监管制度论文范文

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一巴塞尔委员会在网络银行监管方面的重要经验

在网络银行监管领域,巴塞尔银行监管委员会(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展开的研究工作和的一系列重要研究成果一直备受各国金融监管当局和国际银行业界的重视和关注。在众多公开的文件中,2003年8月的《电子银行业务风险管理原则》,2003年7月的《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,以及2005年2月由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管协会组成的联合论坛所的《金融服务的外包》尤为重要,它们从不同视角对电子银行业务带来的新的风险特征进行了分析,并在此基础上提出了对这些风险实施有效控制和监管的指导原则与方法。通过这些文件的,巴塞尔委员会充分阐释了其在网络银行监管方面积累的主要经验。归纳起来,大体反映在两个方面:一是跨境电子银行业务的合作监管;二是电子银行业务风险的有效管理。

(一)跨境电子银行业务活动的合作监管原则

通过《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,巴塞尔委员会在《巴塞尔协定》所确立之跨境银行业务合作监管原则的基础上,①进一步明确表达了其因应电子银行业务跨境发展的实际而改进原有国际银行合作监管框架的立场。关于跨境电子银行业务活动的管理与监督,巴塞尔委员会提出了三大原则:

其一,母国与东道国之间就网络银行的国际监管合作极为重要。即母国与东道国当局之间的监管合作对于确保互联网环境下跨境银行业监管的有效性至关重要。

其二,监管重心在于母国监管当局。一般说来,母国监管在跨境网络银行业务监管合作中能够发挥更为重要的作用。在有关跨境网络银行业务的监管工作中,在东道国监管当局能够确信向东道国居民跨境提供网络银行业务的外国银行机构已受到其母国当局有效监管的情况下,监管的重心应从东道国进一步向母国转移。

其三,对于外国银行在缺乏母国有效监管的情形下开办网络银行业务,东道国监管当局应谨慎处置。当从事跨境网络银行业务活动的外国银行机构缺少其母国监管者的有效监管时,对于是许可还是限制它们同东道国居民开展网络银行业务,东道国监管当局应更加谨慎对待,因为此时做出的许可决定可能使东道国监管当局承担更多的监管责任和风险。这些原则的提出,对于各国银行监管当局在网络银行业务活动方面加强和完善国际监管合作具有重要指导意义。

(二)各种电子银行业务风险的有效管理经验

在《电子银行业务风险管理原则》中,巴塞尔委员会详细阐明了14项电子银行业务风险管理原则,②分别从强化董事会与管理层监控、加强安全控制和重视法律与信誉风险管理等三方面列举了对各种电子银行业务风险实施有效管理的重要经验:

首先,在董事会与管理层监控方面,银行应遵循3项原则:第一,董事会及高级管理层应对电子银行业务风险建立有效的管理监控制度,包括建立管理这些风险的特定责任、政策及控制制度。第二,董事会与高级管理层应对银行安全控制程序的关键部分实施审批。第三,董事会与高级管理层应确立一套综合性、持续性的合理审慎与监测程序,以对银行的外包关系及其他第三方附属关系进行管理。借此,委员会试图通过增强银行内部管理机构在防范电子银行业务风险方面的意识和职责,来推动监管当局所制定的各种风险监管要求在银行业内部的具体实施。

其次,在安全控制方面,银行应注意7大问题:一是验证的问题,即银行应采取适当措施以验证与之通过因特网开展业务的客户的身份和授权。二是不可否认性的问题,即银行应运用能增强交易的不可否认性和确定电子银行交易责任的交易方法。三是职责分离的问题,即银行应确保具备合理措施,以促进电子银行系统、数据库及应用程序中的充分职责分离。四是授权控制的问题,即银行应确保对电子银行系统、数据库及应用程序具有合理授权控制和进入权。五是数据与交易的完整性的问题,即银行应确保其具备适当措施,以保护电子银行交易、记录和信息的数据完整性。六是追踪审计的问题,即银行应确保全部的电子银行交易具有明确的追踪审计监督。七是银行关键性信息的保密问题,即银行应采取适当措施为关键的电子银行信息保密。这些原则主要是为处理电子银行业务中的技术与操作风险而设,体现了巴塞尔委员会对因技术性、操作性风险而给银行机构带来的安全威胁的重视。再者,在法律与信誉风险管理方面,银行应满足这样4个方面的要求:第一,遵守信息披露原则;第二,遵守客户隐私权保护原则;第三,为确保电子银行系统与服务的可用性,银行还应具备有效的业务容量、业务连续性及应急计划;第四,为管理、控制和减少意外事件所引发的问题,银行应制定适当的应急计划。③

此后不久,随着电子银行业务活动中跨境风险监控的重要性日益凸现,巴塞尔委员会又特别增加了两项关于跨境电子银行业务的风险管理原则:一是在从事跨境电子银行业务活动之前,银行应进行适当的风险评估,保持合理审慎,并制定有效的风险管理计划;二是拟开展跨境电子银行业务的银行应在其网站上进行充分披露,以便潜在客户确定银行的身份、母国及其获得许可的情况。④此外,为有效解决网络银行业务活动中日益突出的外包问题以及防控外包风险,包括巴塞尔委员会在内的联合论坛还在其最新的《金融服务的外包》中提出了9项高级原则,分别就实施外包的受监管实体的责任问题以及监管者的作用与职责问题作出了规定。⑤

二主要国家和地区网络银行监管的普遍经验

在确立和改进网络银行监管法律体系的过程中,世界各主要国家和地区均在本国或本地区法律框架内为网络银行确立了具体的监管法律制度,内容广泛涉及市场准入监管、以风险管理为核心的持续性审慎监管及市场退出监管等各个环节。

这些国家和地区大多以巴塞尔委员会等重要国际组织阐发的网络银行监管原则为参照,以本国和本地区银行业监管法律规范为依据,以当地银行业监管机关为主体,以监管部门依法制订的众多具体监管规章为指南,规制和引导着当地的网络银行业务活动,使其依循安全、稳定、健康的轨迹运行和发展。从这些国家和地区的相关实践中可归纳出一些较为普遍的国际经验与共识,主要涉及这样6个方面:

第一,在网络银行监管制度设计的指导思想上,各国都试图使有关监管法制保留足够的弹性空间,以便确保法律既具有稳定性与权威性,又具有一定的先进性和超前性。为此,各国在设计网络银行业务监管制度时,特别是在确定技术标准时,总是留有一定的发展余地,适当保持技术中立性,这样不仅可避免将未来更具优越性的技术排除在法定范围之外,还可避免法律被迫随着技术的更新而频繁改动。

第二,在网络银行监管方式的类型选择方面,许多国家都是法定型监管与自律监管并重的。在依赖法定监管的同时,各国也十分重视自律组织及银行业界对监管规范制订过程的参与和推动,这将有助于提高这些监管规则的可接受性和实效性。

第三,在网络银行监管机构的选择方面,各国一般都是在现有的金融监管机构格局基础上,将网络银行业务纳入原来银行业监管机构的监管职权范围,并注意加强不同金融业务部门的监管机构间的协调合作,以便对网络银行业务中超出传统银行业务范围的新型业务品种及其相关风险实施充分有效的监控。

第四,在网络银行监管法律制度架构的选择方面,理论上讲一般有两种模式:一种是在传统银行监管法律制度的基础上进行修补、增添和调整;另一种则是完全摒弃传统监管制度,另外制订一套全新的专门调整网络银行业务方方面面的综合性法律规范。目前各国主要采用的都是前一种模式,即在传统银行监管法律框架仍然适用于网络银行业务有关问题的同时,对该制度框架加以相应调整,纳入新的针对网络银行业务特殊风险进行监管的专门性监管制度。本论文由整理提供这种“稳中求变”的法律变革模式在现阶段是适当且务实的,理应受到推崇。因为,毕竟网络银行业务仍然与传统渠道提供的银行业务无本质上的不同,传统监管框架的许多制度都能用于处理网络银行业务与传统业务方式所共有的特点和风险。况且,目前该业务的发展仍处初期,其内含的各种矛盾和问题都未充分暴露和体现出来。在此情形下,再制订一套完全脱离传统监管框架的网络银行业务风险监管法律制度既无必要,也不现实。除制订专门针对网络银行特殊问题的法律法规作为传统监管法制的一个组成部分外,各国为解决网络银行相关法律问题,一般都重视在其他传统法律领域做出相应的配套改革,以从根本上减少导致该业务风险发生的法律隐患和法律障碍。

第五,在网络银行监管的法律形式选择上,不论是英美法系国家还是大陆法系国家,大都倾向于采用行政性法律规范的形式。一方面,网络银行业务高度的专业性决定了由具备相应专业知识与经验的行政主管机关从事相关立法更具合理性和科学性;另一方面,行政立法本身兼具权威性与灵活性的双重优势,也即是说,它较之立法机关通过立法程序制订法律更为高效、快捷,更加具体、灵活;虽然其法律效力层级不及后者,但其本身也具有一定的权威性,往往具有更为直接的实际法律效果。当然,具有判例法传统的英美法系国家除行政法规外,还可借助更为灵活的司法判例形成相应的具体规则来对网络银行业务活动及其风险进行约束和监控。

第六,在网络银行监管的具体制度内容上,一方面,各国通常都坚持将原有银行业监管法规中大部分可适用的内容延伸适用于银行机构的网络银行业务。如资本充足性管理、流动性管理、贷款集中度管理、存款保险制度、最后放款人制度等传统制度的沿用在客观上为控制网络银行业务风险创造了有利的经营环境和条件;又如,传统银行监管制度中的审慎监管原则,单一监管和并表监管并重原则,以及现场检查和非现场检查等监管手段同样也适用于网络银行业务风险监管。另一方面,由于网络银行本身存在着许多传统银行监管框架无法完全解决的问题,因此,许多国家和地区的监管者都在研究确立一些专门处理网络银行问题的特殊法律规范。例如,虚拟银行的出现迫使各监管当局为这种没有物理存在的特殊银行机构明确市场准入要求与许可标准;互联网安全、客户身份验证,以及技术外包等问题的存在需要各国银行业监管当局有针对性地制订具体监管政策与指南;网络银行业务跨境提供的日益增多则要求监管者之间加强国际合作。

三网络银行监管国际经验对我国的重要启示

从某种意义上说,这些源自各个国家和地区的普遍经验与共识其实正代表了它们对网络银行监管法制建设的一些基本设想,具有一定的科学性和合理性,值得我国银行监管当局认真研究、适当参考和合理借鉴。归纳起来,笔者认为,应在完善我国网络银行监管法律体系的过程中,把握如下一些主要原则和方法:

