民族经济立法论文范文
时间：2023-03-03 15:59:02
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篇1
一、财政金融立法与民族自治地方经济发展的关系
财政和金融活动都有着久远的历史，而且在经济发展中二者有密不可分的关系。财政和金融有融通资金之意，只不过前者为公共金融，后者一般更强调民间的资金活动。在现代市场经济条件下，自由竞争在经济活动中具有主导性作用，政府一般不能直接介入市场竞争活动而只能以宏观调控者的身份参与经济活动，因而财政和金融政策成为政府的主要调控手段。财政金融法律制度既有微观的又有宏观的，在选择扶持民族自治地方的财政金融手段时，要注意有关财政金融立法是否具有政策性和可选择性。
1.微观金融活动立法中的意思自治法则是民族自治地方金融市场的基本规则。
在微观的金融活动中，由于资金的融通是民间主体的活动，因而主要是以商事主体活动为主的，要尊重商事主体的意思自治。正如民法学者所说的：生活资源之得丧变更肇因于大自然之造化者，非人类所得任意安有b因而私法所可担负之任务，止于顺乎自然法则而作规定。[1]所以我们不能任意破坏这些法则，否则就等于违背了自然法则。在现代市场经济中，商业银行、保险公司、证券公司、信托投资公司等众多的金融商事主体都是私法主体都按照意思自治法则和法律的微观规制进行决策。经济分析法学派的代表波斯纳说：依照自愿交易的资源转移，将导致高效率。[2因而支持民族自治地方的财政金融活动不应当是在微观领域因为如果一旦破坏了微观主体的正常决策，其结果是得不偿失的。而且民族自治地方也必须依法构建自由和有序的金融市场环境。
2.税法的普适性和公平、效率原则是民族自治地方微观财政活动的基本要求。
财政法在微观财政法领域体现的是具体的行政法律关系，比较典型的是税收征管法律关系。在这个法律关系中征管机关和纳税义务人的行为应当按照基本的行政法律规则行事。纳税人的纳税申报、税务和缴纳税款行为与征管机关的征收、稽查、强制措施等行为都不能以发展某地区的经济为理由而加以改变。这是因为“税法是体现税的形成特征和规则所在”[3，“税法的普适性，既是法制和时代的要求，也是公平、效率的要求。同时还是税法的基本原理和原则的要求”。[4]税收本身的规律在民族自治地方不会有所改变。而且民族自治地方应当按照法律的要求提高本地区的行政执法水平，国家也应当对民族自治地方的执法水平给予合理的支持和监督。尤其是我国加入WTO以后，税收执法应当遵守WTO的非歧视原贝IJ、透明度原则、统一实施原则、司法审查原则的要求。这样我们没有在民族自治地方的微观行政法律规则上变通的可能性，而且民族自治地方也必须努力使自己的微观领域的法治状况符合法律的要求，用体现市场经济规律的规则来营造良好的法治、经济和社会环境。
二、我国财政立法与民族自治地方的经济发展问题
民族区域自治法第六章规定国家支持民族自治地方的资源开发项目和基础设施建设、企业的技术创新、农林牧产业和区域经济发展，这些都需要财政政策的支持，因而也就需要在相关财政立法中得到体现。从我国的财政法律体系来看，包括预算法、税法、国债法等法律部门。但是，在我国的财政法律部门中还缺少一个特别重要的法律部门一转移支付法。转移支付法调整的是国家的财政资金如何向特定主体或区域转移的问题，只有规范合理的转移支付制度才能很好地扶持落后地区和弱势群体。所以建立有效的转移支付制度对于落实民族区域自治法有关财政政策具有十分重要的意义。
1.预算的法治化是实现对民族自治地方财政支持的最根本前提。
我国于1995年开始以法律的形式规范国家的财政预算活动，建立了分税制为基础的财政预算制度，基本上是符合市场经济需要的。但预算法仍然有许多制度缺陷，在支持包括民族自治地方在内的落后地区经济发展方面更是有很多不足。民族区域自治法规定民族自治地方有较大的财政自主权，应当说这是有利于保障民族自治地方经济发展的。但是由于民族自治地方本身的财力是比较弱的，光有财政自主权不足以促进本地区的经济发展，所以从预算制度上保障民族自治地方经济发展己经是十分必要了。
(1)预算法应当与民族区域自治法有关预算资金安排的规定加以协调，对于中央预算和地方预算如何支持民族自治地方的经济发展做出明确规定。而现行预算法仅在第31条中规定了中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方的经济文化建设事业。而该条规定实施起来是十分困难的，没有可操作性。民族区域自治法第59条规定了国家设立各种专项资金和临时性的民族补助专款，但该规定并没有在预算法中得以体现，所以预算法应当做出相应的规定，明确上述各项专项资金的预算编制。
(2)我国预算法的一些基本原则也是不利于对民族自治地方实施财政支持的。我国预算法奉行的“量入为出”原则和有关复式预算的规定对支持民族自治地方的经济发展的财政政策有密切关系。“量入为出”原则表面上看可以控制预算支出，防止出现大规模的财政赤字。但是“这一原则实际上是反映了封闭型经济条件下政府预算自身收支的内在联系和运动规律，是计划经济体制下比较行之有效的一种预算收支原则，实质就是计划经济的产物”。[51这一原则不能反映政府的财力需求，政府的预算受预期收入影响很大，不利于进行科学合理的财政预算编制。这样中央和地方预算在安排扶持民族自治地方经济发展的预算资金时必然受到政府财政收入预期的约束，因而资金安排也就会受到影响。所以引入西方国家预算法一直奉行的“以支定收”原则，这样有利于在预算编制中政府加大对民族自治地方扶持的预算开支。
在这种预算框架下，政府把扶持民族自治地方经济发展看做是客观的资金需求，进而提高政府的支出效率。另外我国预算法上规定了复式预算制度，但是却规定复式预算的编制办法和实施步骤由国务院规定，实际上，我国目前还没有真正实现复式预算。20世纪90年代中后期开始，政府则不再明确编制复式预算。[6复式预算的最大好处在于能够把政府的经常性开支(即所谓吃饭财政)和建设性开支(即所谓建设财政)分开，政府能够把用于经济建设的支出明确地列出来。这样有关政府可以把扶持民族自治地方的预算资金列入建设性预算之中，真正实现对民族自治地方的预算扶持。
2.合理地运用税法上的税收优惠政策，促进民族自治地方的经济发展
税法一般来说为政府的财政决策提供了一定的空间，政府可以充分地利用税法所包含的政策手段来促进经济的发展。而且税收政策比预算法的实施灵活得多，因此各级政府可以充分地利用税收政策来扶持民族自治地方的经济发展。
民族区域自治法明确规定采取税收政策扶持民族自治地方经济发展的项目包括：(1)商业、供销和医药企业;(2)农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施;(3)合理利用民族自治地方本地资源发展地方工业、乡镇企业、中小企业以及少数民族特需商品和传统手工业品的生产。但是由于税法本身的规律和税法的复杂性也导致采取税收政策扶持民族自治地方的经济发展存在困难。我国税法目前对上述项目采取税收政策专门扶持的立法非常之少，只是在増值税的免税中规定，对国家定点企业生产和经销单位经销的专供少数民族饮用的边销茶免征増值税。作为我国第一大税种的増值税一般不能作为支持特定区域经济发展的税收政策。因为増值税其征税目的就是为了能够促进商品在不同区域和不同环节的无障碍地流通，如果针对不同区域而采用相应的税收优惠政策，将会破坏増值税的内在价值。
此外还没有专门针对民族自治地方的上述经济发展项目做出税收优惠规定。要把有关税法的税收优惠规定与民族区域自治法的相关规定衔接起来是一个很大的系统工程。一般来说作为直接税的所得税是实施税收优惠政策的主要措施，“税收收入的减少便可以成为医生在产出下降时开出的良药。”[8我国的企业所得税条例也规定一些扶持民族自治地方经济发展的税收优惠政策，如规定民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税。预算法明确规定了分税制，即中央和地方财政根据各自的事权来划分相应的税收收入。政府在没有中央财政支持的情况下实施税收优惠政策是十分困难的。我国目前把企业所得税列入中央和地方共享税，这样民族自治地方政府在实行减免税政策的同时不会减少本地区的财政收入，当然在所得税返还上应尽量对民族自治地方进行照顾。
3.国家应当建立转移支付法律制度，真正解决民族自治地方经济发展的瓶颈问题
我们上面提到的许多扶持民族自治地方经济发展的财政措施，最终都需要转移支付法律制度的配合。民族区域自治法充分地看到了转移支付制度对于扶持民族自治地方经济发展的价值。民族区域自治法第62条规定：随着国民经济的发展和财政收入的増长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，増加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。西方发达国家一般都通过转移支付法来平衡地区之间的经济发展水平。如德国在转移支付制度方面有《联邦财政均衡法》，该法以一定方式使联邦政府的财力能够在各州之间进行合理配置，以使它们的财政实力相对平均。[9而我国目前仍没有转移支付法，我国目前的政府间财政转移支付制度，是一种非规范化的、过渡性的，新旧制度的混合体，[10]因而民族区域自治法规定的转移支付措施也就没有法律保障。民族区域自治法规定的对民族自治地方的转移支付有一般性转移支付、专项转移支付和民族优惠政策转移支付。
但由于我国目前的财政转移支付具有很强的随意性，有许多体制上和结构上的缺陷，因而针对民族自治地方的财政转移支付很难达到预期效果。有学者在论证西部开发的财政转移支付时指出：应在转移支付目标体系中増大特定目的的非均衡政策目标比重，即要减少一般性补助，増加专项补助”。[11]上级财政应当加大专项财政转移支付，用于发展有利于民族自治地方综合发展的项目，如农林牧产业、地方特色经济、合理的资源开发，以及改善基础设施。民族区域自治法还规定上级财政应当帮助企业的技术创新，有关专项转移支付应当扶持。特别指出的是专项财政转移支付应当有相当数量的资金用于民族自治地方的人力资源的引进与开发。所以我国迫切需要建立转移支付法律制度，以促进经济发展的平衡和加强包括民族自治地方在内的经济欠发达地区的经济和资源开发。
三、金融立法与民族自治地方的经济发展
金融法律制度对于扶持民族自治地方的经济发展是比较间接的，不像财政法律制度那样可以把资金或者减免税的政策直接兑现给民族自治地方。在金融法律制度框架下，必须谨慎合理地使用金融政策。因为金融政策关系到国家的货币政策是否稳健以及维护金融安全。民族区域自治法第57条规定：国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。”一国的金融市场体系是由货币市场和资本市场构成的，而这些市场领域法律到底能够提供多少优惠政策还是一个值得研究的问题。
1.金融立法应充分利用货币政策工具为民族自治地方的经济发展提供资金支持。
我国基本建立了货币市场的法律制度，形成了以中国人民银行法和商业银行法为核心的货币市场的法律体系，但是这些法律制度中都没有扶持民族自治地方经济发展的规定。所以我们必须认真研究有关货币市场的法律制度，使之能够与民族区域自治法相配套。根据民族区域自治法第57条的规定：金融机构对民族自治地方的固定资产投资项目和符合国家产业政策的企业，在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求，应当给予重点扶持。”此外，根据民族区域自治法的规定，企业技术创新、商业和医药企业的发展，国家的金融政策也应当给予扶持。而在货币市场的金融立法上，没有关于扶持民族自治地方经济发展的规定，而且货币市场上的优惠政策还受货币市场的特殊规律的制约。对于商业银行来讲，它对于自己的信贷管理是以资产的质量和效益为核心。
世界各国对商业银行的监管一般要服从三个原则：安全性、有效性和规模性。因而从商业银行的运行规律上讲，它一般不愿意把资金投向民族自治地方，因为这样商业银行有比较大的风险，而且收益率也比较低。所以国家不能为了扶持民族自治地方的经济发展而责令商业银行向自治地方贷款，这是违反货币市场规律的。因此在货币市场上采取扶持民族自治地方经济发展的政策主要靠央行的货币政策。根据中国人民银行法的规定，央行的货币政策目标是以货币市场的稳健运行为核心的，稳定币值、经济増长、充分就业等都是央行的政策目标，“但是，中央银行并不能对这些目标加以直接控制，而只能通过货币政策工具对它们施加间接的影响和调节，使进入中央银行的目标区。在充分考虑货币市场的经济规律和法律制度的情况下，有关货币市场的法律制度可以采取下列措施扶持民族自治地方的经济发展。
