社会救济制度范文

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【作者简介】黄中显，广西民族大学副教授，法学博士，硕士生导师，广西 南宁 530006

【中图分类号】C913.7；C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2014）01-0125-04

在法律制度构建路径选择上，一个国家现有的社会资本结构决定了制度构建所能凭赖的资源。当前，因民事赔偿数额过大等而导致环境侵害事件中受害者难以获得充分救济，已成为环境法治的重大问题。如何通过环境责任保险等社会化救济方式满足现实社会对法律制度的诉求，成为学界和实务界共同的话题。需要强调的是，我国环境侵害救济社会化制度的构建，不能脱离实际，而应根据我国的现实情况，契合我国现有社会资本结构。

一、可供选择的环境侵害救济社会化实现路径梳理

关于我国应该采用何种环境侵害救济社会化路径。不同的学者给出了不同的方案。有的学者认为，应该通过构建环境侵权损害填补综合机制，包括责任保险制度、公积金制度、行政补偿制度和社会安全体制。有的学者认为，应该通过构建与民法侵权法救济方式相对的社会保障制度来实现社会救济。包括社会保险、工伤保险、责任保险等。有的学者认为应该通过构建“公法性”的社会化保障，如社会保险、行政补偿、国家给付等。

学者们都在“社会化”意义探讨了这些制度。对于制度整体构建的正当性和合理性，学者们是一致认同的。但对于制度体系构建分歧很大。这很大程度上源于研究视角不同：如主张“损害填补综合协调机制”观点的学者，着重从损害填补角度出发，认为只要是区分于个体责任机制的、有助于受害者损害填补的都是社会赔偿机制；从与民事侵权责任区分角度出发，有的学者认为环境侵害救济社会化制度就是社会保障；而有的学者强调，环境侵害社会化救济制度是与私法相对的公法制度，把社会化等同于公法化。

针对中国环境侵害救济社会化问题，学者们开出的“处方”都具有一定的价值。不妨先将学者们列举的不同制度路径进行归纳，再结合一定标准进行甄别和选择。通过文献分析和总结得知，学者们所论及的环境侵害救济社会化制度主要包括环境责任保险、财务保证、提存金制度、公积金制度、第三人财务保证、环境押金、行政补偿制度、社会保障制度、公共补偿制度、国家给付、责任集中制度等十多种类型。以法律责任承担主体为标准，可以将其归纳为四种类型：1.以保险公司为主的法律责任主体，主要指环境责任保险；2.以生产企业与第三方为责任主体，主要指担保金与互助金，具体包括提存金制度、公基金制度、第三人财务保证、环境押金、企业互助基金，等等；3.以国家与政府为责任主体，主要指国家救济，具体包括行政补偿、国家给付、责任集中等等；4.以社会特定公益机构为责任主体，主要指公共补偿、社会保障。这些制度的制度功能共性就是把本应由环境侵侵害者单独承担的环境侵害损害赔偿、补偿责任或者环境损害救济责任转由第三方责任主体（国家、社会、企业或者社会上多数人）来承担或者先行承担。

二、我国环境侵害救济社会化的路径依赖：社会资本视角

林南认为，社会资本是“投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源。”社会资本理论强调，法律制度构建必须具有可供借用的社会资源，否则制度的运行效率必然大打折扣，甚至形同虚设。在法律制度的供给上，权力集中可以减少决策成本，但决策执行成本会很高；相反，民主决策成本较高，但政策的执行成本较低。

良性的社会资本有利于具有降低制度执行成本，是制度运行的推进剂和社会冲突的剂。以此而言，环境侵害救济社会化制度的构建要尽可能契合一个国家现有社会资本的存量和质量。环境侵害救济社会化进程是社会组织参与环境公共事务的重要渠道，是环境民主原则的重要体现。从社会资本角度出发，需要国家和社会相对分离、社会组织较高的公共事物治理参与意识、良好的生态文化意识和企业社会责任感、社会存在信任基础。而实际上，我国赖以构建环境侵害救济社会化制度的社会资本存在重大缺陷，具体表现在：一是我国正处于社会转型期，国家与社会边界模糊，国家不当干预社会的现象仍很常见。政府公共权力过于膨胀，在运行过程中容易出现异化状态，而这种异化既表现为公共权力丧失公共性而在某种程度上沦为地方政府谋取私人利益的工具之外，还表现为公共权力对公民和组织权利的不当干预。二是我国社会转型期利益冲突胜于协调、竞争胜于合作。我国目前社会和经济结构决定了在一定时期之内经济增长必然是建立在依赖自然资源高消耗而非高效率利用的基础上以及个体财富积累建立在环境资源不平衡利用基础上，社会利益分化、冲突严重。在这场社会资源、自然资源和环境资源利益博弈进程中，区域性、结构性和异质性的社会分化得到强化，并积蓄了社会风险。三是我国企业机会主义行为严重。企业和公民之间环境信息严重不对称，政府部门对其环境风险行为缺乏系统和有效的治理机制，这为生产企业的机会主义行为提供了温床，而相应的收益则强化了其机会主义动机，因此我国的企业存在较强的环境侵害机会主义倾向。四是我国社会环境意识不高，我国公民环境意识淡漠。这使得公民在企业非法进行环境侵害时无法意识到自身环境权益的存在，也缺乏维护环境安全的必要社会责任感。社会生态意识的薄弱。难以在社会中形成一种推动环境侵害救济社会化进程的整体性力量，也难以对国家社会化制度供给形成一种持续的社会压力。五是我国社会组织成长缓慢，缺乏法律主体意识，对环境公共事务参与缺乏热情和动力。甚至于对于自身权益维护也是在迫不得已的情形下才采取相应的法律行动。我们的环境评价参与制度、环境听证制度等制度运行的形式化、表面化和“组织缺位”的局面就是一个很好的例证。六是在很长一段时间内，国家公共权力仍是推动我国环境法律制度形成的主导性力量。在法律制度的供给上，存在强制性制度供给和诱致性制度供给两种基本模式。前者强调国家对法律制度供给的推动作用；后者强调制度供给源于社会内在需求。在现有社会条件下，强制性制度供给在我国具有主导性地位，法律制度的运行成本高。这种制度供给的路径对环境社会化制度的选择具有决定性的影响。强制性制度供给模式难以收集、反映社会的真实需求。在这种制度供给模式下，很难形成可以反映社会偏好的公共选择机制。

我国上述社会资本存量状况决定了环境侵害救济社会自主性必然受到遏制，也决定了环境侵害救济社会化制度建构路径的特殊性。一个国家能在何种程度上、通过何种路径来吸纳社会力量对环境公共事务的参与合作，取决于一个国家的社会资本结构。我国的环境侵害就救济社会化进程主要表现为国家在环境治理过程中对社会力量的吸收和整合，以国家为主导来推行环境侵害救济社会化的制度实践。当然，制度构建与社会资本之间也是一个互相构建的过程。

三、我国的环境侵害救济社会化基本制度路径选择

制度选择和制度构建要契合社会资本状态，也要符合环境侵害救济社会化内在诉求，这有助于提升环境风险治理能力。上述学者们所开出的关于环境侵害救济社会化意义上“药方”。并非都是良方，一些制度建议不切合实际，一些建议不符合环境侵害救济社会化的内在诉求。

（一）关于行政补偿与公共补偿制度

在环境侵害救济社会化方面，政府作为第三方补偿主体的制度路径备受争议。有的学者认为此种方式应为“行政补偿”。以行政手段介入环境侵害损害的赔偿。有的学者认为应采用“公共补偿”而非“行政补偿”。行政救济主体是行政机构，而社会化救济的责任主体是社会公益性机构。这些争论源于学者对行政补偿、救济社会化认识不同。其中分歧来自对日本《公害健康受害补偿法》中的“补偿”性质理解的差异，有的认为它是“公共补偿”，有的认为它属于“行政补偿”。

不同学者对于行政补偿的观点是有差异的。对于补偿主体必定是行政机关或者行政授权机构这一点，学者们并无分歧，但有的学者强调补偿的原因行为是行政机关合法行为。而有的学者认为小应限于行政机关行为，而应扩展为“因行政机关合法行使公权力、公权力的附随效果或公法无因管理等，使行政相对人因公共利益而遭受个人权益损，大”情形。其实此类争议并无本质矛盾，只是在广义还是狭义意义上采用而已。对这个问题的回答，需要回到行政补偿背后的动因。本文认为，在行政补偿所依托的众多理论解释中，“特别牺牲说”最具说服力：一方面，该理论较好地说明了行政补偿不是因为国家合法的行政行为损害而给予补偿，而是国家为了维护和促进公共利益限制或侵害个人权利导致个体的特别牺牲；另一方面，该理论指出补偿目的不在于填补而在于在于平衡公共利益与个人利益。于此，本文认为，环境侵害有时不是谁对谁错的问题，而是谁应做出适当牺牲。行政补偿应该从广义内涵加以理解。正如有学者指出，行政补偿应该包括环境民事侵害行政补偿和环境行政侵害行政补偿。日本的《公害健康受害补偿法》的公共补偿实际上具有行政补偿性质，根据该法成立的专门补偿机构――补偿管理委员会址行政机构，拥有环境税征收权。

由此可见，行政补偿和公共补偿是不同的制度构建路径，问题是何者更符合我国的现实需要而已。理论上，公共补偿路径无疑更能体现社会力量对环境公共事务的参与，但在现有社会资本结构状态下，其制度构建涉及的非行政性公共补偿机构面临资金来源、运作模式及机构独立性等问题

同时，传统行政补偿与社会化理念内核有某种程度的冲突。传统行政补偿采用的是行政法救济程序，存在政治敏感性、补偿程序复杂、补偿标准悱科学化和理性化、行政权力异化、资金来源单一等问题。

（二）关于社会保障制度

我国的社会保障主要包括社会救助、社会保险、社会福利三种的基本类型。出于对民事个体救济的扬弃，不少学者从社会化理念出发建议在环境侵害救济社会化中构建社会保障制度。本文认为，社会保障制度不适合作为环境侵害救济社会化的基本制度选择。主要理由如下：

1.社会保障和救济社会化的价值取向不同。社会保障价值取向是社会成员基本生存保障，所要体现的是人道主义精神。环境侵害救济社会化所要实现的不仅在于人道主义精神，还有法律责任分配。比如，社会保障制度中不追究侵害人的民事侵权责任，而救济社会化保留对侵权人或者责任人的环境侵害责任的追索权。

2.社会保障和救济社会化社会功能不同。社会保障在功能上倾向于保证受害者基本的生活保障，体现了一个国家的基本福利。环境侵害救济社会化不但要实现对受害人的损害救济，还要实现环境风险的国家与社会的共同治理。这种共同治理体现为国家与社会之间的合作，因此，救济主体通常为社会组织。而社会保障救济主体往往是国家。

3.通过社会保障分散环境风险的作用有限。有的学者建议以社会保障中的社会保险来实现环境风险分配。社会保险主要包括失业保险、医疗保险和养老保险。与其说他们具有分散风险功能，不如说是一种福利保障。如社会保险中的医疗保险更多是作为社会福利。在风险类型方面，社会保险所体现的风险是个体性风险。具有可预期性。而环境侵害主要是群体害事件，损失支付面额远高于社会保险。

（三）关于财务担保制度

对于财务担保制度，学者们有不同的理解。有的学者认为，财务保证或者担保主要是指由潜在的环境侵权责任人提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助制度，如提存金制度和企业互助基金制度等。有的学者认为应该称之为“财务保证制度”，它是指就是环境侵权人之外的机构或部门，管理由潜在的环境责任人提供的专门资金，对环境侵权损害的受害人进行及时、有效地赔偿，基本模式包括提存金、公积金和第三人财务保证。

从法律性质上看，财务担保或者保证属于债的担保形态。“财务担保”或者“财务保证”也只是称谓不同，两者外延上主要指提存金、公基金和第三人（主要是政府或者金融机构），都是因“第三人”介人使得法律主体履行能力得到提升，并使得法律关系具有社会化特性。因此，理论上将之作为环境侵害救济社会化路径并没有逻辑障碍，实践上，西方国家也有成功的运作经验。但本文认为，财务担保制度是一个总括性机制，具有多元化的路径，因此，应区分不同制度类型来分析。总体而言，不宜采用强制性或者由政府推动的办法，至于企业之间出于自愿而达成的担保，法律则应该鼓励。主要理由是：首先，西方国家采用财务担保制度的前提是市场经济发展深入、企业社会责任严格、社会合作意识强，而在我国，市场发展不成熟、企业刚进入平稳发展期。虽说不能再以牺牲环境为代价来发展经济，但是，经济和环境之间的张力比西方国家要大得多。对企业科以财务担保的强制要求不免给企业过大的经济压力。其次，西方国家采用财务担保制度另一个前提是金融市场发达、金融业务成熟、担保机构多元。财务担保是市场经济组织之间基于博弈共赢的合作关系。以此而言，我国并没有这种机制设立和运行的外部条件。最后，政府进行财务担保在我国并不可行。有的学者以德国、美国等国家为例，作为在财务担保中政府可以作为担保机构的实证论据。但不容忽视的是，德国、美国等这些国家是建立在联邦制基础上，州与联邦政府高度分权，中央和地方财政关联度不高，政府担保主要指的是地方政府担保。我国的地方政府自不大。如果允许地方政府对企业的环境风险行为进行财务担保，那么，可以预见的是，这可能将成为一种新生的公共资源形态而引发新一轮的寻租行动。

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会计制度设计是进行会计工作的前提。制度设计的优劣直接影响着今后的会计实务工作。过去由于实行高度的计划经济体制，使得我国不少会计人员经常把会计制度设计工作看成是财政部门或上级主管部门的事，认为在基层单位里，无需进行会计制度设计工作；在会计教学中，则往往满足对财政部门所颁布的会计制度进行解释，而对于建立这些制度的依据和会计制度设计的基本原则和方法则很少作理论上的探讨，以致教材成了“制度加说明”。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，迫切需要加强基层单位会计制度自行设计工作。

一、会计制度设计的性质

会计制度设计是会计范畴里一项实务性、方法性较强的工作，但设计过程必须考虑生产力发展水平、社会生产关系对会计制度的要求，设计的结果即会计制度本身则属于上层建筑，因而这一工作又必然体现生产资料占有者的意志和要求。可见，会计制度设计作为一种管理活动，和一切经济管理工作一样，具有双重性。

1.会计制度设计和生产力。生产是人类赖以生存和发展的前提，生产力是生产得以进行的决定性因素。一切社会政治、经济、文化的发展，归根到底是由生产力发展水平所决定的。会计制度设计的产生和发展，归根到底也是社会生产力发展的水平所决定的。生产力的运动过程，是会计制度设计的物质内容；生产力运动的规律，决定着会计制度设计工作的主要方面。

生产力反映的是人和自然界的关系。会计制度设计涉及生产力方面的内容，如簿记技术，无论是和自然生产力还是社会生产力的关系，它不受社会制度的影响，都具有自然属性。因而会计制度设计具有历史发展的继承性和不同社会制度下可以借鉴的技术性。

2.会计制度设计和生产关系。一切社会的生产，都是在一定的生产关系中进行的。因此，任何社会的会计制度设计工作，都必定同生产关系相联系，从而使会计制度设计具有社会属性。

我国是社会主义国家，所实行的经济体制是社会主义市场经济体制。所以，会计制度设计必须要体现社会主义生产关系和经济关系的要求，以维护国有财产的安全和完整性，并通过设计工作，调动各方面的积极性，协调好社会再生产过程的各个环节，争取最大的经济效益。

3.会计制度设计和上层建筑。在会计制度设计工作中，从上层建筑方面来理解主要有两个方面：一是会计制度的设计工作，必须结合企业的实际情况建立健全各项会计规章制度，贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、法令、制度、计划和《会计准则》，以便维护社会主义的生产关系，巩固社会主义制度。二是会计制度设计的结果是会计制度，本身则属于上层建筑范畴。因此，会计制度设计从上层建筑方面来分析，必然具有社会的属性。

二、会计制度设计的对象和任务

1.会计制度设计的对象。会计制度设计是为进行会计工作制订出准则和规范。为此，就必须针对现实的或将发生的会计工作中存在的问题，提出解决的原则或办法，并以制度的形式固定下来，作为日常会计工作的依据。所以，会计制度设计作为一种实践活动，其具体对象是会计工作过程。会计工作过程就是特定主体通过设置会计机构、配备会计人员、运用会计方法对资金运动进行核算和监督。正因为如此，会计制度设计可以理解为特定会计主体以国家统一会计规范，依据为研究会计事务处理办法、会计核算体系和会计监督工作程序的一项行为设计活动。

设计会计制度时，要根据特定主体的性质、业务的范围、分支机构和人员的多少，以及管理的需要等多种因素，研究适用的项目，使设计的会计制度能成为最简明有效的管理办法。一般来说，会计制度设计的内容应包括特定主体基本管理原则、业务处理和组织、财务会计制度设计（财务报表和财务评价指标设计、会计科目设计、会计凭证设计、会计帐簿设计、帐务处理程序设计和财务会计事务程序设计）、成本管理会计制度设计（采购成本会计制度设计、制造和作业成本会计制度设计、销售成本会计制度设计、标准和目标成本会计制度设计、物流成本管理会计制度设计、责任会计制度设计和质量会计制度设计）和会计工作设计（会计机构和会计人员的设置、会计制度的实施）等。