其一,确立安全与效率不可偏废的监管立法指导思想。安全与效率这两个价值目标缺一不可,政府介入监管从某种意义上说正是要努力在这二者之间寻求最佳均衡。⑥概言之,就是要在确保基本安全的前提下促进金融系统的高效运转。

其二,运用政府主导的法定型监管与市场自律监管有机结合的监管方式。在我国,政府法定型监管方式运用得较为充分,但在市场自律监管方面却存在明显不足,如银行业公会等行业自律组织的监督作用尚未充分发挥,银行机构内部治理结构不健全的状况也较严重。可见,在完善我国网络银行监管法制的过程中,不仅需借助外部有效的政府规管和充分的市场约束,还需重视银行内部健全的法人治理结构。

其三,确定适当兼顾现阶段国情实际与未来网络银行发展需要的监管理念与模式。具体地说,就是应在现阶段“机构型监管”理念的指导下,适当吸收更能代表未来发展趋势的“功能性监管”思想,从而作出适宜于网络银行业务功能全面实现之需要的灵活安排。也就是应在当前金融业依法分业经营、分业管理的格局下,在各个不同监管机构之间建立如信息交流与共享之类的协调与合作机制;而在未来市场条件成熟时再逐渐向“功能性监管”模式转变。

其四,选择立足传统、适度创新的监管法律改革途径。即应在将既存的传统银行监管法律规则继续延伸适用于网络银行的基础上,针对网络银行某些特有的突出问题进行适当的制度创新,以便充分利用现有的法律资源,避免不必要的资源浪费。

其五,借助行政法规与部门规章等法律形式承载有关监管制度内容。行政法规与部门规章因具有灵活性、专门性和细致性等特点而备受监管立法者的青睐,我国目前有关网络银行的监管规则也主要是以部门规章的形式出现。此外,还可借助行业惯例与指南等不具法律约束力的行为规范对有关监管规则进行丰富和细化。

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一、州保险业监管的模式

美国各州对其州内保险业的监督管理一般是立法、司法和行政的三方监管模式。

（一）立法监督管理

美国各州立法机关均制定保险法规，以规范保险公司、保险中介人等的保险经营活动，保障被保险人的合法权益，维持保险市场的健康、有序发展。这些法律一般都对保险公司的注册和领取营业执照，业务范围，解散、清算和破产以其保险公司提取和结转准备金，费率的制定标准，资金的运用等都有严格的规定。如著名的纽约州保险法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99条，约200万字以上，内容主要以保险业法为主，对保险企业的经营活动均有详细的规定，对其他州保险法的制定影响较大。而加利福尼亚等少数州的保险法主要以保险合同法为主，侧重于调整保险人和投保人、被保险人之间的关系，保证双方行为受到法律规范的约束。

（二）司法监督管理

通过州法院在保险合同双方发生纠纷后进行判定得以实现。主要体现在法院具有保险合同条款的解释权。另外，州法院被赋予其他一些权力，如审定州保险法规的合宪性和检查州保险监管部门行为的合法性等。

（三）行政监督管理

州保险的行政最高监督权由州保险监督官（thesuperintendentOfinsurance）执行。其中有的监

督官是通过选举产生的，有的则由州长直接任命并由州立法机构批准通过。另外，各州往往另设保险监督副官若干名，以协肋监督官执行工作。保险监督官的权力主要集中于核发保险公司的营业执照，监督保险公司的财务状况和资金运用状况，管制保险险种的费率，给予保险公司或保险中介人警告、罚款、吊销营业执照等方面。当然，以各州保险监督官为成员的全国保险监督官协会，在各州保险监督官执行监管的过程中，也起了重要的作用。

二、保险业监管的组织体系

1871年，全美各州保险监督官组成了全国保险监督官协会（NationalAssociationofInsuranceCommissioners—NAIC），其主要任务是向各州保险监督官提出富有建设性的建议，定期相互交流保险监管的信息与观点，拟定样板法律和条例供各州保险立法参考。同时，由于NAIC拥有大量的财务和市场数据，因此它还制定保险教育和培训计划，起草规范的财务报表，出版保险刊物，以协助各州保险监督官之间分享保险监管的经验和技术。虽然NAIC制定的文件不具有法律效力，但确实对各州保险监管的有效实施起了很大的推动作用。

值得一提的是，NAIC拥有一个全美范围内保险公司财务状况的数据库，各州保险监管部门以及其他的数据使用者可以通过计算机网络从中获取信息。由于NAIC要求保险公司有统一的财务报表及会计准则，并且有可以压缩90％文件的计算机磁盘存储技术，从而它的数据库信息包括了近5000家保险公司最近10年内的年度财务信息以及最近两年的季度财务信息，并且某些年度信息数据可以追溯到70年代中期。NAIC的财务数据库在帮助各州进行保险业监管、对保险公司的偿付能力进行监控和实现其他金融分析等方面起到了重要的作用。

三、保险业监管的手段

（一）保证金制度和清算制度

各州保险监管部门一般均规定，保险公司设立时，应按资本金或基金（相互保险公司为基金）的一定比例向保险监管部门指定的银行缴纳保证金，以确保保险公司的偿付能力，非经批准不得动用。较早建立该保证金制度的分别为纽约州（1947），新泽西州（1952），马里兰州（1965）。1989年，NAIC制订了保证金法案，提供了一些各州可共同使用的方案。至1991年，保证金在全美累积已达到42亿美元。当保险公司的盈余账户达到某一不可接受的水平或公司的行为严重损害被保险人利益时，州保险监管部门便会介入该保险公司的经营。如果这种介人并没有起到应有的效果，监管部门便会采取进一步的措施。如涉及的是小保险公司，州监管部门便会让大公司兼并该小公司，或动用保证金对该公司清算。如涉及的是大中型保险公司，就采取包括没收财产、令其停业整顿、清理债务和宣布解散等措施。当然这些都须事先经法院批准。

事实上，无论大小保险公司的经营失败都会使被保险人失去原来保险合同中的某些权利。如果是人寿保险公司破产，保单持有人将不能得到保险合同中许诺的投资回报。各州对受损的被保险人将给予一定的补偿，但必须视各自的条件而定出不同的补偿标准。如一些州补偿个人被保险人时明显优于公司被保险人。

（二）法定责任准备金提留制度

各州保险法均规定，保险公司在业务经营中，必须依法提留各种准备金，即保险人必须为承担未到期责任和处理未决赔偿而从保险费收入中提存资金准备。准备金包括：总准备金、未到期责任准备金和未决赔款准备金。保险准备金不是保险企业的营业收入，而是保险企业的负债，保险企业必须有与保险准备金等值的资产为后盾，才能确保公司的偿付能力。各州监管部门正是通过监管保险公司及时、足额提取准备金，合理地使用好准备金，来保障被保险人的利益，保证保险公司安全经营。

1992年以前，全美保险监督官协会仅要求保险公司拥有单一的准备金，即强制的证券价值准备金（MSVR）。自1992年起，要求保险公司拥有两种不同的准备金，即资产价值准备金（AVR）和利息保持准备金（1MR），以保护被保险人由于保险公司投资失败而带来的损失。AVR的目的是为了避免由于保险公司资产在销售时低于资金成本所作的储备，这主要是考虑到普通股和优先股、抵押贷款、房地产等的投资风险。公司必须在NAIC提出的指导比例下，根据自己的资产情况，在AVR账户下存有一定比例的准备金。例如，普通股和优先股的指导比例是1％，抵押贷款的指导比例是3.5％至10.5％。IMR则是为了由于政府债券利息的变化引起保险公司损失而作的资金准备。

（三）常规审计制度和清偿能力测试制度

各州保险监管部门和NAIC都要求保险公司按时递交年度报告。这种报告采用NAIC拟定的基本格式，包括保费收入、费用开支、投资项目、准备金的提取等一系列财务统计资料。各州保险监管部门每三年对这些报告进行审计，并邀请其他州监管部门派代表参加。而NAIC的审计则是把全国分为6个区域，各区域有一名代表参加。

为了在被保险人遭到损失前，对保险人的清偿能力即已了解，NAIC通过电脑对各种数据进行分析，建立了早期警戒系统（1RIS）。IRIS主要分析以下比率：（1）资本金和盈余率；（2）总收入和净收入；（3）佣金与费用和保险费与最低资本金；（4）投资收益率；（5）保费变化；（6）准备金变化。如果IRIS对某保险公司的分析结果超出预期正常结果，州保险监管部门会对该公司密切注意，追查原因和规定其限期改正，否则，将采取必要的措施，以保护被保险人的利益。1992年，NAIC又制定出一套针对人寿保险公司的新的资金要求系统（RBC），以防范新的风险。后来又将之扩展到财产保险公司。RBC的标准和原来IRIS的不同之处在于：第一，对于财产保险公司而言，RBC要求的资本金数额由下列风险因素决定：保险公司的财产风险、信誉风险、承保风险和巨灾风险等。对于人寿保险公司而言，由下列风险因素决定：保险公司的财产风险、承保风险、利率风险和商业风险等。第二，RBC考虑了保险人在承保险种和投资方向上的不同。如两个保险人在规模方面虽然类似，但一个保险公司经营保守，而另一个较为大胆创新。在以前的规定下，两个保险人要求有相同的最低资金额，但在RBC下，后者将被要求更高的资金额。采纳RBC的目的是保障由于保险人的经营失误所带来的风险。

很显然，RBC比以前的最低资本金和盈余金的要求更适合当今美国的保险市场。如果现在保险人不能满足RBC的要求，当它达到严重程度时，保险监管当局将会采取相应的对策。虽然NAIC禁止RBC公开使用，以作为评价保险公司等级的工具。但这种系统却很容易被公众所了解，而许多保险公司的管理部门也开始想方设法改进RBC测试的结果。这种情况可能带来的负面影响是：可能会引起保险公司过会注重投资和承保的决定，而反过来会影响保险公司今后的盈利。

（四）保险价格的管理制度

保险市场上不能使用开放而无限制的价格竞争，因为保险价格在最终成本出来以前早已制定。价格过低，虽然若干年后才会发现，但仍会导致保险人最终破产。而过高的不必要的高价，又会导致被保险人利益的损失。因此，在保险市场上，保险价格的管理，即保险费率的管理是很有必要的。

