的业务种类、总量都会增加，继续使用同城清算、国库内部往来结算国库资金不能满足需要了，国库内部往来结算渠道的封闭性，不能满足直达的要求，增加了结算环节。三是加快国库数据集中系统试点运行，建立县级支库实时清算、便于操作的会计核算系统。

（五）提高国库集中收付改革创新能力。财政国库集中收付改革，必须实行实时支付，实时支付可以杜绝私下交易或按操作人员的偏好来决定付款顺序，实现预算执行与预算目标的一致。因此，必须要提高集中支付改革的创新能力，如实行人民银行国库直接支付、实行公务卡支付，POS机刷卡缴税、缴费，就可以利用先进的联网系统和核算系统，将财政部门的支付命令通过联网系统传达国库，国库通过数据集中系统与现代化支付系统的连接，实时直接支付至商品供应者或劳务提供者的账户，实现实时收付，并提高集中收付效率。

参考文献：

[1]《财政国库管理制度改革试点方案》.

[2]《湖南省非税收入管理条例》.

篇11

签订地点:

根据甲方开户银行管辖行 行批准,甲方已获准采用同城特约委托收款方式向付款人收取 (费种名称)。为明确各方责任,现签订协议(合同)如下:

一、甲乙双方承诺遵守《中华人民共和国合同法》、《支付结算办法》及《中国人民银行杭州中心支行同城特约委托收款业务管理办法》。

二、甲方向乙方收取款项应当以事实为依据,并符合有关收费政策。

三、乙方同意甲方采用同城特约委托收款方式在其存款账户(户名: 账号: 开户银行: )中收款。甲方符合规定的特约委托收款凭证到达乙方前述开户银行后,由其开户银行按规定划款。

四、乙方应在账户内留有足够款项用于支付甲方委托收取的 (费种),且在转账日未被销户。

五、乙方账户因各种原因被停用期间,应主动采取其他结算方式向甲方缴纳款项。

六、乙方在异常情况下多付款项且符合《中国人民银行杭州中心支行同城特约委托收款业务管理办法》所列的反方向委托收款情形的,乙方有权自付款日起一个月内向甲方发起反方向委托收款,甲方同意由原受托收款银行在其账户内划款。

七、乙方根据自身需要确定是否需要获取收据(是,否)。

八、乙方需变更指定付款账户的,应另签新协议(合同)。

九、甲乙双方签订协议(合同)后,乙方应在七日内向本协议(合同)所指定的开户银行授权,并将本协议(合同)其中一份随"委托收款授权书"送交指定的开户银行。

十、双方约定的其他事项:

1、

2、

3、

4、

5、

十一、若乙方解除协议(合同),须携单位介绍信或本人有效身份证件和本协议书(合同),提前一个月与甲方办理协议(合同)解除手续。

十二、甲乙双方应全面、实际履行协议(合同),不履行或不完全履行协议(合同)的,应按照《中华人民共和国合同法》有关条款承担违约责任。

十三、如因甲方提供的委托收款纸凭证(或电子支付信息)有误,对乙方造成损害的,甲方应负赔偿责任。

十四、甲乙双方发生纠纷后,应当协商或调解解决,协商或调解解决不成的,可向人民法院起诉。

十五、本协议(合同)一式三份,甲乙双方各执一份,具有同等效力,另一份送付款人开户银行。本协议(合同)自甲乙双方签章之日起生效。本协议(合同)有效期限为: 。

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合同编号：_________

甲方（收款单位）：_________

乙方（付款单位）：_________

为切实搞好住房公积金的汇缴结算工作，确保住房公积金的及时归集，方便单位缴交，明确各方责任，经双方协商，现签订合同如下：

一、甲乙双方承诺遵守《中华人民共和国合同法》、《支付结算办法》及《_________银行_________中心支行同城特约委托收款业务管理办法》。

二、乙方同意甲方从_________年_________月起采用同城特约委托收款方式在其存款帐户（帐号：_________开户银行：_________）中收款。甲方符合规定的特约委托收款凭证在每月五日委托到达乙方前述开户银行后，由其开户银行按规定划款。