2.会计制度设计的任务。会计的主要职能是对社会再生产过程的资金运动进行核算与监督，这也就是会计工作的任务。为了完成这些任务，特定主体就需要建立起一定的会计机构，明确会计人员的职责，并在此基础上，再设计一套科学的会计指标体系，建立一套严密的会计信息系统和有效的会计控制系统，作为日常进行会计工作的依据。建立这些制度，以保证会计工作任务的完成，这就是会计制度设计的任务。

（1）明确会计机构的设置和会计人员的职责。会计工作要求对特定主体经济活动进行核算和监督。为保证独立地行使会计基本职能，不受其他业务部门的干扰，会计机构应具有一定的独立性。在此前提下，根据特定主体的经济经营规模、内部管理体制及业务量的多少等，确定会计机构的设置、人员的配置及其内部的分工。

（2）设计一套科学的会计指标体系。会计指标是会计制度设计的“牛鼻子”，是确定会计报告的种类和项目、设置会计科目、设置帐户、进行会计分析的依据。设计的会计指标应当包括三方面：一是为国家宏观调控提供服务的综合性指标，以便国家根据国民经济细胞的汇总综合信息，决定国家的宏观经济政策。二是为特定主体的所有者、贷款者、供应者、潜在的投资者和信贷者、职工、财务分析和咨询人员、经纪人、证券承揽人、律师、证券交易所、经济师、财经报刊、同业协会及社会民众提供服务的指标，以向其外部利害关系人提供有关投资和信贷决策、估量现金流量前景，以及关于特定主体资财、资财上的权利和它们变动情况的信息。三是为特定主体管理当局决策提供服务的指标，以帮助特定主体加强内部管理，提高效益，实现其目标。

（3）建立一套严密的会计信息系统。会计信息系统，由会计指标、会计科目、原始记录、会计凭证、会计帐簿、会计报告等形式和信息的收集、整理、分类、存储、传输等一系列程序所组成。信息组织形式必须严密，信息处理程序必须合理，形成一个完整的信息系统，保证及时、正确地提供会计信息。

（4）确定一套有效的会计控制系统。会计机构、会计人员对本单位实行会计监督，是《会计法》规定并受到《会计法》保护的。会计制度设计的任务之一，就是规划有效的内部控制制度，明确规定所有经办人员在业务分工处理上和凭证手续上的岗位责任，使会计机构、会计人员既便于履行法律责任，又能使依法行使监督职权受到法律的保障，同时也利于会计行为的自我纠正和自我完善，保护资财的安全完整，保证会计信息的正确性和真实性。

三、会计制度设计的原则

会计制度设计是会计管理的一项基本建设，其质量如何直接影响到会计功能的发挥，因此，在设计会计制度时，必须遵循一定的原则以保证设计的质量。笔者以为，我国会计制度设计的指导思想应该是：在不断总结我国会计工作的基础上，充分研究和借鉴国际会计惯例，设计符合我国社会主义市场经济体制要求，有利于转换政府职能，加快市场体系培育，利于深化分配制度和社会保障制度改革的会计制度。笔者认为，我国会计制度设计应遵循以下基本原则。

1.必须符合社会主义市场经济对会计制度的基本要求。

（1）要求设计的会计制度能满足国家宏观调控的要求。市场经济在不同社会制度下由于生产资料所有制不同，决定了生产目的和经济管理的要求有所不同，会计作为经济管理的重要组成部分，其制度所反映的管理内容、所要达到的目的，以及反应用的原则、程序和方法等也有所差异。社会主义市场经济是社会主义经济，必然体现社会主义生产关系和社会主义经济核算的要求，以维护国家和人民利益，保护国有财产的安全和完整。为此，社会主义国家为了对国民经济运行作出准确的判断和进行宏观决策，依据市场规律要求合理运用国家宏观调控，必然赋予会计制度满足国家宏观调控需要的特征，即通过会计制度的设计和实施提供宏观调控所必需的会计信息。

（2）要求设计的会计制度能满足有关各方面了解特定主体财务状况、理财过程和工作成果的需要。社会主义市场经济是市场经济，而市场实际上是一种关系，是各种商品生产者之间的资金、物资、劳务、技术等契约和交换关系。建立和处理这些关系的直接前提是各商品生产者之间的相互了解和信任，而相互了解和信任的主要依据和手段之一就是会计信息。供货者必须了解购货方的财务状况是否良好，财务活动是否有效率，从而确定赊销风险，并据以作出销售决策；金融部门在办理贷款业务时，必须掌握借款人的财务状况及其资信水平，以作出信贷决策；投资人在进行投资业务时，必须掌握受资人的财务状况和获利能力水平，以作出投资决策，等等。显然，描述特定主体财务状况、理财过程和工作成果的会计信息，其表达和传输已成为发展和完善社会主义市场经济体制的一个重要基础。基于这种原因，社会主义市场经济要求所设计的会计制度能满足有关各方面了解特定主体财务状况、理财过程和工作成果的需要。

（3）要求设计的会计制度能满足特定主体内部管理的需要。上面已经提及，市场经济要求企业行为自主化，还原企业作为一个经济实体的独立的主体地位。这里至少包括两层涵义：一是国家给企业应有的自，各项法规、政策都不能阻碍企业自的发挥，不能束缚企业的手脚。这就是要求会计制度应当给企业创造一个宽松的环境，充分调动和发挥企业的积极性和创造性。二是各个主体在市场中的地位应是平等的，即企业作为一个主体，其内涵应当确定，机会和义务应当均等。这就是要求会计制度的设计应从企业会计主体出发，本着明确产权关系的基本思想，为企业参与市场竞争、传递管理信息等提供起码的会计环境，以满足企业内部经营管理的需要。z

2.合规性原则。合规性是会计制度设计的基本要求。它要求会计制度设计必须符合国家的法律、法规和政策，把国家的法律、法规和政策体现到会计制度中去。合规性原则在会计制度设计工作时，主要体现在两个方面。

一是所设计的会计制度，必须符合《会计法》、《会计基础工作规范》和《会计准则》等会计法规的要求。《中华人民共和国会计法》是我国会计工作的根本大法，是居于最高层次的会计规范，是我们办理会计事务依据的基本法。《会计法》对会计核算、会计监督、会计机构和会计人员、法律责任等作了规定。《会计基础工作规范》是国家财政部根据《中华人民共和国会计法》的有关规定，为规范国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织的会计基础工作而制定的会计法规。《规范》共六章一百零一条，对会计机构和会计人员、会计核算、会计监督、内部会计管理制度等会计基础工作作出了明确规定。会计准则是特定主体制定会计核算制度和组织会计核算工作的具有法律约束力的基本规范，是会计工作自由度和统一度相平衡的标准。就我国而言，会计准则包括基本准则和具体准则两个层次。基本准则是会计核算工作的基本规范，它主要规定了会计核算工作的基本原则和一般要求，包括会计核算的基本前提、一般原则、会计要素和会计报告准则；具体准则是对会计核算工作的具体规范，它以基本准则为依据，对具体会计信息业务和报告事项作出具体规定。

二是所设计的会计制度，必须与国家有关法规相协调。我国实行的是社会主义市场经济，国家对以公有制为主体的经济组织的管理和调控，随着政府职能的转变，一改以往的直接管理为间接管理，将主要通过法律的、经济的手段来进行间接管理。其中包括通过统一汇总的会计资料，作为管理经济的基础和依据。这就要求进行会计制度设计时，必须使特定主体所采用的会计政策、会计方法符合经济、财务、税收等国家法规。如进行有关财务指标和财务报表设计时，必须遵守财务通则和行业财务制度的规定；进行有关货币资金的收支、保管、结算和核算规定设计时，必须遵守国家有关现金管理和结算制度方面的金融法规。又如为加强对罚款的会计监督，在进行会计制度设计时，可根据国家《经济合同法》和《行政诉讼法》的有关罚款开支范围规定，应设计出相对应的会计科目对罚款支出进行专项跟踪。

3.成本效益原则。会计制度设计的目的是规范会计工作，但不能因规范会计工作不讲运行质量和工作效率，而应该在满足会计工作质量的前提下尽量使会计制度设计简洁明了，可操作性强。会计制度作为加强管理、保护资财安全的办事规程，在设计时固然不能简化，失去其加强管理、保护资财安全的作用；但如果会计制度过于繁琐，在实施时消耗的制度成本大于其运行所能得到的会计制度效应，则说明会计制度设计存在缺陷。因此，会计制度设计必须考虑制度成本与效益的关系，以尽量少的制度成本获得尽可能多的会计制度效应，达到成本效益的最优组合。会计制度设计的成本效益原则有两层含义：一是指设计会计制度时要尽可能地节省设计费用；二是在设计指标、凭证、帐簿、报表格式以及各类业务处理规程时，应以尽量少的成本获得尽可能多的会计制度效应，以实现成本效益的最优组合。

4.体现内部控制的要求。内部控制是特定主体为加强岗位责任，保护资本安全，确保会计记录正确可靠，及时提供财务信息，避免无意地面临风险，预防或查明错误和不正常现象，保证授权职责履行，在内部组织分工、业务处理、凭证手续和程序等方面所规定的既相互联系又相互制约的一系列管理制度。因此，在会计制度设计中，必须对会计机构、会计工作程序设置必要的内部控制。因为内部控制具有预防和自动补偿功能。内部控制的基本方式有职务分离控制、授权批准控制、文件记录控制、实物保全控制、人员素质控制、业绩报告控制、目标计划控制、内部审计控制等。设计会计制度，就要将上述各种内部控制方式恰当地设置在会计机构、会计工作程序中，以体现内部控制的要求，使会计制度真正成为内部控制的组成部分。

5.管理权限相对集中，保持制度的相对稳定性。会计制度不是一成不变的，应随着市场经济客观形势的发展变化不断改进。因而会计制度设计也不是一劳永逸的。但是，如果变更过于频繁，管理权限过于分散，将给会计工作带来不利，甚至会造成会计主体的财务混乱。因此，在设计会计制度时，应将制度权限的管理集中于管理决策的最高层，不宜分散；同时应注意保持会计制度的相对稳定性，除非特殊情况，一般在一个会计年度内不宜作较大的变动。

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产业升级是经济发展中的必然现象，产业结构由低到高的演进成为经济发展的支撑。我国处在经济起飞阶段，为应对激烈的国际竞争，新型工业化道路上的产业结构亟需升级。从产业结构高度化角度来讲，我国应继续推进工业化、市场化战略，缩小农业及农业人口在产业体系中的比重，推进中心工业城市产业的资本、技术密集度。这种结构性变动会带来就业、经济增长、社会稳定等一系列风险，如何减少产业升级的负效应是构建和谐社会的重要方面。本文认为建立完善的社会保障制度能有效化解其中的风险。

一、产业升级导致的社会风险

任何社会结构的变动都会带来不同程度的社会风险，产业升级是改变资源配置的结构性、系统性变动，是用先进技术对物质资本和劳动力资源进行重新组合的过程。其风险主要表现在以下几方面。

1、就业风险。产业升级必然要引起劳动力资源配置的变动，实现劳动力资源的更优配置，其风险则是造成失业。从理论上说，产业升级过程中资本有机构成的提高会对劳动力资源产生挤出效应，产业结构中的资本、技术密集度会代替一部分劳动力；同时产业升级也会带动相关产业发展，产生扩散效应，形成区域的产业链或产业集群，从而扩大就业。产业体系对劳动力的挤出到再吸收会有一个时间差，这个产业交替期间劳动力流动频繁，就业风险就在这个期间产生。此外，城市工业扩张和较高的工资水平会吸引大量农村人口流入城市，加大城市的就业压力。我国产业结构和就业结构的深层次矛盾在产业升级过程中会进一步加剧，不利于促进就业的产业结构会在较长时间后才能得到改观。

2、失地农民的风险。产业升级会促使农村工业化、市场化进程不断加快和小城镇建设的扩张，造成大量耕地被圈占、征用，从而产生大量的失地农民。失去土地的农民便成为一个特殊的“无产阶级”，比城市工人更加缺乏保障，是社会上生存风险最大的阶层。其生存风险主要表现在：（1）缺乏进入其他产业的基本技能，只能从事对技术要求不高的体力劳动。但失地农民普遍年纪偏大，这也使得他们成为特殊的失业群体；（2）耕地占用的补偿标准较低且给付方式不合理，难以保障失地农民的基本生活。目前农村土地占用补偿与城市有很大差距，补偿标准过低；还存在县、乡、村层层克扣的现象，财政较困难的地方更是将属于农民的耕地补偿款作为政府经费；征地补偿款一次给付，而没有将失地农民纳入社会保障体系，导致失地农民的家庭在预期的生命周期内缺乏基本的生活保障。在产业升级导致失地农民增多的情况下，这一人群流入城市将对城市产生较大影响。

二、社会保障体系防风险能力的缺乏

社会保障制度是工业社会的防风险机制，发达国家均在工业化过程中形成了比较完善的社会保障制度，而我国不完善的社会保障制度却不能有效化解产业升级造成的风险。这表现在：保障模式与社会风险结构不一致，保障的覆盖面狭窄；总体保障水平较低且配置不合理，对真正具有较大生存风险的家庭补偿较低，对正规就业且收入稳定的人群保障标准却相对较高，产生了再分配过程中的不公平；社会保障体制脆弱，管理效率低，缺乏立法保障，没有真正形成机制，动态地适应社会风险结构的变化。社会保障体系防风险能力的缺乏具体表现在以下方面。

1、“统账结合”模式的危机。我国目前实行的是现收现付的社会统筹和部分积累的个人账户相结合的社会保障模式。统筹部分针对老职工的养老，个人账户部分针对能够在工作期间充实个人账户的“中人”、“新人”。在产业升级带来的风险结构变化的条件下，现有模式受到挑战。产业升级中形成的新的社会风险，会导致一部分职工不能足额缴费，使其个人账户名存实亡，只有将其纳入统筹项目方能保障风险，使本来支付负担较重的统筹项目产生危机。个人账户不完善表现在：覆盖狭窄，只将正规就业人员纳入其中，而忽略了包括农民工在内的许多灵活就业人员，影响劳动力市场的完善；个人账户的空账运行反映了社会保障体制中的财务风险和管理漏洞

2、就业保障机制的缺乏。一方面，作为就业保障最主要的项目，失业保险没有充分发挥作用。这主要是因为就业保障覆盖范围狭窄，失业风险较大的人没有失业保险；体制僵化、管理低效，部分地区大量的失业保险结余存而不用，没有真正发挥作用。另一方面，失业救济制度缺乏，暂时没有纳入失业保险体系的人群将处于较大风险之中。此外，目前社会保障体制的主要方向是保障失业者的基本生活，而促进就业和失业人员就业技能培训功能较弱。

3、对失地农民保障的缺乏。和城市正规就业人口甚至其他农民相比，失地农民是最缺乏保障的。在现有社会保障体制下，他们最多享受到农村标准的最低生活保障。目前还没有针对这一群体的起点较高的社会保障政策，有的只是理论界的探讨。

三、完善社会保障制度的基本策略

从产业结构长期发展趋势来看，完善的社会保障制度促进劳动力再生产，为产业升级提供了社会基础。产业升级带来的风险可以看作经济发展的社会成本，最大限度地降低这种风险才能成功、有效地完成产业升级，而建立完善的社会保障制度是减少这种成本的有效措施。社会保障在产业升级过程中的积极影响是多方面的：能够缩小收入差距，减轻失业等遭受生存风险人员的社会抵触情绪；扩大消费需求，刺激经济增长，推动产业升级；促进劳动力资源的合理配置和有效利用。产业升级也将提升我国的产业竞争力和劳动者的生活水平。应从以下方面来健全社会保障制度。

1、稳定社会统筹部分，推广建立缴费确定性个人账户，以优化资源配置，形成规模较大的基金投入到辅助产业升级的经济体系中。现收现付的社会统筹部分体现的是社会保障基金的代际转移，有较强的促进社会公平的功能，是应对制度转型殊风险的必要措施，是产业升级中前期的主要保障手段。要加大筹集资金力度，多渠道筹集资金，使保险金能够按时支付，杜绝对个人账户资金的占用，并逐渐补充、做实个人账户。此外，高效管理的个人账户会劳动者形成一种稳定和激励的效果。

篇4

根据德国"经济奇迹之父"艾茵哈特的设想，社会市场经济就是把市场竞争自由原则和社会利益均衡原则相结合，把个人进取心与社会进步相结合，以社会大众福利制为目的的市场经济体制〔1〕。因取得社会进步和贯彻福利制是国家的任务，所以国家必须建立对经济生活的宏观调控机制。因此社会市场经济的特征可以概括为三点：一是市场经济，二是国家宏观调控机制、三是大众福利制。社会市场经济是第二次世界大战之后在德国取得执政地位的基督教民主联盟和基督教社会联盟提出的执政纲领，在他们战后长期的执政中这一纲领得到了充分的实施，在社会市场经济作为基本国策规定入宪法之后，也得到了曾经一度执政的社会人的遵守。

