农村公共产品供给范文

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增加农村公共产品供给，是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后，农业面临越来越大的国际竞争压力，基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展的主要制约“短板”。因此，加快公共产品的供给，是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择  

增加农村公共产品供给，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”，多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见，增加其供给，体现“三个代表”的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象，体现新阶段党的农村工作的新重点。  

增加农村公共产品供给的制度创新  

公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此，增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。  

公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。  

公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。  

公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。  

此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。  

增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑  

篇2

    20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。 

    在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。 

    1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后,农民收入水平低,农村公共产品长期以来供给短缺,行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在,造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足,制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达,农民生产的产品运不出去,使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现,不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看,农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比,这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村,尽管到城镇中小学要寄宿借读,教育投入会成倍增加,但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的,现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并,导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远,上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足,青海由于特殊的地理地位,很多浅山地区农业靠天吃饭,新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入,使得大多数农田水利设施遭到破坏,特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重,不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险,同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢,面对不断上涨的医疗费用,农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少,农民身体素质普遍下降,影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足,农民与外界联系不顺畅,无法获取及时、准确的市场信息,使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。

    2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。 

    笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括: 

    1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。 

    2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。

    3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。 

    4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。 

    主要参考文献: 

    [1]张晓山.深化农村改革,促进农村发展[J].中国农村经济,2003.1. 

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（1） 农村公共产品供给总量不足。在中国,农业极其重要又相对“脆弱”,需要国家财政的大力支持。但财政用于农村支出的比重始终偏低,农村大型的生产性基础性设施,如区域性的水利灌溉设施、电力设施、农业科技推广、农业气象服务等都表现出严重的短缺。另外,涉及农村可持续发展的公共产品供给不力。

（2） 农村公共产品供给结构失调。农村公共产品供给在总体不足的同时,也表现出结构失调的特征。农民急需的生产性公共物品供给不足,非生产性的公共物品不是发展农业生产最急需的,但是基层政府却对非生产性公共产品的供给有着较强的激励,这就使得有限的公共资金不能合理使用,农村公共产品供给“不足与过剩“同时存在。

（3）农村公共产品供给缺乏公平。农村公共产品供给缺乏公平性主要表现在以下两方面：

1、城市与农村公共产品供给不公平

虽然同为中国国民,城市居民与农村村民的待遇却大不相同。农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市,例如农村每千人口,平均拥有不到一张病床,而城市的平均数字约有3.5张;农村每千人口,只拥有一名卫生技术人员,城市则在5名以上;农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%,城市则为42.09%，由此可以看出公共产品的供给在城市与农村之间显著不公平性。

2、农村各地区间公共产品供给不公平

由于农村公共产品供给责任的错位,我国现行农村公共产品由中央政府，地方政府和村集体组织混合供给，而全国各地区农村经济发展的不平衡,必然造成农村公共产品在不同地区供给也不公平。因此在解决农村公共产品供给不公平的问题上不仅要关注城乡之间的差异，更要关注地区间的差异。

二、农村公共产品供给短缺的原因分析

(一)微观方面的原因

1、村级组织行动能力持续下降

随着村级组织从经济领域的退出,大多数村级集体经济日渐势微,已经无法有效地履行原有的公共品供给职能。

2、税费改革后基层政权陷入困境

税费改革后,“三提五统”及“义务工”在名义上成为历史,乡村两级制度外筹集财政资金的渠道从制度上基本被堵死,一个直接后果是乡，村两级财政收入剧减。

3、乡镇政府及村级政权利益目标的多重化

作为基层行政单位的乡镇政府,其利益目标是多重的，它既有为本地区供给公共产品的社会利益目标,又有维护自身组织利益的组织利益目标,它还有执行和落实上级下达的计划任务指标的行政利益目标。

(二)宏观方面的原因

1、非均衡的城乡公共产品供给结构。长期以来,我国公共产品供给一直维持着城乡二元结构下的非均衡供给结构，这种非均衡的城乡公共产品供给体制安排,其结果必然导致农村公共产品供给的相对短缺。

2、不对称的财权与事权格局

提供公共产品是各级政府的主要职能，中央政府主要负责全国性公共产品的供给,地方政府则主要负责地方性公共品的供给。但实际上,由于中央与地方。上级与下级政府之间博弈力量的不对等,各级政府追求自身利益与经济绩效的结果是事权不断下放、财权不断上收，这种不对称的财权与事权格局,制约了基层政府有效供给本社区公共产品的能力。