(1)立法应当规定中央银行运用其货币政策工具扶持民族自治地方的经济发展。根据中国人民银行法的规定，央行的货币政策工具主要有:存款准备金、基准利率、再贴现业务、贷款业务和公开市场业务。中央银行使用再贴现业务和贷款业务两个货币政策工具扶持民族自治地方是可行的。中央银行可以对那些开展符合民族区域自治法规定扶持民族自治地方经济发展贷款项目的商业银行给予再贴现或者央行贷款支持，以鼓励他们向民族自治地方提供资金。这种作法应当在中央银行法中有明确的规定，并且要与民族区域自治法相互配套。
(2)通过政策性银行的直接贷款促进民族自治地方的经济发展。我国借鉴国际上的作法，于1994成立3家政策性银行，即国家开发银行、农业发展银行和进出口银行。政策性银行的资本金由国家投入，贷出款项一般是专款专用，不具有派生存款和信用创造功能。政策性银行具有很强的引导投资功能和补充功能，解决商业银行不愿投资的领域缺乏资金的问题。但我国政策性银行的运营还处于中央政府指挥和命令之下，其运营缺乏法治化的运作机制。有关政策性银行的法律规定，只见于中国人民银行法第35条的规定：中国人民银行对国家政策性银行的金融业务，进行指导和监督。该规定过于原则，对政策性银行的贷款导向和资金安排没有任何规定，这将可能导致把国家的资金贷给自己的关系户。所以政策性银行资金投向的法治化对于民族自治地方的经济发展十分重要。在立法的改革过程中要把扶持民族自治地方经济发展的内容和政策性银行的资金投向都在中央银行法中加以规定。
篇2
引言
随着我国社会主义市场经济体制改革逐步确立，民族自治地方的经济立法也逐渐展开，大量的适合少数民族经济发展要求的法律法规、条例相继出台，进一步巩固和加强了民族区域自治制度，有效地保障了少数民族的经济权利。
一、民族自治地方经济管理自治权的概述
(一)民族自治地方经济管理自治权的内涵
经济管理自治权在有的教材中被称为经济发展自主权，。这个概念的核心就是“权”字，“权”可以解释为权利或者权力，是以义务或责任相对应的概念，在这里一般指权力，是法律赋予一定主体行使某项职能的依据，其外在表现为某种职能，内在是一定的法律依据，经济管理自治权是一种经济权利，是多民族国家依照法律的形式确认和保障的，少数民族在特定经济关系中享有的正当的利益、主张、资格、力量或自由。
（二）贵州省民族自治地方经济管理自治权实施的法律依据
贵州省民族自治地方经济管理自治权具有相应的法律依据，这些依据是经济管理自治权实施的权力来源和法律保障。
1.依据国家法律法规
主要是依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《若干规定》、》）、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律法规。
2.依据自治条例
主要是依据贵州民族自治地方自治州自治条例和自治县自治条例
3.以政策措施作为补充
除了自治条例以外，有对经济建设的意见和建议，也有一些相关的政策措施。
二、贵州省民族自治地方经济管理自治权实施存在的问题
贵州省民族自治地方经济管理自治权的实施取得了一定的成绩，存在许多优势，但同时存在许多不足。
(一)政府行政方面所面临的问题
1.行政效率有待提高、行政管理尚待完善
2.对民族自治地方经济发展所面临问题的认识有待深入
3.各项政策有待于更加深入开展落实
(二)贫困问题与扶贫问题
贵州省民族自治地方贫困有其深刻的根源，更有其特定的机理特征，人力资本严重不足，自然资源虽然丰富，但利用效率低下，经济发展的资本也不足。
虽然贵州民族自治地方的自治条例中有关于扶贫的规定，并且各地也有相应的政策措施，但扶贫是一个长期的工程，不能一蹴而就。并且实施过程中会受到各种因素的影响和制约。所以，贫困问题和扶贫问题是贵州省民族自治地方经济管理自治权实施存在的一个问题。
(三)矿产资源开发利用问题
贵州省民族自治地方矿产资源开发利用的补偿问题是矿产资源开发中的一个重要问题。虽然贵州省民族自治地方各种资源丰富，矿产资源的储存量也很大，但人均获得量还是严重不足，所以矿产资源开发后的补偿问题必须严格对待。
(四)生态环境保护问题
贵州民族自治地方有很多地方是还没有受到人类活动影响的原生态自然风景区，对于这些地方的保护尤其重要。贵州省民族自治地方政府应当更加注重生态环境的保护。在矿产资源开发过程中，贵州省民族自治地方生态环境遭到了不同程度的破坏，许多地方都存在污染现象。并且更为严重的是在生态环境受到破坏后没有得到合理的补偿。贵州省民族自治地方在矿产资源开发过程中也有补偿机制，但还有待于进一步完善。
三、贵州省民族自治地方经济管理自治权的充分实施
（一）充分实施经济管理自治权所需解决的问题分析
要合理定位 “民族乡”的角色，要加强科学研究，要抓住各种机遇，要认清客观存在的问题及原因，要认清客观的各种制约因素，要认清贵州民族自治地方的地方性差异。
（二）充分实施贵州省民族自治地方经济管理自治权的方法
1.完善宏观经济环境
贵州省民族自治地方宏观经济环境良好，但这个宏观经济环境在不断的变化，还存在一些漏洞，这些漏洞如果没有得到及时和完整的修复，将极大的影响贵州省民族自治地方微观经济发展，从而影响整个宏观经济环境的正常运。
2.消除市场制约
政府要主动管理市场经济，但不能强行干预经济的运行，而应监督市场的发展，引导市场向着良性循环的结构发展，消除市场制约现象。贵州省民族自治地方各自治州政府之间、各自治县政府之间以及县与州政府之间要相互协助和配合，不能相互排斥、相互设置障碍，要共同努力为经济管理自治权的充分实施创造一个良好的宏观经济环境。
3.注重低碳经济、循环经济的发展模式
贵州省民族自治地方发展循环经济和低碳经济有其客观必要性，贵州省民族自治地方存在各种环境问题，能源消耗大，能源利用效率低下，在此情况下，必须充分调动当地人们的积极性，形成循环发展与低碳发展的观念，加强技术创新，进行产业结构调整，也有必要进行制度创新。这样才能将贵州民族自治地方的经济发展起来。
4.完善贵州民族自治地方财政转移支付制度
完善贵州民族自治地方财政转移支付制度必须做到确定可行的财政转移支付政策目标，完善财政转移支付制度的指导思想和基本原则，选择适合贵州民族自治地方的财政转移支付模式，并选择适当的财政转移支付方式；优化财政转移支付制度的内部结构，统一并完善财政转移支付体系。
总结
充分分析贵州省民族自治地方经济管理自治权实施存在的问题及其原因和充分论证贵州省民族自治地方经济发展所面临的机遇也是必不可少的，在贵州省民族自治地方解决贫困问题、生态环境保护问题和矿产资源开发问题更是迫在眉睫。使民族自治地方所享有的经济管理自治权力在新的历史条件和新的发展形势下与贵州省客观实际相结合，也是贵州省经济腾飞的一个契机。
参考文献
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篇3
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9.论刑法立法解释的溯及力彭玉伟，PENGYu-wei
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12.竞合背景下的企业战略联盟问题研究黄志锋，HUANGZhi-feng
13.精神乌托邦的致命危机——海子诗歌与中国当代诗歌精神的重建汪树东，WANGShu-dong
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15.生态与生活——对刘亮程部分散文的生态批评胡新华，HUXin-hua
16."新疆当代文学高层论坛"发言提要摘登
17.信息动态
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19.隐喻中汉英转换的映射对接袁丽英，刘著妍，YUANLi-ying，LIUZhu-yan
20.高校学术期刊编校质量保障体系的建立王开胜，刘皓，唐慧，WANGKaisheng，LIUHao，TANGHui
21.大学生就业心理问题探析李兰涛，严伟能，彭建章，LILan-tao，YANWei-neng，PENGJian-zhang
1.新疆科学发展状况评价张军民，ZHANGJun-min
2.新疆石玛经济圈企业合作的利益分配模式探讨汪希成，张宏杰，WANGXi-cheng，ZHANGHong-jie
3.历代新疆兵屯发展及其对兵团的时代借鉴张安福，英宝军，ZHANGAn-fu，YINGBao-jun
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5.新疆兵团耕地资源可持续利用分析陈砺，李翠锦，CHENLi，LICui-jin
6.学术信息
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8.东林党与东林学派辨析——关于东林是否为党的另外一种思路刘军，LIUJun
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篇4
随着经济全球化、经济一体化的深入和中国加入世贸组织的大背景，论文全球第五次并购浪潮正在迅速蔓延。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格勒曾经说过：纵观世界上著名的大企业、大公司，几乎没有一家不是在某个时候以某种方式通过并购发展起来的。⋯并购是发展的大势所趋，并购是进入新行业、新市场的首选方式，并购也是进行产业结构转型的重要手段。跨国并购带动了国内企业的并购，同时国内企业的并购一定程度上也推动了跨国公司并购。跨国公司的战略性并购投资对我国来说是一把“双刃剑”，利用得好，对于发挥规模经济优势、增强科技开发能力、降低生产经营成本、提高企业的国际竞争力、扩大国际市场的占有率、增强整个国家的经济实力等方面确实有着积极的作用；如果利用不好，就会对我国产业安全、经济安全以及民族产业的健康成长带来很大的负面影响。目前，我国规范国外跨国公司并购我国企业的立法上还存在许多问题。
一、跨国公司并购境内企业的新趋势
综合中国从20世纪9O年代初开始的跨国公司并购情况，结合全球经济形势，目前，在全球经济一体化的背景下，跨国公司并购境内企业出现如下趋势：
(一)跨国公司并购境内企业的发展速度加快，规模不断扩大。近年来，发生在中国的并购虽不能与发达国家的跨国并购相提并论，但对中国来说，发展规模和速度如此之快确实惊人。2005年前l1个月，全球已经进行了24806宗并购交易，总金额达到了2．06万亿美元；2005到2006年8月份止，并购在中国的发展也是非常迅速的，中国企业的并购金额达到了280亿美金的规模，从其发展速度和规模上都创下了历史新高。
(二)外商独资企业比例上升，外商在华投资时的“独资倾向”越来越明显。1997年前的外商投资企业中，合资企业占主体；1997年，外商独资企业首次超过合资企业，占据了多数。2003年外商投资企业共4．1万家，其中外商独资企业占62％；2004年外商投资企业约4．3万家，外商独资企业占70％；2006年外商投资企业约5．6万家，外商独资企业占82％。不仅如此，还出现了许多合资企业纷纷转变为外商独资企业的现象。如德国汉高、天津汉高都成了外商独资企业。最近几年有些外商甚至在并购之后还彻底放弃原有品牌，改用自己的品牌，使得我国企业长期建立起来的品牌影响力消失殆尽。
(三)跨国公司并购境内企业的领域拓宽。2000年以前并购领域以制造业为主，毕业论文包括汽车、化工、医药、家电、机械、建材、食品等；2000年以后除制造业外，服务业的跨国公司并购明显增多，包括金融、电信、商业、房地产、航空运输、网络资讯服务、媒体广告等[2]，另外还包括第一产业的矿业，如荷兰皇家壳牌购买中国石化股票等。这与中国加入世贸组织后逐渐放宽对服务业的准人条件有很大关系。另外，IT产业的技术进步和金融衍生物的发育也为跨国并购创造了条件。为了增强对中国市场的控制力，提高市场份额，跨国公司收购国内企业的对象已经从零散的单个企业收购转向行业性收购，从开始时在饮料、化妆品、洗涤剂、彩色胶卷行业大量并购国内企业基本形成寡头市场的竞争格局后，又向通讯、网络、软件、医药、橡胶轮胎等行业扩展，以谋求更大范围开展并购活动。
(四)跨国公司并购国内企业后正逐渐形成市场垄断地位。如跨国公司的工业总产值占行业产值的比重已从1990年的2．28％上升到现在的35％以上。在轻工、化工、医药、机械、电子等行业，跨国公司企业所生产的产品已占据国内1／3以上的市场份额。例如，在感光材料行业，1998年以来，柯达出资3．75亿美元，实行全行业并购，迅速获取了中国市场的较大份额，2003年l0月达又斥巨资收购了乐凯20％的国有股，全面控制国内数码冲印市场；在移动通讯行业，摩托罗拉、诺基亚和三星等外资企业市场占有率已达到80％以上；在软饮料行业，可／2I可乐、百氏可乐基本控制了国内大中城市的饮料市场等。跨国公司凭借其技术优势、品牌优势和规模经济优势，在我国构筑起较高的行业进人壁垒，以便可能把价格提高到完全竞争水平以上，以获得巨额垄断利润。