所谓市场经济，就是以商品生产与交换为目的，以自由竞争为手段的经济体制。德国历届政府和学术界的一致看法是，市场经济是和计划经济相对立的一种经济体制，根据西方社会多年发展的经验，因为市场经济能够保障个人自由并发挥个人积极性创造性，故只有它才能提供国民经济发展的自觉的和永久的动力，而计划经济则不能做到这一点。因此德国实行的是全面的私有制基础上的市场经济体制。其实战后德国也有实施计划经济的机会，1949年联邦德国成立时参与竞选的社会就是把计划经济作为他们的竞选纲领的。但是随着社民党人这次竞选失败，计划经济的主张在德国似乎永远失去了支持者，而社会市场经济成为宪法规定的国策。

所谓国家宏观调控机制，指的是国家利用各种经济手段对国民经济进行积极干预的各种制度的整体，这是相对于资本主义发展初期的自由放任式经济体制提出的。德国人认为，自由放任式市场经济并不能保证国民经济的顺利发展，正如1929-1933年的国际性经济危机证明的那样。为协调经济发展，平衡社会利益分配，缓和阶级冲突，国家必须采取积极的干预措施。这是实行国家宏观调控机制的目的之一。实行国家宏观调控机制的目的之二，是防止不正当竞争和限制竞争（垄断），使企业始终处于竞争的状态之中，使国民经济始终具有发展的动力。国家宏观调控机制，是社会市场经济的本质特征。在市场经济运转正常的情况下，国家把经济发展的一切决定权放手给企业和民间，但是一经显示国民经济发展有异常情形，国家则立即施行多种干预手段，对市场进行调整，使其归于正常。德国人对此的概括是："平时国家不问不管，紧时国家多方出面"。

所谓大众福利制，就是使德国公民享受全面的社会保障的制度。按德国基本法的规定，福利制是德国建立的四大原则之一，也是实行社会市场经济的目的之一。所谓社会市场经济中的"社会"一词，在德语中本来就有大众福利的意思。追求利润当然是市场经济的动力，但是国民经济发展的目的却是为社会公众造福。因此在德国，有关国计民生的农业、交通、邮电等行业长期以来并不完全服从于市场经济规则，也就是说这些行业并未全部进入竞争机制，因为它们不能完全着眼于利润。在这些部门曾经保留着很大的国营经济成分（但是从1995年1月1日起德国铁路、航空公司、和邮政电讯实行了私有化改造，即按照私营公司的形式进行了重新组合，现在的德国国营企业仅仅只有鲁尔区的几个煤矿）。另外德国还对社会的高收入阶层实行累进税制，并以国家财政支持对雇员的养老、医疗、失业等实行全面的保险，并对职业教育、儿童教育、低收入房租、贫困者的社会救济等方面进行补贴。

德国社会市场经济的法律制度，就是德国为保证市场经济协调发展、给国家提供宏观调控的手段、实现福利制国家目的而建立的法律制度的总和。这些法律有，为商品生产和流通提供基本规则的民法和商法，为国家调控提供手段的竞争法，反不正当竞争法和稳定法等，保护劳动者的劳动法，实现福利制的社会立法等。这些法律构成一个相互协调的整体。德国社会市场经济是一种完全法律化的经济体制。它的运转机制是完全建立在法律的基础之上的。"法治原则"也是现代德国基本法规定的立国四大基本原则之一。该国现行有效的调整经济关系的法律大约3600多个，最大的法律如民法有2385条，小的有几十条，它们基本上覆盖了的经济活动的各个方面。完善的法制提供了社会经济所需要的稳定政治环境。

二提供市场经济基本规则的法律--德国民法和商法

提供市场经济的基本规则的法律，亦即规范市场经济的参加者及其行为的法律，在德国是民法和商法，这是毫无疑义的。民商法在市场经济中的作用，是规范市场经济参加者身份，赋予市场经济参加者用于商品生产和商品交换所需要的基本的权利、提供商品交换基本的法律规则。民商法把商品生产者与商品交换者的基本需要，按照平等、自由、公正、公开、诚实信用、个人利益与公共利益协调一致等原则，规定为民事权利主体、物权、债权、公司、票据、保险等具体的制度，保障市场经济按照这些法律制度健康正常地运转。民法和商法所提供的规则，是社会市场经济中最重要的规则，这在德国是不言而喻的，但在我国有关的探讨中，对此似乎缺乏足够的认识〔2〕。

（一）德国民法

民法是调整平等主体之间的财产关系和人身关系法律规范的总和，其法律规范涉及到全社会的每一个自然人和法人，大到涉及国计民生的财产支配关系和流通关系，小到个人、家庭与邻里之间的关系，都是民法的调整范围。所以它是市场经济社会最基本的法律，其重要性只有宪法可以相比。德国现行民法是1886年颁布、1900年生效的《德国民法典》。明年该法典诞生就已经整整100年了。100年来，德国社会与经济状况已经发生了巨大的变化，但是德意志联邦共和国1949成立时制定的《德国基本法》即德国宪法承认《德国民法典》仍然有效。当然该法典也曾经过不少的修改，但其基本结构和内容没有大的改变。德国法律明确规定，任何企业的开办者和经营者都必须有学习过《德国民法典》的经历，每个大学生，无论是自然科学、人文科学、社会科学的，都必须有《德国民法典》的学分。一部法典能有如此之长如此之大的生命力，其主要的原因有：

（1）体系宏大，覆盖面广。民法因调整范围广泛，在一般国家也都是体系最宠大的法律。《德国民法典》开始制定时，正是分裂数百年的德国刚刚统一之时，立法者也想利用该法典把长期分裂割据而混乱不一的德国社会统一起来〔3〕，这就更加扩大了民法典的规模。因此，该法典在立法时基本上把当时能够设想到的市民社会的民事法律关系统统都规定进去了。这就使得整个德国社会都建立在该法典之上，使得《德国民法典》实际上成了规范整个德国社会的最基本的社会关系的法典，也使得后来想废止该法典的人常常自叹乏力（比如希特勒就曾想废止该法典〔4〕）。同时也由于立法的这种背景和德国人一贯办事细致认真的传统，该法典的条文达到2385条，成为当今世界最宏大的一部现行法典。

（2）采纳科学，多有创新。《德国民法典》制定时，立法者尽量采纳了当时法律科学研究的成果，使得这部法典非常富有创新性。这一点比较突出的如：在立法模式的设置上，它放弃了在当时影响极大的1804年颁布的《法国民法典》把民法规范规定为"人"、"财产及对于所有权的各种变更"、"取得财产的各种方法"三篇结构，而根据本国法学家的研究成果，把民法典的内容划分为"总则"、"债务关系法"、"物权法"、"亲属法"、"继承法"这五编式的结构，这样，民法的全部内容安排得清晰合理，人们从各编的题目就可以看出他们的相互区别和相互联系。又如"权利能力"、"行为能力"、"法人"、"物权"等法律概念和制度，关于"有限所有权"理论、"权利滥用禁止"理论等，也是《德国民法典》吸收法学家的研究成果并在法典中首创使用的，目前这些概念及制度的科学性得到了全世界的承认并已经得到普遍使用。

（3）结构严谨，技术性强。《德国民法典》充分体现了德意志民族惯于抽象思维和讲究专业化、技术化的特点。《德国民法典》中大量地应用了"事实的抽象-概括式表达"、"一般性条款"、"共同性规定（提取公因式）"等法学逻辑手段和技术，使得《德国民法典》的层次分明，而且结构严谨。为了节省文字和篇幅，该法典中还大量地使用了"援用"技术，很多条文直接引用其他条文的事实规定或者法律效力。在立法语言上，《德国民法典》的一个显著特点是尽量使用法律规范语言而不是一般民众的生活语言，这就使得法典条文的含义尽量地精确无误。在《德国民法典》制定时，曾有人就它的立法技术和语言进行了尖锐的批评，指责它过于专业化，疏远民众，是"教授的法律"。不过正因为此，该法典才做到了"法律计算机"〔5〕般的精确，给法官执法提供准确的应用规则，并限制了法官的任意性，从而使法律得到准确的贯彻，而大众化的立法技术和立法语言是做不到准确执法的。

（4）立足长远，讲究质量。《德国民法典》同时还体现了德意志民族认真、精确的特点。该法典从1873年起草，到1896颁布，先后三易其稿，共计24年方才制成。在整个法典之中，至今人们还很难发现冗言赘语，也很难发现没有实用意义的条文，一些被后来实践证明过时的或缺损的内容，立法者也都进行了废止和补充。举世公认的是，《德国民法典》不愧为讲究立法质量的楷模。

当然，时代的发展是无止境的，任何法典，即使它制定时再完善，也得要不断地进行修改。截止到1994年11月5日，《德国民法典》已经进行了122次修改，涉及的条文约500余条〔6〕。其中废止的条文主要是封建色彩浓厚的家庭与婚姻制度方面的内容，增加的条文主要是禁止权利滥用、男女平权、侵权责任。消费者保护等方面的内容。总的来说，随着时代的发展，民法的内容必须不断增加。德国立法者也认识到，试图用一部法典来概括和规范全部社会生活是不可能的。当增加个别条文无济于事时，立法者干脆重新制定一部新法，作为《德国民法典》附从法。目前这些附从法有《地上权条例》、《住宅所有权法》、《通用交易条件法定规则法》、《婚姻法》、《消费者信用法》等。

（二）德国商法

商法是规定以营业为目的的人（包括法人）和行为的法律规范的总和。顾名思义，商法就是专门规定有关商品生产和商品交换的人（包括法人）和事实的法律。从法律逻辑上来说，商人是民事主体的特别形式，商行为是民事行为的特别形式，所以商法是民法的特别法，民法是商法的一般法。在法律适用规则上，应优先适用商法，在商法无特别规定时，可以适用民法。1897年生效的《德国商法典》，对它和《德国民法典》之间的关系就是这样规定的。

《德国商法典》和《德国民法典》是同时制定也是同时生效的，以后在德意志联邦共和国成立时又同时得到《德国基本法》的承认。德国在民法典之外另外制定商法典的原因，是商人和商事行为虽然具有民事主体和民事行为的一般性质，但是在市场经济运行中他们表现更多的是其独特性，即具有以营业性商品生产和商品交换为目的，即以商业性盈利为目的的特点〔7〕。而且商行为比一般民事行为运转更快，因而其风险更大，所以它有更高的安全性要求。为社会公益和社会经济生活安全而言，必须有国家立法对商人和商行为制定明确的规范。《德国商法典》包括四编共905条，第一编：商人，内容有商人，商业注册，商号，商业帐簿，商业代表等规定，第二编：商事公司及匿名合伙，是关于无限公司、两合公司、股份两合公司、股份有限公司的规定。第三编，商行为，内容有商行为的一般规定、买卖、批发、运输、仓库、运送等。第四编是海商法的规定。

《德国商法典》并没有规定商法的全部内容。以后德国又单独制定了《票据法》、《保险法》、《支票法》、《银行法》等商事法律。由于商业的迅猛发展，商法典的内容的更新和变化要必民法典更快更大。比较突出的有：1937年有关股份的法律从商法典中抽出，制定为单独的《股份法》；1986年通过《资产负债表规则法》用100多个条文使商法典第三编得到更新：1989年又根据欧共体法制定了新的商业法。

三给国家提供宏观调控手段的法律制度

由于对自由放任式市场经济产生的经济危机的深刻认识，德国才改行国家宏观调控式市场经济，其目的一是为了均衡社会经济利益，二是为了防止因为垄断而导致限制甚至扼杀竞争的现象，防止不正当竞争行为。也就是说，国家不再把社会经济的发展只当作私人事务，而要以社会的最高公共仲裁人的身份积极地干预社会经济生活。如果说民商法提供给市场经济参加者合法的身份和必要的权利，那么国家的积极的干预则是要给市场经济提供和谐发展的秩序，保证它能顺利发展。

在法治国家的原则下，国家的宏观调控的范围和方式必须严格依照法律的规定。德国在这一方面制定的法律主要有：

（一）关于保护竞争的法律。

市场经济体制下国民经济发展的根本动力是竞争。因此促进竞争并保护竞争顺利进行就成了市场经济条件下国家的一项重要任务。国家对竞争不能如自由放任时期那样放任不管，因为放任竞争会产生如下两种损害竞争的情况：一是竞争的滥用，即不正当竞争；二是企业之间达成协议限制甚至扼杀竞争。为此德国专门制定了如下立法：

⒈《反限制竞争法》又名《卡特尔法》。1957年制定，1980年和1990年两次修改。之所以又称之为《卡特尔法》，因为该法的主要立法目的就是要消除企业之间达成的限制竞争的卡特尔协议。有时卡特尔也指根据上述协议而产生的企业组织，如企业集团、企业组合等〔8〕。该法列举的卡特尔形式有：交易条件卡特尔，它给一个行业的企业规定一个统一的合同条件：价格卡特尔，它规定一个统一的最低价格；顾客或者地区卡特尔，它为每个企业规定特定的顾客种类或者特定的营业地区等。卡特尔的极端形式是辛迪加，它是指将价格、交易条件、合同条款、有关产品的一般条件等全部统一规定从而形成垄断的卡特尔形式。卡特尔行为可以产生于市场的各个行业，也可以发生在市场交易的各个阶段。总之，卡特尔的本质，就是使企业减少甚至是免于竞争压力，保证他们在不改进其为顾客提供的商品或服务的质量的条件下而能够获得稳定的甚至是不断提高的收入。

在对卡特尔行为进行国家干预时，确定它对于国民经济的发展是否真正造成损害是非常必要的，因为企业的联合有时是好事，有时是坏事。按《卡特尔法》的规定，当企业之间的协议造成他们"支配市场"的地位（垄断），并滥用此地位剥削合同相对人或者消费者时，即认为其是法律应该禁止的"限制竞争行为"即卡特尔行为。对交通、能源、以及自然资源开发型企业等自然垄断行业，也要根据上述标准来判断其是否具有限制竞争的行为。国家对卡特尔行为的干预方式是：对要成立卡特尔的企业实行准许制，即企业之间成立卡特尔时必须向联邦经济部申请准许，否则为非法。对已经成立的卡特尔组织，由设在柏林的联邦卡特尔局或者各州的卡特尔局进行调查，以确认他们是否能够造成他们"支配市场"的地位以及他们是否有"控制滥用"（即利用其地位操纵市场）的情形。由于对此情形的判断在具体的事件中是很困难的，所以立法者赋予卡特尔局一种可以假设的权利：根据企业的某一行为（比如规定价格）确定，它在市场上是否具有限制竞争甚至取消竞争情况。在得到肯定的答案之后，卡特尔局将颁发一个"联合禁止"命令，宣布企业之间的卡特尔行为无效，并将其予以解散。在德国，成立卡特尔必须得到联邦经济部的批准，而联邦经济部在这个问题上非常慎重，只有能够创造或者扩大就业机会的卡特尔才能获得批准，而卡特尔的本性一般来说是消减就业机会的，故新成立卡特尔几乎是不可能的。目前在德国，只有环境保护企业不受《卡特尔法》的限制〔9〕；另外因受欧洲联盟法（原来的欧共体法）制约的农业等行业，因不参与竞争，故也不受《卡特尔法》的限制。

⒉《反不正当竞争法》又名《竞争法》，1909年制定。该法的立法目的，是排除竞争中的不公正、不道德行为，建立并发展公开、公正的竞争秩序，保护市场经济的顺利运行。《反不正当竞争法》与《卡特尔法》在具体调整范围上虽有差别，但是他们的作用是互补的，目的是相同的。该法制定于第一次世界大战之前，它是德国政府早就认识到国家应当积极干预市场经济的意义并实施了干预的一个象征。当然此后德国对该法也曾进行过一些补充和修改，如1932和1933年颁布两个附加条例等〔10〕。

该法把不正当竞争的行为分为四大类：第一种是"顾客误导"，指的是使得顾客自己作出决定而损害自己的种种不道德行为，如通过诱惑性广告进行心理上的和道德上的强迫买卖等。第二种是"妨碍对手"，指通过毁灭性价格战（即倾销行为）、封锁、贬低他人的广告甚至违法犯罪等手段，降低竞争对手的竞争能力。第三种是"剥削性竞争"，指的是企业对他人劳动的剥削，如假冒他人的成就（如在自己的产品上使用与他人相同的包装等）、模仿他人的广告、盗用他人的声誉、诱拐挖走他人的工作者等。第四种是"违法竞争"，指企业有意识地、有计划地以违背税法、工商法等谋取竞争优势，获得不正当利益，如给回扣、行贿等。另外该法还具体地列举了一系列有关的法律事实，并从中甄别出正当与不正当的界限。这些事实有：迷惑性广告、清仓出售、甩卖和季节末大甩卖、购物券交易、行贿、诬陷、营业性诽谤、吐露商业秘密等。

虽然《竞争法》对种种不正当的竞争行为作出了细致的规定，但是它又规定，判断某种行为是否属于不正当竞争行为的权利，并不属于企业和个人，而是属于法院。受害人可以依据事实向法院，但只有法院有权判定某种竞争行为是否正当并决定是否给予相应的处罚。