美国各州保险价格管理的近期目标是：保险费率公平、足够和无歧视。公平意味着费率对于被保险人存在的风险来说并不太高；足够意味着在精算的基础上，费率又不太低；无歧视意味着相似的风险应有接近的价格。各州保险价格管理的最终目的是：促进保险人的清偿能力，避免被保险人因为保险公司的管理漏洞而引起的经济损失。相对于商业公司的被保险人而言，个人保险中的被保险人由于保险知识的匮乏，更容易由于保险人管理的缺陷而遭受损失，因此，美国各州保险监管部门对个人保险险种的费率管理更加严格。而对于保险人在制定商业财产保险和再保险费率时，由于被保险人往往是企业，所以，保险公司往往有很大的自由度。

现在美国各州一般主要有三种价格管理方式：（1）事先批准式。要求保险公司在使用某险种费率前应得到州监管部门的批准。例如，纽约州规定，劳工赔偿保险、医疗事故责任保险、信用保险、拥有权保险和机动车辆保险等的费率，必须事先向州监管部门申报，经同意后，保险公司方可按其申报的费率承保业务。其费率只能在2％幅度内上下浮动。（2）开放费率式。允许保险公司使用自己选择的费率，但使用后必须将费率在州监管部门归档，并允许监管部门随时提出废除任何正在使用的费率。各州监管部门一般对个人人寿保险、健康保险、海洋货物运输保险等费率，均采用这种方式。这种方式既保留了保险公司享有的自由使用费率的权利，又保留了州监管部门的监管权利。（3）统一费率式。在某些险种中，如汽车责任保险和火灾保险，各保险公司往往都使用美国财产保险费率制定局（ISO）、美国保险服务协会（AAIS）和全美劳工险联合会（NCCI）等费率组织提供的统一费率。但这种方式违反了联邦反托拉斯法，有联合制定价格之嫌。而且，由于大公司统计数据齐全，明显在竞争中占有优势。因此，1989年，ISO首先宣布不再向其成员保公司提供费率，以后只是提供损失成本的趋势，成员保险公司可以免费使用这些损失数据，然后结合自己的费用来制定自己的费率。从1990年开始，其他费率组织也相继采取了这种措施。

（五）投资活动的范围限制

保险公司并不可随意投资，因为拙劣的投资可以导致保险人破产，最终也危及到被保险人的利益。所以，各州监管部门都制定了严格的投资范围、保险资金运用的结构和可接受与不可接受的投资种类等。

一般地，各州保险监管部门允许保险公司投资的对象为：美国政府债券、州或市政府债券、加拿大债券、抵押贷款、高质量的公司债券、限额的优先股和普通股等。同时，规定通过各种形式运用的资金占其总资产的比重不得超过一定比例。例如，纽约州规定，保险公司投资的债券（政府债券除外）不得超过其被州监管部门承认的总资产的10％。

另外，由于人寿保险公司持有大量投保人的储蓄金，而且人寿保险合同持续时间较长，所以监管部门都严格限制人寿保险公司的投资领域，特别是严格规定执有普通股票的比例。比如在纽约州，这比例应是保险人可被承认的财产的10％。而且，如果人寿保险公司提供以投资为基础的新险种（如变额人寿保险和万能人寿保险），还必须遵守其特殊的规定。相反，财产保险公司在投资范围方面往往有较大的自由度。

（六）对保险公司资本金和盈余金的规定

保险公司在开办前都必须符合各州保险监管部门的许多规定。最为重要的是最低数目的资本金和盈余金要求。不同的州有不同的资本金要求，不同类型的保险人的资本金和盈余金要求也会不同。例如在佐治亚州，规定保险公司必须维持的最低资本金和盈余金为300万美元。而有的州标准很低，如科罗拉多州，对于人寿保险公司仅需60万美元的最低资本金。如果外州保险公司到其他州去营业，还必须拥有该州的营业执照，即也必须符合该州对保险公司资本金和盈余金的规定。这种要求便于管理和控制外州保险公司在该州的经营。

总之，美国保险业监管制度的最终目标是：（1）促进保险人的清偿能力，保持社会公众对保险制度体系和机构体系的信任。（2）保护保险消费者的合法权益，减少和打击保险行业的犯罪，维护保险市场的有序发展。（3）确保保险公司有健全的管理和财务状况，并对保险投资人提供一个公平及自由竞争的保险市场。

四、美国保险业监管制度的借鉴

随着中国保险业的高速发展，中国保险业监管的方法、手段、水平、力度也在逐步提高。但我们也看到，加强保险监管、规范保险市场秩序是一项极其复杂的社会系统工程，我国要从根本上解决保险市场上存在的问题，还有很长的路要走。我国保险业监管系统应借鉴美国先进的监管经验，按照国际通行规则办事，建立保险监管责任制，逐步改进和完善保险监管手段。

1.尽快完善我国保险业监管法律法规体系WTO的加入，意味着今后国内的相关法律、法规要与国际惯例接轨，使我国保险市场向规范化和国际化方向发展。虽然自1995年《保险法》颁布以来，我国在保险法规的制定和完善方面已取得很大进步，先后制定了包括《保险管理暂行规定》、《保险人管理规定》、《保险经纪人管理暂行规定》在内的一系列规章制度，但相关的规范保险市场主体行为的法规和实施细则还没有出台，尚未形成规范保险市场所必须的法律环境。因此，我们现在要依据保险市场开放的现状、加入WTO后外资保险机构的设立和经营情况、国际保险监管趋势的变化状况，参照国际惯例，全面清理与WTO基本原则和对外承诺不相符的内容，尽快修改和完善保险法，出台一系列与保险法相配套的各种法律法规，以便充分发挥保险法律的引导和保障作用。同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险业的执法水平，为保险业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。

2.建立我国自己的保险业早期警戒系统指标体系监管体系的内容具体表现在许多方面，但突出监管偿付能力的核心地位，建立一套完整的控制指标体系，无疑是加强保险监管、改善保险监管的首要任务。我们应参照美国IRIS比率指标体系，建立自己的保险监管指标监控系统，如建立最低资本充足率制度，把对保险公司资本的监管方式，从静态监管变为动态监管，把偿付能力监管由一年一次的年终监管转变为以信息制度为基础的经常性监管，指导和督促保险公司适时监测自身的经营管理情况，及时调整经营策略，以保证公司的最低偿付能力水平。另外，应逐步做到将监管结果定期向社会公布，以加强社会监督。

篇3

保险公估业是服务于保险业的中介服务行业，具有公正性、独立性、技术性、中介性、法规性等特征。因此，其经营行为理应受到国家的规范和指导，我国完全有必要建立保险公估业监管制度。其必要性主要表现在以下几个方面：

（一）保护民族保险业的需要

我国加入WTO后，外资保险公估公司正在或明或暗地进入我国市场，我国民族保险业正面临着外资保险公司的巨大冲击。一些金额较大的保险业务已开始通过保险公估人来进行风险评估和查勘定损，但由于我国保险公估业发展滞后以及对保险公估监管不力，许多外资公估公司正在监管的真空地带从事公估活动。如果我国不加强立法并加大监管力度，必然会给我国民族保险业造成巨大冲击。目前，我国国内保险公估公司无论在经验、技术和人才上都十分欠缺，因此，尽快建立保险监管机制是培育和发展我国保险公估市场、确立保险公估人市场主体地位、保护我国民族保险业发展的需要。

（二）规范保险公估市场行为的需要

保险公估人在我国尚属于新生事物，是保险中介市场的重要组成部分。保险公估人行为是否规范，直接影响到广大投保人及保险人的利益，所以必须对保险公估人的行为实行有效监管，只有这样才能建立良好的市场秩序。在这方面，我们应吸取忽视对保险人监管的教训，在引进保险人的初期，由于法律滞后和监管乏力，造成许多不规范的行为，严重损坏了保险业的形象，因此从开始建设保险公估市场就应执行严格的监管规则，以保证保险公估人以高起点、高素质、高标准来赢得社会的信赖。

（三）维护保险市场健康有序发展的需要

保险公估是以保险业为依托而生存和发展的。保险是一种经济行为，保险人的经营对象是被保险人所面临的风险，由于风险具有客观性和不确定性，被保险人为避免风险发生时带来的损失，用购买保险的方式将风险转移给保险公司，保险公司则通过收取保费的方式接受风险，将被保险人的损失分摊给诸多面临同类风险的被保险人。保险人根据被保险人面临的风险收取保险费，而保险赔付则是根据被保险人遭受的实际损失来确定的。保险公估可以在两个方面发生作用，一是在承保阶段评估标的面临的风险，以确定保险费的收取。二是在损失发生时进行查勘定损，确定保险公司实际的赔付金额。因此保险公估人在保险行为中起着关键作用，具有独特地位。如果保险公估人因技术或职业道德等原因不能公正合理地确定保险标的风险和损失，就会破坏保险人和投保人之间权利和义务的对等关系，使保险赔付不能公平地反映保险标的风险及投保人事先交纳的保险费，造成保险经济秩序的混乱。因此，为了保证保险公估人的服务质量，使保险业健康有序地发展，保险监管部门必须对保险公估人的经营行为进行有效监管。

二、保险公估业监管制度的国际比较

保险公估活动具有很强的技术性和专业性，其行为后果对保险合同当事人的权益具有重大影响。因此，世界各发达国家和地区对保险公估业一般都实行严格监管。如日本与法国分别授权大藏省保险部（现为金融监督厅）、经济财政部的保险司对保险公估人进行监管；保险业历史悠久的英国强调保险公估业的行业自律；而美国在全国有保险专员协会NAIC，在各州也有管理保险公估人的机构，同时还通过行业自律来规范公估人行为。澳大利亚有保险及退休委员会ISC、澳大利亚消费者权益委员会ACCC等若干组织同时对保险公估人进行监管，并强调公估人的自律。概括起来世界各国对保险公估业的监管主要采取以下三种方式：

（一）政府监管

在保险公估业执业资格的监管中，对执业资格实行严格的许可证制度。如美国有34个州要求保险公估人取得许可证，26个州要求估价人取得许可证。许可证每年颁发一次。同时，法律也规定了严格的经营区域，如美国、加拿大、菲律宾、中国台湾等国家和地区规定从业的保险公估人不允许跨州公估（发生巨灾和当地的技术力量不足除外）。