(五)跨国公司已经走出过去的分散性、随机性的并购模式，转向有目的地、有针对性地并购同一地区所有企业或不同地区同一行业的骨干企业。如，香港中策公司开始并购山西太原橡胶厂，随后的两年里，先后投资11亿元人民币，与泉州37家国有企业、大连轻工系统101家企业合资。与此同时，
还与杭州橡胶总厂、啤酒厂、电缆厂、低压电器总厂合资，把国内不同行业的180家企业成批改造成35家合资公司。这些公司均由中策公司控股5l％以上，从而引起了轰动全国的“中策现象”。
(六)跨国公司并购境内企业的地区集中化。跨国公司并购的投资地与跨国公司对中国投资的地区十分吻合，明显地集中在东部沿海发达城市，尤其是资本市场发育完善、企业成长规模大的城市，如大连、北京、天津、上海、苏州、南京、广州等地。
二、跨国公司并购国内企业中存在的问题
我国正处于经济体制的转型期，由于对跨国公司并购国内企业的实践经验缺乏，加之我国相关法律的不完善，在跨国公司并购国内企业的过程中往往出现以下问题：
(一)跨国公司在某些限制性行业进人太深，尤其是通过间接并购，已进人到对跨国公司禁止或限制的领域中。由于我国外商投资产业政策立法较为滞后，专门性的跨国公司产业政策立法很长一段时间处于空白，有关跨国公司行业准人的规定多散见于一系列外商投资企业法律法规中，这导致了跨国公司在某些限制性行业进人太深，尤其是通过间接并购，进入到对跨国公司禁止或限制的领域中。虽然我国相继制定了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》两部规章，它们对于促进我国外资产业布局的合理化和跨国公司结构的优化以及保护国家经济安全也确实具有重要意义，但是我国外资产业政策立法只是针对了新建这种增量投资方式，而不对跨国公司并购尤其是跨国公司并购这种存量投资方式做出任何明确规定，不足之处显而易见。[3]
(二)跨国公司进行垄断性并购，在国内某些行业已经或正在形成跨国公司企业的垄断，如电子通讯、日化产品、医药等行业。硕士论文跨国公司并购我国企业其目的是为了追求效益，然而追求效益的同时，难免会产生垄断问题。垄断容易造成东道国的幼稚工业受到压制，市场被寡头控制，原有的竞争秩序遭到破坏。因此，制订《反垄断法》，将“可能损害有效竞争”的并购作为垄断行为在《反垄断法》中加以严厉禁止是世界各国反对垄断的惟一有效的法律途径。[4]然而，在我国至今尚无一部适应市场经济发展的专门的《反垄断法》来限制垄断，有关这方面的法律只是大多散见于各种不同层次、级别的法规、指示和条例中。跨国公司并购所造成的市场垄断妨碍了公平竞争，对我国民族经济形成强烈冲击，恶化了行业内大多数企业的生存环境，妨碍了我国经济的健康发展。
(三)对并购资产压价并购，尤其是对国有资产的评估作价不规范，造成国有资产流失。跨国公司并购过程中国有资产流失是一个越来越严峻的问题。探究这一问题的原因主要有：我国目前还是缺乏对跨国公司并购活动的法律对策及监督的有效机制；产权交易主体不明确；并购中对国有资产的评估缺乏规范，忽视国有企业无形资产的价值；资产评估过程不透明，私下交易多，缺乏公开公平的竞争机制；一些出售国有资产者急于求成，往往是利用并购的契机筹集资金来摆脱资金困境，或谋取其它个人和小集体利益等，造成国有资产流失严重。
(四)在我国，由于近几年跨国公司并购境内企业的迅速发展，我国还未建立一套专门的跨国公司并购审批制度。仅有的专门涉及审批问题的规定也太过原则性，且制度相当零乱而难以操作，存在审批权限过于下放、审批权行使混乱、审批环节过多、程序繁琐、效率低下等弊端。譬如，1989年《关于企业兼并的暂行办法》规定，全民所有制被兼并，由各级国有资产管理部门负责审批。而1994年国务院办公厅的《关于加强国有企业产权交易管理的通知》中指出：地方管理的国有企业产权转让要经地级以上人民政府审批；中央管理的国有企业产权转让由国务院有关部门报国务院审批。这种不系统、不统一的法制状况不利于企业产权规范化、合理化流动。实践中，我国跨国公司审批制度的基本模式还带有浓厚的计划经济色彩。我国现行的逐一复合制审批，即跨国公司的引进不论项目、投资额大小，均应经过不同层次、级别的审批机构审批，制度效率极为低下；而我国用于指导审批时依据的跨国公司法及其它有关企业兼并和产权交易法规中的有关规定，则又存在着层次较低以及政出多门而导致的审批要求各不相同甚至冲突的问题。总之，审批制度的不健全，使得我国经常出现地方政府擅自批准出售国有企业、国有资产流失失控等种种不正常现象。
除存在上述问题外，跨国公司在对我国企业进行并购过程中还存在诸如知识产权保护、资产评估、并购相关方的权益保护、跨国公司缴付等问题。而在这些方面，我国现行立法依然没有摆脱过于原则化、简单化，缺乏预见性和难以操作等问题。
三、规制跨国公司并购国内企业的思考
(一)建立、健全跨国公司并购国内企业的审查法律制度。跨国公司并购审查制度是保障东道国经济利益、维护东道国经济安全的重要措施之一。目前，绝大多数发达国家和部分新兴发展中国家都已建立了一套适合本国国情的、较为完整的跨国公司并购审查制度。我国应根据新形势需要，修改现行的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》，并针对目前的并购新趋势、新特点，结合我国具体情况，制定《跨国公司企业法》和《并购法》。《跨国公司法》应首先对跨国公司的概念和具体形式作出规定，并在此基础上确立对跨国公司的待遇原则。原则上应以国民待遇为主，但对跨国公司投向的原则和范围亦应作出严格规定，并将《产业目录》纳入《跨国公司法》的范围，根据我国经济发展和国际经济环境的变化予以适时的、适当的调整。尤其是对于限制性产业，应具体规定有关产业跨国公司进入的程度，如规定跨国公司所占股权的最高限额等。对于向鼓励和允许跨国公司进入的产业进行的投资可采用登记制，而对于向限制和禁止跨国公司进入的产业进行的投资则实行严格制度，维护国家经济安全。
(二)尽快颁布我国《反垄断法》，完善《反不正当竞争法》，健全竞争法体系。《反垄断法》是现代市场经济的基本法律之一，是现代经济法的核心，英语论文它甚至被视为“经济宪法”、“市场经济的基石”和“自由企业的大”。我国发展社会主义市场经济同样需要反垄断法。从这一角度分析，《反垄断法》不仅有利于克服跨国并购的负面效应，而且还有利于维护市场竞争秩序，将竞争和垄断控制在一个适度的水平。因此，西方国家的法律对跨国并购可能造成的不良后果进行了严格的防范，如美国的托拉斯法规定，如果一家销售额或资产超过一亿美元以上的公司要收购一家销售额或资产超过一千万美元的公司须通知联邦贸易委员会和司法部反托拉斯局。并在《克莱顿法》中规定：公司间的任何兼并行为如其效果可能使竞争大大削弱以导致垄断，该兼并行为被认为是非法。美国对企业并购的监管是从反垄断法开始的，并且成为反垄断法的核心。英国也制定了类似美国的企业并购专门立法——《伦敦城收购及兼并守则》。所不同的是，英国没有专门的反垄断法，其对企业并购中的反垄断规制被包含在《1980年竞争法》之中。我国应尽快出台《反垄断法》，明确规定反垄断执法机构及构成垄断的条件，并以此作为并购能否被批准的衡量标准。凡是跨国公司并购我国企业都必须接受审核，以确定该并购行为是否符合《反垄断法》的要求；若形成或可能形成垄断的都将不予批准。而我国的反垄断立法应侧重规制跨国公司并购中可能导致的垄断，以维护和促进公平的市场竞争秩序，增强我国企业的竞争实力。另外，国家在制订《反垄断法》的同时，还应加快完善《反不正当竞争法》，以健全竞争法体系。在完善《反不正当竞争法》过程中，应考虑明确监督检查不正当竞争行为的执法机关的组成、权限、活动程序、处理方式，对于跨国公司并购中可能采用的商业贿赂、非法融资、欺诈舞弊等不正当竞争行为也应在反不正当竞争法中有所规定[5]。
(三)健全资产评估制度，强化并购交易条件管理。外国跨国公司并购我国企业，造成我国国有资产流失情况屡禁不止的主要因素是我国资产评估制度的不健全造成的。因此，我国应尽快建立、健全规范化的资产评估制度，加强对资产评估的监督和管理。应在短期内建立、完善《产权交易法》，科学组建资产评估机构，加强对资产评估机构的管理和监督，对并购进行强制性资产评估。加强立法工作，尽快制订和颁布《国有资产法》，建立健全国有资产管理体系，以杜绝或减少并购中的国有资产流失。加快产权制度改革，理顺国有资产管理体制，杜绝跨国公司并购中国有资产流失，加快国有资产管理体制改革的进程，明确国有资产的受益主体和责任主体。[6]在资产评估过程中，我国应采取科学的评估方法，重视对企业的商誉、工业产权、专有技术等无形资产的评估，加强对评估中介机构的监管，对评估中的恶意欺诈、故意压价、损害国家利益的行为应规定追究当事人的刑事责任。同时，在跨国公司并购的批准或审批部门在审查并购协议时，政府应强化对交易条件的管理，如对民族品牌的培植和维护；达到控股线时，应要求并购企业承担原有企业的负担、保证原有企业新技术开发以及高新技术的滚动转让等。
(四)制定《国有资产法》，加强对国有资产的监管。建议尽快制定出台《国有资产法》，建立完善的国有资产管理体系。在国有资产的转让过程中，应遵循我国《公司法》以及其它相关法规中有关股权变动及公司合并、分立的基木原则，严格依照法律程序进行，特别是要征得公司股东大会同意或由股东大会对董事会明确授权，杜绝有关行政领导和个别董事会成员私自决定的情形。在并购的价格上，对于凡国有企业的并购必须进行严格的资产评估，要制定统一的符合市场经济要求的评估标准，将有形资产和企业的商誉、市场、占有率等无形资产都纳人评估的范畴。国有股转让价格应依据被并购公司股票的实际投资价值与合理市盈率，并参考签订协议时公司股票的市场价格和对股价走势的预测等因素确定，将国有资产出售收人与营运收人区别开来，制定合理的转让价格。除此之外，应当加强对跨国公司到位情况的监督，提高引进跨国公司的质量，从而使国外跨国公司对国内企业的并购在公正、公开、合理、规范的规制中健康发展。
【参考文献】
[1]赵炳贤．资本运营论[M]．北京：企业管理出版社，1997．
[2]王婷．关于外资并购国有企业的相关法律问题[J]．社会科学，2006，(7)．
[3]邱永红．当前我国外资并购立法之评析[J]．国际经贸探索，1998，(4)．
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税收信用是社会信用的重要组成部分,税收信用的缺失不仅造成了国家税款的流失,也打乱了税收秩序和市场经济秩序。在新的形势下,人们呼吁加强社会综合治理,共建一个和谐、有序的税收信用体系。这是中国税制健全及税收法制化的需要,是中国发展诚信经济、提高民族经济国际竞争力的当务之急。
一、中国税收信用现状分析
近几年,税务部门普遍开展了改进和优化纳税服务活动,大力推行一站式服务、民主评税、税务公开、执法责任制等,大大提升了税务队伍的信用形象。但我们也应当看到,中国目前整个税收领域信用缺失依然较为严重,可以说,不论是征税人、纳税人,还是用税人,都表现出一定程度的不诚信。而这种现象的产生,原因是多方面的,综合而论,主要有以下几个方面:
(一)税收诚信立法缺位或不足
虽然中国税收法制建设取得了一定成就,但还不够完备,在一定程度上仍滞后于经济形势发展的客观实际。主要问题有:一是缺少专门有关诚信方面的法律,造成对守信者保护不够,对失信者惩处不力;二是税收立法时对有关信用方面的规定明显缺位,在立法过程中对税收诚信内容考虑不够甚至没有考虑,不利于和谐税收环境的营造;三是现行税收法律以及其他有关税收的法律对涉税案件的处罚规定弹性过大,容易造成税收执法、司法自由裁量权滥用,造成税收执法、司法不公,破坏了征纳之间诚信的法律基础。
(二)权利义务观念错位
众所周知,市场经济条件下的权利与义务是对应的、相互的,比如纳税人既有纳税义务,同时也享有相应的权利。但长期以来,中国不仅在法律上而且在舆论宣传上,都片面地强调纳税人的义务而忽视纳税人的权利,使得纳税人滋生逆反心理,甚至不惜违约失信进而偷逃税行为。而且在相当程度上阻挡了政府在税收与其关系问题上的视线,导致在纳税人监督缺位的情况下征税和用税中的行为扭曲现象频繁发生,使纳税人的契约观念和诚信意识日趋淡化。
(三)税务机关执法诚信不足
税务机关在执法过程中一些有违信誉、违法乱纪的行为时有发生,突出表现在以下几个方面:一是部分税务人员在执法过程中滥用职权、贪污受贿、徇私舞弊,甚至内外勾结,致使国家税款大量流失,严重扰乱了税收秩序;二是对纳税人重复检查现象较为严重;三是有些税务干部素质不高,执法随意性大适用法律等方面都存在问题;四是由于目前评税标准、“双定户”的定额核定标准均掌握在少数税务干部手中,捞取个人好处,人为地造成企业之间税负不公,直接恶化了税收信用环境。
二、建立税收信用体系的必要性
(一)优化经济环境的需要
市场经济是法制经济,也是信用经济。信用经济的根本立足点就是诚信,随着市场经济的深入发展,对信用的要求越来越高。税收信用,要求税务机关依法治税,严格执法,营造诚信纳税的法制环境;自觉做到诚信纳税,促进市场经济的健康发展。
(二)税务机关提高税收征管水平的需要