（二）关于国家调节、稳定社会经济关系的法律

即使各种社会经济力量完全按照合法的方式存在和竞争，有时国民经济的发展也会出现一些异常情况，如通货膨胀和失业等，这在市场经济条件下是常见的。此时就必须有国家出面，对社会经济的发展进行调节，把市场经济导向健康发展的轨道。德国1967年制定的《稳定法》就是给国家提供调节社会市场经济的手段的法律。该法的全称是《促进经济稳定与增长法》。它规定，在社会市场经济条件下联邦政府有权以间接的干预措施调节经济发展（所谓"经济干预"）；调节的目标是，在经济持续增长的同时保持稳定的物价、高的就业率和对外贸易平衡，保持各州、城镇、乡之间的经济均衡发展：调节的主要手段是预算、税收、社会福利措施等。它还规定，监督、调节社会市场经济，是联邦政府的义务，联邦政府必须对协调各地的经济发展负责，对各地区的投资用税收进行引导，并在每年初就过去年度的国民经济的发展状况向国会报告。《稳定法》的施行，其意义一是它给国家提供了经常的明确的调节控制经济发展的权利义务、以及实施调节的手段；二是它扩大了联邦政府参与经济事务的权力，缩小了经济的地方自决权，对联邦制条件下的经济地方自治原则进行了修正。

德国在稳定社会经济关系的方面，除利用《稳定法》进行大胆的调节之外，还采取了如下措施：

为抑制、消灭通货膨胀，规定德国中央银行德意志银行独立，使其脱离联邦中央政府机构系列，中央银行董事会的组成不属于联邦总理的职权。这样，政府就无法决定货币发行量，这就消除了政府为追求经济高速发展而滥发钞票导致的通货膨胀。

设立经济发展理事会，成员有联邦经济部长、财政部长、各州政府一名代表、乡级政府的代表等。理事会的任务是：对德国境内全局性的经济发展问题进行协商，寻找解决经济发展中的方法并尽可能地采取一致行动。因德国是联邦制国家，经济事务的决策权属于各州政府。成立经济发展理事会后，联邦政府便可以对各州之间的利益关系进行协调，并贯彻联邦的经济政策。

设立财政计划理事会，其成员与经济发展理事会组成方式一样，其任务是协调国家、州和乡的财政计划，使公共收支与国民经济的发展水平相适应。

设立社会力量监督国民经济运行的常设机构，于1963成立的一个由德国境内没有党派色彩的五个著名经济学家组成的专家理事会，人称"五贤士会"。该理事会的主要任务是：鉴定宏观经济的发展状况，每年秋季撰写一部关于宏观经济发展的优劣的鉴定报告。这份报告要向社会公布，而且对政府实施政策有直接的作用。在每年1月份召开的联邦议会上，联邦政府要将他们对该鉴定的意见向议会提出专门的说明。

（三）关于市场准入的法律

对于允许公开竞争的行业，国家均规定严格的市场准入制度，不达到标准者不得开业进入市场。市场准入制度是企业开业登记制度之外的另一种考核制度，任何营业者当然都必须经过国家登记方可开业，但德国法律要求，营业者在申请登记之前，还必须具备一定的市场准入条件。这些条件是，对各种公司，依据商法的规定实行规范制和批准制；对个体商人，则要求其具备职业知识。对具有高级技术知识的个人营业者，如医师、律师、会计师、经济师和税务顾问等，国家还要求他们必须经过特殊的培训并达到一定的年龄。德国在市场准入方面的法律是非常严格而细致的。例如，即使是修鞋师傅、家庭用水管道修理师傅这样的个体开业者，法律也要求他们必须具备实科中学毕业（六年制中学）毕业、学徒三年、帮工五年、最后通过政府专门考试的履历。

四关于劳动者的法律

劳动是社会财富的根本来源，激发劳动者的积极性，保护他们的合法利益，理所当然地是立法的中心任务之一。由于德国是私有制国家，贯彻的是"劳动自由"的原则，故劳动关系的建立完全采用市场化方式即采用劳动契约形式，由雇主与雇员自己决定是否发生雇佣关系，并决定工资、工作时间、工作条件、休假、劳动保护等有关劳动的具体事宜。在这种条件下，劳动者总是处于较不利的地位，他们的权益常常难以得到保护，劳资冲突的产生是必然的。为缓和这种冲突，稳定社会关系，德国法律在保护劳动者上采取了较大的举措，其主要有：

⒈制定独立于民法的劳动法。在《德国民法典》关于雇佣关系的规定显然已经不足以保护劳动者的条件下，把劳动关系从雇佣的法律规范中分离出来，另外从19世纪末开始制定了一系列劳动法规，这些法规最初是针对个别行业制定的，尤其是针对矿工等劳动保护最为迫切的行业制定的，到第一次世界大战后已经成为劳动法群体。1969年德国制定了专门的《劳动法统一法》，把所有的劳动法规统一为一个大法。该法以《德国民法典》和《德国商法典》为基础，但又广泛地引入行政法措施，确立了统一的劳动保护条件。该法的另一个显著的成就是，把对劳动关系的司法管辖权从一般管辖权中分离出来，为成立独立的劳动法院提供了法律依据。

⒉设立独立的劳动法院，对劳动关系进行特别司法管辖。德国于1979年制定《劳动法院法》，规定设立县、州、联邦三级劳动法院系统，审理雇主与雇员之间的劳动关系争议。该法规定，区别于一般的民事争议的是，劳动争议的审理贯彻程序捷便和费用节俭的原则。

⒊建立"共决权"制度。所谓"共决权"制度，指的是德国法律规定的，在所有的企业中建立的由就业者享有参与和雇主共同决定企业事务的权利的制度。这一制度的主要内容有：⑴"企业委员会"制度。按照1952年颁布、1989年修订的《企业法》，在一切企业中设立企业企业委员会，企业委员会由就业者或者就业者代表组成，它享有代表就业者讲话以及决定部分企业内部关于就业者事务的权利。其权利主要包括：在集体事务方面如就业者的休假计划、工作时间、职员宿舍的安排以及工作秩序、工人岗位劳动监督、企业新技术引进等问题上企业委员会拥有决定权；在企业对就业者的个人处置事务如就业者的培训、岗位调换、解雇等问题上，企业委员会拥有知情权和建议权；在企业变更损害到20名以上的就业者的利益时，企业委员会有为他们取得利益补偿和申请社会救济的建议权等。企业委员会不同于工会，因前者是法定组织，有法定权利；而后者是自愿成立的社团，其权利来源于组织章程；而且前者只可在企业内部活动，而后者可以是行业的、地区的甚至是全国的组织。⑵就业者参加企业监事会制度。根据德国前述《企业法》、1951年的《产业企业共决权法》、1976年的《共决权法》等法律，就业者有权在一切股份公司、两合公司、股份有限公司中拥有监事会席位。法律对就业者席位的多少有明确规定，如在拥有500名以上就业者的矿山、钢铁企业中拥有1/3至半数的席位，在企业集团如康采恩的监事会中拥有至少20％的席位。在监事会中，就业者监事行使与其他监事同样的权利。

⒋提倡"社会伙伴关系"。所谓"社会伙伴关系"指的是德国社会的一种说法，它认为德国的雇主与雇员之间的关系，以及他们的代表者雇主联合会与工会之间的关系，不是你死我活的根本冲突，而是一种在客观上既有矛盾但又谁也离不开谁的、要共同为经济稳定和繁荣发挥积极的社会作用的伙伴关系。德国法律对这种说法至少是采取了鼓励的态度，法学家们在其著述中也大量采用并阐述这一说法。按照"社会伙伴关系"，只有雇主与雇员之间、雇主联合会与工会之间在出现劳资冲突时即互相斗争又互相协调才能解决问题。这一看法可以说在德国形成了共识。1993-1994年德国南部的钢铁工人长达10个月的罢工就是在工会与雇主联合会顽强而又灵活的斗争中得到解决的。

⒌工会的统一化和独立化。德国法律规定，某一行业只能组织统一的工会，其目的是避免该行业工人力量分散，保持工会的强大。所谓工会的独立化，指的是德国法律规定，工会不能从属于任何党派或者教派，而只能保持其独立。该规定的目的，是要防止把工会作为党派的竞选的工具或者教派斗争的工具，使工会保持其只为工人利益活动的特性。

⒍建立完善的劳动保护和劳动保险制度。德国对劳动保护的法律制度见于民法、商法、行政法的一系列法律之中。其内容包括两方面，一种是针对劳动中的危险对就业者的保护，如劳动秩序、就业者健康、劳动技术条件、危险品作业的保护等规定；另一种是劳动时间保护、劳动报酬保护、解约保护等。另外，对特殊劳动者如妇女、青年、重残疾人、以及家庭劳动者等，由法律针对其特性作出规定。虽然德国法把劳动关系的缔结仍然当作民法上的一种合同，承认其成立依据双方当事人意思表示一致成立，但是它把劳动保护条款规定为强制性条款，雇主只能接受，而不能改变和抛弃。同时，德国对一切就业者建立以企业资金和国家资金为基础的强制性保险制度，它规定所有的雇员都必须参加医疗、养老、事故、失业等项保险，保险费由雇主与雇员各半分担。如就业者失业，除其可以领取失业保险赔偿外，还可免费接受由国家财政支持的职业培训和转岗培训。

总之，一方面由于就业者技能的提高和劳动市场的一百多年的"磨合"，另一方面由于法律对就业者的完备的保护，德国的就业者的法律地位和劳动条件已显著提高，据1991年的统计资料，其劳动力价格已经成为世界之冠，个人的消费达到全国社会净产值的56.1％，远远大于同期国家的各项支出〔11〕。

五关于社会福利制的法律

如上所述，所谓福利制，就是使德国公民享受全面的社会保障的制度，这是德国基本法规定的四大原则之一，也是实行社会市场经济的目的，为实行福利制国家的目标，德国长期把农业、交通、邮电等行业置于市场之外，使之未进入竞争机制。同时，德国还制定了一系列法律，以国家的财政为基础在该国建立起了全面的福利制制度。这些制度除上文谈到的就业者的福利措施外，还主要有如下方面：

⒈住房。德国依据国家财政支持建立起了西方国家唯一的"福利制住房制度"。第二次世界大战之后住房十分紧张，大量的无房居住者使得住房市场对居住者非常不利。因此德国政府开始实行住房市场的国家控制，使其基本上不再依市场调节。控制的手段之一，是国家强制投资住房市场，并获得对住房的部分支配权，然后把住房低价出租给社会低收入者阶层不定期居住，这就是所谓的"福利制住房"。控制的手段之二，是依《住宅义务法》（1948年）强制规定对房主解约的限制，后来该规定导致对《德国民法典》的修改，而建立起了"承租人保护"的法律制度。依靠这些制度，德国的住房市场曾有过长期的对居住者宽松的局面。但是自从德国统一后，住房市场目前仍然比较紧张。

⒉养老。德国对全社会实行法定养老保险制度。养老保险是由国家财政支持的。通常男子年满65岁，妇女年满60岁即可领取到养老金、退休金。

⒊教育。德国对全体居民实行十年制义务教育制和一切教育免费制度。对受教育有困难的居民，国家给予特殊的帮助，比如对残疾人国家建立特别的学校予以教育。对经济困难的大学生，国家给予未来可以减免的贷款。对失业者，国家举办专门的学校使他们免费学习新的技能。

⒋贫困者的社会救济。德国对低收入者实行国家补助。补助的方式有发生活补助费、提供福利制住房等。

六德国社会市场经济法律制度对我国的参考价值

关于德国社会市场经济的效果的分析，例如原西德如何依靠这种制度而取得举世注目的建设成就的情况，在我国已经有不少学者进行了介绍。此处当不再赘言。所应补充的是，在德国统一后原东德地区的经济重建过程中，德国式市场经济又一次发挥了积极的作用。因东西德经济发展水平相差巨大，统一后为发展东部经济而耗费了大量资金，从而导致德国经济从1990年到1993年没有正增长率，但是德国马克的币值与汇率基本保持未变，通货膨胀率没有超过3％，人民的生活水平基本没有下降，未出现大的社会动荡。1994年德国东部的经济改建已经基本完成，德国经济开始走出低谷，出现2％的增长率，1995年经济可望持续增长。正因为此，执政已经三届的基督教民主联盟党在多数人预期竞选失败的情况下，在1994年的超级大选中又一次取得了竞选胜利。这一切与前苏联地区及东欧地区某些引进英美自由市场经济模式的国家的政治动荡、经济难以发展、人民怨声载道的情况形成鲜明的对照。

当然，德国社会市场经济的法律制度从法律政治学的角度来看并非是无可指责的。但是，对它的批判不是本文的目的。我国的市场经济的法制建设尚处于初级阶段，我们需要广泛地吸收和借鉴市场经济发达国家的法制经验，尤其是德国社会市场经济法制的成功经验。实事求是地说，德国的社会市场经济的法律制度对我国在许多方面都有借鉴作用，最突出的方面应该是以下几点：

⒈依靠民法来建立我国市场经济社会的行为规范基础。民商法是市场经济法制建设的基础。正如德国社会市场经济的法律制度--其实也是其他市场经济国家法律制度所表明的那样，市场经济的最基本的立法是民法以及作为民法特别法的商法，因为他们提供了市场经济条件下的整个社会的最基本的法律规则。但是实事求是地说，我国的立法者对此并无清楚的认识。目前我国民法立法非常薄弱，根本无法适应市场经济条件下作为整个社会的基本规范的需要。现行民法最基本的法律"民法通则"过于简单，只有156条，在其实质内容方面，不但物权财产权（最突出的是不动产财产权）、债权这些民法中最基本的内容，也是市场经济的基本的法律规范，在我国可以说是缺乏有实质意义的规定，而且已经被改革实践和其他法律所否定的内容，如关于不许土地出租的规定等，到目前为止仍然是民法的有效条文，所有这些给我国目前的改革确实带来不少困难。但同时这也给改革带来良好的契机。因为大家都能看到的是，旧的古老传统很难适应当代的情势，在产品经济体制下制定的行为规则又被改革和人民群众所抛弃，所以我国目前最缺乏的就是民间的基本的行为规范。而民法依其本源就是市场经济条件下的民间社会的行为规范的总和。因此，如果现在我国能够制定出一部详备而得当的民法，不但会弥补我国目前的民间社会行为规范缺乏的漏洞，而且会极大地促进改革的发展。这也是我们从《德国民法典》的制定和施行百年时理应得到的经验。

⒉依靠法治方法实现法治经济。对我国社会主义市场经济是法治经济这一点，目前从上到下已经没有疑义。但是对怎样才能实现法治经济这一问题，理论界无人提及，实践上可以说并不明确。因为，目前我们所使用的改革方法可以说是与法治目标相违背的。其主要的表现是，新的改革措施的出台常常不依靠法律的手段和方法，没有遵循"先立法、后行动"这一法治国家普遍的原则，而是绕过现行法律、甚至违背现行法律的规定，依靠非法律的种种手段推进改革的进行。比如，改革中大量存在的"先试验、后立法"方法就是如此。这样，几乎每一次改革措施出台都会带来法律威信下降的副作用，它违背了法治国家的目的。这一点无疑也是我国目前法制威信不高的原因之一。对此问题的解决可以参考德国等法治国家的作法。在德国，对政府的行为实行的是"法律之外一切行为均为非法"的原则，政府施政如有新的举措，首先考虑的是把自己的纲领制定为法律，然后才付之于行动，如不然，政府的行为就是非法行为。这一原则虽有僵硬之嫌，但它却维护了法律的尊严，遵循了法治的原则，收到了长远的政治效益和经济效益。我国对改革也应贯彻"先立法、后行动"的改革策略，也就是依靠法治手段达到法治目的的策略，把一切改革活动纳入法治轨道。要做到这一点在我国并不难，因为目前所推行的改革制度，常常是在理论上和实践上已经为我国台港地区或者其他国家证明是市场经济的成功经验，甚至有些改革措施就是直接从这些地区和国家引进的。那么在吸收这些地区和国家的经验时同时引进他们的有关的法律制度、同时把这些法律制度通过立法转化为我国的法律制度，应该说是比较容易做到的。

〔1〕A.Hofmann.TatsachenueberDeutschland,Societaets.Verlag1992,Seite185.

〔2〕参见张贤钰：《德国社会市场经济与法制的评价》，《中国法学》1993年第6期等。

〔3〕HelmutKoehler:EinfuehrungzumBGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,SeiteIX

〔4〕HelmutKoehler;EinfuehrungzumBGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,1993,SeiteXIX

〔5〕KonradZweigert&HeinKoetz,EinfuehrungindieRechtsvergleichung,Tuebingen1971,Seife268.

〔6〕Schoenfelder:DeutscheGesetze,VerlagC.H.Beck,1994,11.

〔7〕WolfgangHefermehl:EinfuehrungzumHGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,Seite7.