对保险公估人实行教育培训和资格考试。保险公估业是一种专业性很强的行业，为了保证和提高保险公估人的职业道德素质和执业水平，各国一般都要求从事保险公估业务的人员，必须参加相应的教育培训计划和保险公估资格考试。其中，培训的内容包括保险、法律、金融、会计、职业道德准则以及理工方面的专业技术知识；而且公估人员参加培训的时间每年不得少于200个小时。另外，许多国家规定参加资格考试的公估人员必须具有3-5年的公估从业经验，并且要根据自身的公估技能级别，参加相应等级的资格考试，考试合格者方可获准执业。

（二）行业自律

保险公估人主要从事保险专业技术性很强的业务，这些业务能否得到公正、合理的解决，会直接关系到保险双方的切身利益，因而迫切需要一个强有力的外部组织对整个公估行业进行协调、引导和规范，以维持较高的行业水准。正是这种行业的特殊要求，保险公估人协会的产生和迅速发展才成为可能。从发达国家和地区保险公估业的发展来看，保险公估人协会虽为民间组织，但其地位与作用却远远超出了普通行业组织的范畴。在发达国家和地区，如英国、澳大利亚、新西兰、泰国和中国香港等地。保险公估人协会在行业自律、专业技术培训、资格考试和认证、信息沟通以及对外交流等方面日益发挥着其他组织所无法替代的主导作用。如英国特许公估师协会规定其会员必须接受该协会的业务监管，若违反了协会章程、道德规范或规章制度，可能被处以罚款、责令停业整顿甚至取消会员资格等处罚。

（三）社会监管

社会监管主要指市场力量的监管，如信用评级中介机构、保险公估投诉受理中心等机构对保险公估人的社会监管。对于保险公估人的违规行为，发达国家和地区都有专门的社会投诉部门，允许客户投诉，经由该部门进行调查，酌情采取纪律处分。如我国香港，可向登记委员会投诉，日本则允许客户直接向大藏省投诉。有些国家还将违纪的公估人列入黑名单，如日本、新加坡等。而社会信用评级机构则不定期地对各类保险公估机构进行信用评级，以作为保险双方当事人选择保险公估人的有力依据。

三、我国的借鉴

发达国家和地区保险公估人监管经验对我国保险公估业的发展具有相当重要的指导和借鉴意义。但各国国情、政治、经济、文化、风俗习惯等各不相同，决定了我们在借鉴发达国家和地区保险公估人先进监管经验的同时，必须结合我国国情，而不是照搬照抄。鉴于此，笔者认为我国保险公估业监管体系应包括以下四个方面的内容：

（一）完善法制监管

法制建设是保证公估市场健康持续发展的前提。长期以来，我国保险公估人由于缺乏相关法律法规的有效支持和监管，游离于国家保险监管的范围之外，致使保险公估活动长期处于地下状态，公估主体资格严重缺位。当前我国保险公估市场监管当局中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）对保险公估业进行监管的主要法律依据是《保险法》、《保险公估人管理规定（试行）》。这些相关的法律法规虽然在确立我国保险公估人合法地位方面起到了一定的作用，但这些法律法规还远远不能满足我国保险公估业发展的需要。随着我国保险市场的迅速发展，相关法律法规的缺少已越来越成为我国保险公估业发展和执业水平提高的瓶颈因素。因此，我国保监会应尽快邀请中国保险学会或其他技术部门，组织专家研究制定保险公估实施规则和公估收费标准，使各家保险公估人在执业中有统一的依据。另一方面，监管人员在具体的执法过程中也必须依照现有的《保险法》、《保险公估人管理规定（试行）》等法律法规，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（二）加强政府监管

首先要加强对保险公估机构的设立条件进行监管。保监会对于保险公估机构成立的审批宜采用先试点、后推广的办法。在审批过程中，要在全国多家保险公估机构申办单位中，据其各因素特别是发起人、投资者身份、高级管理人员任职资格、技术力量（包括人员和设备）等进行严格审核，在全国范围内遴选出少数几家作为试点单位。然后再依据审批范例，扩大保险公估企业数目，使保险公估机构走向竞争，实行优胜劣汰。

其次，应加强对保险公估人员资格进行监管。主要是组织实施保险公估资格证书考试。通过组织实施保险公估资格证书考试，促进对保险公估人员的监管，为保险公估机构营造良好的人才环境。目前我国保监会已颁布了《保险公估人管理规定（试行）》并于2000年12月23日第一次举行了针对现有保险公估从业人员资格的认定考试，《保险公估人管理规定（试行）》要求从事保险公估业务的人员必须通过保险公估资格考试，取得保险公估资格证书。

再次，应对保险公估行为进行监管。我国已加入WTO，大批的外国保险公估机构将逐渐以各种方式进入我国保险市场。保险公估市场主体必将日益增多，保险业竞争格局必将逐渐形成。因此，保监会须防止保险公估市场上出现不规范的恶性竞争行为，如不顾企业信誉，在宣传及展业过程中相互诋毁和违规降低公估收费标准等等。保监会对保险公估经营行为监管的内容主要包括：经营内容、经营区域、公估收费标准、公估公正性、经营业绩、资料管理、公估人员收受额外费用和兼营保险业务、兼营保险经纪业务以及保监会认定的其他损害保险公司和被保险人利益的行为，也包括保险公估人之间竞争方面的监管。

（三）提倡行业自我监督

随着我国保险公估市场主体的不断增多，各家保险公估行之间的关系问题以及保险公估行与其他各行各业之间的关系问题必将日益突出。因此我们必须建立相应的保险公估人行业自我监督机制，通过行业内部协作、调节与监督，实行自我约束、自我管理和自我发展。

保险公估同业协会行使行业自我监督职能可采用如下方法：1.协助国家保险监管机构管理保险公估市场，通过竞争各方的合作、协调和交流，使之互通信息，取长补短，减少摩擦。2.制定同业自律规章，共同遵守，对违规者予以制裁，对竞争中出现的问题和争议进行协调。3.通过提供信息咨询、定期通报情况、组织专业培训等多种形式向会员公司提供多方面服务，以增强行业内部的凝聚力，提高行业整体素质和竞争力。4.组织和推动会员公司执行国家法律法规，并规定保险公估经营中的职业道德，同时代表行业提出合理化建议，维护本行业合法权益，从而有效实现保险公估人的自我保护和自我约束，规范保险公估经营。

（四）强化社会监管

全方位的社会监督对保证保险公估公司的规范经营具有巨大的推动作用。保险监管部门可对保险公估公司进行资信等级评定，并对相关信息进行披露。保险公估公司外部的专业人员，如精算师、会计师、审计师，可对保险公估公司的经营、财务等进行评定、审查、监督，对存在问题的，应及时提出整改意见。消费者也可充分行使权力，对保险公估公司的劣质服务或侵权行为进行投诉或以法维权。

参考文献

[1]Dobson，WendyandPierreJacquet，FinancialServicesLiberalizationintheWTO[J]，InstituteforInternationalEconomics，WashingtonD.C.1998。

[2]MasamichiKonoetc，WTO，SpecialStudies，OpeningMarketsinFinancialServiceandtheRoleoftheGATS[J].1997。

篇4

1西方电力监管制度的基本特点

1.1电力监管机构的设置和属性

国外电力监管主要有两种典型的模式，一是独立的电力监管模式。以英美为代表的以及受英美法系影响较深的澳大利亚和南美国家大多数采取的是单独设立监管机构模式，集中监管职能于一体，监管机构独立于政府部门，具有较强的权威性和中立性。二是非独立监管模式。日本以及1998年以前欧洲大陆法系国家（如法国、德国等）总体上采取监合一的监管模式。

在独立监管模式中，由于中央和地方监管机构的关系不同，又存在着两种类型：其一是垂直监管模式，即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监管，如英国、阿根廷、新西兰等国家只设立国家电力管制机构，根据电力管制的实际需要，在各地设立若干办事机构。其二是分级监管的方式，采取这种方式的国家一般如美国、澳大利亚等联邦制国家。

从发展趋势上看，电力监管机构普遍由政府行政部门的直接监管向独立、专业化的监管机构方向发展。很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家，纷纷分离政监职能，建立独立的专业性监管机构。

1.2监管职能

随着电力市场的逐步完善和市场功能的发挥，各国电力监管体制改革的总趋势是区分竞争环节（发电和售电）和垄断环节（输配电），放松竞争环节的经济性监管，加强自然垄断环节的网络接入监管、价格监管以及安全、环保和普遍服务等非经济性内容的监管（社会监管）。监管改革的理念是在竞争环节充分发挥市场功能，监管主要集中在垄断环节，使得监管的对象和内容均集中，以提高监管的有效性和效率。对竞争环节的经济性监管，不再实行以往严格的准入和价格管制；监管的目标是鼓励公平竞争、防止市场的垄断、保证公平、有效竞争的市场秩序；监管的具体内容和手段是行业准入（此处对准入的监管主要是审查企业的资质、是否符合环境要求和技术要求等，而不是限制进入的准入管理）、股权结构、环境保护、服务质量等。对垄断环节——输配电的经济监管，主要是网络开放、输配电价、服务质量等，其中输配电价格和网络的公平接入是监管的核心。社会性监管则主要是对涉及技术（如系统规划、运行）、安全、消费者利益、清洁能源发展、污染物排放、环境保护、普遍服务等方面进行监管。

另外，监管职能由保护性监管向激励性监管转变，此特征更多地体现在监管的核心内容——输配电价格监管上。

但是，由于发达国家和发展中国家发展阶段不同，电力改革的目标选择和改革重点存在着明显的差异。发达国家在电力市场成熟、电力供给大于需求的前提条件下，改革的重点是价格的激励性监管，以改进企业的经营绩效、提高行业运行效率、降低电价和提供多种服务；发展中国家却面临发展电力、推动经济发展、实现社会发展目标等任务，电力改革的重点是要保证电力系统的安全运行，吸引新投资以支持电力行业发展。

1.3监管的监督制衡机制

许多国家监管的监督制衡机制由如下四方面组成：

一是实行政监分离。政府各部门负责政策和规划的制定；监管机构执行政府政策，对电力市场进行日常的、专业化的监管。政策制定职能和监管职能的分离，避免了监管机构既是政策制定者又是执行者的弊端，有助于约束监管机构的权利和减少决策失误。

二是法律授权。监管机构的设置及其监管职能得到法律和监管规则的框架下，依法监管，从而避免了监管机构滥用权利。

三是透明度。透明度的实现主要表现在：清晰地描绘监管机构的作用范围；公开其决策机制；明确的制定监管规则和仲裁争议的程序；公布其决定以及作出决定的理由；将监管机构的行为和被监管者的履行行为定期向公众报告；规定有效的上述机制；将监管机构的行为和工作效率报告提交给外部检查人员进行详细地审查。