税收信用体系既包括纳税信用,又包括征税信用。从纳税信用看,纳税信用制度将纳税人按信用度分为不同的等级,实施不同的征管方式。对依法纳税的纳税人给予较高的自由度,取消或简化一些不必要的管理程序。同时还要公平执法,使诚信纳税者的合法权益受到保护;使违法者受到法律应有的制裁。这些都有利于税务机关征管水平的提高。
(三)纳税人提高和维护自身信用的需要
诚信意识就是财富意识,社会经济信用具有效益信用的一面。守信者也会因良好的信用而在经济交往中获得更多的经济利益。税收信用作为社会信用体制的组成部分也具有这种职能。
三、建立和完善税收信用的政策建议
(一)建立征税信用的政策建议
严执法、讲信用、践承诺、优服务是对税务部门的基本要求,征税信用主要体现在严格执法和优化服务上。严格执法是税收工作取信于纳税人的关键所在,在严执法的同时做好服务纳税人的各项工作,并进一步加强内部监督、约束和管理。具体体现在以下三个方面:
1.抓好税务机关内部管理机制建设。要抓好税务机关内部管理机制建设,实行奖惩有别和严格的责任制,建立失信于纳税人的惩罚约束机制。工作人员具体到每个人应定岗定责、职责分明、权责清晰,实行严格的岗位责任制。
2.优化税务服务,抓好办税服务的软硬件建设。在软件建设方面,有步骤、有计划地抓好人员教育、学习、培训,不断提高整体素质和综合素质。
3.完善税收征管机制。要注重在传统的行之有效的征管手段基础上嫁接现代化、信息化的最新科技成果,逐步建立健全税源监控管理的集约化、专业化、信息化,赋予税收征管新的时代内涵和特色。特别是要加强税源监管和税务稽查两个环节的工作,大力整顿和规范税收秩序。
(二)加强税款使用信用的政策建议
加强税款使用信用,主要是转化政府职能,使政府由经济建设者的角色转化为公共物品和服务的提供者,进而弥补市场失灵。
1.调整政府职能,加快政府角色的转变。政府职能调整要争取与市场机制建设协调进行,将政府由经济建设型转变为提供公共产品和服务型,将其角色真正定位于弥补市场失灵。
2.调整财政支出的范围和结构。主要表现在将支出重点放在提供公共产品和服务上,尤其是广大农村公共产品的提供,在结构上压缩经济建设支出和行政管理费支出,增加社会科文卫、社会保障以及支援农业和农村的支出。
3.细化预算,加强对预算安排和支出全过程的监督。编制预算时,在大的分类下尽可能分设若干款、项、目级科目,将支出项目细化,增加预算的透明性和监督性。
(三)建立失信惩戒机制和诚信激励机制
针对失信纳税人追逐眼前经济利益,不惜损失信用的短期行为,应提高失信成本,增加诚信收益,促使作为“理性经济人”的纳税者诚信纳税。这主要通过建立失信惩戒机制和诚信激励机制来实现。具体体现在:一是对企业或个人在税收信用上有了不良记录时,在税收征管系统(CTAIS) 中自动划转为“纳税信不过企业”,重点稽查和监督;二是对待上述“纳税信不过企业”在一定时期内不得划转为正常有信用的企业,在此期间再次违反税收法律规定的行为时,要从重处罚;三是建立对纳税信息不实的企业和个人进行公告的制度;四是建立与工商、海关、银行等部门信息互通机制,实现税收信用信息共享。
(四)降低纳税人遵从成本
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20世纪70年代法务会计在美国出现后 ，80 年代以来在美英等国家得到空前发展。在2008 年世界金融危机中，法务会计的巨大价值得到普遍认同，法务会计正在成为各国学者高度关注的研究领域。自20 世纪90 年代末中国引入法务会计以来，国内学术界掀起了研究热潮，但对其的认识至今还存在争议，甚至有学者认为法务会计就是司法会计或者诉讼会计，这就导致国内一直存在法务会计与司法会计流派的“之争”。法务会计作为一门复合交叉学科进入中国后，我们应结合国内实际情况，赋予其新的内涵和使命，逐步把它建设成为具有中国特色、吸收其他国家学术与实务精华的本土化的专业，成为国内的新兴职业。
法务会计定义的主体均为会计学家或注册会计师，虽然具有理论思维与实践认识，但都是基于会计视角，没有贯穿多元维度与复合思维。学者们普遍认为，法务会计以法庭为工作目的，以刑事或民事诉讼为基本服务方向，等同于诉讼会计或法庭会计。诉讼支持业务主要与诉讼程序相关联，一般指在涉及会计专业知识的经济纠纷的诉讼过程中提供法务会计服务，在具体工作内容、基本方法、实施业务程序等方面都 有相应的要求。法务会计人员在诉讼支持业务中，可以为律师提供会计技术分析和认定上的支持，也可以在法庭上直接作为专家证人提供证言，他们不仅在法庭上发挥了积极的作用，而且还可以将其作用延伸到法庭之外，因此，从某种定义上讲，法务会计人员在涉及会计专业知识的诉讼案件中具有不可估量的影响。
国内对法务会计的定义主要有两类观点：
第一类是基于会计视角的会计学界的代表性观点。李若山等认为，法务会计是特定主体运用会计知识、财务知识、审计技术与调查技术，针对经济纠纷中的法律问题，提出自己的专家性意见作为法律鉴定或者在法庭上作证的一个新兴行业。它是会计的一门新兴学科，主要分为两大部分――法律支持与舞弊审计。提供上述服务的主体就是法务会计人员。
第二类是法学界基于法律视角的代表性观点。中国政法大学张苏彤在著作中基于法律视角这样定义法务会计：“法务会计是特定主体综合运用会计学与法学知识以及审计与调查的技术方法，旨在通过调查获取有关财务证据资料，并以法庭能接受的形式在法庭上展示或陈述，以解决有关的法律问题的一门融会计学、审计学、法学、证据学、侦察学和犯罪学等学科的有关内容为一体的边缘科学。”
我们从世界范围来看，法务会计还没有形成完整的理论体系，对于起步相对较晚的我国，其理论体系也不可避免地存在着很多的问题；就内部原因而言，我国法务会计研究进展缓慢是由于我国致力于法务会计研究的学者人数不多，研究成果也很有限，另外对实践案例的系统研究仍然缺乏，鲜有完整的体现法务会计应用特点的实例解剖。就现有的人才培养情况来看，我国培养的会计人员、审计人员、律师等人才，多数是单一型的，只掌握了某一方面的专业知识，在单一专业知识方面较强。但缺少既懂得会计知识， 能甄别假账， 又懂得审计技术能进行案件审查， 还能通过法律手段来追究涉案人员法律责任的复合人才。
在2002年最高人民法院的两个规定颁布以后，法务会计专家证人制度开始逐渐被引入到我国传统的司法会计鉴定制度中，形成了以会计鉴定制度为主， 辅之以法务会计专家证人制度的混合模式。在这种模式下，当事人双方可以根据需要自行聘请法务会计专家证人出庭对涉及会计的专业性问题提供说明，法庭也可以根据需要指派或聘请司法会计鉴定人出庭就会计专业问题给予说明。
党的十五大早就明确了依法治国、依法办事的重要性， 并提出这是我们振兴民族经济的根本保证。2014年11月8日，第六届中国法务（司法）会计学术研讨会在湖南召开，来自全国各地的200余名专家学者齐聚长沙，这届研讨会的主题是创新法务（司法）会计理论，提升腐败治理水平，服务法治中国建设。来自最高人民检察院、部分省市检察院的有关负责人和法务（司法）会计专家就如何反舞弊、反假账、反侵占、反腐败（下转8页）（上接6页）进行了深入研讨。 因而法务会计人员在进行法务会计工作时，就更要遵循法制化的要求，只有这样，才能真正实现市场经济的法制化，才能促进我国会计法制化的整体进程。然而，目前我国法务会计相关的法律制度还不完备，传统的会计制度和会计准则对法务会计的规定还没有涉及， 相关的民事赔偿制度、法务会计师的法律责任也未明确， 法务会计人员的认定资格制度也还尚未开展，这些在一定程度上都阻碍了我国市场经济的发展，阻碍了会计法制化的进程。
纵观国际此领域的发展进程，我们只有建立具有中国特色的法务会计，大力推进法务会计理论研究，才能适应社会发展的潮流。国家有关部门和组织应当引导会计学界或组建专门课题组进行法务会计理论研究，借鉴国际经验，结合中国实际，建立起与我国国情相适应的法务会计理论体系与规范体系。在开展法务会计理论研究过程中，会计学界应当与法学界加强联系与沟通，尤其是会计学界应广泛吸收法学、逻辑学、证据学等学科知识。目前， 我国对法务会计理论研究虽然已经取得了一定的成果，但从整体上看，尚处于起步阶段。我写此文过程中在清华学术期刊数据库、重庆维普数据库、人大资料数据库等大型资料资源库中搜索到相关论文20多篇，但有深度的鲜为少见，其中不少还是翻译文。应该说，大力推进法务会计理论研究，建立法务会计理论框架，既有理论意义，也有现实意义。
这也提醒我们现在是应大力培养法务会计人才的时候了，为适应社会主义市场经济和加入WTO后的需求，从现在起用10 年左右的时间， 高校应该鼓励会计学专业的学生在本科阶段辅修法律第二学位，尚不具备条件的学校可以鼓励学生参加法学自学考试等等，同时，在会计专业教学计划中适当增加法学课程， 鼓励学生毕业后直接攻读法学双学位。在完成上述工作的同时，在高校会计学研究生方向中设立法务会计研究方向；制定法务会计资格考试制度。此上虽然是我个人想法，但这也是我们从事财务教育和做法务会计的人员今后共同承担的责任。
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引 言
当历史的车轮行进到20世纪的最后十年 ，整个世界呈现出一个不可阻挡的全球化发展的新态势。而在几乎所有领域的全球化进程中，毋庸置疑，经济全球化始终走在最前面，它在成为其他领域全球化基础的同时对主权国家的社会、经济、文化、政治、法律等诸多领域产生着巨大的影响，使各主权国家在相关领 域的依赖度越来越大，而各主权国家间用以实现诸如环境、经济、惩治犯罪等方面的国际合作的方式无论是加入各种国际组织还是缔结各种国际条约，都会在不同程度上授权于国际组织 以相关权力，或者相应的通过对国际条约的转化或采纳制约自身权力的行使。由此，传统意义上被认为是不可分割、不可放弃或绝对不可侵犯的国家经济主权受到了经济全球化所带来的挑战，而这是否意味着国家经济主权的侵蚀或衰弱?发展中国家在面对经 济全球化所带来的机遇和挑战时应当如何看待国家经济主权?这使得我们有必要在经济 全球化的热潮中冷静下来重新审视国家经济主权。
一、 经济全球化对国家经 济主权的挑战
经济全球化作为世界经济发展的一种趋 势，从经济学角度看，它主要涵盖贸易 、金融和跨国公司对外投资等几个重要方面的发展，经济全球化为了在全球范围内实现贸易的自由化、劳动力的自由跨境流动以及生产要素价格的均等比进而实现 国际经济体系的高度融合 (或一体 化)，因而要求各民族国家的政府放宽或解除在国家间经济交流上的种种限制，这就使各民族 国家的国家经济主权在不同程度上受到了冲击和挑战，这主要体现在以下 三个方面 。
(一)国际组织对国家经济主权的影响日益增大
在经济全球化的时代 ，各种世界性、区域性经济组织大量涌现 ，据不完全统计 ，全球范 围 内建立 的 国际经 济组织 多达 109个 ，包括世界银行、世界贸易组织 、国际货 币基金组织等一系列对 国家 经济 主权 有 重要影 响 的 国际经济 组织 。一些综合 实力较弱 的国家(尤其是要加入 这些组织或 者是 向这些组织寻求帮助的发展 中 国家)由于在 资金、技 术等方 面对拥有雄厚实力的国际组织具 有一定的依 赖性 ，而且 近些年来某些 国际经济组织 已逐 步带上 了国 际政治 的色彩 ，其利用所具有 的职权直接或间接影响了国家的经济 主权 。此外 ，一些区域性经济组 织如欧 洲联盟 、东 南亚 国家 联盟 、北 美 自由贸易区等也都以部 分经济 管理职能公共化 的形式 ，在有 限的范围内“攫取”了原属于国家经济主权的部分权力 。
(二)跨 国公司及其经济扩张对国家经济主权的冲击
正如美 国学者惠特曼所指出的“就对 民族 经济 主权 具有巨大威胁性和促进国际经济一体化来说 ，没有哪个组织比跨国公司更为有利了。跨 国公 司对主权 国家 ，尤其是对发展中国家的经济主权 的冲击不容忽视 ，主要体现 在如下 几个方面 ：第一 ，跨 国公司执行全球生 产战略 ，往往视 国家 经济主权为其障碍 ，因此其超 越国界 的经济 活动总是力 图逃避 国家根据主权原则对其进行 的监督 ，从而模 糊了 国家 的管辖权 也冲击了国家的经济主权 。第二 ，跨 国公 司腐蚀政府 官员 的非法活动，使国家在经济方面的行政决策权和国家最高权威面临挑战。第 三 ，跨 国公 司在金 融市场利用 转移价格而逃避转移利润、通过买卖股票和证 券等 逃 避外 汇管制 、利 用 国与 国之间的汇率差价把资金调入调出等等的投机行为，直接影响主权国家的货币财政政策 。
(三)非政府组织对 国家经济主权的影响
首先 ，从国内的 角度 看 ，随着非 政府组 织 涉足领 域逐渐增多 ，作为独立于政 府 的组织 ，它越来 越体 现公众 的意志从而得 到越 来越 多的公 众支持 ，这就无形 中使 政府在经济领域的管理行为不得不得到非政府组织 的支 持才 可能有效 运转这就需要政府不断下放 权力于非政府组织 。
其次 ，非政府组织由 于独立 于政 府 ，可 以越 过政府 直接卷入 国际 事务 ，但在很 多 情况下 ，非政府 活 动进一步 打破 了国际关系 中的国家“垄断”，造成“官 、民”之间 的紧张，给国家关系带来不快甚至冲突。如某些人权组织的活动就是如此。