〔8〕Creifelds;Rechtswoeterbuch.VerlagC.H.Beck.Neuauflage1994,Seite645

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1对相关基础概念的理性梳理

1．1民间组织非政府组织(ngo，no—governmentalorgani—zations)在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”“民办非企业单位”“非营利性组织”“社会中间组织…中介组织”“第三部门”等。俞可平先生在《中国社会科学》上撰文对上述概念进行了比较梳理和辨别分析，最终认为，“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要含义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。笔者建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。

研究中笔者亦使用“民间组织”(英译仍为ngo)作为规范性用语，但并不试图对其进行界定，因为“理解非政府组织的社会作用比确定其概念的一致重要得多”。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利比较研究中心的研究，民间组织应具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性5个特征。

1．2农村社会救助社会救助是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或者家庭，国家和社会所提供的各种救济和社会福利的总称。具体到该文的农村社会救助主要是指政府和社会力量为农村弱势群体提供的各种救助和福利服务的总称。具体而言，主要包括农民最低生活保障制度、五保户制度、农村扶贫开发、农村急难救助、农村法律援助、农村危房改造、农村特殊人员救助等诸多方面。

农村社会救助的主要特征有：①救助对象具有选择性。古今中外，尤其是农村地区总会有缺乏劳动能力没有生活来源的孤、老、幼、残、病或因突发性灾难而陷入困境的人，国家和社会应给予相应的救助。②社会救助的标准较低。社会救助是国家和社会履行的最起码的社会保障职责，提供满足受助对象最低生活需求。③社会救助具有临时性。社会救助形式多种多样，除部分长期救助对象外，大部分的社会救助对象，是临时性的救助，一旦其困境解除，基本生活有了保障，对其社会救助就不再继续。

2民间组织经济法主体地位的确定

目前经济法学界对于经济法主体的构成还没有高度一致的认同和普遍的使用，与传统部门法的法律关系直观、明了相比，经济法法律关系比较复杂。而要对这种复杂、多维法律关系的主体进行抽象并类型化，极易出现概括不全和类型交叉的缺陷。这是经济法主体研究的现实情况。

客观的说，对于民间组织的研究，政治学、社会学领域的研究已颇具规模，相对封闭的法学对此的关注与探讨已大大滞后。近年来，经济法学界开始对民间组织进行研究：有的学者将社会组织列为与国家、国家机关、内部组织等并列的经济法主体；有的学者将社会经济团体明确为经济法主体；有的学者将社会中间层主体与市场主体、经济行政主体置于“政府一社会中间层一市场”3层框架中加以研究，明确了社会中间层的经济法主体地位；有的学者从“公共管理观点”对社会自治组织进行经济法审视；有的学者提出了市场、社会、国家三大经济法主体群的分类观点；还有的学者从经济法中法律机构的特点和第三部门的经济法功能分析，探讨第三部门的经济法意义。

以上学者的研究尽管在称谓或侧重点上不尽一致，但他．们研究的目的非常明确，就是重新设计经济法主体制度，确立第三类主体(民间组织)在经济法中的法律地位．该研究持同样的观点，并认为理解民间组织的经济法主体地位可以从以下几方面来认识和把握。①民间组织是独立于政府和市场主体特殊经济法主体。民间组织的出现既能克服“市场失灵”，又能克服“政府失灵”；既能规制私权滥用，又能遏制国家干预。民间组织的宗旨与经济法的价值追求契合，也可以说民间组织是为了实现经济法的日的而存在和活动的，其应当属于经济法主体。民间组织应该定位为独立于政府和一般市场主体自成一类的经济法主体。对于民间组织的地位和作用，既不能简单替代，也不能过度扩大，而应在经济法所建立的体系结构中，保持适当地位，发挥应有作用。②民问组织是经济法的特别调节机制。弗里德曼曾经指出：“法律与所有的有机体相同，必须随着环境之更易而变化，并在变化中求其生长，否则难免限于僵化，不能适应社会的需要’。当前法律体系已经从公私法二元结构向三元结构嬗蛮，经济法成为独立于公法与私法的第法域，面对政府和市场的“双重失灵”，民间组织成为介于政府与市场之间的特殊调节机制。一方面民间组织承担了越来越多原由政府部门履行的诸如消除贫困、环境保护等满足社会多元化需求的公共服务职能，弥补政府提供公共服务的不足和官僚化缺陷，制约政府权力。另一方面民间组织作为利益化的代表，通过自律协调以及与政府的沟通尽可能地维护成员的合法权益和社会公共利益，克服市场之手在利益分配上的缺陷。正是在此意义上，民间组织显示了其存在的合理性，凸显了作为经济法特别调控机制的深刻价值。

3社会救助法的经济法体系范畴归属的确立

社会保障法可分为社会救助法、社会保险法、社会福利法3个相对独立的领域。结构上，现阶段的社会保障法是以劳动法为基础，社会救助法为底线，以社会保险法为核心，以社会福利法为辅助。社会救助法目的在于通过提供救济保障居民合乎人道的生活，使处于困境中的人能与社会发展相适应。一方面，社会救助立法是最早形成的社会保障制度，众多国家的社会保障法是在社会救助法的基础上逐步形成起来的；另一方面，社会救助是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会成员中总会有部分人因为收入低或者遇到重大患难而陷人生活困境，需要通过社会救助得到帮助。

社会救助法与经济法的关系，同样表现为社会保障法与经济法的关系。经济法学界对于市场秩序规制法和宏观调控法是经济法体系组成部分方面基本达成共识，而在市场主体(或称经济法主体)规制法和社会保障法是否属于经济法体系观点则不统一，对于社会救助法的归属研究的代表性观点有以下几种。第1种认为社会保障法与经济法都是国家干预社会生活的法律形式。社会保障法为解决社会分配矛盾，满足社会成员生存需要；经济法则为排除经济发展之障碍，满足国民经济协调发展之要求。两者的基本价值不同，社会保障法侧重于谋求社会公平，经济法的基本价值则为经济效率。两者同为市场经济的双翼，相辅相成，同属社会法范畴。第2种认为社会保障法是以社会法属性为主，兼具经济法属性。此观点与上述第一种观点类似。第3种认为社会保障法中仅有社会保险法可以成为经济法的研究对象，并不能全部的构成经济法的有机组成部分。第4种认为社会保障法是经济法的有机组成部分，认为社会保障法是强制法，不是意思自治法。经济法是国家干预或协调经济之法，社会保障法体现了社会分配领域的国家干预或协调，因此从属于经济法”…。目前这种观点影响较大，许多高等院校法学院系都把社会保障法作为经济法系列课程开设。

具体到社会救助法与经济法的关系，笔者根据以上观点的梳理认为，社会救助法作为社会保障法的有机组成部分，其反映的也是一种国家对社会再分配经济关系的法律规制和调控。不仅仅追求社会稳定、社会公平和保障公民的基本生存权，而且能有效预防和控制市场机制对社会被救助对象的可能损害，弥补市场调控缺陷和市场失灵，维持市场经济的良性运作，追求经济效益当然为其应有之义。其中运用经济法理念实施的国家干预不仅以经济性为手段，而且也是以经济性为目的——即使这些接受社会救助的当事人尽快渡过难关，重新投入到市场经济活动中，为社会物质财富的增加继续付出自己的努力，同时也获得自己应得的财富分配额。因此，从社会分配法的角度和经济性的纬度分析，包括社会救助法律制度在内的社会保障法律制度作为经济法中强制性分配法的有机组成部分，是可以获得正当性理由和根据的。社会救助法律制度是国家干预社会分配法律制度的子系统，更是整个社会分配法律制度的最底防线，当然从属于经济法范畴体系。

4民间组织参与农村社会救助经济法解读的意义

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一、健全群众利益诉求沟通表达机制

检察工作的人民性，要求我们始终关注群众利益诉求，努力畅通群众利益诉求的表达渠道，把群众利益诉求作为加强和改进工作的重点。有效的群众利益诉求表达机制，能够引导群众通过法定的、理性的渠道有序表达自己的意愿，是检察机关化解社会矛盾的先决条件。

（一）群众利益诉求征询制度

检察机关应当坚持主动开门纳谏，高度关注各类群体不同的司法需求，积极拓展人民群众参与检察工作的方式与途径。比如倡导领导干部深入基层倾听民意制度。听取群众利益诉求，采取有针对性的措施改进工作。建立重大司法决策事项征询群众意见制度。对于涉及人民群众利益的重大事项和社会热点问题，向社会公众进行通报或公示，确保重大司法决策事项符合群众要求，符合检察工作规律。探索检察机关与社区街道信息互动制度。在社区街道设立社情民意联系点，聘请社区内德高望重、有影响力的居民担任社情民意联络员，虚心听取群众的诉求；构建检察机关与媒体沟通协调制度。通过坐客网络嘉宾聊天室、网上庭审直播、网上在线解答等形式，与网民直接交流，广泛听取社情民意。

（二）涉检工作制度

涉检是案件当事人直接表达诉求的重要方式之一，对保障案件质量和效率，化解社会矛盾，实现和维护好最广大人民群众的利益具有积极作用。

对此，需要完善检察长接待制度。通过直面群众，倾听群众对检察工作的建议，对群众提出的合理诉求登记备案，明确承办部门和办理期限，加强跟踪督办。探索公开听证质询制度。对于涉及重大、疑难案件的矛盾纠纷，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，由检察机关组织，采取邀请人大代表、政协委员、律师、社会各界人士和当事人及其近亲属参加公开的听证和质询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾工作；并辅以心理咨询辅助接访制度。由具有心理咨询师资质的干警先行接待来访人，明确来访人心理状况和具体事由，对其进行适当的心理疏导，安抚其情绪。必要时，还可邀请经验丰富的心理专家介入，为心理咨询疏导提供专业支持和帮助。

（三）检务公开制度

深化检务公开，增强检察工作透明度，关键是要与社会公众建立起一种互动的反馈机制，使公众不止是被动地“知情”，还能使自己的意志和利益及时得到回应。所以，检察院应坚持检务制度。以检务公报、检务新闻发言人制度、检察开放日、人事任免公开等方式，主动向公众传播有关检察机关的组织、职权、工作方法和程序、有关的法律法规司法解释等内容。并建立检务提供制度。在法律政策许可的范围内向公众提供检察相关事务的行为，当依法有权获取检务公开的公众提出获取信息的请求时，检察机关应及时予以回复，实现单向的宣告式检务公开向双向的互动型的检务公开转变。还需探索向检务公开监督员报告制度。从各级人大代表、政协委员、人民监督员及其他服务对象中，聘请检务公开监督员，自觉接受他们的监督，定期向他们通报工作情况，邀请他们视察检务公开工作，听取他们的意见和建议。此外，应构建检务公开备案制度。在各级检察机关执行检务公开过程中，向各级人大常委会备案，以利于各级人大常委会对检察机关推行检务公开制度的监督。基于信息互动的必要性，还应形成检务资源共享及滚动发展制度。在不违反国家法律、法规的前提下，有义务及时回复其他检察机关及部门为履行职能而提出的检务资源采集申请，提供申请部门需要的情况。

（四）社会矛盾评估预警制度

检察机关在执法办案过程中，排查收集各种社会矛盾隐患信息，通过对信息进行客观、科学的分析和评估以后，对可能引发社会矛盾的因素进行归纳、论证，作出预测、警示，并采取相应的消除和防范措施。

做好评估预警，有利于从源头上将可能导致社会冲突、危及社会稳定的不和谐因素减少到最低程度。从这个角度出发，检察院需完善评估预警组织制度。制定《社会矛盾评估预警制度实施方案》[1]，明确预警责任，成立社会矛盾评估预警工作领导小组，及时研究协调解决评估预警工作中遇到的问题。各部门确定一名评估预警工作联络员，负责及时收集、报送本部门预警信息，构建全院联动的社会矛盾评估预警格局。并要坚持社会矛盾分析排查制度。通过不定期排查矛盾、接待来信来访等多种渠道，对不稳定因素信息进行广泛的收集整理，提前开展工作，做到关口前移、防患于未然；另需探索社会矛盾分级制度。在最有可能引发社会矛盾的不立案、不批准逮捕、不、撤案、不予赔偿等环节，加强与案件当事人的沟通。根据了解和掌握群众利益诉求的轻重缓急，将社会矛盾评估案件划分为特别重大等级、重大等级和一般等级来进行预警。

（五）涉检舆情信息汇集分析制度

当前，媒体、网络已经成为社会生活中表达民情、畅通民意、集中民智的重要渠道。作为行使法律监督职能的检察机关，无可争辩地成为舆情矛盾相对集中的部位，涉检舆情[2]呈现出较快的增长趋势。检察机关应把舆情作为倾听群众诉求的重要渠道，努力使涉检舆情成为促进科学决策、改进检察工作的助推力量。

具体可从三方面入手：建立涉检舆情采集制度。延伸舆情信息感知触角，扩大舆情信息采集范围。在社区街道的派驻检察室设立舆情信息采集点，着重关注群众反映的原始“情报”。强化涉检舆情分析甄别制度。组建涉检舆情评阅人员队伍，加强分析研判涉检舆情动向，从中发现具有倾向性、苗头性、社会性的舆情信息，为领导参谋决策提供参考和依据。完善涉检舆情报送制度。实行定期上报与有事随报相结合，重点对意识形态领域、社会热点难点问题的信息报送。运用内部网络、舆情信息简报等多种载体，宣传群众关心的各项政策法规，及时反馈、报告舆情信息调处情况。

（二）矛盾化解回访制度

对矛盾当事人建立档案，记录矛盾发生的时间、地点、缘由、矛盾的特殊性、矛盾的处理结果等。在矛盾化解后的一段时间内，检察机关承办人要及时安排回访，了解其思想状况、生活现状、对矛盾的化解是否满意等，妥善处理遗留的其他问题，直到矛盾得到彻底解决。回访时发现当事人思想有所波动、行为有所反弹的，要通过做思想工作、心理辅导等方式，稳定当事人情绪，从源头上遏止当事人缠访闹访的苗头。回访之后应做好回访记录，将回访情况详细记录并收入矛盾当事人档案。

（三）涉检舆情应对制度

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英国是一个有着悠久的社会救助传统的国家，其最早的社会救助制度可以追溯到1601年《济贫法》的颁布。在二战以前，英国的社会救助制度主要表现为济贫法制度的形式，不过济贫法制度并不是现代意义上的社会救助制度。在1942年发表的《贝弗里奇报告》的直接影响下，以1948年《国民救助法》的出台为标志，英国正式建立起了社会救助制度。

从1948年正式建立到现在，战后英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；从1979年撒切尔政府上台到现在是变革时期。1979年以来，英国社会救助制度总的变革趋势是：社会救助的手段越来越趋于多样化，服务型社会救助越来越占据重要地位，同时对申请人设置的限制性条款也越来越严格。

一、1979年以来英国社会救助制度的频繁变革

1.保守党政府时代（1979―1996年）

在1988年正式生效的《1986年社会保障法》里，作为英国社会救助制度的主要组成部分之一的补充补贴被收入支持所取代，家庭津贴变成了家庭信贷，而在之前几年，住房津贴已经取代了房租减免。所有这些津贴改革的目的是简化管理并避免“贫困陷阱”这种最坏的结果。[1]

1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，这三种津贴都建立在相似的原则基础之上。这项法案推动了英国社会保障体系向税收抵免方向的发展，而且它把财产调查作为整个改革方案的中心。一种新的社会保障结构被引入，它较少在不同的津贴申请者之间进行区分，比如残疾人、养老金领取者和单亲家长。[2]

这项法案同时建立起了双重的财产调查型收入支持体系：收入支持是为那些没有工作或每星期工作时间少于24小时的人设立的，工作家庭税收抵免是为那些每星期工作时间在24小时（后来减为16小时）以上的父母设立的。然而，抚养着16岁以下小孩的单身母亲却不用受工作方面的条件限制就能接受社会救助，就如同普惠式的儿童津贴一样。[3]这再次反映出英国政府对儿童享受的福利的关注度明显要高于对其他群体的福利的关注度，同时，这也反映出“少年儿童是世界上任何一个国家最宝贵的资源”的这一当代社会的重要理念。

1983年，保守党政府引入了住房补贴计划，以取代之前存在的针对低收入家庭的各种住房福利。最新的关于申请住房补贴的一般资格是在《1992年社会保障缴费和补贴法》中规定的。

保守党政府在1971年设立了家庭收入支持，其在1988年被家庭税收抵免所取代，它提供给每周工作时间在24小时（后被减少为16小时）以上的低收入父母。这项津贴对于单亲家庭与双亲家庭一视同仁，发放的主要依据是家里孩子的数量及其年龄、家庭纯收入、积蓄等。与收入支持一样，家庭税收抵免只面向积蓄在8000英镑以下的家庭，只有积蓄在3000英镑以下的家庭才能获得全额的家庭税收抵免。

在1986年以前执行的补充补贴计划中，有些条款准许对帮助特殊支出做出一次性付款，诸如搬家、购置家具、修理房屋等等。政府在这些方面有很详细的规定。《1986年社会保障法》废除了这些名目，用社会基金取而代之，救助金局组织了一个受过专门培训的小组负责管理。社会基金提供给收入支持和后来设置的非缴费型求职者津贴的领取者，以满足被认为超过日常生活的正常开支的一次性需求，它由两个不同部分组成：法定社会基金和任意社会基金。1987年实行的法定社会基金对寒冷天气时的额外燃料支出，以及生育和丧葬费用提供资助。1988年开始实施的任意社会基金，对申请人提供预算借款和危机借款，以及社区照顾资助，社区照顾资助是提供给那些已经接受了一段时间的住院护理并需要回到社区安顿的人。此外，去医院或其他医疗机构探亲访友时，可以得到交通补助。该服务还补助社区内“易受伤害”的群体改善生活条件，政府有详细的规定来帮助社会基金官员决定这类需求。除了社会服务和医疗服务以外，社会基金提供的现金资助是很有限的。在预算范围内，30%用于社区护理，70%用于借款。当然，生育和丧葬补助不在此范围内。[4]