3、不完善的转移支付制度

由于缺乏规范有效地转移支付制度,也没有进行彻底的地方财政管理体制和行政机构改革,下级政府能从上级政府手里获得多少转移支付不取决于实际的需要,而是取决于其博弈能力。

三、农村公共产品供给的对策

加强对农村公共产品的供给,完善其供给制度,是当务之急,也是建设社会主义新农村的关键环节。

(1)健全农村公共财政体制,确立政府在农村公共产品供给中的主体地位农村公共财政体制的建立和完善是一项长期的,渐进的系统工程,增强农村公共产品的供给,要建立健全的农村公共财政体制。

(2)开拓多元化筹资渠道,创新公共产品筹资制度

筹资制度创新指的就是改变现行的以制度外资金为主要来源的农村公共产品筹资制度,降低制度外资金在农村公共产品成本中的分摊比例,根据农村公共产品的不同层次和不同性质,构建多层次的公共产品供给体系,通过供给主体多元化,筹资渠道多元化,筹资手段多样化,实现农村公共产品筹资制度的创新。

(3)建立有效的农村公共产品供给监督，约束机制

没有适当的监督机制来处理冲突和监督公共产品生产领域的运作,就会为实施最粗俗形式的政治腐败提供机会，因此,要规范地方基层政府的决策行为,建立有效的农村公共产品供给的监督机制。

参考文献：

[1]张梅龙,郭少华.对新农村建设背景的分析和对策[J].农业经济,2006,(7).

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中图分类号：F3020.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.07.016

Abstract： A single mode of supply of rural public goods which was the government single supply mode severely restricts the further development of China’s rural areas. How to improve rural public product supply model to become an important factor in promoting the development of rural economy and society. Based on the analysis of problems and reasons of the supply of public goods in rural areas， put forward a conception of constructing the rural public products supply main body mode， in order to solve the problem of single supply of public goods in rural areas， advices and suggestions were given.

Key words： rural public goods； supply； multi subject

1 农村公共产品的基本概念

农村公共产品是农村发展必不可少的资源，为农村提供足够数量和质量的公共产品，有利于“三农”问题的解决，促进农村经济的发展和农民生活水平的提高。理论上讲，农村公共产品主要包括公共工程、公共教育、社会保障产品、行政机构管理费等。具体来说，公共工程主要包括灌溉等大型水利设施、大规模的植树造林、农村环境保护工程等，用于促进农业的发展和环境的改善。公共教育主要是农村的九年义务教育制度，农村各类学校的教育支出还包括农村的扫盲工作。社会保障产品主要包括农村最低生活保障制度，对农村“五保户”、贫困农民的生活救济等，还要促进农村医疗基础设施的发展。行政机构管理费和事业单位事业费是指基层政府发挥其职能所需要的管理费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费等。

大多数农村公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间，仅有不完全的非排他性与非竞争性的产品，如农村基础设施、农村义务教育、农村社会保障等[1]。农村公共产品的供给数量和供给质量直接关系着整个农村经济的发展。

2 农村公共产品供给状况及原因分析

2.1 农村公共产品供给的现状

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一、前言

在讨论公共产品的需求与供给之前，笔者先对一些概念进行界定。农村公共产品是指在农村范围内，满足农村居民生产需求的，消费上具有非竞争性，受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，包括基础设施建设，义务教育，医疗卫生，社会保障等方方面面。根据经济学的相关理论，公共产品的需求是指农村社区的居民在一定时期内，有能力并愿意支付公共产品的品种、数量、结构的总称。公共产品的供给则是指在一定时期内，农村地区里在每一个价格水平上愿意并且能够提供一定数量的公共产品。下面先从公共产品的需求入手，再进而讨论公共产品的供给情况，最后分析并讨论一些对策及建议。

二、农村公共产品需求的现状

根据我国目前农村农民对公共产品需求的状况分析，公共产品需求的状况主要表现为：

1.农村公共产品需求的一致性和趋同性

在公共产品的选择和消费上，可能会产生一些共识，主要的公共产品在农村地区有一个明显的选择偏好，即需求的一致性和趋同性。例如，农民在可持续发展，义务教育，医疗卫生，社会保障等公共物品上往往表现出选择的集中度较高，农民对公共物品在需求上和消费观念上的选择存在着相对集中的趋势。

2.农村公共产品需求的差异性

农村公共产品需求的差异性主要是指在农民和地区之间，需求在个体上存在差异，需求在地域上也存在差异。如东部农村地和中西部农村地区相比，农民所享有的公共产品的数量和种类都有较大的差别。