再次 ，虽然非政府组织 不具 有 国际法 的主体资 格 ，但 他们是当代 国际社会 中不 可缺少 的重要角 色 ，通过 他们 可以听到民间代表的呼声，由此使联合国与其保持着特殊的关系，从而通过非政府组织在联合国举办的重要会议上的发言等对国家经济主权间接产生影 响，并且其 在联 合 国的作用和地位已从经济和社会领域逐渐扩大至其他领域。
二、在经济全球化进程中出现的国家经济主权理论及剖析
经 济全球化在许 多方 面都 对 国家 主权构成 了一定的 冲击 ，这是不容否认 的客观 事实 。但 在经 济全球 化进程 中，对于国家经 济主权的 理论 主张 ，学 者们 出现 了不同 的声 音 ，归结而言主要有 以下几种 。
(一)国家经济主权“销蚀论”
持这 种观点的学者认为 ，经济全球化 的发展促使 了许多国家在制定经 济制度 、贸 易规 则方 面趋 于相 同或者是类 似 ，特别是在严格按照 WTO、世 界银 行等 国际组 织规则进 行交易 的时候更是强化 了统 一的规则和制 度 ，这 样从 客观上会使国家在非 自觉 、无意 识 的情况 下做 出一些 行为 ，而导致 国家经济主权遭受“销蚀”。
尽管经济全球化会对 主权国家 的法律带来一定 的冲击 ，但“国际法律制度走向一体化”的提法从根本上说是不科的，“如果说 国际法律一体化成为可能 的话 ，那 也只能是纯代表极少数 国家意 志 的法 律 ，国 际经 济法 此 时也就 失去‘国际’这一独 特的 法律 属性 了；国际社 会 也就 不能 再称‘国际社会’了，而且从部分经济主权由民族国家 向国经济组织让渡的角度看，如果就单个民族国家而言，这无是国家 主权 的销蚀 ，但如 果从所 有 民族 国家 的整体来 看 ，种主权让渡的结果是 ，共 同让 渡，共 同享有 ，国家 主权并没销蚀 。从部分经济主权 由政 府 向本 国企 业或 非政府 主体让渡 的角度看 ，即表现为本 国企业或 非政府 主体 对政府 主事务的干预 ，其实质是 国家经济主权在 民族 国家 内部 的重分配 ，即由政府的“惟我独尊”转 变为政府 和非政府 主体 的权。则从单个民族国家的整体而言。并没有发生国家经济权的销蚀 。[6]
(二)国家经济主权“模糊论”
这种理论反对传统意义上国际法 和国家关 系理论 ，认在经济全球化下，国家将不再是基本的主体。经济一体化致了各国政府没有 能力独 立地 对本 国 的经 济进 行有效 的理和控制，贸易自由化和金融市场一体化在给各国经济带发展的同时也迫使政府加大对外开放的力度 ，从而 限制了最终模糊国家经济主权。
事 实表明，主权国家并不是 完全被动 的卷人经 济国际进程 。经济国际化与主权国家之间有着 复杂的互动关系 ，家不会让经济国际化扮演终结国家及其 主权的角色 ，国家会做出适应性的反应。他们主动进行经济发展战略和经济结构的调整，强化国家资源的合理配置，加强国家的宏观调控和有效干预 ，积极参与国际协调和 国际机制 的建立 。调整运作．充分利用一切有利的国际条件，千方百计为本国的经济发展和 国际竞争提供安全保 障和加大支持 力度 。换言 之面对经济 国际化 的挑 战 ，国家会 奋 起做 出各种 适应 性调 整把挑战视为机遇 ，变压力 为动力 ，其结果 往往 是增 强了综 合国力和国家行使主权的能力。
(三)国家经济主权“废弃论”
以美 国国际法 著名 学 者 路 易 斯 ·亨 金 为 首 的 学者 认为，[8]随着“全球化”、“一体化”等词汇的高频率的出现，国家之间的界限越来越模糊。在经济全球化 的普及 和扩展下 ，与其相关 的政治、文化 、法律等 领域也 应 当 同步实行 全球化 和体化 ，这是 一种 不 为人 意 志所 转移 的 客观 规律 和 客观 趋势 。突破原 有的国际法体系 。废除 国家 主权 是充分表达 全人类共同利益的重大变革。国际组织的发展和壮大正是可以推翻国家主权原则不可侵犯 的重要依据 。
经济全球化尽管对国家经济主权造成了一定的冲击，但是，在今后相当长时间内，它不可能导致国家 主权的消亡其根本原因在于，经济全球化就现实的经济和技术条件而言还必须以民族国家为基础，企图以所谓的“世界政府”来取代各独立的民族国家政府如同南柯一梦，是不可能实现的。对于这一点 。米夏埃尔 ·齐恩 、克 里斯 ·哈曼 等学者 已经作 了专门的论述 ，这里 不再 进行 论述 。由此 ，废除 国家 主权 失去了其在 理论 上 的必 要 性 ，也 就难 逃 为发 达 国家插 手 别 国(特别是发展中国家)的国内事 务而 削弱 别 国主权进 行开 脱的嫌疑 了。
(四)国家经济主权“让渡论”
该主张为欧盟成员 国所提倡 ，他们坚持 欧盟是一个具 有超国家性质的 国际组 织 ，随着 经济 全球化 的发展 ，为 了全局利益 ，让渡部分 国家 主权并 不会 损 害主权 的完 整性 ，其结 果会形 成欧洲统 一市 场、统一货 币和欧洲大经 济区 。欧洲 一体化的实践表 明国家 主权是可分 的 ，这样 对于增强 欧盟 的总 体实力 ，加速其各方 面的发展 是 非常 有利 的。可见 ，该理 论是 欧盟 的形式视为 国家经济 主权让渡 的理想化状态 。虽然 国际社会至今 尚未就此观点 达成一致 ，但 它具有 国际法上和实践中的合理性。
就国家经济主权的让渡论来说，其理论基础就是承认主权 的可分性。而至于主权是否可分 ，一直以来是理论界争论的焦点 之一 ，但正如《奥本海 国际法 》所说 的，“看来 比较 可取的意见是 ，坚持切 合实 际 的认 为主权 是 可分的 ，尽管这 种意见是不正常 的而且 可能是 不合理的 。
主权的让 渡不同 于 主权 的割 让 ，而 是 国家 问 的主权 共享 。“主权让渡是 为了解 决 国际组织 的授权 问题 而产生 的概念，即成员国转让部分主权的形式权力并 由一个共同的组织来行使。这 种部分主权实行成员 国共享的方 式 ，说 到底主权的所有仍然是 国家的 ，所 以，让 渡不是 割让 。只要国家是自愿加人 国际组 织并保 留退 出的权 利 ．主权 国家所 有的底线就不可能突破 ，因为 国家在理论 上有 可 以收回让渡 的主权 的权利 。至于在实践 中权力 的收 回是 否可行的 问题 ，关键还在于 国家 的战略选择和权力 行使 ，因为主权让渡 和受限也是 主权 国家行使 主权 的结果 。
至于国家经济主权的让镀是否导致了如有些学者声称的国家经 济主权弱化 的结 果 ，笔 者认为 ，国家经 济 主权 的让渡是 国家基于 自身某种利益 的考虑 所做 出 自主意识 的选 择从 而在新 的国际环境下更好地维护 和获取 国家的根本利 益而并非是国家主权被弱化的表现，国家自始至终都保持着其自主性。即便欧盟这 样 高度 一体 化的 区域 联盟 的结成 也是从属于 国家利益这一前 提下的 。而事实 上 ，正是 主权国家本身推动 了全球化不断地 向纵深 发展 。就 国际 社会整体而 言国家通过参 与经济全球化 ，对机 制化组织适度 地让渡一部分主权 ，恰恰是一 国权 力的延伸 、变通 和扩展 ，是对 国家利益的拓展。
三、经济全球化进程中国家经济主权的实现
经济全球化对 于广大发展 中国家 来说 ，无 异 于一 把“双刃剑”。在为发展 中国家 带来 追 赶上 发达 国家的新 机遇 ，促进其经济发展 的同时 ，也不 可避免地对 发展 中国家 的经 济主权提 出新 的挑 战。面对这种形势 ，发展 中国家应 当如何对待国家经济主权 ?如 何协调处 理 国家经 济 主权 与加强 国际相互合 作的关系?这些 都是当前 摆 在发展 中国家面前 的重要课题。我认为，发展中国家应当注重在以下方面做出努力 ：
(一)在积极参与经济全球化进程的同时，坚持和发展国家经济主权
经济主权能为发展中国家的经济发展提供最根本的保障，也是 逐步摆脱不发达 的锐 利武器 。一 国的经 济主权需要维护 ，而其经济也 必 须发展 ，两 者不 可偏 废 。因此 如何处 理好经济主权和经 济安全 就成 为发 展 中 国家必须认 真思 考的战略问题 。笔者认 为 ，发展 中国家在 理解 经 济主权 时 ，应将其理解为各种“权 利”的具体 体现 ，而避 免理解 为纯粹 的、抽象的国家“权力 ”。它的 实现体 现 为 国家 所行 使 的各项 具体经济权利 ．这些 国家经济主权权利 可以分 为核心经 济主权权利和可让 渡的经济 主权 权利 。核心 经济 主权 权利要 始终 不渝 的予 以坚持 ；而对 于那 些可以让渡 的经济 主权权利则可 以发展的观点来对待，只要在符合本国及发展中国家利益的前提下也可适量开放。
(二)积极参与制定经济全球化的新规则，促进国际经济法律秩序的形成
历史和现实表明。发达国家在过去、现在 以及将 来都不会自动放弃经济霸权、主导权和控制权，不会善意地主动让发展 中国家享有国际经济事务 的参与和决策权，尤其是在国际投资领域中国际立法不平衡趋势甚为明显，如TRIMS取消了发展 中国家用以对付限制性商业惯例的手段，而约束限制性商业管理的国际规范却未能出台；发达国家竭力将劳工标准纳入多边贸易体系，但对发展中国家劳动力流动问题却采取回避态度。因此作为发展中国家，要想在经济全球化进程中被动的接受游戏规则，就应加强与其他发展中国家间的合作，积极参与多边贸易体系规则的制定过程；在致力于创建一个既能适应全面的国际市场竞争，又能有力地保障民族经济安全的现实主义的国内法律制度框架的同时 ，促进公平合理的国际经济 法律 新秩序 的形成 ，使经济全球化进程不仅仅体现西方的价值理念，同时也使得发展中国家 的利益得到应有的尊重 和照顾使得全世界各国均得以充分的进步和发展 。
注释
[1]胡联合。胡铭．《试析经济全球化对国家主权安全的主要挑战》．载《理论学刊》。1999年第 l期 ，第 36页
[2]彭澎．《国际政治经济学》。社会科学文献 出版社，2001，第114页
[3]程唬。《全球化与国家主权——比较分析》．清 华大学 出版社 ，2003，第 240页
[4]参见 Lillieh．R．(ed)．Humanitarian Intervention and the United Nations，Charlottesvme：University Press of Virginia．1073，P．197
[5]慕亚平．《和平、发展与变革中的国际法问题》．法律出版社，2003，第336页
[6]参见刘力．《经济全球化与新主权观》．载刘德喜主编．《WTO与 国家主权》．人民 出版社，2003，第 133页
[7]肖佳灵．《国家主权论》．时事出版社，2003，第 411页
[8]参见 Louis Henkin，”The Mythology of Sovereignty”，Newsletter，Am erican Society of International Law，M arch— M ay，1993，P．1-2
[9]参见[德 ]米夏埃尔·齐 恩．《黑 、红 、绿 、棕 ：对 非民族国家化的反应方式 》．载 [德]乌·贝克等著．《全球化与政治》．中央编译出版社，2000第162—171页
[英]克里斯 ·哈曼．《全球化——一种新正统观念的批判》．载王列等编译．《全球化与世界》．中央编译出版社，l998，第l94一l80页
[10]参见 Lillich，R．(ed)，Humanitarian Interventionand the United Nations，Charlottesville：UniversityPress of Virginia，1073，1198
[11]参见慕亚平。《和平、发展与变革中的国际法问题》．法律出版社2003第328页
[12][英]詹宁斯·瓦茨修订．《奥本海国际法》(第一卷第一分册 )．王铁崖等译．中国大百科全书出版社1995，第94页
[13]刘杰．《经济全球化时代的国际机制》．上海社会科学出版社，2001，第4页
篇8
一、引言
众所周知，高职教育是现代国民教育体系的重要组成部分，在实施科教兴国和人才强国战略中具有特殊的重要地位。坚持把高职教育放在优先发展的战略地位，使我国经济建设切实转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，是提高经济增长质量和竞争力的可靠保证。近些年来，党和政府制定了一系列发展高职教育的政策、法规，并在财政上给予了大力的支持，使大批高职院校得到了快速、健康地发展。但在充分肯定成绩的同时，也必须看到高职教育发展中还存在不少的困难和问题。本文从高职教育的重要性出发，揭示目前高职教育的现状，最后提出一套促进高职教育体制创新的策略，具有一定的现实意义和指导意义。
二、高职教育的重要性