从1994年10月起，申请家庭税收抵免及住房补贴的家庭可以获得每周不超过40英镑的补贴用于用于正规幼儿园的看护费用。此项帮助用于双职工、单职工而另一方无力照顾孩子的家庭，以及单亲家庭。它是提供给那些把不满11岁得孩子送到日托所照看的家庭的。这项政策有助于减轻低收入工作家庭在照看孩子方面的负担，同时也给予了一定精神上的鼓励。

1996年，保守党政府推行求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴，则附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。自从1996年10月求职者津贴取代失业救济补贴后，该项津贴在2000年以后取代了收入扶持而成为社会救助津贴中开支比例最大的津贴，其与收入扶持共同构成了当前英国社会救助制度的核心。

2.新工党政府时代（1996―2009年）

1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[5]就业比例如此之低，改革自然势在必行。

1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[6]

工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[7]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。

2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。

2003年10月起，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就丧失领取的资格。

2008年10月，英国政府开始实施就业及援助津贴制度，取代丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。

3.联合政府时代（2010年至今）

2010年，以保守党为核心的联合政府取代了新工党政府，这标志着英国历史翻开了新的一页，同时也意味着英国的社会保障制度必将迎来新一轮的变革，其将往何处去是目前英国的热点话题，其中自然也包括了对社会救助政策的关切。

正是在这样的背景之下，英国政府于2010年11月11日公布了福利制度改革方案，承诺帮助失业者再就业，同时警告失业者如果拒绝工作、靠领取社会救助津贴过日子，将会面临处罚。根据这一方案，英国政府将把个人和家庭所得种类繁多的补助和津贴整合起来统一发放。英国政府计划于2012至2013年起实施此福利制度改革，并且计划在5年内完成。

联合政府还宣布了180亿英镑的福利支出削减计划。工作税收抵免计划也遭到了削减：从2011/2012财年开始，连续三年冻结基本因素和30小时因素的给付；从2012/2013财年开始，取消50岁以后重新开始工作因素的给付，而有小孩的夫妇必须两人每周工作时间达到24小时以上，其中一人的工作时间必须在16小时以上。

二、1979年以后英国社会救助制度频繁变革的原因分析

1.贫困人口的增加

在1961到1979年间，英国所有的收入群体都从经济的日益增长中得到了好处，其中最低收入群体的收入增长最快。然而，自1979年保守党政府上台后，英国经历了一次收入和财富不平等的快速扩张过程。在1979年到1994/1995年间，扣除住房花费后，最富有的十分之一人口的收入增长了60%以上，而最贫穷的十分之一人口的收入却下降了约10%。从1994/1995年间开始，平均生活水准的上升提高了大部分群体的收入水平，只有最贫穷的十分之一人口例外。[8]在1979到20022/2003年间的英国，实际净收入每增加100英镑，就有40英镑为最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加剧不仅在英国历史上十分少见，其在国际范围内也是罕见的。[9]

1980年以后，英国的贫困人口急剧上升。按照欧盟国家规定的贫困线即平均收入的50%计算，英国的贫困人口从1979年的440万增加到1989年的1040万。这1040万的贫困人口占英国总人口的19%以及22%的儿童人口。[10]20世纪80年代英国贫困率的突然上升和保守党的相关政策有关，但实际上也受到了当时社会和经济变化的影响。这些变化主要包括；劳动力对市场对非熟练和半熟练工人需求量的下降，由此导致失业率的上升和工资的降低。此外，经济全球化也是其中一个重要的因素，其他国家的极具竞争力的外来劳动力导致英国国内的平均工资水平下降。

英国在20世纪八九十年代的经济增长有利于富人但不利于穷人。比如，根据官方统计结果显示；从1979年到1990年，最穷1/10人口的收入下降了17%；而同一时期.最富的1/10人口的收入增加了62%。从总人口来看，富人的实际收入增加了50%，而穷人的实际收入只增加了10%。而同样有官方统计数据表明：到1991年，几乎有1/3的英国儿童生活在贫困之中。最近的证据表明，在20世纪90年代后期，英国的不平等和贫困使最穷者的可支配收入与最富者的可支配收入的差距增大到了决裂的边缘。[11]依据英国一些学者的估算，在20世纪末，英国有1400万人生活在贫困之中.他们的收入还不到国民平均收入的一半，而生活在贫困家庭中的儿童数也从1979年的140万增长到了1999年的450万；与此同时，最富的1/10人口的收入仍然在持续增长。[12]

戈登在2000年指出，英国的贫困一直都在增长，并且已经有相当一部分人陷入了贫困。他的研究指出，英国14的家庭在遭受贫困，但福利国家的制度为他们提供了安全网，这使贫困者不至于陷入最困难的境地。到1999年，英国有50万人遭受长期贫困，这比1990年下降了许多。[13]

在20世纪80年代，撒切尔领导下的保守党政府对社会保险津贴进行了大幅度的削减。英国人享受到的来自社会保险领域的保护减少了，由此带来的后果是：英国人对社会救助津贴的依赖增强了，特别是在日益增加的失业率与房租，以及低工资背景下。在20世纪90年代早期，超过800万人依赖主要的社会救助津贴（现在的收入支持），其中的三分之一还依赖其他形式的社会救助津贴。[14]

2.失业率的上升和零就业家庭的增多

20世纪50和60年代，英国的平均失业率大概在2.5%的水平。失业率如此之低，这在英国历史上都是很罕见的。那是个“充分就业”的年代，绝大部分的毕业生都能有一份全职工作，到法定年龄时再退休。然而，进入20世纪70年代中期以后，失业率开始飙升，1981年时高达9.6%。失业率跟着经济周期而变化，20世纪80年代后期有所回落，90年代初又开始上升。90年代后期，失业率又降了些。然而，2002年的失业率仍高达5.2%，是20世纪50、60年代的两倍。因此，20世纪八九十年代，失业率出现了大规模上升，大规模失业成为了英国劳动力市场的主要特征。在此期间，还出现了一种新现象：男性非经济活动人口众多。非经济活动人口指的是那些没有就业也没有失业的人，也就是说，他们既不主动找工作也不愿意工作，包括在家里料理家务的人、因患病和残障而离开工作岗位的人，以及已经提前退休但尚未领取国家养老金的人员。[15]

20世纪80、90年代还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年急剧上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次就是单身汉。[16]

3.社会福利开支的急剧增加和骗保现象猖獗

在战后的英国，由于福利开支增长过快，必然导致财政负担沉重，经济效率下降。在福利开支中，社会救助占了很大的比重，因为社会救助与社会保险不同，是属于非缴费型的社会福利，政府的责任更重大。

福利支出在政府财政支出中所占比例在1951年的是36%，1978年就增加到53%。[17]而在1980―1995年间，福利开支占英国GDP的比重又增长了5.8%。2008年金融危机席卷全球，英国的经济遭受重创，福利开支给政府财政带来的压力有增无减。据统计，英国2009年包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员的补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑，超过当年的国防、教育及医疗开支的总和，给英国财政和经济复苏带来了严重负荷。由于英国给予失业者和单亲家庭的社会救助补贴过高，而低工资阶层因所得税高，因此出去工作所得比赋闲在家多挣不了多少，从而导致许多人干脆长期闲在家里以领取社会救助补贴生存。高福利意味着高支出，高支出需要有高税收来支撑。高税收又被嫁接到企业身上，直接影响了英国企业的盈利能力，致使它们在世界市场上竞争力的下降。因此，就不难理解无论是保守党政府，还是新工党政府，还是现在的联合政府，都频繁地对社会救助制度进行变革了

英国政府在1998年的《打击骗保，人人有责》绿皮书中宣称，每年被骗取的社保资金达20亿英镑，“这笔钱可以用来为100万尚没有养老金的老人提供收入保障，还可以给1200万儿童每周增发2英镑的儿童津贴”，[18]按负责制定打击骗保政策的大臣马尔孔？威克斯的话说，在1998到2001年间，骗保人数下降以后省出的钱“可以给2500名医生或近6000名护士发工资”。[19]

一个很明显的事实是：社会救助成为了骗保的重灾区。根据英国就业和养老金部的统计，在2000―2001年度，收入支持和求职者津贴两项制度由于骗保和工作失误，多支付了12亿英镑，其中7.74亿是骗保所致。骗取收入支持的人数是20.4万人，骗保率为5.4%；骗取求职者津贴的人数为8.6万人，骗保率为8.6%；最常见的骗保形式是未申报收入和及未告知自己有配偶。[20]

三、结语

1979年以来英国政府的一系列举措清楚地表明：英国社会救助制度对申请救助的人设置的限制性条款越来越严格，而附加条件也越来越多。也就是说，在当前和以后的英国，一个人想要不付出努力、不承担义务，单纯依靠社会救助来度日的想法会变得越来越难以实现。

可以预见：英国的社会救助制度会越来越体现一种人文关怀，逐步减轻其工作程序给申请者带来的压力或羞耻感，同时也会不断提升申领者通过自身努力实现“自救”的能力。当然，为了充分发挥社会救助制度的作用，英国政府必须下决心彻底解决社会救助自身的制度缺陷问题，减轻社会救助制度对英国民众就业和储蓄意愿的负激励效应，同时也要淡化普通民众对社会救助制度的依赖思想。毕竟，社会救助制度说到底只是社会保障制度的最后一道安全网，它的目标人群是最脆弱的社会群体，而不是普通民众。英国普通民众要真正摆脱贫困或社会排斥的风险，就必须彻底抛弃纯粹依赖社会救助的想法，通过自强来最终实现自立。

参考文献：

[1]Robert M. Page and Richard L. Silburn，British Social Welfare in the Twentieth Century， Macmillan Press，1999， p211

[2]Maureen Baker， Canadian Family Policies： Cross-National Comparisons， Toronto University Press，1995， p107.

[3]MaureenBakerand David Tippin，Poverty，Social Assistance，and the Employability of Mothers：Restructuring Welfare States，Toronto University Press，1999， p196.

[4][英]迈克尔・希尔著、刘升华译.理解社会政策[M]，北京：商务印书馆，2005年，第149―150页。

[5][6]MaureenBakerand David Tippin，Poverty，Social Assistance，and the Employability of Mothers：Restructuring Welfare States，Toronto University Press，1999， p199， p201

[7]Toynbee P .& Walker D. Did Things Get Better？ An Audit of Labour’s Success and Failures，Penguin，2001， p21.

[8][英]罗丝玛丽・克朗普顿著、陈光金译. 阶级与分层[M]，上海：复旦大学出版社，2010年，第251―252页。

[9]Hills J.， Inequality and the State.，Oxford University Press，2004， p28.

[10]Atkinson，Anthony B..，Income and the Welfare State： Essays on Britain and Europe. Cambridge University Press，1995， p292.

[11]Gordon et al， Poverty and Social Exclusion in Britain ，Joseph Rowntree Foundation， 2000， p8.

[12] [13] [英]肯・布莱克默著、王宏亮等译.社会政策导论[M]，北京：中国人民大学出版社，2009年，第62、64页

[14]Robert M. Page and Richard L. Silburn，British Social Welfare in the Twentieth Century， Macmillan Press，1999， p211

[15] [16][英]简・米勒主编、郑北飞、杨慧译.解析社会保障[M]，上海：世纪出版集团，2012年，第12、14页。

[17]D. Kavanagh. Thatcherism and the British Politics： The End of Consernus，Oxford： Oxford University Press，1987，P44

[18]Department of Social Security. Beating fraud is everyone’s busness： Security the future， Cm4012，London： The Stationery Office，1998

篇8

社会保险基金筹集是指由法定的社会保险管理机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保险费（税）的法律行为。社会保险基金的筹集直接关系到能否建立充足和稳定的社会保险基金，是社会保险制度的基本内容和首要运行环节。我国的社会保险由基本社会保险、补充社会保险和个人储蓄性保险构成，与此相对应，我国的社会保险基金也可分为基本社会保险基金、补充社会保险基金和个人储蓄性社会保险基金。本文仅就基本社会保险基金筹集法律问题进行分析和研究。

一、我国社会保险基金筹集法律制度安排现状

从立法角度看，社会保险基金筹集涉及到政府、用人单位和劳动者个人之间的权利与义务分配，涉及到经济利益的衡平与再分配，关系到社会保险制度能否顺利地推行，并最终影响到社会经济的稳定和发展。近些年来，我国加大了社会保险筹集立法的步伐，除了在宪法中明文规定社会成员享有社会保障权利外，还在相关法规、规章里明确规定了政府、用人单位和劳动者个人在承担社会保障费用方面的义务。从社会保险基金筹集制度的内容来看，该制度主要由资金筹措渠道、计征比例、筹资方式等基本要素构成。

（一）养老保险基金筹集制度安排现状

主要体现在（国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定）和（国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及实行企业化管理的事业单位及其职工。此外，省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入其基本保险的范围；（2）缴纳比例：企业一般不得超过工资总额的20％（包括划入个人账户的部分），个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的46，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的86；（3）筹资方式：按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。目前是要求按本人缴费工资11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记人个人账户，其余部分从企业缴费的比例中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3％；（4）筹资渠道：实行国家、企业、个人三方共同负担的筹措原则，除了上述企业和个人负担的费用以外，国家也要从财政收入中予以补贴，其支持方式有：让税、让利和补贴三种方式。

（二）医疗保险基金筹集制度安排现状

主要体现在（国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定）中。基本内容如下：征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入基本医疗保险的范围；（2）缴纳比例：用人单位缴费率应控制在职工工资总额的仍左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％；（3）筹资方式：统筹基金和个人账户相结合。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计人个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30％左右。基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位； （4）筹资渠道：基本医疗保险费由用人单位和职工个人双方共同负担。国家不负担基本医疗保险基金的财政性补贴责任，但也有与养老保险一样的让税、让利性支持措施。

（三）失业保险基金筹集制度安排现状

主要体现于（失业保险条例）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围；（2）缴纳比例：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的26缴纳，其职工按照本人工资的1％缴纳。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；（3）筹资方式：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定；（4）筹资渠道：失业保险基金由下列收入构成：城镇企业事业单位及其职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。

就上述三项社会保险的覆盖范围来看，基本养老保险的覆盖面最窄，失业保险次之，基本医疗保险的覆盖面最宽。基本医疗保险基本实现了城镇职工保险制度设计的统一，为其他保险制度的统一提供了可资借鉴的经验和范式。这三项保险制度改革是当前社会保障制度改革的重点和核心。

（四）工伤保险基金筹集制度安排现状

主要体现于（企业职工工伤保险试行办法）和（工伤保险条例）中。基本内容包括：（1）征缴范围：中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费；（2）缴纳比例：由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率每五年调整一次。企业工伤保险费率的调整幅度为本行业标准费率的5％至40%；（3）筹资方式：工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统—筹集，实行社会统筹；（4）筹集渠道：工伤保险基金由下列项目构成：企业缴纳的工伤保险费；工伤保险费滞纳金；工伤保险基金的利息；法律、法规规定的其他资金。工伤保险基金主要由企业缴费构成，不足时由同级政府临时垫支。国家除了让利、让税性支持措施外，并不直接承担该基金不足时的补贴责任。

（五）生育保险基金筹集制度安排现状

主要体现于（企业职工生育保险试行办法）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括所有城镇企业。即包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业。劳动者个人不缴纳生育保险费；（2）缴纳比例：生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1％；（3）筹集方式：生育保险费按属地原则实行社会统筹，根据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金；（4）筹集渠道：主要由企业缴费构成，其他还包括生育保险费的滞纳金、生育保险基金的利息以及法律、法规规定的其他资金。国家除了让利、让税性支持措施以外，不直接承担该基金不足时的补贴责任。

二、对我国社会保险基金筹集法律制度的一般评价

经过多年的艰苦努力，目前我国各项社会保险基金筹集制度已初步确立，并在实践中得到了不断完善，制度设计也日趋合理和科学。但从基本社会保险发展对基金筹集法律制度的要求看，现行相关法律制度除存在立法层次低，制度稳定性较差，计划体制痕迹明显等缺陷外，在制度的具体安排上还存在诸多不足。

（一）征收范围狭窄

我国现行社会保险制度设计还是没有考虑占中国人口大多数的农村居民的社会保险需要，适用对象仍是城市居民。就具体制度设计看，主要针对的还是城镇企业职工，城镇非企业职工的各项社会保险资金的筹集仍延续着传统的“社会保险的城镇内部制度性分割及其对公平的侵蚀”，的制度安排。这种价值取向和制度安排不仅大大缩小了社会保险基金的征收范围，大大降低了社会保险的制度效率，还会带来其他社会问题。根据奥尔森的观点，我国现有的社会保险制度是一种选择性激励机制，它在社会中形成了一个只有少数人才享有共同利益的“特权群体”。这些强有力的职业群体或“特权群体”有强烈的动机保护那些给他们带来特殊“公共利益”的制度安排，从而导致所谓既得利益者阶层的固化和制度受害者的强烈不满。同时，由于现行社会保险制度的社会化程度较低，覆盖面较小，制度性差别大，限制了劳动力在不同产业的自由流动。这既不利于劳动力市场形成和劳动力资源的有效配置，也不利于社会保险基金来源的扩大和赡养比的降低。