四是争端解决机制。一般采取仲裁和司法两类，如澳大利亚的电力法庭。

综上所述，现代电力监管机制具有如下特征：独立性；政监分离；放松经济监管，加强垄断环节及社会监管；法律授权，依法监管；有效监督和制衡机制。

2国际经验与现代电力监管体制构建

2.1立法先行的国际经验及其借鉴

综观世界各国电力改革首先得出的一个重要经验，就是要以法制建设为先导，在科学的法律框架内卓有成效地开展监管制度改革。

我国相关法律、法规的立法工作十分庞大，且立法过程较长，而传统监管体制存在的突出问题以及电力监管体制改革紧迫性的要求，使电力监管体制不可能经历一个较长的时间再进行改革。因此“行政法规先行而后立法”被认为是一种可行的方式，统筹规划、分部实施，最终形成电力监管的法律体系。但法规必须尽快公开化、透明化，这既是监管机构所需，也是被监管的市场主体所需，没有竞赛规则的比赛无法进行，而参赛者不熟悉竞赛规则的比赛，亦是不可能公平进行的，也就是说，“立法先行”的原则必须遵守。修改和完善《电力法》，既要高层建构，又要有较强的可操作性。作为一级立法，新修订的《电力法》应该在政府综合部门主导下，制定电力监管的具体规则，其内容应该包括电力监管机构的地位、性质、行为准则、职能、权限、监管产生的责任和后果等以及电价监管的原则、价格控制的方式、上网条件、服务的质量标准、企业准入许可的条件和审查程序、仲裁机制等。

2.2独立的监管机构与职能定位

能否建立独立、专门的电力监管机构是解决目前政府管制中存在的政监不分、政企不分、监管职能不清的根本途径，也是决定现代电力监管体系能否公正、透明、专业化运行的关键因素。监管机构的独立性体现在即要独立于政策制定部门，以减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决权所造成的风险；又要独立于受监管主体，避免监管者与被监管者的利益高度趋同，以保证规制的公正性。从国际上看，许多国家在建立电力市场、引入竞争的同时，都建立与之相适应的专业监管机构。从发展趋势上看，电力监管机构普遍由政府行政部门的直接监管向独立、专业化的监管机构方向发展，很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家，纷纷分离政监职能，建立独立的专业性监管机构。

2003年2月24日由国务院批准的《国家电力监管委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》的出台，明确了“电监会”有效履行职能所必需的职权和应承担的职责，标志着我国电力工业管理体制由传统的政府行政管理向适应市场经济要求的依法监管的重大转变，也标志着电力行业深层次的体制创新和制度创新迈出实质性步伐。已成为公众关注的焦点。

2.3激励性价格监管制度的建立

目前对于垄断环节的价格监管，国际上最常用的措施是由保护性监管向激励性监管转变，所谓价格的保护性监管即过去广泛采用的投资回报率的价格监管工具。由于被规划企业只是简单地将自己的绩效成本和投入要素费用转嫁出去，其所产生的“A-J”效应，导致受规制企业过度资本化以及激励机制被削弱，使企业效率普遍低下。根据新管制经济学的理论，由于规制机构与被规制企业之间存在着信息不对称，因此涉及到规制者与被规制企业之间的委托——博弈问题。与之相对应，最高限价的价格监管是一种新的规制工具，也是最典型的剩余索取合同。它是在考虑了物价指数的前提下，对输配电价格实行最高限价，此最高限价并非长期固定不变，而是定期进行调整，通常是逐步下调的。监管机构提前制定下一阶段的最高限价，要求输、配电公司在所要求的时间内，其输配电价格必须低于最高限价。这样就对被监管者创造了一个提高效率、降低成本的激励机制，故而称其为激励性监管。其意义在于，当监管机构与被监管企业之间存在着信息不对称时，通过赋予垄断企业更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以取得提高生产效率的激励；同时赋予被监管企业在不超过价格上限的情况下自由调整个别价格的灵活定价权，以提高社会配置效率。这一激励性的价格监管方式，最早于1984年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，在电力、天然气、供水、等产业中都得到应用，目前已成为西方最有影响的规制方案，除此之外，除了价格上限规制这种方式外，西方理论界还提出了其他的激励性规制方案，主要是特许权竞争和标尺竞争。实践表明，这些激励性规制的实行使企业受到了利润刺激或竞争性刺激，对于促进削减成本、提高生产效率以及资源配置效率具有积极意义，值得我们在构建电力监管体制时予以参考。

3结论

构建区别于传统政府管电体制的现代电力监管体系是我国电力工业市场化及提高电力产业效率的重要制度保证。对于我国当前的电力监管制度的改革来说，充分借鉴国际先进的电力监管制度改革的经验，逐步改进和完善政府监管制度，是我国现代电力监管体系建立的方法，也是监管制度变迁的路径之一。由于我国正处于经济转型时期，计划经济的惯性和原有制度基础的缺陷成为现代电力监管体系建立的制度，因此，监管制度的变迁需要与本国国情相适应的制度模仿和创新。

参考文献

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2国务院发展研究中心“垄断产业改革与重

组的理论与规制研究”课题组.构建现代电

力监管制度的建议，2001

3冉永平.“探索全新管电模式——访国家电

力监管委员会主席柴松岳”〔N〕.人民日报，

2003-3-26

4世界银行.中国电力部门管制框架研究报

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随着金融全球化和经济一体化进程的加快,国际金融的运行格局发生了巨大的变化,国际金融监管也出现了新的发展趋势。20世纪80年代以来,世界经济和金融的不稳定性日渐突出。面对金融全面开放,为了能够更有效地提高金融机构运行和金融资源配置的效率,保证金融市场稳定,促进经济持续发展,我国金融监管需要进行不断地创新和变革。

一、开放条件下中国金融监管体制的挑战和问题

我国现行的金融监管模式是分业经营、分业监管模式,即以中国人民银行、中国银行监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会为主体的“一行三会”的分业监管体制。随着金融全球化和经济一体化进程的加快,金融开放的进一步深入,现行金融监管体制面临着巨大的挑战,在实践中也产生了诸多问题:

(一)金融监管法治环境薄弱

金融监管立法仍然滞后,立法技术亦不成熟。《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等金融监管领域的基本法律至今没有与之相配套的实施细则。一些重要领域仍然处于法律真空状态。法律、法规、部门规章和规范性文件的规定并不协调,甚至存在严重冲突。盲目移植、照搬照抄、脱离实际的规定大量存在。金融监管执法不严、违法不究的情况也屡见不鲜。

(二)金融监管目标不合理

我国金融监管目标是既要保障国家货币政策和宏观调控的有效实施,又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系安全稳定、促进金融业健康发展。金融监管目标具有多重性和综合性,实际上是对金融监管目标的弱化,从而制约了金融监管的功效。

我国的金融监管目标和中国人民银行的货币政策目标是一致的。这使得中国金融监管的主要工作就是进行货币政策的执行和信贷规模控制的合规性检查,并没有真正从金融运行的安全性、高效性出发,形成独立的、明确的职能。

(三)金融监管的内容和方式存在缺陷

重市场准入,轻市场退出。目前的监管大多对金融机构、金融业务的市场准入进行严格限制,而在问题金融机构的处理上则缺少详细的可操作的市场退出规定。在金融机构的风险暴露时,“一行三会”的监管只能借助于行政手段来化解金融风险,违反了市场规律,进一步加剧了金融风险。

重现场监管、轻非现场监管。我国的金融监管主要采用现场监管。现场监管虽然能够比较细致地了解、发现那些从金融机构公开的财务报表和业务资料中难以发现的隐蔽性问题。但是,它本身也存在许多不足,如,风险监管不足,随意性、非规范性较大,人力不足以及重复检查并存等等。

重合规性监管、轻风险性监管。先行金融监管的主要内容是对金融业市场准入、业务范围、财务帐目、资本状况等是否符合法律法规的合规性监管,而对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。强调从资本充足性和资产流动性方面进行监管,忽视了金融机构自身经营能力、盈利能力和发展前景等指标的监管。重视传统存贷业务,而对表外业务及其他金融创新业务监管较少。

(四)金融监管信息仍不透明

目前中国的金融监管仍处在起步阶段,金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态。中国金融监管信息不透明主要表现在:“三会”的监管信息系统处于分割状态,不能实现监管信息共享;金融监管信息实行定时报送制度,使得金融监管信息收集效率很低;金融机构报送数据存在人为调整,虚报、瞒报现象屡有发生;缺乏社会监督中介机构如会计师事务所、审计师事务所对金融机构报表、资料的真实性审查,等等。

(五)金融监管机构之间缺乏协调,监管存在“真空”

我国的金融监管组织体系还不健全,整个金融监管组织体系仍按计划管理模式设置,“一行三会”虽各有分工、各有工作侧重,但是相互之间仍存在职责不清、相互扯皮的问题,有时出现职责冲突,有时出现监管“真空”,从而降低了整个金融监管的效率。我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强,原有的以机构类型确定监管对象的监管模式难以发挥作用,进而出现金融监管“真空”。

二、我国金融监管体制改革的制度设计

前述问题产生的根本原因在于我国分业经营、分业监管的模式已严重滞后于国际发展与实践需要。随着金融全球化、经济一体化和金融业混业经营的趋势不断深化,各国金融监管当局在金融监管体制上不断做出相应调整,而我国仍采取根据既定金融机构的形式和类别进行监管的传统方式。在金融机构的业务界限日趋模糊的情况下,这种监管方式的弊端日益凸显。

国外的金融机构大都为混业经营。尽管加入WTO后对进入中国的外资金融机构仍可限制其经营业务,但外资金融机构可以利用其境外的后援体系,其混业经营的优势仍能发挥,使我国金融机构在竞争中处于下风。混业经营已是大势所趋,当前我国金融机构的诸多业务创新已具有部分混业经营的性质,光大控股集团、天津泰达投资控股有限公司等金融控股公司的组建事实上也拉开了我国金融机构混业经营的序幕。与我国实行的分业经营相适应的分业监管体制已不适应这一趋势的发展。为适应混业经营的发展要求,我国应在现有的金融监管基础上平稳过渡,依据金融体系基本功能逐步改革和完善监管体制,实现跨产品、跨机构、跨市场的协调。

中国人民银行作为国务院直属的政府机构应放弃金融监管职能,着重于货币政策的制定和实施,做好宏观调控,这样有利于金融监管效率的提高。在“三驾马车”(即银监会、证监会、保监会)的基础上设立“中国金融服务监管局”作为整个金融业的最高监管机构,维护整个金融业的安全与稳定,对各类金融业予以全面监管。将银监会、证监会、保监会集中置于中国金融服务监管局的统一领导之下,对各类分业经营的金融机构以及金融控股公司名下的子公司实施功能化监管,并定期召开由三大部门共同参与的联席会议,加强“三驾马车”之间的联系。中国金融服务监管局则有权对各监管机构的职责和各种争议予以界定和仲裁。金融控股公司母公司则由中国金融服务监管局直接监管,从而形成一个立体的、有层次的、有分工的、横向与纵向并重的金融监管体制。

三、我国金融监管体制改革的理念建设

在建立完善的金融监管法律、法规体系,完善金融监管内容和方法,改善信息披露制度、强化社会监督,加强监管机构之间的协调配合的同时,在体制转型的基础上实现监管理念的转变是我国金融监管体制改革的关键:金融监管活动应从事后被动处置向事前预警防范转变;金融监管内容应从合规性、机构性监管向合规性与风险性监管并重、功能性监管转变;树立全面风险管理理念,转变控制金融风险的思路,使金融监管既要强调金融业的安全与稳定,又要注重提高金融机构的运行效率以及国际竞争力。唯有在金融监管改革的不断深入以及金融业的不断发展的过程中实现金融监管理念及时、科学的调整,才能在开放条件下促进金融监管的不断成熟和我国金融市场的健康、持续、稳定发展。

参考文献:

[1]陈建华.中国金融监管模式选择.北京:中国金融出版社,2001.