纵观而言，高职教育肩负着振兴民族经济，提高社会凝聚力和综合竞争力的历史使命。进入21世纪以来，我国一直坚持走新型工业化和城市化道路，努力将本国建设成为世界制造业中心，这就要求我国必须加强自主核心技术的开发与创新，而在此过程中，高职教育发挥着不容小觑的重要作用。另外，在走城市化道路过程中，数以万计的农村劳动力转移到城市中，他们的在职培训和转岗训练，高职教育也起到基础性和战略性的作用。实践证明，一个国家的职业技术教育发达与否，是衡量这个国家的现代化能否实现的重要标志。所以，我国的高职教育必须理清思路，转变发展理念，不断进行体制创新，塑造高职教育在现代化建设中的重要战略地位。一定要牢固树立抓经济就要抓职业技术教育，而抓职业技术教育是在为经济建设服务的的重要理念。我国必须不断加大对高职教育的扶持力度，将高职教育体系建设成为一个具有中国特色的教育体系，并使之成为我国高等教育中最能够灵敏反映社会进步、最具有活力的教育类型。这是我国社会、政府及其教育工作者义不容辞的重要使命。
三、高职教育的现状
高等职业技术教育从在中国诞生发展到2011年，时间并不是很长，从大规模发展的1998年算起，只有二十几年时间，但是，我们欣喜地看到高等职业技术教育发展速度之快是令人意想不到的。正如葛道凯司长在教育部2004年第13次新闻会所概括的“一个充满活力的、基本适应社会主义现代化需要的高等职业教育体系正在形成”。高等职业技术教育改革和发展己经迈上了一个新的平台。但是，我们在看到成绩的同时，也不能忽视存在的问题。由于种种因素所致，我国的高职教育体制发展还存在一定的弊端，主要表现在以下几点：
（一）办学水平较低
从目前来看，高职院校的办学水平普遍较低，这与其创办基础有不可脱离的关系。我们都知道，我国大部分高职院校是从中等专业学校改建而来的。它与高等职业学校是两种不同的教育层次，不管在培养目标，还是在培养模式上都有着巨大的差别。由于原有的教育意识、教育教学手段以及培养目标都深刻制约着创办者和管理者的办学理念。另外一方面，国家和政策对于高职院校的投入较少，重视度不够，所以，高职院校在办学过程中显示出办学理念趋低的现象，办学意识没有因为学校升格而发生质的改变。由于受到这种意识的影响，高职院校的专业设置、课程开设、师资配备、学生管理、校园文化建设以及基础教学设备的建设都没有达到高职教育应有的水平。
（二）师资、管理人员素质较低
现阶段，高职院校的师资队伍明显不能满足高职教育的教学要求，主要表现在教师的知识、技能、教学理念以及教学方法不能满足教育教学的要求。据有关调查显示，除了由成人高校改建而成的高职院校之外，不管是新建立的民办高职院校，还是由中等专业学校升格而来的高职院校，现有的教师普遍存在学历较低的现象，本科学历较少，更勿提研究生以上学历。同时，这部分教师的知识结构严重老化，技术技能有所匮乏，没有企业或工厂的经历，“双师型”教师（既具有精深的专业知识和理论，又具备良好的专业技能和实践经验）则十分罕见。
（三）受传统中专院校计划管理体制影响明显
近几年，随着国家对高级技能人才的重视和行业自身的需要，各地有相当数量的中专学校晋升为高职院校。而新升格的高职院校受前身的影响，大多带有计划经济的色彩，“与市场不接轨”，先天性不足，加之缺少对办好高职教育的规律性认识，许多学校仍满足于晋升高职的阶段性成绩，对先天的普通中专教育办学过程中存在的问题总结检查不够，对如何办好高等职业教育又没有经验可言，这样的现状对高职院校的发展非常不利。
（四）专业培养目标不明确
从名称来看，高职院校的大部分专业设置与普通高校雷同，甚至是直接搬用了普通高校的专业名称。这种现象恰好反映了高职院校办学定位的偏差。众所周知，高职院校的培养目标与普通高校是有着显著的差别，高职院校主要是为了某一特定领域培养高级的、专业的从业人员。因此，高职院校的专业设置应该根据市场需求来设定，并具备明确的职业针对性。
（五）社会认同度不高
今天的社会，对于高职教育的认同度仍然存在一些偏见，在国家层面，高职教育缺乏相关的法律法规，受到的重视不够，在政策上同普通高等教育仍然存在不公平性，让高职教育的发展受到了很大的影响；在社会层对，对于许多家长学生来说，高职教育是无奈的选择，毕竟，中国传统的“劳心者治人，劳力者治于人”的思想在现代人的观念中仍然根深蒂固。
四、如何进行高职教育体制创新
如今，高职教育已经在我国高等教育体系中占据了半壁江山，为我国教育事业的发展做出了不容低估的巨大贡献。然而，高职教育发展过程中存在的种种问题必须予以改进，创新体制，这样才能发挥高职教育自身的功能。
（一）确定高职教育的目标定位及管理体系
高职教育的目标定位关系到高职教育的方向选择和办学特色。高职教育是不同于学科型大学的另外一种类型的大学。它是以市场需求为导向，以职业能力培养为本位，以培养生产、建设、管理、服务一线所需的“能人巧匠型的大学生”或“大学水平的能人巧匠”为目标的高等教育。然而近些年来，很多高职教育院校由于受到生存压力的影响，逐渐脱离了职业技术教育的目标定位，纷纷将升格为学科性大学作为谋求发展、摆脱困境的主要出路，这样的发展观严重偏离了高职教育的发展方向，要积极改变。例如，德国的职业教育在学校名称、培养目标、专业设置、学制长短、办学条件、经费来源、教师资格、教师进修、考试办法、管理制度等等，都有政府提出的明确而具体的要求。同时还设立了一套包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督在内的职业教育实施监督系统，使职业教育真正做到了有法可依，法律法规完善了职业教育的管理和运行。
（二）建立新型的产教合作模式
从世界发达国家的高职教育来看，随着社会经济发展和科学技术进步，各国形成了自己各具特色的职教模式。如德国的“双元制”，美国的“合作教育”等。要想更好地发展我国的高职教育，我们必须借鉴这些发达国家的职教模式。为此，我国政府必须通过立法规范管理高职教育，建立学校、行业和企业等部门共同参与的高职教育运行机制。一般而言，这种运行机制应该突出校企合作为核心，学生在企业环境中顶岗工作，以获取工作经验，养成良好的态度，掌握熟练的岗位技能为目标。以宁波城市职业技术学院为例，他们在艺术学院开展了工作室制度，让学生在大三这年，加入导师的设计工作室，边实习边完成毕业设计，这些工作室，都是建立在实际经营的设计公司名下，所以学生们有机会参与实际的设计工作。这样的高职院校就在建立产教合作模式方面作出了完美的阐释。
（三）完善资格认证制度
随着科学技术的迅猛发展，产品的科技含量日益增加，这使得产品生产工艺的复杂度进一步提高，劳动岗位的准入要求更加严格，因此，仅仅依靠学历是难以满足工作岗位的要求的，只有获得不同种类、不同级别的职业资格或执业资格，人们才能进入就业岗位。高职教育主要培养高素质的应用型技术人才，因此必须完善资格认证制度，鼓励学生考证，努力为学生创造条件，实行弹性学习制度，允许用资格证书补充学分，同时，大力引进国内外权威职业资格证书，在教学中添加一些非学历职业资格考试内容，如网络编辑员、多媒体作品制作员、广告设计师证书教育考试等内容，这可以为学生增添不少的“含金量”。
（四）关注学生的终身发展
高职院校不仅注重学生在校期间的学习，更要关注学生终生学习情况，为他们提供个性化的终生学习服务。目前，高职院校主要关注的学习者还是在校学生，希望“宽进严出”。但一般而言，学校对学生的关注也基本上以“出”为限—只要学生毕业步入社会，就算完成了自己的任务。这显然不符合终生教育的要求。高职院校应该利用学校的优势，根据学生历来的学习情况，为学生设计好毕业后的学习计划，关注学生毕业后的培训、学习、职业情况，并根据实际情况不断与学生交流、调整。必要时，为学生进行再培训或个性化的学习服务。只要高职院校培训过的学生，就都应该为他们提供终生的、个性化的跟踪服务，通过关心学生成长、为学生成长服务赢得市场和效益。
（五）加强高职院校师资力量建设
发展高职教育，培养社会建设所急需的人才，离不开教育者的高素质。所以，高职院校必须进行师资力量建设，提高教师的综合素质。一方面，高职
院校要加强“校企合作”，鼓励教师到企业中进行顶岗实践，不断积累工作经历，让他们到企业中与企业技术人员一起搞研发、做课题，从而提高教师的实践教学能力；另一方面，高职院校还应该发展“双师型”教师，拓宽教师来源，邀请企业中的能人巧匠或专业人才到学校中担任兼职教师。另外，高职院校还应该有计划、有系统地组织中青年教师进行深入再造，如攻读硕士学位，不断增强他们的知识素养。
（六）加强与国外职业类学校的合作
我国高职教育在谋求自身发展的同时，也不能忽视与国外职业类学校之间的合作。为了更快、更好地进行体制创新，我国高职院校必须积极寻求与国外职业类学校的合作。例如，我国高职院校可以开展“2+1”的教学模式，让学生有机会到国外知名的技术及职业类院校进修，提高学生的实际操作能力，也可以聘请国外的一些专家教师，到校开展一些教学活动，在节约教育成本的同时，也可以达到提高学生综合素质的目的，这样的中外合作教学模式，也可以让本校的老师有机会学习国外的教学方法与理念，整体上提高高职院校的教学水平。
（七）加强与市场需求的接轨
虽然现在有些高职院校也开展了订单式的教育模式，但适用的对象多是一些大型企业，仍然存在一些局限性。为此，高职院校可以设立专门的部门，对市场上人才需求的情况进行收集，并在针对毕业生进行跟踪调查的基础上，对未来人才需求趋势进行分析，根据需求调整招生的方向，以及教学大纲，以期提高学生的就业率。
（八）完善高职教育的相关法律法规
篇9
首先，国家具有经济管理职能。自从国家产生以来，无论任何时期、任何社会、任何经济模式，必然具有经济职能。只是由于生产力发展水平和生产资料所有制的性质不同，国家经济管理目的和管理方式不同罢了。二战以来，随着商品经济的高度发展和市场的高度社会化，资本主义国家开始对经济进行全面、经常的干预，国家经济职能随之加强，而高度集中的计划经济则是社会主义国家对经济的行政管理绝对化。其次，市场经济需要国家进行宏观经济调控。在价值规律作用下，市场经济虽然在提高经济效率、改善产品质量、增强企业活力、优化配置资源、奠定微观经济基础方面起着积极的作用，但市场经济这只“无形的手”不能自动地满足人民所有的需要。它不可避免地存在着滞后性、盲目性、短期性和微观性。这些缺陷需要政府通过紧急措施来弥补。国家经济调控所具有的超前性、计划性、长远性和宏观性正好弥补了市场的不足。我们应坚持的原则是:经济发展尽可能地依靠市场解决，国家干预尽可能在必要时进行。只有实现两者有效结合，才能扬长避短，从而合理推动国民经济持续稳定、协调发展。
(二)行政本身具有法律性
国家作为经济管理者，是通过各个具体的政府职能机构来行使其权力的，而行政权是法定权力，是国家意志的法律体现，并以法律来保障执行。根据孟德斯鸿的三权分立思想:“行政者，立于法律之下，除民事、刑事及监察外，为国家一切目的，而为之作用也。”统治阶级建立国家政权后，必然要对国家事务和社会事务进行管理，以维护其统治秩序，于是将其意志制定为法律，然后以法律授权行政机关来执行法律，同时用法律来限制行政权的行使。现代行政管理首先是一种法律管理。所谓法制，主要是针对国家行政机关而言，它要求一切行政都要按照法律所规定的条件、程序、方式等进行。“依法行政”是行政法的原则和核心，也是对国家行政活动的基本要求。
(三)市场经济是一种法治经济
市场经济是一种以法律为边界的法理型经济，它包含了众多的法律内涵。第一，市场经济是一种权利经济，市场主体有权按照自己的意愿进行各种经济活动，而人民的权利必须由法律来赋予，同时以法律来保证其权利的实现。国家机关，非根据法律，不得限制人民的权利或课以义务。行政应充分尊重个人的自由，保障人民的权利及财产。第二，市场经济是一种契约经济。市场经济条件下，各市场主体地位是平等的，相互间的经济关系表现为各种合同关系，而这种关系本质上是一种法律关系，需要有法律来确认其效力，并依法律来保证其实现。国家机关和人民之间的关系，并非领导和服从关系，而是法律上的权利义务关系。现代横向式的行政管理，也必然使得政府与市场主体之间的行政合同得以大力推广。第三，市场经济是一种竞争经济。它要求市场主体在一个公平、合理、稳定、有序的经济环境中，按照诚实信用的原则，自由地进行竞争。不正当竞争和垄断行为都会破坏市场经济的正常发展和市场功能的正常发挥。因此，必须依靠强制性的法律来规范市场秩序。这样，既可以保障市场主体合法经营，又可以加强竞争领域内的执法活动。第四，现代市场经济是一种“无国界经济”。随着国际分工与协作的日益加强以及全球经济一体化程度的提高，各国经济形成了一种相互联系、相互渗透、相互依赖的局面，纯粹的民族经济已不复存在。跨国经济的发展要求各国的经济运行规则必须与国际法律规范相一致。国际贸易实际上就是一种以法律为纽带的经济交往。可以说，法律就是商品经济的客观反映。正如恩格斯所指出的那样:“在社会发展的某个很早的阶段，产生了这样的一种需要，把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便形成法律。”行政法在市场经济法律体系中占有重要地位。
行政法作为“活动的宪法”，调整着广泛而又复杂的社会领域。生活在当代社会的人，与行政之间的关系是密不可分的。特别是随着经济体制改革和政治体制改革以及对外开放的进行，行政事务不断增多，经济行政迅速加强，行政法的地位和作用将越来越明显。