（二）用人单位社会保险负担偏大，劳动者个人和政府负担偏轻

从总体上看，在我国用人单位承担的社会保险负担比例为收入的35％左右，而个人仅为个人收入的11％。与国际社会相比，除少数福利国家，我国用人单位的社会保险负担明显偏重，如美国、德国、日本社会保障的负担比例均为雇主和雇员各负担50%，特殊项目由政府财政补助；新加坡公积金的缴费事尽管会随经济的增长和职工工资水平的提高而作相应的调整，但从总体上看雇员的缴费率明显高于雇主的缴费率，目前，雇主的缴费率为12％，而雇员适用的缴费率却为24％。用人单位社会保险负担过重，个人负担过轻不仅会降低企业的再生产能力和国际竞争力，也不利于增强个人的社会保险意识和社会保险责任。此外，与其他一些国家和地区相比，我国政府财政承担的社会保险负担既偏轻又不确定。

（三）筹集方式有待改进

目前，除少数地区开始试行由地税部门通过税收征收渠道筹集社会保险费外，社会保险费的征收一般由社会保障行政部门下设的社会保险经办机构负责征收。实践证明，由社会保险经办机构负责征收社会保险费的做法存在明显弊端：首先，社会保险经办机构是社会保障行政机关下设的事业单位，这为社会保证行政机关违法动用社会保险费创造了体制上的可能；其次，要完成社会保险费的征收，社会保险经办机构必须建立一个庞大的征收体系，这无疑将增加社会保险费的征收成本；最后，这种征收方式在制度设计上缺乏激励内涵，无法有效地调动征收者的积极性。

（四）筹资渠道有待拓展和规范

首先，劳动者个人缴费的险种有限。我国只有养老保险、失业保险实行个人缴费制度，医疗保险只是在试点城市实行个人缴费，生育保险和工伤保险尚未实行个人缴费。而其他—些国家，如英国、意大利、荷兰等，劳动者应就疾病生育保险承担一定的缴费责任。其次，来源于政府的财政拨款非常有限且不确定。目前，国家只承诺在养老保险和失业保险基金出现缺口的时候以财政补贴的方式进行经济支持，对医疗保险、工伤保险和生育保险，国家并不直接承担财政补贴责任。再次，社会保险基金的投资收益有限。根据原有相关规定，社会保险基金只能投资于国债，尽管国债几乎不存在风险，但国债的收益率却比较低，这严重地影响了基金的增值。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》 （2001年12月13日实施）的规定，由全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拔入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的全国社会保障基金可以有限制地进入资本市场。但是由各省、市、自治区社会保险经办机构掌握的社会保险基金仍然不能进入资本市场。最后，基金的非法流失影响了社会保险基金的筹资效率。截止1998年底，全国仅养老保险基金被挪用、占用就达55.6亿元。

三、我国社会保险基金筹集法律制度的完善与创新

（一）尽可能扩大社会保险基金征收对象的范围社会保险基金的筹集能力、保障能力和调剂能力直接受制于保障对象的范围和数量。因此，完善我国社会保险基金筹集制度的首要措施是尽可能地扩大社会保险的覆盖面。

首先，将公务员和事业单位工作人员纳入所有社会保险项目基金的征收范围。根据现有社会保险的有关规定，在我国国家公务员和事业单位工作人员只缴纳医疗保险费，其他社会保险费一概不缴。这不仅有失公平，而且严重影响了社会保险基金的筹集。因此，为了有效增强社会保险基金的筹集能力，应将国家公务员和事业单位工作人员纳入所有社会保险项目基金的征收范围。

其次，将城镇各种性质的企业劳动者全部纳入所有社会保险项目的基金征收范围。尽管我国现行的社会保险制度是以城镇劳动者作为适用对象的，但现实的情况是还有相当一部分城镇劳动者未被纳入社会保险之中，即使有些劳动者被纳入到了社会保险范围，也只是其中的一部分项目。因此，扩大社会保险覆盖面的另一个重要措施是将城镇各种性质的企业劳动者，包括各种所有制性质的企业、事业单位、社会团体和机关的工勤人员，民办非企业单位，城镇个体户及其职工全部纳入全部社会保险《至少养老、失业、医疗和工伤保险》范围。

再次，尽快全面征收工伤保险费和生育保险费。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二条的规定，我国目前全面征收基金的社会保险项目只有基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，工伤保险和生育保险还没有正式全面统一征收。因此，在进一步拓展养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金征收范围的基础上应尽快全面统一征收工伤保险基金和生育保险基金。

最后，有条件的地区应将农民纳入养老和医疗保险范围。一些经济相对发达和城镇化水平比较高的地区，应逐渐将农民纳入养老保险和医疗保险范围，从而为社会保险基金开辟新的渠道。如江苏苏州就已把农民纳入到了医疗保险范围。

（三）进一步完善国家、用人单位和劳动者社会保险税 （费）负担的比例

根据我国目前社会经济发展的现状，确定社会保险负担的基本原则应是合理减少企业的社会保险负担比例，适当增加个人的负担比例，适度调高国家所补贴保险项目的负担比例。保险费率的界定要体现权利与义务的统一，从而对三方形成适当的制度激励和制度约束机制，增强各方对社会保险基金的责任感，保证社会保险基金的筹集效率和使用效率。首先，应逐渐提高劳动者个人社会保险费的缴费比例，降低用人单位的缴费比例，最终达到用人单位和劳动者个人的社会保险负担基本一致。从世界范围看，增加劳动者个人在社会保险上的负担是社会保险制度改革的重要发展趋势。其次，在体制转轨期间国家应承担由转轨而产生的隐形债务。据推算，社会保险由“现收现付”制改为“基金”制所产生的转制成本将高达2～3万亿元人民币。这部分费用应由国家来承担。最后，在转制完成后，国家在有些社会保险项目上的负担应有所增加，如失业保险等。

（三）进一步改革筹集方式

首先，以开征特种税作为社会保险基金的基本筹集方式。纵观世界各国，社会保险基金的基本筹资方式有以下三种：一是以社会保险税的方式由政府税务部门统一征收和筹集，目前世界上有80多个国家开征了社会保险税；二是由政府审批同意的私营组织和机构依据国家的法律法规和政策进行征收和筹集，如智利等；三是由政府设立的专门机构征收和筹集，我国目前采取的就是这种筹集模式。综合分析以上三种筹资方式的利弊，笔者认为，我国应采取主要依靠社会保险税来取得社会保险资金的基金筹集方式。结合我国农村人口众多，城乡差别较大，加之户籍管理较为严格的实际，我国的社会保险税应以混合型社会保险税模式为宜。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保险税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。

其次，调整社会保险费的计征原则。目前，社会保险费基本上按人头计征。这种计征原则对高新技术产业是有利的，因为他们用人少，但对于利润空间本来就不大的劳动密集型企业则很不利，因为职工越多则意味着企业要缴纳更多的社会保险费。从这个意义上说，按人头收费的方法事实上已经造成了新旧企业间的不公平。如果不能改变按人头收费的社会保险收费制度，许多劳动密集型企业，尤其是小企业逃避缴费的现状将很难得到改变。这也是近年来我国社会保险费收缴困难和扩面受阻的制度原因。因此，应对原有的社会保险费的计征方法进行改革，变按“人头”收费为按“收入”（利润）缴费（税），即个人直接按工资收入的一定比例向社会保险机构缴纳社会保险费，企业则按其利润的一定比例由税务部门收取社会保险税。

最后，改革社会保险费的计算方法。目前所实行的以“单位工资总额”作为缴费基数来计算社会保险费的方法漏洞很多，不少工资外收入并没有计算在内。因为，“工资总额”并不等于“收入总额”，实际缴费基数往往明显低于职工实际收入水平。因此，应将保险基金的征缴基数由“工资总额”改为“收入总额”，把职工从单位得到的各种“正常收入”作为缴纳保险费的基数。

（四）进一步拓展基金筹资渠道

目前我国社会保险基金的基本筹资渠道是用人单位和劳动者个人缴纳的社会保险费以及政府的财政拨款，社会保险基金筹资渠道过于单一，全国已普遍出现社会保险基金收不抵支现象。因此，在积极拓宽原有筹资渠道的基础上应努力开辟新的筹资渠道。

首先，通过国有资产变现或国有股减持筹集社会保险基金。具体的做法是在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保险隐性负债。这种特殊的社会保险基金的营运应委托给基金管理公司，由基金管理公司选择合适的时机对基金持有的国有股、法人股进行变现流通，满足迫在眉睫的养老保险金和医疗费给付需要，解决应该由国家负担的“老人”全部社会保险负担和“中人”的部分社会保险负担，并将挪用的养老金个人账户填平补齐，解决个人账户空账问题。

其次，通过社会保险基金资本化筹集社会保险基金。根据一些国家的成功经验和社会保险基金管理和运营的改革趋势，社会保险基金资本化增值是社会保险基金的一个重要来源。如平均实际回报率最高的瑞典已高达13.5％，最低的日本也有4.9％。我国的社会保险基金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进人证券市场实现保值增值是非常必要的。为此，劳动和社会保障部于2002年12月13日颁布了（全国社会保障基金投资管理暂行办法），允许全国社会保障基金进入资本市场。这为我国社会保险基金提供了新的筹资渠道。当然，仅仅允许全国社会保障基金进人资本市场是很不够的。因为，相对于由省、市、自治区社会保障机构掌握的社会保险基金，全国社会保障基金的规模要小得多。如果只允许全国社会保障基金“人市”，而不允许地方社会保险基金“入市”，那么，通过资本化来增加社会保险基金的设想将成为一句空话，没有什么实际意义。因此，国家应采取有效措施尽快允许地方社会保险基金进入资本市场。实际上已经有一些地方社会保险基金在“吃螃蟹”了。如金融街的第三大股东就是。北京市农村社会养老保险办公室；而天津港的第二大股东也是“社保局”，第五大股东是“蛇口社保”；金丰投资的第七大股东为“社保基金”；东方热电第六大股东为上海市社会保险事业基金结算中心。这些均为地方社会保险基金。

再次，发行社会保险福利彩票。从中国目前的情况看，发行社会保险福利彩票不失为一种有效的应急措施。有关机关可以根据社会保险基金的缺口情况，结合其他筹资渠道的筹资能力和现状，分次发行一定数额的社会保险福利彩票，筹集到的资金可用于支付由于社会保险体制转轨所增加的成本和因调整社会保险待遇所产生的基金缺口。

最后，发行社会保险长期国债。如果通过其他渠道仍然无法筹集到足够的社会保险资金，还可以根据国力的承受能力，发行社会保险长期国债。

参考文献：

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【关键词】

社会保障制度改革问题对策

中国的社会保障制度始建于20世纪50年代初。改革开放以来，中国对社会保障制度进行了一系列改革：1984年开始企业职工养老保险制度改革，1986年建立了城镇失业保险制度，1994、1996和1998年分别开始实施生育保险、工伤保险和城镇职工医疗保险制度改革，1999年建立了城市居民最低生活保障制度，2002年开始建立新型农村合作医疗制度。

1 社会保障制度改革的定义及主要内容

1.1 社会保障制度的定义

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，使劳动者在遇到各种各样的困难时能够得到最基本的生活和医疗保障，同时根据国家的基本国情和经济发展水平，循序渐进，最终达到全社会的国民生活质量得到稳步。

1.2 社会保障制度的主要内容

现行我国的社会保障体系已初步建立，制定了相关法律法规，社会保障制度的主要内容包括社会福利、社会救济、社会优抚、社会互助和社会保险等相关内容。

1.2.1 社会福利

社会福利是指政府为全体社会成员提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务等。

1.2.2 社会救济

社会救济是指国家无偿给那些享受低保等生活在最低层的公民的救助。

1.2.3 社会优抚

社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。

1.2.4社会互助

社会互助是国家相关部门的支持下，社会公民自愿组织和参与的帮助有困难或者穷人的活动。

1.2.5 社会保险

社会保险是国家对劳动者在因各种原因而不能获得合理劳动收入的劳动者的经济补偿，使这些人能够享受到前面所说的最近本的生活保障。

2 我国社会保障制度改革的现状及存在的问题

2.1 我国社会保障制度改革的现状

中国有13亿人口，占到世界的五分之一，而中国又有一半的人口是农民，他们根本享受不到任何社会保障体系的保护，也就是全球人数最多的国家里有一半人生活在没有保障的状态下。城市人口，享受到了国有企业、公务员、事业单位等提供的各种保障，但是国企的改革，政治的改革仍会使大量城市人口下岗，他们也将失去生活的基本保障。这样导致各种社会不安定因素，中国的不安全因素增加后，整个社会的犯罪率也会同步上升。

近几年来，我国社会保障工作稳步推进，特别是2011年底，《中华人民共和国社会保险法》实施，确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，该法的出台大大的推动了中国社会保障事业的法制化，增强了社会保障制度的权威性和稳定性。到2012年，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到3.04亿人、5.36亿人、1.50亿人、1.90亿人、1.54亿人，到2013年9月，这5项社会保险参保人数增长幅度均达到5%以上。基金的收入仍在大幅度的提高，截至当前，这五项社会保险基金的全部收入已达10527亿元，相对于去年同期增长30.8%，各项社会保险待遇按时足额支付，待遇水平不断提高，我国连续8年调整企业退休人员养老金，2012年人均基本养老金水平比5年前增长86%。

2.2 我国社会保障制度改革中存在的问题

2.2.1社会保障覆盖面还不够宽

目前我国社会保障主要覆盖城镇企业职工，而广大的农民则以自我保障为主，其覆盖面只有2%，占全国人口70%的农民的社会保障费支出也只占总额的11%，农村养老保障制度严重滞后，农民对享有跟城市人口一样的社保，抱有很大的热情。但是越来越多的事例表明，由政府包办的社保，难以解决我国庞大人口的社保问题。即使在美国这样的经济高度发达的国家，社保账户也是难以为继，被学者称为“庞氏骗局”即拆东墙补西墙。

2.2.2 户籍制度改革滞后

由于我国实行户籍制度，导致我们很多政策都与之挂钩，其中最为突出的就是社保政策受到户籍制度的严格限制，随着经济社会的发展，越来越多的农村人口和农村富裕劳动力大量向非农产业和城镇转移，然而，在二元化的社会经济结构下，户籍制度导致进城十几年甚至二十几年的农民工或者个体工商业者不能成为城市居民，户籍制度，将农民工与城市居民阻隔开来。使他们在住房、养老、医疗、失业、职业介绍等方面面临一系列实际困难，成为城市最底层的群体。

2.2.3 社保基金资金筹措困难

以养老保险为例，由于此前我国实行的是企业保险制度，养老保险没有资金积累，为了确保当期养老金发放，不得不动用应当留作积累的个人账户基金。有些地方即使将个人账户基金全部用于当期支付，年度养老金收支也还是存在缺口。到本世纪30年代，我国将进入老龄化高峰期，养老金收支缺口将比现在更大。

3 深化社会保障制度改革的基本思路

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目前在中国，对于失独人群与家庭的数据统计，还没有确切的官方调查统计数字公布。但根据全国第六次人口普查数据和卫生部的《2010中国卫生统计年鉴》显示，中国现有独生子女2.18亿，15―30岁年龄段的死亡率至少为40人/10万人，每年的独生子女死亡人数至少有7.6万人，由此推算全国失去独生子女的家庭已超过百万。此外，人口学专家、《大国空巢》作者易富贤则根据人口普查数据推断：中国现有的2.18亿独生子女，会有1009万人在或将在25岁之前离世。这意味着不用太久之后的中国，将有1000万家庭成为失独家庭。根据笔者在湖南省长沙市的调查发现，截止2013年7月，湖南省共有失独者20648人，长沙有2697人，占长沙总人口比例是全省平均水平的1.4倍。全省失独者自2007年以来以每年13%的速度增长，每年增加2000多人，相当于每万人增加0.3个失独家庭。

二、失独家庭生存困境

（一）部分家庭生活拮据，失独老人的物质帮扶不够

在我们所走访的失独家庭中，90%以上的家庭，夫妻年龄已经超过了50岁以上，在失独家庭中没有工作的比例远远高于有工作的，没有工作的比例达到64.3%。这一类人同时又可分为离休或退休、下岗以及没有工作能力等情况。据实地调查得出的数据是，离退休失独老人平均每人每月可以拿到1000元左右的退休金。其他部分的失独家庭只能靠养老保险金、计划生育奖励扶助金、政府救助、亲友接济、自己劳动等方面获得经济收入，但是这些方面只是基本的、低标准的、不稳定的收入来源，其生活水平还很低下。而对于那些在农村的失独家庭来说，失去唯一的孩子则意味着失去了经济来源以及养老的依靠。因此，对于这部分失独家庭来说，物质上的帮扶显得尤为迫切。

国家2001年颁布的《人口与计划生育法》中，涉及失独群体社会保障的条款为该法的第四章第二十七条：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”这是国家法律明确规定对失独家庭给予扶助的一部法律，然而，该项条款中“给予必要的帮助”这一概念显得很模糊，在法律上没有一个具体的量化标准，执行起来会有很大的伸缩性。湖南省也从2006年开始颁布施行了《湖南省部分独生子女死亡伤残家庭扶助方案（试行）》，这是湖南省较早实施的对失独家庭和伤残家庭进行扶助的一项制度，2006年刚颁布实施时，对符合条件的失独家庭的扶助金是每人每年600元，截至到2012年，该扶助标准已经动态调节到每人每年1620元。同国家的扶助标准一致。调查发现，长沙市各区对失独家庭的特扶金标准并不一致。据了解，长沙市芙蓉区和岳麓区等从2008年开始已提高扶助标准至每人每月400元，高于其他区执行的国家标准。岳麓区对失独家庭的特扶金有两个标准：对于符合条件的无工作的纯居民，每人每年4800元，对于有工作或者离退休个本地居民，每人每年扶助标准为 1620元；芙蓉区自2013年1月1日起，所有计划生育家庭特别扶助标准提高至每人每年4800元。但是就算如此，这对于失独家庭来说也只是杯水车薪，远远解决不了问题。