3.农村公共产品需求量的增加

随着收入水平的不断提高，农民会逐步增加对主要公共产品的消费。目前我国农村地区的交通运输、通讯、教育事业、医疗卫生、社会保障等公共产品的消费较大，农民对农村公共产品的需求量不断增加，需求水平也将大大提高。

三、农村公共产品供给的现状

目前，我国农村公共产品供给的现实情况是农村公共产品的供给水平远远低于城市，农村公共产品的供给现状主要表现在以下几方面：

（1）农村公共产品总体供给不足。农村公共产品的供给主体主要是县乡政府，由于财政收入有限，供给量出现严重短缺。出现严重短缺的公共产品主要包括农村地区的义务教育，农民的医疗卫生与社会保障等，这不仅严重损害了农民的利益，且直接威胁到国家的长期稳定和经济的可持续发展。

（2）农村部分公共产品供给过剩。与供给不足的情况相反，在许多农村地区，有些农民不需要或需求较少的公共产品供给大量盈余，如大量建设一些休闲广场、农贸市场等。这些公共产品利用效率很低，浪费大量的公共资源。农村公共产品的供给没有根据当地实际需求来决定，而是根据当地决策者的“政绩”和“利益”的需要来决定。

（3）农村公共产品供给效率低，质量差。农村公共产品供给效率低下主要表现为公共资金浪费、挪用现象严重，公共资源被大量挥霍浪费，挤占挪用，导致公共资源利用效率低下。

四、农村公共产品需求与供给间矛盾解决的对策及建议

农村公共产品的需求与供给问题，实质上是如何配置社会公共资源的问题。从根源上分析，农村公共产品需求与供给的困境归根到底是分权的经济体制和中央集权的政治体制之间的矛盾，不过总根源还是生产力水平较低。走出供需困境的根本出路在于缓解和消除分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾。据此可有如下对策和建议：

1.建立公共财政体制和转移支付制度来解决农村公共产品供需间的矛盾

根据目前农村公共产品严重短缺的现实，政府应调整国民收入分配结构和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，向农村公共产品倾斜，不断扩大公共财政在农村公共产品的投入力度。同时可由中央和省级政府财政负担供给并建立转移支付制度，对于西部落后的农村地区，中央政府应建立专项的财政转移支付，重点扶持贫困地区。

2.建立科学、民主的供需决策机制来解决供需间的矛盾

目前我国农村公共产品供给的决策机制是“自上而下”，由政府来决定向农村提供什么样的公共产品，但这种供给机制并不能汇集农民的偏好和真正需求。针对这种情况，应实现其供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变，建立“自下而上”的需求表达机制，使其供给完全由农村地区的内部需求来决定。

3.实现供给主体的多元化来保证公共产品的供给量

公共产品的供给虽然必须有政府财政支持，但是政府的支持并不意味着所有公共产品都由政府提供，也不意味着其供给只能采取一种模式。正如萨谬尔森所言：“公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，应制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，以改善和缓解供求矛盾和提高供给的效率。

4.加强公共资源使用监督并引进竞争机制来消除供需间的矛盾

在公共资源的筹集、使用过程中，实行财务公开制度，定期向辖区群众公布收支情况，提高资金使用的透明度；发挥监察部门的监督作用，确保公共资源不被滥用；在公共产品供给中，实行公开招标，引入竞争机制，这样做不仅可以保证公共资源的合理利用，防止暗箱操作，还可以降低生产成本，提高公共资源的使用效率。

参考文献：

[1]盛荣.关于农村公产品与服务研究现状的思考[J].中国农业大学出版社，2007.7.

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中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01

中国是一个农业大国，但是，随着中国近几年来经济的飞速发展，农业发展显然没有跟上经济发展的步伐，发展缓慢，农民的实际收入水平不高。我国农村的社会问题日益凸显，农村发展存在较为严重的不公平现象，农村问题已经成为全社会关注的焦点。我国西部地区发展欠发达，农村公共产品供给结构不合理，供给水平较低，如何调整贵州农村公共产品供给结构成为当前贵州农村经济发展的主要工作，因为它对于贵州农村经济的发展有着积极的促进作用。

一、农村公共产品概述

公共产品顾名思义是针对于私人产品而言的，农村公共产品是公共产品的重要部分，非排他性和非竞争力是它的基本特征，根据这个特征可以将农村公共产品分为准公共产品和纯公共产品。农村公共产品是指其具有绝对的非竞争性和非排他性，例如农村基层政府行政服务，农村义务教育，环境保护等公共产品，它应该是由政府免费提供，农民可以免费消费的，但是，目前贵州农村公共产品匮乏，并且大部分都是有乡镇机关或者农民筹资兴办的。农村准公共产品是指在纯公共产品和私人产品之间的，非竞争性和非排他性具有一定的不完全性，例如，农村公共卫生，义务教育，社会保证，农田防护林，病虫害防治等农村公共产品。