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1.导向问题

学术研究无，但出版有纪律。书稿审读过程中的一个重要任务是发现政治、民族、宗教、外交等敏感问题，并在审读报告中指出来。敏感问题之所以敏感，是因为它本身蕴含着很多信息，有着很多前因后果，潜藏着很多复杂的因素，不同的时间节点、不同的范围场合，可能以不同的形式、不同的面貌出现。发现了已处理的，要指出来，把握不准的，更要提出来，请复审、终审处理。

2.创新问题

相对于研究、创作，编辑出版是处在下游的一项工作。近些年，社会环境比较浮躁，加上考评体系的原因，研究、创作也不免脱俗、泥沙俱下。现在虽然经过上游的选择与筛选，但每年的新书品种仍有几十万种，其中很多质量不高，且存在着重复出版、跟风炒作等问题，这与出版的本质要求是相背离的。因此，书稿审读过程中，要重点判断书稿内容的创新性，在审读报告中，把选题的创新点提炼出来。如，相比同类图书，选题有什么拓展和特色，在观点、资料、视角或者方法上都有哪些突破等等。

3.双效评价问题

书稿审读，应该对书稿有双效评价，既审视书稿的市场销售价值，更审视书稿的社会价值。这实际上也是对编辑社会责任的一种考察。我们不能在市场经济的大潮下迷失方向，仅仅关注经济效益，忽略了社会效益。像韬奋当年所呼吁的，“作家、出版家团结起来，反对奴隶主义”，也正如在文艺工作座谈会上所提出的“不能当市场的奴隶，不要沾满了铜臭气”。文化是出版的灵魂，市场是传播文化的手段。文化是本，市场是体，本体不能错位。

二、中国出版集团在加强图书质量管理方面的几点经验

近年来，我们集团在加强出版物质量管理方面做了不少工作，也积累了一些经验，在此就几个重点方面跟大家做个交流和报告。

1.抓制度建设

制度方面，我们集团做了大量工作，编印了《编辑出版法律法规文件汇编》，出台了《出版物质量检查办法》《出版物重大选题备案办法》《出版物质量保障办法》《出版物审读办法》等。比如在审读方面，我们已经形成集团和各单位两级的审读机制，明确初审、复审、终审的各项要求，终审过程中涉及敏感话题、重大题材的，我们要求各单位的主要领导一定要亲自看稿、终审把关，并给出终审意见，不能把终审当作走形式、画圈圈。集团建立了二级审读把关机制，责任主体在第一线，严格按三审制执行，集团层面也做到了重点选题印前把关、重点品种印后审读。最近，我们又出台了两个意见，即《加强导向管理工作的若干意见》《规范合作出版的若干意见》，加大在导向、合作出版方面的管理力度。尤其是合作出版，容易出现导向、质量隐患。我们要求在合作出版中，原则上不安排敏感类话题、时政类选题，对存在导向、质量隐患的选题，实行一票否决，并要求各单位的总编辑负直接责任。

2.抓责任落实

中国出版集团成立以来，在质量管理上也并非平安无事。现在回过头来看出现的一些问题，不是因为制度不够多、不够好，关键在于没有很好地落实。因此，我们要求各单位必须制定明晰的、规范的生产流程管理制度，将各层级、各部门、各生产流程纳入到责任体系中来，将责任进行分解，各司其职、各负其责。特别是，要明确三审各环节的要求和责任，涉及敏感话题、重大题材的书稿，各单位负责终审的分管领导亲自看稿。总体上，形成纵向到底、横向到边、上下贯通、左右协调的责任网络，务必解决看上去“齐抓共管”实际上“责任不清”的问题，扫除质量管理的盲点。2014年，在集团审读层面，否决选题5种，建议从严导向把关的72种，要求履行重大选题备案的选题149种，要求修改选题备案的12种，累计履行重大选题备案的316种。

3.加大奖惩力度

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（一）采取内外有别审查"双轨制"监督模式

根据我国法律规定,"人民法院在审理撤销裁决申请和执行裁决时,对国内仲裁裁决的审查范围既包括程序审查,又包括对认定事实和适用法律是否正确的实体审查,而对涉外仲裁裁决的审查范围仅限于程序方面，这种监督模式是与国际惯例是不相符的,对国内裁决和外国裁决的审查都是实行统一的标准。"不论国内仲裁还是涉外仲裁都是一国的仲裁的内容，在对仲裁监督上这种内外有别的审查，体现了一国法律从制定到实施上都没有统一的模式，给司法造成了不稳定的司法环境，违背了制定该法律的目的.

（二）仲裁裁决设置的双重监督制度

我国法律对仲裁裁决设置了双重监督制度，即仲裁裁决的申请"撤销"和"不予执行"。不予执行仲裁裁决和撤销仲裁裁决是我国司法对仲裁监督的两种机制，既有相同之处，又有鲜明的区别，导致在仲裁实务中的适用常常会产生冲突。法律适用上的冲突现象:第一，《仲裁法》和《民事诉讼法》规定的重叠现象"如申请人向法院申请撤销裁决被驳回后，可以再申请不予执行裁决，或相反先向法院申请不在予执行，被驳回再申请撤销裁决迫使法院中止执行。同时赋予当事人申请撤销和不予执行裁决两项权利无形中造成司法资源的浪费。"使得当事人的合法权利没有得到法律的保护，违背了两部法律当初制定的本质，第二，"一审终局"与"一裁终局"的矛盾《仲裁法》第59条规定："当事人申请撤销仲裁裁决的，应当自收到裁决之日起6个月内向仲裁委员会所在地的中级人民法院提出。中级法院经审查认为仲裁裁决确有予以撤销情形的，应裁定撤销仲裁裁决。"

完善我国仲裁司法监督制度的建议

（一）统一仲裁的监督模式

我国现行的仲裁实务中对国际仲裁和国内仲裁的裁决采取了内外有别的监督模式。我国仲裁法对裁决的撤销与不予执行，实行内外有别，差别待遇。会造成国内仲裁生存空间更为困难，拉大国内仲裁机构与涉外仲裁机构的差距。此外，内外有别，对当事人意思自治也有负面影响，有违仲裁的基本原则。这些对我国仲裁制度发展来说是不利因素，仲裁制度的发展将面临严峻的挑战。在国内仲裁裁决的撤销程序中进行程序与实体双重审查，在不予执行程序中也进行程序与实体双重审查。

（二）取消法院对仲裁裁决的实体审查

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工程质量监督档案是指在工程质量监督实施过程中形成的文字、表格及音像资料，是工程质量监督机构和监督人员从事监督管理工作的原始记录和重要凭证，也是上级建设行政主管部门对监督机构和人员开展考核的重要依据。加强工程质量监督档案收集、整理、归档的规范化管理，对于促进工程质量监督管理水平进一步提升，体现质量监督管理工作的科学性、公正性和权威性有积极作用。因此，做好工程质量监督档案管理工作意义重大。

一、工程质量监督档案管理中存在的问题

（一）工程质量监督档案标准不明确，材料内容参差不齐。住房和城乡建设部第5号令《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》要求质量监督机构需建立工程质量监督档案，但未对工程质量监督档案的具体内容进行明确。具体到地方，以湖北省为例，《湖北省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理暂行办法》（鄂建[2011]79号）明确了工程质量监督档案的立档时间要求及保管期限，但也未对监督档案具体内容提出意见。内容标准的不明确，造成各地质量监督机构在形成监督档案时随意性较大。有的监督档案资料浩繁，有的却寥寥数页；有的把施工、监理等单位的技术资料甚至工程图纸均收集存档，真正反映监督工作开展的记录却难觅踪影，材料内容不符合要求。（二）囿于实际困难，监督档案资料不同步，不连续。质量监督工作主要在现场展开，在现有的条件下，监督检查记录一般由监督人员在检查结束后回到办公室予以补记，监督记录的同步性较差。同时，随着市政基础设施建设规模的日益扩大，监督人员的监管任务屡创新高。在一名监督人员同时监管数十项工程的前提下，完全将监督抽查与监督计划逐一对应且同步记录还有一定的实际困难，监督档案资料的连续性存在差距。（三）重视程度不够，监督档案资料不规范、不交圈。部分监督人员重实际检查、轻文字记录，往往出现监督记录字迹潦草、内容简单、签证不全等问题。有的监督档案中有针对质量问题的整改通知，却无责任单位的回复报告及现场复查记录；有的在监督记录中提出了监督意见，而后续的检查记录中没有相关的落实情况。（四）市政基础设施工程特殊性造成工程质量监督档案归档难。市政基础设施工程战线长、断面多，有的甚至边拆边建，造成大多市政基础设施工程履行基本建设程序不足，无证施工、先施工后办理注册登记手续、未经竣工验收备案即投入使用的情况比较普遍。建设行为的不规范给工程质量监督档案收集整理造成很大困扰。有的工程介入监管时已经开始施工，前期相关资料难以收集；有的工程已经投入使用但迟迟不办理竣工验收手续，工程档案资料长期滞留在监督人员手中难以移交，随着时间推移难免出现遗失、损毁等情况。

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Abstract: in after the reform and opening, China's construction is to present leap type development trend. But, in this highly developed at the same time, the architectural engineering quality problem will become a very important problem. People in the treatment of the building engineering construction at the same time, more should be prepared to architectural engineering quality work. About the architectural engineering quality problem, this paper we do the following discussion.