（二）身体和精神状态不佳，生活质量下降

“白发人送黑发人”这种痛苦是正常人无法体会到的，是人生中最大的不幸与悲哀。很多的失独家庭在失去独生子女后，身体素质急剧下降，由于长期陷入悲伤地状态很容易得抑郁症、心脏病、高血压、视网膜模糊并失明的现象。在我们的调查中有50%的失独老人认为自己的非常不健康，而认为自己还比较健康的只有3.6%。同时精神上的痛苦加剧了身体健康状况的下降，在中国的文化里孩子不仅仅是父母们血脉的继承，更为重要的是孩子还是父母希望的依托。在失独家庭中基本都是子女成年后因疾病或意外死亡，失独老人一直没有走出丧子之痛的阴影，有30.91%的人认为“生命没有希望，生不如死”。孩子离世后身边没有人陪伴，他们整日以泪洗面，不肯面对现实，将自己封闭起来，足不出户。还有23.6%的失独老人认为“害怕和别人交流，担心会聊到孩子的事情”，他们对外界的戒备心很重，基本上不愿意与外界有交流。相对于物质上的补偿，更为重要的是对于失独家庭的精神慰藉，让他们可以早日走出心理阴影，重新融入社会。

（三）对养老、医疗保障问题的担忧

育儿养老是中国的传统观念。被称为“失独者”的他们，除了丧失爱子的情感煎熬外，如今更担心疾病、养老等一系列现实难题。“孩子是父母的希望与保障，中国人更是把儿女看得比天还大”，北京大学人口研究所教授穆光宗说，一旦独生子女家庭失去唯一的孩子，父母养老送终便成难解之题。在问及是否担心养老问题时，有87.27%的老人表示“非常担心”，表示“不太担心”的仅占3.64%。而当问到主要担心养老问题的哪些方面时，78.18%的人表示“年老生病没有足够的钱看病”，94.55%的人表示“年老生病或不能自理时没有人照料”。目前还没有专门针对失独家庭的医疗保障政策，大部分需要失独家庭自己负担。据我们了解，2012年全年，在医疗费用支出方面，有53.6%的家庭平均每月用在医疗方面的支出小于1000元，28.6%的家庭每月用在医疗方面的支出达到1000-2000元。这对他们来说是一个不小的负担，有50.9%的家庭表示收支已经入不敷出。他们担心的主要有两点，一是害怕没有足够的稳定的经济来源，一是担心没有亲人能在身边照顾自己。他们迫切希望自己的后半生能够有所保障，能够有尊严地活下去。目前，在有的地区将失独家庭按照“三无家庭”的保障机制，但是在具体的实施过程中还是出现了很多的问题。

三、失独家庭亟需社会支持

失独家庭我国人口政策带来的一个特殊的社会现象， 这些家庭因为响应国家的号召而使自身遇上了巨大的风险。这一群体面临的困境需要国家与社会从多角度、全方位寻求解决路径。

（一）政府发挥主导作用

1. 建立政府层面的制度化扶助关怀体系。目前政府层面还没有专门针对失独群体的制度化帮扶措施，各地措施存在形式单一、政策不衔接、标准低、可持续性不强等问题。要发挥政府的主导、协调、推动作用。政府应承担起计划生育补偿的国家责任。国家整体考虑，制定一个面向失独者的全面关怀制度，给予针对性的服务。首先，对于当前的相关法律条文中定义不清的部分，重新审视、完善，建立明确的针对失独家庭补偿的法律体系，让失独群体的利益有法律的保障。其次，设立政府失独家庭专项养老金，增加政府养老资金的财政投入，减少失独家庭的经济保障风险。最后完善养老制度与医疗保障制度，让失独家庭无后顾之忧。对于失独家庭，政府每年都有一定的奖扶资金援助，但对丧失劳动能力的失独老人来说这点扶助金远不足以维持其正常生活。政府应在社会抚养费中明确一定比例用于为失独家庭购买足额养老保险、意外伤害和大病医疗保险等，解决失独家庭看病难看病贵的问题，对医保无法报销的自费部分要给予减免，让这一群体生存养老都有保障。同时，要建立良好的养老制度和医疗保障制度，在人们因为政策限制或面临生育选择时，没有后顾之忧。

2. 适当提高失独家庭的特别扶助金标准。考虑到经济发展、物价上涨等因素，失独家庭的特别扶助金也要动态上调，目前长沙市的特别扶助金还太低，对失独家庭的帮助很小，根据对失独家庭的走访和他们的期望，建议特别扶助金标准可提高到1000元每月，并实行全市统一标准，防止的各区不同标准造成不公平的现象。同时，每逢节假日应上门给予物质和资金慰问，对临时有困难的对象及时的救助。

3. 加强对失独家庭的精神抚慰和心理疏导，建立心理救助机制。对于失独父母来说，养老、医疗等物质保障很重要，但精神抚慰更不容忽视。因此，针对失独父母，有必要在财政支撑下，建立起心理治疗机构、社区、政府等多方共同参与的心理救助机制，并将其落到实处。要以社区为平台，组织或引导社会力量、社会组织和志愿者等关爱失独家庭，丰富其精神生活，解决失其内心的孤寂。

4. 为失独家庭收养子女提供便利条件。首先，政府应放宽失独家庭收养政策，为失独家庭收养子女开辟绿色通道、创造制度上的便利。同时，为愿意再生育的家庭提供生育帮助，为希望通过 “试管”生育的家庭免费提供做“试管婴儿”的费用，以便“失独家庭”能通过收养和再生育摆脱“失独”的孤寂状态。

（二）建立社区关怀机制

1. 完善社区医疗服务。结合医疗服务中心或者医药研究所，在社区设立卫生服务站点，为社区内60岁以上失独老人建立专门的健康档案，由专职助老服务员为社区居家养老服务网点开展安全和卫生检查，并做好记录。

2. 为失独家庭提供居家养老服务。具体可以借鉴株洲市疾病防控中心为失独家庭提供“六心”服务的做法。对于那些不想到养老院养老的失独者，社区派专门的社会工作者到失独者家里提供慰问、聊天、陪伴等精神型服务；针对失独老人的具体困难，为他们在家务、医疗照顾等方面提供援助；以及在老人临终的时候处理好后事，让失独者“老有所依”。

（三）社会志愿者积极关注失独者

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我国实行社会保障制度也已经有50多年历史。然而在我国社会保障制度在现实运行过程中，由于法律不健全、管理体制不完善、监督机制约束力不够、经营投资能力较弱，出现了管理不善、社会资金被大量挪用，比如上海社保基金案；养老资金风险投资管理能力较弱，未来养老保险资金可能不够等问题。笔者将在对美国、日本和欧洲部分国家的社会保障制度进行研究的基础上，分析他们之间的利与弊，并对其进行借鉴，分析我国社会保障制度未来的发展对策。

一、我国社会保障制度的特点以及存在的问题

我国实行社会保障制度已经有约60年的历史。在20世纪50年代初期，我国颁布了《劳动保险条例》，这个时期社会保障的特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，在这种体制下，企业对职工的生活，包括住房、医疗、养老、子女上学，甚至生、老、病、死等都要承担无限责任。这种模式的社会保障制度在那个政治运动频繁、社会动荡不安的特殊时期，确实发挥了积极作用，使广大群众出乱不惊，但是也给当代的社会保障体制转换遗留下了大量的历史包袱。

到了20世纪80年代，国有企业进行改革，从国家统负盈亏转向自负盈亏，这时候为了缓解新老企业之间劳动保险费用畸轻畸重的问题，也为了维护困难企业职工的保险待遇和保障待业职工的基本生活，国家开始实行“社会统筹”的社会保障模式，在这种社会保障模式下，保险待遇继续按国家统一规定不变，社会共济，代际转移，以支定收，现收现付，略有积累的基金筹集方式，但是这种模式，社会统筹基金收缴难，地区间基金调剂异常困难，社会保险基金管理水平和抗风险能力，甚至在部分地区出现职工养老金欠发，医疗费不能报销，下岗职工基本生活没保障等问题。

进入20世纪90年代中期之后，也就是1995年，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革通知》确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险新模式，这种模式结合了积累基金制和现收先付社会统筹制两者的优点，较好地适应了我国改革开放的需要。

目前我国现有的社会保障制度主要包养老、失业、医疗、工伤、生育等保险制度，目前我国社会保障资金筹集采用的是社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，建立起政府、企业和个人三者共同分摊的制度，其具体的内容是：社会养老基金由两部分组成，一是由企业为职工缴纳的保险金，二是由职工个人缴纳的保险金。企业缴纳的部分进入统筹基金池，作为社保机构日常发放基础养老金的来源，并对余额进行保值增值操作，以获得持续性。个人缴纳部分，是以个人名义开立的账户，永远为个人所有，当退休时，将根据缴费年限，或一次性或按月发还给个人包括法定利息。同时我国还将部分国有资产、部分彩票公益金收入、部分财政收入纳入充实社会保障基金。

在管理模式上，中国的社会保障制度建立起了以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式，也就是由中央政府设立劳动与社会保障部，下辖养老保险司、医疗保险司、失业保险司、农村社会保险司和社保基金监督司，在省级政府设立社会保障厅，在市级单位设立社会保障局，实行统一政策、制度、表格、经费统收统支。

目前我国社会保障制度主要存在以下几方面的问题：

一是在管理方面，社会保障管理和经办涉及到多个部门和不同地区，各个部分各有办法，各有政策，使社会保障运行成本过高，资金整体使用效益差。另外由于社会保障部门没有建立起严格的监督机制，地方政府便通过各种关系重重施压、巧立名目来挤占挪用社保基金，严重威胁了社保基金的安全。2006年上海就发生过改革开放以来最大的腐败案，那就是上海社保基金案，上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规挪用、侵占社会保障基金，涉案金额达上百亿人民币。

二是社会保障资金的运行管理和保值增值问题。由于社会保障制度的历史遗留问题，我国社会保障资金靠“代际转移”来维持。但是随着我国人口老龄化的发展，新一代劳动力又逐渐减少，如何靠有限劳动力所缴纳的社保基金却维持步入老龄化的庞大的退休人群，是我们必须考虑的问题，对此有专家提出“延长退休年龄”的做法，引起了不少市民的担心，因此推行起来，难度加大，要想解决这个问题，估计还要另辟蹊径。

二、我国社会保障制度未来发展建议

我国社会保障制度如何完善，对此很多学者进行过研究，由于篇幅有限，本文仅对社会保险资金管理问题以及未来如何解决“社会保险资金缺口”问题提出自己的看法。

首先是社会保险资金管理问题，如何防止社保资金被占用、挪用，如何防止“上海社保案”重演，如何提高降低社会保障的运行成本，是本节讨论的重点。笔者认为要做到这些，要将西方的文官制与新公共管理进行有机的融合。首先要制定完善的法律制度，强调法治大于人治，制度超过人情。提高社会保障立法层次，逐步由地方立法转为中央立法，为我国社会保障工作运行奠定法律基础。其次是对社会保障部门实行垂直管理，建立严格的等级制度。中央社会保障部门垂直管理省级社会保障部门，省级社会保障部门垂直管理市一级的社会保障局，下级社会保障部门严格执行上级社会保障部门的领导和指示，地方政府无权干涉当地社会保障部门的正常工作。第三，要建立起完善的社会保障监督机制，充分发挥上级媒体、人大、司法机关、媒体等相关部门对社会保障资金的监督作用，并做到定期向社会公开社会保障资金的收支情况。第四讲基层社会保障管理机构改制为企业化运作的事业单位——社会保险公司，这些公司负责社会保险的办理、咨询和缴费等业务管理，并且引入竞争意识和效率机制，多设立几家社会保险公司，鼓励他们竞争。

第二是关于社会保障基金如何保值增值，如何填补未来老龄化带来的养老保险金缺口和新一代劳动力负担过重的问题。目前对此有不少学者提出“延长退休年龄”的方法，虽然既可以弥补老龄化带来的劳动力不足，又能够在一定程度上减轻社保资金的重压。但是此种方法很难得到老百姓的认可。因此笔者认为与其“节流”，还不如想着怎么“开源”。首先可以拓宽筹资渠道，使资金来源多元化，比如开征社会保障税，发展民间筹资，鼓励民营资本进入社会保障领域。其次调整财政支出结构，提高财政社会保障支出的比重。另外还可以创新拓展社会保障资金的投资方向，促进基金保值增值，但是投资方向必须有严格的法律规定，防止出现乱投资，引起社保基金大量亏损。

参考文献：

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关键词煤矿企业成本控制会计设计

随着我国经济的不断发展与繁荣，企业中成本会计制度的建立与完善的重要性不断增强。煤矿企业在经济全球化的背景下得到了长足的发展，当前，煤矿企业的成本会计制度建设仍存在诸多的问题与不足，这就需要其不断加强自身改革发展力度，促进成本会计制度建设的良好发展。

一、当前煤矿企业成本会计制度存在的问题

（一）企业成本会计制度不完善

传统的成本会计只是对产品的生产成本进行核算，从而确定成本的构成与结果。随着经济发展的日益迅速，经济发展结构也发生了较大的变化，不仅要求对生产成本进行核算，企业的成本会计还包括预算、计划、决策、分析等等环节，这些环节是构成成本的重要部分，随着市场竞争的不断加大，这些部分所占的比重也将日益加大。但现存的成本会计制度中关于预算、计划、决策、分析等部分的相关方面没有建立有关的制度进行保障实施，这种制度上的漏洞直接造成了成本会计发展的落后，导致其不能适应企业发展的步伐。

（二）过于注重事中与事后的成本管理，忽视了事前的成本管理

这种现象在很多的煤矿企业中都是普遍存在的，由于事前的成本控制对于企业的成本影响不是非常明显，这就导致了企业的不重视。而事前的成本控制是煤矿企业整个成本控制中起着重要的组成部分，占据企业成本控制发展中的重要潜力。随着经济的不断发展，产品的不断开发，创新性的科技产品与技术不断的得到推广语应用，这种高科技的产品或技术对于煤矿企业实现跨越式发展具有重要的作用，而这种创新的科技就需要进行前期的研制与开发，因此，事前的成本控制随着经济社会的不断推进会日益重要。一项新的技术或许会引起煤矿企业的革命，和会大大促进生产力的提高，实现企业的可持续发展道路，由此可见，对于煤矿企业的事前成本控制必须给予高度的重视。

（三）忽视了价值链分析，偏向单一成本控制

随着社会生产分工合作的日益分化，煤矿企业的成本中产品的成本不仅仅包含产品本身的生产成本，还包括整个产品的采购、运输等等方面，这些方面共同构成了产品的价值链。企业在进行成本控制分析时，只有将整个成本价值链进行深入的研究与分析才能建立客观的成本控制。传统的成本控制仅仅是按照某一单一因素进行相关的分析，没有将这些单一的因素进行系统的整合与联系，没有站在系统的角度审视问题，这大大降低了成本控制的效果，使成本控制的实用性大大降低。

二、煤矿企业成本控制中的会计制度设计

会计制度的设计是会计制度未来发展的重要指向，是会计制度发挥应有作用的基础，科学的设计会计制度对于煤矿企业成本控制有着积极的促进意义。

（一）会计体系的设计

会计体系的设计时会计制度设计的前提，主要包括组织设计、内容体系设计与核算体系的设计等等。会计体系设计是会计制度设计的首要组成部分，在会计制度的建设与发展中占有关键性的地位。其中会计组织设计主要指会计机构与会计人员的分配，这是会计进行正常运行的基础，优化的组织设计可以大大提高工作效率，优化工作效果。随着市场竞争的日益激烈，如何用最少的机构与人员实现最佳的效果是会计组织设计追求的根本。会计的内容体系的设计是会计核算科学性的具体体现，会计内容反映了会计活动的范围，是成本控制实施的具体落实。

（二）内部控制制度的设计

煤矿企业会计内部控制制度的设计主要包括设计的原则、各个环节与内容，是会计制度走向正规的具体约束与控制。分工合理是设计内部控制制度首先应遵守的原则，只有分工合理才能会计内部建立和谐的工作关系，为会计制度的实施奠定坚实基础。其次，会计工作中还应贯彻内部牵制原则，保证企业的根本利益，这就要求会计人员和财产的经管人员要独立开来，避免会计人员既管账又管物，造成企业经济上的损失。再次，要完善会计的监督管理机制，使企业的会计活动接受全体员工与社会的监督。只有会计接受广泛的监督才能保证其正常的进行。

（三）企业责任会计设计

随着社会的不断进步与发展，企业在社会中越来越占有重要的责任。企业会计社会责任的设计就构成了会计制度设计的重要内容，是会计制度设计的重要领域。作为煤矿企业，要结合自身的实际情况，企业将安全生产经营管理系统总的责任进行科学的分解，按权责关系划分为若干个责任单位，通过对各责任单位的控制和考核来达到企业总体控制的目标。

参考文献：