(四)市场经济与行政法密切相关
认为:法与经济的关系是辩证统一的。一方面经济决定着法，另一方面法对经济具有反作用。作为特定的行政法和市场经济的关系同样如此。首先，市场经济决定了行政法的产生、发展、变化和内容。产生在法制思想基础之上的行政法，同样有其深刻的经济原因。商品经济的发展，使工商业者迫切需要摆脱专制统治者和官吏的束缚，限制行政权的滥用，自由发展商品经济，行政法因而产生。市场经济的确立和发展必然会使统治阶级的意志、人民相互间的关系、社会的经济活动方式等发生相应变化，从而最终导致反映这些内容的法也发生相应变化。其次，行政法是对市场运行实行有效管理和控制的有利手段。市场经济是一种法治经济，它的运行需要国家予以调节，而市场经济的本质和特征则要求这种调节是间接的、适度的，是宏观的、必要的，因此，行政法是最佳途径。但是，如果行政法消极地或被动地调整社会关系，就会阻碍市场的发展。
二、加强行政法制是发展市场经济的必然要求
(一)市场经济的发展为我国行政法的发展提供了动力
在高度集权的计划经济条件下，传统的行政体制和政府经济管理存在种种弊端。其主要表现有:第一，行政部门林立、机关臃肿、层次众多、程度繁杂、严重。人浮于事、办事拖拉，与商品的高效率发展格格不人。第二，政府单纯依靠行政手段进行经济管理，领导意志和行政命令具有最高权威，直接决定各种经济活动，排斥经济手段和市场机制的作用，压制了企业、个人的积极性、主动性和创造性，致使经济日益失去活力。第三，行政机关和行政人员借助手中的权力以履行政府职能的形式对社会资源、生产要素和市场运行进行操纵、封锁，形成行政垄断，极大地破坏了市场经济的发展。这些不良现象，关键在于行政系统缺乏行政法的有效约束，致使行政权力自我膨胀。因此，加强行政法制已势在必行。
党的十四大提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。新的经济模式要求建立与之相适应的行政系统。“如果行政系统维持原状或跟不上步伐，就会阻碍经济发展或调控不力。”②这对加强行政法制建设，为社会主义市场经济服务，提供了动力。首先，市场经济的逐步发展，使社会经济关系、经济结构等发生不同程度的变化，这就必然促使法也跟着发生变化而调整新型的社会关系。传统的行政法已经不符合现存生产力发展的要求，呈现出明显的滞后性。其次，市场经济扩展了行政法的功能，以往行政法囿于政治领域，经济行政以实现国家政治职能为目的，经济成为行政的附属物。经济体制改革使行政法突破了这个范围，使行政法在经济领域中发挥越来越大的作用。而且，原先作为行政法的一部分经济法已经渐渐地独立出来，形成了自己的体系。再次，市场经济推动人们的行政法律观念日益加深。传统观念比较重视刑法和民法的作用，而忽视行政法的存在。随着市场经济的发展和行政作用的加强，国家和公民开始认识到行政法的重要性，从而逐步树立起行政法律观念和经济法律观念。
(二)行政法是实现市场经济法制化的重要组成部分
市场经济是一种自由经济，依靠价值规律和市场进行自发调节，客观上要求我们不能直接地、任意地、过细地干预它。因此，国家对经济的行政管理必须从传统的直接管理走向间接管理，从微观管理走向宏观管理，从纵向管理走向横向管理。实现这一转化的途径就是通过法律手段，而行政法则是其中一个至关重要的组成部分。实行政企职责分开以后，企业、个人在市场机制的作用下自主经营、自负盈亏，其微观经济活动受民法、经济法调整，不受行政直接干预。国家对经济的宏观管理和调控则必须受行政法调整。可以说，行政法是将政府、市场、企业、个人联系起来的结合点。即以行政法为中介，将政府对市场经济的管理制定为行政法律规范，然后以行政法律规范去调整市场主体的经济活动。这样，既可以实现国家宏观调控目标，又能保证不损害市场功能的正常发挥。
(三)行政法是实现国民经济管理的基本手段
国家对国民经济的管理手段主要有三种:经济手段、行政手段、法律手段。但是，市场经济的特点和规律要求国家经济管理主要依据行政法律手段来进行。首先，行政主体用行政手段组织、管理经济的过程就是依法行政的过程，它必须按照法律的授权，并受法律约束。其次，由于国家对经济的管理是间接的、宏观的、高层次的，因此政府必须采用行政法律手段，而不能依据民法、经济法去直接规范市场主体的微观经济活动。再次，政府运用各种经济杠杆对国民经济进行调控时，一方面，政府本身必须依行政法进行各种活动。另一方面，政府的经济决策往往通过立法的形式表现出来，而其中许多便表现为行政法律规范。总之，由于国家对国民经济的管理是一种行政管理，所以行政法注定要起主要作用。
三、行政法对市场经济的积极作用
行政法对市场经济发展的积极作用，总体来说表现在两个方面。其一，对国家行政来说，依法对市场经济进行管理，以实现国家的经济目的;依法限制行政权的任意行使，以保护市场主体的自由和权利;依法对国家行政进行监督，对违法行政和不当行政进行救济以保障企业、个人财产、权益不受侵害。其二，对市场经济来说，促进市场经济的发育和发展;创造良好的经济环境，保障市场经济健康成长。具体来说包括以下几个方面:
(一)调整内部行政关系，适应市场经济的内在要求
内部行政是国家行政机关为履行对社会的管理职责而对自身进行组织、管理和调节的活动，它直接或间接地影响到国家、社会和公民的利益，与外部行政相辅相成。传统的国家行政由于缺乏行政法的有效规范，致使内部行政比较混乱，严重阻碍了市场经济的正常运转。因此，内部行政法明确规定了行政主体的组成、管理及其法律地位，精简机构和人员，克服行政部门层次不清、职权交叉不明、严重的弊端，提高了行政质量和行政效率，建立与市场机制相配套的行政系统。
(二)赋予行政机关充分的、适度的经济管理职权
明确行政机关应负的经济管理职责。从而使各经济行政机关代表国家履行经济管理职能，以实现国家经济管理目标，保证国民经济蓬勃发展，增强国家经济实力，促进社会主义现代化经济建设。通过行政法，切实转变政府职能，建立新的经济管理模式，使各行政机关和行政人员树立市场经济法律观念，真正做到行政为人民服务，为市场服务，确保经济体制改革和对外开放的顺利进行。
(三)限制行政权力，使市场经济摆脱行政束缚
行政法赋予政府经济管理职权的同时，必须制约政府权力的自由行使。行政法明确规定了市场经济条件下政府应具有哪些权力，应当承担哪些义务，控制政府权力在法定范围内行使，杜绝行政乱加干预经济的现象发生，避免行政权力泛滥成灾。我们的目标是要建立一个法制社会，在这里，任何社会主体的行为都必须符合法律规定。法制现代化所包含的自由原则、权力制约原则、国家服从法制原则，要求国家行政同样必须遵守法律规定，受法律制约。
(四)行政法明确规定了行政主体实施行政行为
时的步骤、形式和时限，确定了行政权力行使的内容、方法和程序，从而保证政府合理地行使职权马克思说过，程序是“法律的生命形式，从而也是法律的内在生命”。行政程序法在市场行政管理过程中一方面体现了行政管理民主化，树立了行政威信，消除了企业、个人对行政机关的疑虑;另一方面避免了市场行政决策的混乱现象，减少了行政违法行为，有利于市场主体对行政执法活动进行监督。
(五)在市场经济中，市场主体追求的目标是经济利益，保证市场主体的合法财产、权益不受行政侵害，是行政法的一项重要任务
为此，行政法规定了严格的行政执法活动监督、行政责任和行政赔偿制度。只有规定行政执法活动监督，才能制约行政权的滥用，及时发现和检举行政主体的违法行为;只有规定明确的行政责任，才能使行政主体对其违法行为承担法律后果，从而增强其责任感;只有规定行政赔偿制度，才能使行政相对人因行政主体的违法行为而造成的财产上的实际损害获得最终救济。
(六)国家通过行政法授权有关行政主体对行政争议进行调解、裁决、仲裁和复议，并明确规定了行政司法权行使的原则、范围和程序
行政主体在国家经济管理活动中，不可避免地同市场主体发生某些争议。同时，某些民事纠纷、经济纠纷也需要通过行政手段加以解决。用行政司法手段实行国家经济管理任务，是发挥市场的必然要求。首先，行政司法有助于更加迅速地解决各种争端，以便于市场主体尽快地恢复自己的权益，投人到激烈的竞争中去。其次，行政司法有助于健全以间接管理为主的宏观经济调控体系，从而成为政府用法律手段管理经济的基本形式。再次，行政司法有助于打击行政违法行为，有效地保护市场主体的合法权益免遭非法侵害。
为了保证行政司法的办案质量，行政法赋予市场主体以行政诉讼权，真正做到民可以告官。通过人民法院这样“一个能够迫使人们遵守法权规范的机构”，对政府依法行政实施司法监督，对行政侵权行为予以司法追究，从而切实保障企业、个人和其它经济组织的合法权益。
(七)规范市场秩序，为市场主体提供一个自由、安全、公平的经济竞争环境，保证市场经济的正常、顺利发展
第一，在市场主体管理方面，严厉打击和取缔各种违法经营，任何人未经行政主管部门批准、许可不准私自经营。第二，在市场客体管理方面明确规定市场客体的范围，整顿流通秩序。第三，在市场行为管理方面，禁止不正当竟争和垄断，保证产品质量，对违法者坚决予以行政处罚。第四，在市场监督方面，加强行政对市场的检查，及时发现问题并予以解决。第五，在市场纠纷的处理方面，迅速地、合法地解决各种经济争议、行政争议，打击违法犯罪行为，维护市场主体的合法权益。
(八)培育和发展市场
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教育行政担负着在宏观上配置教育资源的重任。为了提高行政效率，促进民族地区教育事业的发展，研究民族地区教育行政制度的实施机制有重要的意义。教育的主管部门和民族事务的主管部门是民族地区教育行政的主要负责部门，这里仅就二者的主要职能及其相互关系等，探寻完善民族地区教育行政制度的实施机制的对策。
一、民族地区教育行政制度实施机制
(一)民族地区教育行政制度实施机制的概念
“机制”英语为mechanism，意为“机器的构件及其运作”。有研究者认为，“机制”一词来源于希腊，原意是指机器、机械的构造和工作原理。《现代汉语词典》中关于“机制”有三层含义：一是指机器的构造和工作原理；二是机体的构造、功能和相互关系；三是指某些自然现象的物理、化学规律。根据“机制”一词最原初的意义引申，笔者认为在行政管理学的范畴里，“机制”可以理解为管理的组织机构与其运作规范的总和。所谓“运行机制”、“实施机制”与“机制”实际上是同一个概念。因此，民族地区教育行政制度实施机制就是民族地区教育行政管理组织机构与其运作规范的总和。
教育事业涉及社会生活的诸多方面，多个行政系统都参与了教育事业的管理。1992年10月，国家教委、国家民委印发的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》指出：“民族教育是我国整个教育事业的重要组成部分，也是民族工作的重要内容。”在我国，“民族教育”的语义常常统括了少数民族教育和民族地区教育。事实上民族地区教育包含了大部分的少数民族教育。因此，民族地区教育行政制度实施机制的主要部分是政府的教育主管部门的组织系统和民族事务主管部门的组织系统与其运作规范的总和。
(二)两个行政系统在民族地区教育方面的主要职责
1教育主管部门的主要职责
教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门，教育事业自然包括民族地区的教育，但教育部主要职责中仍然特别地标示了对民族地区教育的管理。教育部主要职责的第六条是“统筹和指导少数民族教育工作，协调对少数民族地区的教育援助”，并设置了“民族教育司”(一度为“民族地区教育司”)专司其职。省(区、市)和市(州、盟)的教育主管部门，也有类似的职责规定和民族教育处(科)的设置。这些专司其职的司、处、科构成了教育主管部门系统内民族地区教育实施机制的特殊保障部分。
2民族事务主管部门的主要职责
国务院对国家民委总的工作职责的规定是：“国家民委承担着执行党和国家的民族政策，努力促进少数民族和民族地区经济、政治、教育、文化、科技等事业的发展，保障少数民族的合法权益，维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的健康发展，实现各民族共同繁荣的重要任务。”其中第十条规定：“在国家教育主管部门的总体规划指导下，研究民族教育改革发展问题并提出意见和建议，帮助解决民族教育中的特殊困难，配合教育主管部门承办对民族地区的教育援助和国家民族教育扶持的有关事宜。”省级及其以下各级民族事务主管部门，也有类似的职责规定。
从上述的机构设置和职责规定，可见在民族地区教育管理中，教育的主管部门负有主导的责任，而民族事务主管部门则负有配合的职责。
(三)民族地区教育行政实施机制的特点
1组织机构设置与非民族地区相同
民族地区教育主管部门机构设置及其职能与非民族地区基本相同。例如，对应教育行政的主要工作领域，各自治区教育厅设有负责教育人事、教育督导、教育评价、教育事业财务等工作的处室；对应教育业务行政的主要工作，设有负责基础教育管理、职业技术教育管理、成人教育管理、高等教育管理、社会力量办学管理等处室。这些行政管理机构与其运作规范的总和，构成了民族地区教育行政制度实施机制的主要方面。