篇12

一、当前中央银行支付结算监管工作的做法

（一）完善机制，促进支付结算制度执行力的有效落实

一是认真履行“两管理、两综合”职责。2010年开始，人民银行分支机构积极探索“两综合、两管理”工作新模式，“两综合”即综合执法检查、综合评估，“两管理”即开业管理和日常管理，支付结算工作也是“两综合、两管理”中的重要指标。以此为契机，通过准入培训、约见谈话、业务考试、风险提示、日常管理考核等方式，严格支付系统参与者准入、退出管理；通过完善检查方案、举办培训、交流经验和汇编法律法规等方法，提高了执法检查质量和效率。二是进一步完善人民银行与商业银行支付服务与支付结算联席会议制度，通过工作通报、经验交流、业务推介、问题答疑等形式促进支付市场各参与者的沟通，为部署支付结算监管政策、解决监管中问题、反馈政策实施效果提供便捷的机制保障。

（二）加强管理，切实维护各类支付系统运行

一是通过制定完善各项支付系统管理制度、召开会议、风险提示、现场或非现场检查等方式，强化人民银行、支付清算系统参与者风险责任意识。二是组织开展各类支付系统突发事件应急处置演练，保障支付系统安全稳定运行。三是探索实施对商业银行支付系统运行和业务处理情况进行检查和评估，建立金融机构重要支付系统及关联系统评估长效机制。四是推广建设第二代支付系统和中央银行会计核算数据集中系统，实现系统功能升级和换代，进一步提升安全管理水平。

（三）稳步推进，加强非金融支付机构支付业务监管

2010年6月，人民银行《非金融机构支付服务管理办法》，正式明确对非金融机构支付业务实施准入审批和监督管理，标志着非金融机构支付业务纳入国家支付体系监管范畴。2012年，中国人民银行连续出台了《支付机构预付卡业务管理办法》、《关于建立支付机构监管报告制度的通知》等，进一步完善非金融支付机构监管制度。同时，通过开展现场检查、风险提示、建立报告制度等方式加大非金融机构支付业务监管工作力度，对不具备取得《支付业务许可证》条件的机构，协调相关部门开展市场清理退出工作。

（四）规范引导，推动支付工具管理安全与效率并重

一是以《票据法》为依托，加强对金融机构、企事业单位票据业务的监管，针对当前经济形势下票据业务管理和操作中暴露出的风险问题进行监督；同时，加大电子商业汇票的宣传推介力度，利用电票系统登记功能防范纸票风险，推进电票业务发展。二是组织各发卡、收单机构不断完善发卡、受理、商户和机具管理、外包服务业务等环节的风险控制，加强银行卡业务规范管理，严密防范信用卡恶意透支、套现等违法行为。三是认真落实存款账户实名制，健全银行结算账户业务复核制度，推动金融机构有序开展存量个人银行结算账户相关公民身份信息真实性核实工作，提高账户管理和联网核查工作水平。

二、当前中央银行支付结算监督管理工作存在的问题

（一）监督管理法律滞后，难以适应当前的监管要求

一是目前许多支付结算法律法规滞后，例如《票据法》、《支付结算办法》等已不符合当前经济发展需要，无法对金融机构、企事业单位的支付行为进行规范和约束。二是支付结算领域许多法规法律层次较低，例如关于支付系统、账户管理、银行卡等工作的法规制度，法律层次较低导致了约束力较差，影响了实际落实效果。三是支付结算领域存在许多法律法规空白，比如对非金融支付机构支付业务管理方面，备付金存管、互联网支付等配套制度仍未出台，基层行在具体规范检查过程中缺乏依据。

（二）监管协调机制缺乏，难以发挥监管效能

随着经济的快速发展和金融市场的繁荣，支付结算监管的对象已经突破了传统的银行业金融机构，扩展到非金融支付机构等，给中央银行的支付结算监督管理带了了很多新的课题。目前，对许多支付业务监管过程中涉及到公安、工商、税务等部门，而跨部门监管协调机制仍不健全，给基层的实际工作带来了一定的难度。目前，人民银行与公安部门连续几年联合开展打击银行卡犯罪专项行动，与公安部门建立了良好的合作关系，但与其他部门的联席合作机制仍未完善，需要更高层面予以确立。