Keywords: construction engineering, quality supervision and management

中图分类号： TU198 文献标识码： A 文章编号：

建筑工程质量监督主要针对建筑工程设计、监理、总包、施工单位及设备构配件生产厂家。因此，需要很好地处理与有关各方面的关系，做到既要坚持原则又要相互协调，充分发挥各方面的作用。设计、施工质量的高低不仅关系到工程本身，也直接影响设计、施工单位的信誉和竞争能力。从某种意义上来说，质监部门促进设计、施工质量的提高既维护了国家和建设单位的利益，也与设计、施工单位的长远利益是一致的。因此，有关各方应形成一个工程质量优先的共识，充分发挥各自的优势，进一步密切配合，使建筑工程质量再上一个新台阶。

1 建筑质量监督管理中存在的问题

1.1 建筑质量监督管理部门责任不明确

各级建筑质量监督管理部门数量由于较多，有大到省级、市级，小到县级、乡级，造成建筑质量监督管理权责混乱，因此存在很多交叉和模糊地带，很多监管部门都是抱有你管而我也可以管的心态，还有一些单位既掌管着建筑质量控制工作，又进行建筑质量监督工作，这种现象普遍存在于各级建设主管部门。另外，目前，我国建筑质量监督部门组成主要是事业单位，这些单位的质量监督经费很容易收到有关部门体制改革的影响，经常发生经费削减的情况，导致建筑工程质量监督管理经费很多时候难以维持工作的需要，严重影响到了建筑质量监督机构的正常运行，因为经费削减了，造成有关部门谁都不管的情况也时有发生，这些都造成了建筑质量监督管理责任无法落实到位，对建筑质量监督工作影响甚大。

1.2 建筑质量监督工作从业人员管理不规范

人才是一个企业、一个国家兴旺发达的重要保障。我们都知道，建筑质量监督工作人员的职责就是对建设、施工、设计等参与建筑工程的单位的行为进行监督的工作，这就要求建筑质量监督人员不但要在设计、施工等方面比一般建筑人员有着更加丰富的专业知识和实践经验；还要有着较高的综合职业素质。实际上，很多建筑质量监督工作人员在这方面都有着很大的不足，甚至有点地方质量监督部门裙带关系严重，随便安插一些人员进入，根本不考虑他们的专业知识、工作经验和职业素质。

1.3 施工企业的选择上把关不严

近年来，由于建筑施工企业体制改革还不深入，大多国有施工企业都存在着固定资产严重流失，培养人才但却留不住人才的现象，最后采取皮包公司的管理模式，留下少数几个工作人员来守住公司资质证书，然后将资质借给那些没有资质但又需要的公司或个人，来收取管理费以维持企业的生存。在这种情况下，许多包工头披上了劳务公司的外衣来从事建筑施工行为，造成了许多有资质但无施工能力的荒诞现象发生。有关部门对这种现象却听之任之，包括在业主招投标的时候也很大程度上看关系而不看施工能力，这些都严重的影响到建筑工程的质量。

1.4 建筑质量监督管理范围过于狭隘

目前，我国许多工程质量监督机构主要是针对于施工阶段进行监督管理工作，而且忽略了许多细节方面，仅仅依靠对工程主体质量的监督，对于策划阶段、设计阶段和建筑后期运营阶段的质量监督不够重视，这违背了政府针对建筑质量宏观、全面的监督控制原则。

1.5 建筑质量监督管理信息传达不通畅

在建筑质量监督过程中，传统的建筑质量监督管理信息传递阻塞，不利于建筑质量监督过程公开、公平和公正原则的实施，紧靠人工、纸质的传递监督信息，既影响到其准确性，又工作效率低下，不利于建筑质量监督接受全社会监督目标的实现，目前，许多建筑质量监督管理主体都还没有建立健全建筑质量监督信息系统。

2 加强建筑质量监督管理的对策

2.1 提高监督管理人员水平、素质，加大考核力度

百年大计、质量第一，必须保证建筑质量监督管理人员专业技术水平过硬、建筑质量监督实践经验丰富，能够熟悉相关法律、法规、工程经济知识，熟练掌握建筑质量监督的方法，以保证在实践工作中能够及时发现、鉴别、解决建筑质量问题，充分发挥其监督的职能，以达到提高建筑质量的整体目标。可持续发展作为现代社会发展基本原则，建筑质量监督管理事业要实现这一基本原则就必须加强监督管理人员的技能、素质的培训工作，并把这一工作放在首要位置。同时，还要建立健全相关有效的激励考核机制，定期进行技能、素质考核，争取吸引更多拥有高水平、高能力、高素质的专业人才，还要将建筑质量监督工作公开、公平化，让社会、人们来对工作人员的能力、职业道德进行考核，通过考核成绩来淘汰不符合标准、达不到岗位要求的人员。

2.2 明确部门权责，深化体制改革

近年来，随着我国建筑行业持续、稳定的发展，建筑行业的责任主体不明确、建筑质量交叉监督的现象已日益突显出来，究其原因，主要是我国原有的建筑质量监督管理体制造成的。因此，只有深入改革管理体制，明确各部门权利、责任，才能进一步的发挥建筑质量监督的工作职能。笔者认为可以实行社会监督体制，将监督工作面向人们，秉着公开化的原则，在工程建设前期就对各项工作进行质量监督管理，以促进建筑质量的提高。

2.3 建立健全质量管理信息系统

在建筑工程施工质量管理中，应当与时俱进，运用现代化的信息技术，将工程的质量问题与计算机网络等先进技术紧密联系起来，这样可以很好地为工程的质量管理提供准确的情报，同时还需加强质量监督 管理人员对相关软件的使用。质量监督管理作为工程施工管理中的重要环节，涉及到各方面大量的信息，且具备实施难度高、综合性强等特点，由此也决定了信息技术在质量监督管理方面的优越性。与其他手段相比，质量监督管理软件的工作时间短，运算的准确性高。因此，建立一个有效的质量管理信息系统，无疑对现场施工质量评审与控制有很大效果，比如说生成各类质量评审报表，绘制各类质量评审函数，甚至从各种实际数据中对子项目工程质量的等级进行审核等等，都表现得游刃有余，最终为工程质量的动态控制实施提供了可靠的信息保证。

2.4 完善建筑质量监督范围

建筑质量监督范围不仅包括施工阶段的，还应包括策划、设计和运营阶段。其中，策划阶段是质量监督管理的基础，是整个工程项目的关键，它决定着建筑质量是否满足相关法律法规要求。比如在唐山大地震中，许多建筑由于选择的地段地质不符合要求，导致建筑坍塌严重。设计阶段是建筑质量监督管理的关键，如果连设计都存在质量问题，即使施工质量再怎么好也建设不出来精品工程。运营阶段也对建筑的质量影响较大，一旦建筑在次阶段受到破损、污染等损害，即使设计和施工阶段再怎么完美，也只能是功亏一篑。比如，如今许多建筑都在搞再装修，其实这对建筑的损耗特别大，因为大部分从事装修工作的人员没有建筑质量意识，常常为达目的不顾后果，严重影响了建筑的整体质量。

3 结语

总而言之，以往的建筑质量监督管理模式还有待提高，只有通过不断总结，深入改革，加强管理力度，将建筑质量监督工作公平、公开化，才能提高建筑质量，建造更多满足社会经济发展和人民群众物质生活需要的精品工程。

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卫生监督档案或称卫生管理资料档案，是论述和反映单位在管理活动过程中，通过卫生管理人员及领导层开展卫生管理活动所形成的文字和文件材料，是卫生监督单位开展卫生管理工作的真实记录，经过卫生管理人员的收集、整理，并按照归档制度进行归档，反映了单位在卫生管理工作的活动历程，不仅具有现实的使用价值，还具有长期卫生监督管理工作查考和历史凭证等作用。

2卫生管理制度

监督单位的卫生管理工作主要体现在卫生监督管理制度的制订和落实，还包括组织管理机构与卫生监督管理人员的设置、职工健康检查和卫生监督知识培训等方面资料。根据其管理的全部内容及项目，确定资料归入卫生监督档案。而建立完善的卫生管理制度是单位落实上级布置任务的基本前提，不同类型和规模的监督单位，应制订相应的卫生监督管理制度;除此之外还包括党务管理制度、行政管理制度、人事管理制度、效能建设制度、稽查工作制度、安全管理制度、后勤管理制度、信息管理制度、科研管理制度等。对外则应包括:卫生检查、奖罚等制度与预防食物中毒卫生管理制度、生产车间卫生制度、产品检验制度与产品留样制度、设备清洗消毒制度、检验室工作制度、卫生管理人员监管制度、卫生档案的整理归档及其他相关的卫生管理制度。

3管理办法的规定

本局在制定管理制度的同时也制订了卫生监督管理办法，主要参考了国家档案法的规定，各个科室都有了档案管理的分工。整理卫生档案一般按如下要求进行整理后归档:

(1)按照不同的内容分类，如制度类、文件类、证件类、卫生监督、监测类、索证类等进行归档。

(2)按照时间顺序分类，将每年的资料按时间先后顺序分类归档。

(3)各类卫生档案应保存3年备查，并根据其重要程度和上级要求，有的资料保存的时间还要更长些。有的要求保存达10～30年。

(4)卫生监督档案整理工作，需要卫生管理人员按照一定的原则和方法，对卫生管理的资料进行系统的整理，并通过编目将其内容与成份揭示出来。

(5)要建立健全文件材料归档制度，把文件材料的形成、积累、整理、归档的要求列入各项工作标准、工作程序及各科室和人员的岗位职责，作为考核的重要内容。还要注意卫生监督信息的审核［1］。