我们将这些赋有具体管理职能的机构，称为教育的组织、实施管理机构。它们分别对各级各类的教育事业(基础教育、职业技术教育、成人教育、高等教育、社会力量办学等)的组织和实施实行行政管理，提供一般的保障(教育人事、教育事业财务、教育规划等方面的管理服务)。
2两个行政系统内部都有特殊保障机构
从中央到地方的教育主管部门均有主管民族地区教育的司、处、科等特殊保障机构，与教育一般保障管理机构的司、处、科并列。前者作为综合的管理部门，后者则是赋有具体的管理职能的部门。
从中央到地方的民族事务主管部门，都设置了赋有教育管理职能的司、处、科作为特殊的保障机构，具体地配合教育主管部门综合地管理全国或各自辖区内的民族地区教育事业。
这种设置的方式，说明中国政府对民族地区教育事业的高度重视，在主观愿望上是很好的组织设计，目的是通过“双重特殊保障”机制，使宪法和民族区域自治法中的相关精神在民族地区教育领域真正落到实处。建国之后一段时期民族地区教育事业的超常规发展，民族地区和少数民族群众得到的种种实惠，在相当大程度上是这个机制成功运转的结果。
3现行机制存在的问题
(1)教育主管部门殊保障机制功能的模糊性。在这个机制中，综合的特殊保障机构与专业的组织、实施机构，在职能与管理对象方面是交叉的。专业的组织、实施机构的职能与管理对象是明确的。而综合的特殊保障机构的职能与管理对象是模糊的。在一些自治区对民族教育处职能的规定中，非专门的表述、不确切的字眼如“会同”、“协调制订”、“统筹规划并指导”、“参与指导”等比比皆是。对此类表述如没有具体实施细则或工作流程的规定，对其确切的职能、职责很难把握。一些自治区的教育厅甚至没有对民族教育处的职能作出明确的文字规定。这种情况显然已不能很好适应当前实行市场经济和管理法治化的要求。
(2)民委系统特殊保障机制功能的弱化倾向。赵丽华博士论述了自治区级民委职能的缺陷：“自治区民族事务委员会与自治区人民政府的其他职能机构在管理民族事务方面存在交叉、重叠的职能，具体表现在民族教育、民族文化、民族体育、民族经济等方面。因此，自治区民族事务委员会与自治区政府的其他职能机构都是管理民族事务的职能机构。”其结果是“民族事务委员会的职能被分化、弱化”，“自治区人民政府因其具有的自治权而成为管理自治区民族事务的综合管理主体。也就是人们常说的‘自治区民委是小民委，自治区政府是一个大民委’……导致自治区民委只剩下‘宣传、教育、协调’的综合职能，并处于‘大到无所不管，小到无事可做’的窘况”。即便是综合性的职能也未能得到充分的发挥，“由于自治区民委与其所协调的职能部门是平级机构，同时，自治区民委已经停止实行委员制，因此，在实际行使协调职能过程中，经常会遇到各种阻力，影响其协调职能的充分发挥”。
这些论述是就整个自治区民委的职能而言的，自然包括了对教育方面的管理职能。这个分析有一定代表性，国内民族地区的一些研究者也持有类似的观点，其价值在于说明了一个普遍的事实。
二、完善民族地区教育行政制度的实施机制的对策
完善民族地区教育行政制度的实施机制是一项复杂的系统工程，下面仅就这个机制的主要部分及其主要关系提出意见和建议。
(一)理顺民族地区地方政府的教育管理职能
1理顺两个行政系统管理职能的关系。如何谓之“顺”?根据国务院对教育部和国家民委的职责规定，笔者认为，就大的方面而言，教育主管部门属于教育的组织、实施的行政管理机构，而民族事务主管部门属于教育的特殊保障机构。二者关系如下：教育主管部门统一负责包括民族地区教育事业在内的全国教育的行政管理。民族事务主管部门统一对民族地区教育在涉及民族问题方面的监督指导。就整个教育事业而言，这两个行政系统的管理是交叉的，即同一教育机构或同一教育活动，在不同的方面接受两个行政系统的领导或管理。但二者的分工有所侧重。前者管理学校的办学方向和教育方针的贯彻情况，进行教学研究和教学改革以及检查评估教育与教学的质量等；后者则关心民族政策的贯彻，提供或帮助解决教育的经费问题，以及为民族地区教育事业输送干部等。
以对民族学院(大学)的管理为例，民族学院的干部培训部分更多地应接受民族事务主管部门的指导，而它的学历教育的系(科)的专业业务工作就应更多地接受教育主管部门的指导。民族事务主管部门更多地关心民族学院师生的待遇、民族政策的落实、为民族地区建设和少数民族文化的发展与繁荣服务的问题等，而教育主管部门则更多地关心其教育和教学质量以及与之相关的教师的专业技术进修、职称的评定和晋升问题等。对民族地区普通中小学的管理亦同此理。民族事务主管部门更多地关心民族团结、师生待遇、地方对学校的支持等教育的外部关系问题，以及涉及到教学用语等一类特殊的问题；而教育主管部门则更多地过问学校的教育教学质量、国家教学计划的执行情况、招生和考试的业务等。
以上分析的只是有关学校教育的情况，在教育事业的其他方面亦同此理。论文百事通
因此，两个行政系统对民族地区教育的管理功能可以做这样大致的划分：民族事务主管部门主要起保证和监督作用，而教育主管部门主要起组织和实施作用。前者对教育活动中是否落实了党和国家的民族政策，是否采取了有利于少数民族的特殊措施等进行监督，并协调政府的其他职能部门和社会力量对教育予以支持，保证民族地区教育事业的健康发展；后者则主要保证教育方针与政策的贯彻，组织和实施教育活动，使教育机构有效地运转和切实提高教育的质量。
2理顺教育主管部门内部的管理职能。在教育主管部门内部，“组织、实施管理机构”与“特殊保障机构”一般关系的原则，与上述两大行政系统之闻的关系原则基本一致，亦即按照“监督、保证”和“组织、实施”两类不同的功能做更细的分解。例如主管民族地区教育的司、处、科分别与管理高等教育、普通教育、成人教育等职能的司、处、科，管理财务、规划、基本建设的司、处、科等并列。前者属于“综合部门”，它们在不同的层次和规模上对民族地区教育进行保证与监督，在某种程度上支配民族地区教育的专项经费、处理与民族有关的特殊问题；而后者则属于“职能部门”，它们在不同的层次和规模上进行着教育活动的组织和实施。对前者来说，因其是教育主管部门内设机构，它的监督和保证作用应该比外部的监督和保证作用更加专业、更加具体、更加及时。它不仅是对结果的监督，也可以是与职能部门的行政管理活动过程的同步的实时监督和保证。
(二)确保民族事务主管部门管理职能的到位
教育主管部门的教育管理责任是不言而喻的。在实践中，特别需要关注的是民族事务主管部门的教育管理职能是否真正到位。
1树立正确的管理观念。
(1)处理好主导与配合的关系。政府的管理对象——国家和社会，是以整体的形态存在的。为了管理上的方便，人们依据不同的标准、从不同的角度将其区分为不同的领域(如分为不同的行业或产业)，相应地建立了不同的行政管理部门实施管理。这些领域，就其主体或核心的部分而言是明确而清晰的，但边沿地带却是交叉的。相应地政府的各个部门就其核心的职责或职权来说是清晰明确的，但不同的部门的职能边界之间也是交叉或模糊的。只能尽量地使之清晰明确，绝对的清晰或明确是永远办不到的。即使人为地加以法定，也很难一劳永逸地解决问题，因为世界是发展的，社会的实践永远走在法律法规的前面。政府各部门之间的职能存在某种程度的交叉、一个领域的行政管理涉及到不同的政府部门等情形不可避免，也是正常的和必要的，舍此政府就不可能对国家和社会实施有效的管理。此外，政府除了设置针对特定的行业或产业的专门部门外，还设置了一些不针对特定的行业或产业的综合部门。这类综合部门主管某一项事业，这些事业虽然构成了特定的管理领域，但并非与特定的行业或产业相联系，民委行政系统就是这样一个综合部门。民族事务并不与特定的行业或产业相联系，甚至不与特定的区域相联系(非民族地区同样存在民族事务的管理)。教育主管部门与民委行政系统都是政府的有机组成部分，它们在各自主管的领域居主导的地位，在其非主管的领域则居于配合的地位。就民族地区教育管理而言，教育主管部门居于主导的地位，而民委的行政系统居于配合的地位。配合管理也是一种职权，也必须工作到位
(2)完整地看待管理权的概念。政府是一个完整的行政管理体系。所谓“完整”，根据管理的封闭原理，指任一系统内的管理手段必须构成一个连续封闭的回路，才能形成有效的管理运动，自如地吸收、加工和作功。相应地一个管理系统可以分解为指挥中心、执行机构、监督机构和反馈机构等。政府的有关部门除了按照管理对象而设置之外，还可以按照管理回路中的功能区分来划分。这在广义的政府领域中表现得最为清晰，如西方国家的“三权分立”，我国的人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的职能划分亦属此列。在狭义的政府领域中，部门的职责也有按管理功能划分的情况，典型的如监察部门、审计部门、统计部门等，均不针对特定的具体的行业或产业。所以并非只有指挥、执行或直接经营等才是行政管理。必须树立起这样的观念：要保证民族地区教育行政制度的有效运转，所有这些行政管理职能都是必需的。不能把行使指挥、执行、直接的经营等职能视为有实权，而将行使其他的职能视为无实权、虚软。一般说来专门的部门多行使指挥、执行、直接的经营等职能，而综合的部门多行使决策、协调、支持、配合、保证、咨询、教育等职能。
有论者撰文指出：“民委是干什么的?只是‘配合’、‘参与’、‘协助’吗?在法制社会里，如果继续下去的话，民委就失去了存在的意义。”“民委工作虽然参与面很大，但权力非常有限，从目前情况来看作用也非常有限。尤其在民族自治地方，由于政府本身充当了‘大民委’的角色，因而作为政府一个部门的民委处于‘配合’、‘参与’、‘协调’的职能要求，只能在‘虚’而‘杂’的工作环境当中徘徊。”这种观点目前有相当的代表性，是没有完整地看待管理权的典型表现。我们认为，民委的教育管理职能总是处于配合、支持、监督地位，是完全符合管理原理的。同理也可以推及民委的其他管理职能(如经济管理职能、文化管理职能等)。如果对诸多领域的行政管理，民委都要行使全面的管理权，则民委将会成为“准国务院”、“准省(自治区)政府”等，从而使中国政府体系二元化。这从根本上不符合现行的民族区域自治的基本政治制度，会造成行政管理方面更大的混乱。
2转变组织职能
(1)实现民委教育行政管理的职能化。民委系统在教育行政管理领域的职能是支持、监督、配合、反馈等。所谓职能化，就是这些职能不能停留在一种“权力宣言”的形式，应当通过法律：法规和政策加以明确，授予行政权力，承担相应的工作职责和法律责任等等。相关的法规必须有实施细则，具有可操作性，并形成一定的工作流程。对民族地区教育的管理，许多民族地区的民委做了卓有成效的工作，如对少数民族适龄儿童的升学率、辍学率的关注，对民族学校建设的关注等。这些关注通过调查研究、信息反馈、支持配合、批评督促、提出意见建议等方式，达到管理的目的。只是还没有形成规范化的工作流程，没有完全实现行政管理的职能化。
(2)通过行政执法责任制实现职能化。支持、监督、配合、反馈、教育、宣传等行政管理职能同样需要依法而行，其法律责任同样可以分解到各级民委的组织机构和各个工作岗位，以行政执法责任制的方式实现职能化。不同的法律其效力不同，不同法律地位的行为主体其职能作用也各有特点。以监督职能为例，有社会监督、行政监督和司法监督等。民委的监督作为行政监督，在政府内部进行沟通，具有渠道畅通、便捷、信息失真小等特点，具有其他形式的监督不可替代的优越性。民委的监督从民族政策的角度进行，具有民族事务、民族政策方面的专业性，具有其自身特定的优势。作为民族问题，民委本身可以在民族法规方面实施行政执法。通过建立和完善民委系统行政执法责任制，并切实地实行，许多教育方面的问题可以及时被发现并得到解决。
3变革组织机构
建议恢复自治区级民委的委员制。国家民委目前实行委员制，除专职委员外还有兼职委员单位，包括了国家发改委、教育部、科技部、财政部、人事部等20多个部门。国务院对各兼职委员单位规定有明确具体的职责，各兼职委员单位指派专人作为兼职委员。自治区级的民委宜建立与国家民委相应的组织制度安排。这个建议是根据管理学的原理、结合地方民委组织机构的工作特点提出的。
以决策的方式区分，领导体制有两种形式：委员制与一长制。两种体制的特点不同，不同的组织机构应根据自身的特点选择领导体制。新晨
委员制是集体领导制。它的特点是通过会议来进行决策，实行少数服从多数的原则，委员会的主任委员没有决策权，许多事情要开会才能作出决定。一长制的特点是责任制和内行领导。管理的基本原则是：“一定的人对所管的一定的工作完全负责。”一长制的优点是权力集中，责任分明，行动迅速，效率较高，强调责任制和内行领导。缺点是个人的智慧才能和经验毕竟有限，考虑问题难免不周，如果主要决策人选择不当，就有可能导致，贻误工作。委员制的优点是发扬民主，集思广益，考虑问题比较周详，可避免个人专权；缺点是权力分散，责任不明，行动迟缓，效率较低，有时因意见分歧，往往使问题一拖再拖，贻误工作。