（三）监督管理手段落后，难以适应监管需要

近几年来，金融电子化呈现出飞速发展的态势，支付结算工具不断推陈出新，支付结算手段日益现代化。但与此形成鲜明对照的是，基层中央银行支付结算监管的方式和手段仍比较落后，虽然人行负责的支付清算、账户管理和反洗钱监测等业务系统能够部分获取金融机构的结算、清算业务信息，但利用高科技实施动态监控的网络监控系统仍未建立，基层央行无法在第一时间发现金融机构违反规章的支付结算行为，由于监管手段与监管方式明显滞后于科技发展与业务创新的步伐，支付结算监管人员在履行监管职能时常常感到力不从心，不仅效率低下，而且效果不佳，在各金融机构会计结算普遍实现电子化的情况下，很难发现深层次的问题与隐患。

（四）监管队伍力量薄弱，难以确保监督质量

一是人民银行支付结算队伍存在人员不足、年龄结构不合理的问题，特别是到了地市以下，支付结算人员队伍老化较为严重，对支付结算监管工作的深入开展有一定的限制。二是支付结算人员队伍专业知识结构不合理，复合型支付结算业务人才不足。随着支付体系的快速发展、支付结算工作内容和工作范围不断扩展，当前人民银行基层支付结算人员队伍已不能适应和满足现有工作需要，比如，对非现金支付工具、支付机构支付业务等新业务还较为生疏，在协调工作力度、调查研究能力及综合业务水平方面还存在着差距，监管水平不高。

三、完善中央银行支付结算监督管理工作的建议

（一）加强法规建设，提高法律层次

一是建议尽快对《票据法》、《支付结算办法》、《票据管理实施办法》等较为滞后的法律法规进行修改。二是建议提升支付系统、账户管理、银行卡等领域法规制度的法律层次，完善支付系统规则设计，明确支付系统支付指令的有效性、结算最终性和轧差安排的法律地位。增强制度的约束力，制定重要支付系统判断标准，加强重要支付系统监管透明度，切实防范系统性风险，保障系统参与者和社会公众合法权益。三是尽快出台非金融支付机构监管相关配套制度，完善网络支付、预付卡等电子货币发行与清算相关规定，为促进支付服务市场健康发展奠定更加坚实的法律基础。四是完善支付服务收费机制。不断完善支付服务收费机制，明确支付结算业务中政府定价、政府指导价和市场调节价的范围或标准，实现成本、风险与收益相匹配，保障金融消费者权益和社会公众利益。

（二）明确监管职责，提高监管效果

一是梳理并界定监管职责。根据相关法律条款，进一步明确赋予人民银行对支付结算的监督和管理职权，确立人民银行在支付结算体系监督中的主导地位；进一步理顺与银行业监督机构的支付结算管理职责交叉关系，做到职责分明，各有侧重，相互协调，增强监督管理的针对性。二是建立监管机构管理信息共享机制。要进一步加强与银监、工商、公安等部门的有效沟通，促进工作之间协调合作，并依靠各自的管理优势，营造良好的支付结算环境，切实提高监管效果。三是完善人民银行分支行之间的日常监督管理信息共享、重大业务问题和风险事件协查、联合检查工作机制，提高人民银行分支行支付结算监督管理工作效率。

（三）改进监管手段，提高监管质量

一是提高检查实效。通过电子化手段，采集银行账户管理系统与同城票据交换系统、大小额支付系统、信贷登记系统、商业银行行内系统的数据，依靠计算技术进行自动比对分析，查找问题线索。二是加强非现场监管。逐步建立动态监控的网络监控系统，及时监测辖区支付结算基本情况，提高监督管理的全面性。三是发挥社会监督作用。通过实行不良支付行为社会举报制度、金融机构定期检查报告制度等，掌握辖区支付结算业务中产生的苗头性问题，及时督促整改，促使银行、客户自觉遵守支付结算纪律。

（四）加强业务培训，提高队伍素质。