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一、当前消防执法工作中存在的问题

1、消防行政执法不规范,存在着有法不依,执法不严的现象。一是法律法规运用不准确,执法随意性大,消防法律文书中指出的违法行为与引用的法律条款不相符,甚至不引用法律条款。二是以罚代拘,以罚代停,以罚代改的现象不同程度地存在,执法不严的现象较为突出。造成这种现象的原因是多方面的,主要是对消防执法的严肃性认识不够,行政执法治标不治本。三是消防行政执法行为个人化,存在以言代法的现象。部分消防监督人员对检查发现的火灾隐患,只是采用口头方式,督促整改,并没有按照有关规定填写相关法律文书。四是执法不严,违法不究的现象比较普遍。对群众举报的火灾隐患,有些消防机构和消防监督员搪塞推诿,故意拖延,对于在消防监督检查中发现的违法施工、使用、开业以及拒不整改火灾隐患等违法行为,该罚的不罚,该执行的不执行。

2、执法程序不完善。一是内部行政审批制度不完善,不落实。没有建立严格的行政审批制度,有的虽已建立,但审批把关不严,形同虚设。二是执法程序错误。主要表现在:有的处理后取证,先处罚后裁决,先裁决后审批;有的对不应当场处罚的违法行为,进行了当场处罚。三是不依法履行告知义务。在进行行政处罚时,不告知当事人处罚的事实、理由和依据,不告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,又不按照听证程序组织听证。四是执法程序中断。对消防违法行为,该整改的不责令整改,整改到期又不进行复查,整改不彻底或是不整改的,不要求整改并依法实施处罚,没有按照法律法规程序的要求一追到底,直至结束。

3、执法人员业务素质低,不能适应当前消防管理的需要,对消防工作不能实施有效的监督管理。消防监督业务涉及面广,标准多,要求严,由于消防监督人员少、业务多,致使执法干警进行业务理论和法律学习,充实提高自己的时间大为减少,熟练掌握本职业务知识的能力降低,在实施监督管理时不敢坚持自己的意见或意见不恰当,表现不出消防执法的严肃性。这种业务上的不熟练,长此以往就会降低行政执法效率和执法力度。

4、消防内部的监督管理制度形同虚设,不能真正落实到实处。在消防行政执法过程中,法制岗位的作用得不到应有的重视,法制人员难以在消防执法中发挥有效的监督制约作用,执法责任落实不够。特别是对执法过错责任追究制度,虽然设置了专门的监察机构,但没有很好地发挥作用对执法过错行为不能及时发现;有的虽然发现了但打不破情面,硬不下心肠追究责任,对监督人员起不到规范、惩戒和教育的作用。

5、社会消防意识淡薄,消防执法环境有待于进一步改善。目前全社会的消防安全意识已有很大程度的提高,但不容乐观,消防执法环境有待于进一步提高。一是有些单位领导对消防工作不够重视,缺乏防火责任人的意识和观念,只注重经济效益,忽视消防安全;不少群众甚至是防火重点单位有关人员消防法制观念淡薄,对消防执法的认识不够到位,对消防行政处罚不认同,对职工没有进行消防法律法规和政策教育,消防安全常识和法制观念未能在群众心目中留下深刻的烙印。

二、加强和改进消防执法工作的措施意见

1、要积极适应新经济形势和社会发展的要求,加快法规立、改、废进程,改革消防监督管理机制。首先要抓新的经济发展机遇期,对现行的消防法规,包括地方性消防法规、规章以及消防技术规范、标准进行认真的清理。在此基础上,切实做好立、改、废的工作。特别是与世贸组织规则相衔接的消防法规,涉及的消防法规要抓紧制订完善;对不符合世贸组织规则的一些法律条文和技术规范、标准要及时废止。

2、切实抓好消防法律和消防业务培训及业务考核工作,提高执法人员素质。消防法律体系不断健全和完善,能够做到有法必依,执法必严,违法必究,关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。为此,消防机构要建立业务培训,考核制度,进一步落实持证上岗制度,应定期组织业务培训,使消防监督人员能熟练掌握常用的现行消防法律和法规;熟练地制作和使用各种法律文书;同时,及时组织考核。各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书,从而提高整个执法队伍的业务素质。

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1、建筑工程质量下降的原因分析

随着建设经济的快速发展,城市建设的规模日益扩大。但是从总体方面来看,我国目前建筑工程质量的水平并不乐观。这方面的问题归纳起来。有以下表现:

(1)相当一部分工程质量不合格,严重影响其使用功能;

(2)许多工程结构隐患严重,甚至导致建筑倒塌;

(3)装饰工程质量低劣,给排水、电气、燃气、消防等设施不能满足安全防护要求;

(4)尚未建立相应的机构与可行的运行程序。

广大群众对建筑住宅质量问题,经常投诉无门,无人受理;尚未在建筑部门就贯彻《产品质量法》制订可行的实施办法。如关于建筑住房质量事故的赔偿标准及索赔程序、关于建筑工程质量的仲裁机构及仲裁程序等。没有切实可行的实施办法,没有建筑工程质量的法制管理,尚未形成经常性的社会监督机制。目前对建筑工程质量监督还只是停留在喊一阵、抓一阵的状态,风头一过,又恢复原状。

造成建筑工程质量下降的原因是多方面的:

1)是质量法不健全,执法力度不够;

2)是建筑市场行为不规范,监督查处不严。有的建设单位将工程肢解多头分包,有的过分压低造价,有的购买质量低劣的建筑材料、设备并执意让施工单位使用,有的施工单位层层转包工程;

3)是企业经营思想不端正,放松管理,甚至偷工减料;

4)是不少质量低劣的建筑材料进入工地。市场经济的建立和发展,打破了计划经济体制的单一模式,同时也给建筑市场带来了混乱。个别商家为谋取利润,经销伪劣产品,提供假出厂合格证,弄虚作假,给工程质量留下隐患。因此,必须把好建筑材料的检验关和试验关,钢材、水泥、水电设备、硷等主要材料和试件,不能满足于施工单位报送的工程技术资料;

5)是质量监督检查不严,有的监督站或监理公司人员素质不高;

6)是一些供电、供水、消防单位搞“行业垄断”,名工种之间配合不协调。

此外,还有规划设汁配套设备方面存在的质量问题。

几乎每一宗质量事故均可找到技术、材料、工艺、设备等方面的具体原因,然而引起建筑工程质量滑坡的主要原因来自于质量监督体制的不完善。我国曾有一整套建筑工程质量管理办法,但主要集中在政府监督和企业自我监督方面,缺乏的是用户监督。

2、加强建筑工程质量监督的对策

建立社会主义市场经济体制,强化政府对建设工程质量监督,是在工程建设领域中对建筑市场的宏观管理的重要手段。自20世纪80年代初,结合我国国情,参照国际惯例,政府对工程质量实行监督。相继建立健全了工程质量监督机构,在全国形成了质量监督体系,有效地把工程质量纳入法制管理轨道,加强了企业质量管理,促进了工程质量的稳定提高。

2.1增强质量意识,提高人员素质

工程质量监督是一项集法律、技术、经济和行政于一体的综合性工作,属行政和技术的监督执法。因此,监督队伍素质的高低,执法能力的强弱是搞好工程质量监督的基础。

当前,我国的工程质量不断提高,但仍存在许多令人担忧的问题,倒塌事故及工程问题时有发生。这些工程质量问题的发生,与我们的质量意识淡薄有很大关系。目前,由于设计市场、施工市场、建材市场的庞大且经营行为不规范,导致了市场的混乱,因此,只求利润,缺乏质量意识的现象日趋明显。如果我们的监督体系不重视质量,没有一个强的质量意识,提高工程质量将成为一句空话。要振兴建筑业,必须提高监督队伍的质量意识。监督机构是工程质量认证的专门部门,它关系到人民的生命财产安全。在新的形势下,培养提高监督人员的素质,建立监督机构的内部考核机制,充分发挥监督站的地位和作用,是我们提高整个建筑业质量意识,解决处理质量问题的关键所在。

2.2加强对项目法人行为的监督

项目法人是投资者的代表,对工程质量负总责。加强对项目法人行为的监督应注意:加强合同管理,避免项目法人在建筑设计、施工中签订各种虚假合同,逃避国家的监督。加强对工程招投标的监督,严格审查建设单位是否依照法定程度和方式进行了公开招标;是否公正地择优选择了中标单位。严格施工许可证制度,建设单位必须按有关程序,经过严格的审批,领取了许可证方可开始施工。严格项目竣工验收,未经验收或验收不合格的项目不准交付使用、不办理产权登记、不准进入市场交易。

2.3严格资质审查,把好建筑市场准入关

各级建设行政主管部门应加强对参与基本建设全过程的各责气单位的资质审查,严格建筑市场准入制度。凡天资质或资质较低的建筑设计、施工单位,计划部门不予立项,规划部门不发建筑许可证,建筑安全管理部门不发施工许可证。全面推行质量认证制度,由国家质量监督机构对建筑设计、施工、监理、建筑材料生产企业的产品质量或质量保证体系进行检验和检查,考核合格后,以颁发产品质量证书、标志等方法,确认和证明企业生产的产品已达到某一质量水平,企业在特定的产品范围内具有必要质量保证能力。未经认证或认证不合格的建筑设计、施工、监理、建筑材料生产企业,不允许从事相应业务。当前应重点查处无证、越级、超范围承接建筑设计施工、监理业务行为;挂靠承包、转包、非法分包行为;同体监理行为;认真组织对建筑设计、施工、监理单位的资质年检,取消出现重大责任事故的单位从事相应业务的资格或降低其资质等级。

2.4规范建设行政主管部门行为

建设行政主管部门是监督国家管理基本建设的各项制度执行的部门。如果这些部门不从严把关,违法办事,国家对建设工程质量的强制性监督作用根本无法发挥。为加强对建设行政主管部门的监督,应制定严格的建设项目审批程序;建立建筑工程质量领导责任制,明确各级管理机构分管领导的质量责任,如发生质量事故,除追究当事单位和当事人的直接责任外,还要追究各级管理机构领导在项目审批、执行建设程序、工程监督等方面的领导责任;组织力量不定期的检查各级建设行政主管部门履行职责情况,严肃查处收受贿赂等犯罪行为。

2.5用户监督

用户是建筑产品的最终消费者,建筑产品质量的好坏,直接关系到其人身财产安全,用户出于自身利益,绝不会听任行贿、受贿、偷工减料等行为发生,吸收用户参与基本建设全过程的质量监督,对提高建筑工程质量意义重大。目前,针对工程的特点,可以采取灵活多样的吸引用户参与监督的方式,对有明确受益者的工程,如住宅已确定了住户,就可从住户中推选有一定建筑技术及建筑管理经验的人成立“住户监理小组”,监理小组发现施工中施工企业违反合同规定,粗制滥造,有权通告施工企业改正或暂停施工,其他的住户也可利用业余时间到施工现场监督施工。