二、贵州农村公共产品结构现状

（一）农村基础设施供给水平有限。农业生产很大程度上受到农村基础设施状况的影响，农村水利建设是农业基础设施的重要组成部分。有关数据统计显示，在2010年到2012年间我国西南地区的水利建设总体呈上升趋势，农村水电站数量有较大的增加，贵州省的增幅显然高于以及重庆云南地区，但是与四川省相比，贵州省的水电站数量还有一定的距离。2010年到2012年间，云贵川地区频繁出现旱情，因此，加大贵州省农村基础设施建设有利于农村公共产品结构现状的调整，加大水利设施建设可以解决人民生活和家畜饮水问题，保证农田灌溉，有效促进农业发展。

（二）农村交通设施供给欠缺。在贵州省农村交通设施方面，不管从数量还是质量上，贵州省都处于落后的水平。将农村道路根据不同的道路路面用料，农村交通路面可以分为由水泥、柏油浇灌而成的优质路面，以及由沙石以及砖石铺设而成的较差路面。与、云南等地区比较，贵州的交通设施占有一定的优势，但是与四川重庆这样的城市比较，农村交通设施的差距就凸显出来了。

（三）贵州农村最低生活保障水平有待提高。贵州省农村贫困人口比例较大，城市与农村有着较大的收入差距，无论是从生活保障户数还是最低生活保证人数均高于重庆、四川等地。有力地表明贵州农村贫困人口基数较大，生活最低保证问题急需解决。但是仅仅依靠贵州省民政部门的社会保证支出是远远不能满足贵州省贫困农民的需求的。贵州省相对来说是我国一个欠发达的省份，农村贫困覆盖率广，贫困程度较为严重，所以较大面积的在贵州省市县农村最低生活保障水平对于农村公共产品供给结构平衡有着重要意义。

三、贵州农村公共产品供给结构调整对策

（一）加强财政支持力度，优化供给结构。因为农村公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，那么政府必然成为农村公共产品的主要投资主体。加强财政支持力度，采取各类有效措施加大对农村公共产品的投入，保证贵州省财政支持农村的增长幅度要高于财政支出的增长幅度，同时采用法律明确这一举措。在加强财政对农村公共产品的投入之后，还要注意调整本省农村公共产品的供给结构，避免农村公共产品供给出现不合理的状况，保证农民急需的公共产品供给到位。第一，在农村基础设施建设上投入更多的人财物力，例如农村电网、道路等设施的投入，鼓励现代农民修筑水利、道路。第二，农村教育的投入务必要得到充分的重视，将免费义务教育尽快推行到每一位农民身上，逐渐建立完备与农村就业相关的培训机制，保证农村基础工作的有序进行。第三，对农村医疗以及社会保障的投入力度，加快有序的推进农村合作医疗制度的顺利展开，在贵州省务必要加强农村最低生活保障制度的建立。建立健全农村社会化服务体系，对农业科学技术的投入要加大，保证农民可以更加了解应用农业科学。

（二）完善的财政管理体制是农村公共产品供给结构的有力保证。在省级政府投入与下及政府投入的农村公共产品供给要保证权责明确。在全省范围内覆盖的农村公共产品应该由省级政府部门投入，针对某一区域的农村公共产品应该由该区域政府投入建设。例如，贵州省范围内的环境保护工程，大型的农业基础设施的建设，社会福利建设等农村公共产品应该由省级政府承担，市县级政府负责日常的管理工作，承担农村公共产品的具体运作事物。对于农村医疗，教育社会保证等项目应由省级与市县级政府共同承担。诸如此类上下级职责明确划分应该利用法律条文进行规范，避免上下级政府之间相互推脱责任，增加财政负担。

（三）完善贵州农村公共产品需求表达体制。农民的需求决定公共产品的供给是调整农村公共产品供给结构最主要的目的之一。因此，完善贵州农村公共产品需求表达体制迫在眉睫，以村或者集体为单位，建立农村公共产品需求表达体制，不仅是全面实施农村基层民主制度的具体体现，还能充分实行民主自治。农村农产品需求表达体制主要是由全体村民或者农民对于所属范围内的公共产品进行投票，充分尊重和了解农村对农村公共产品的具体需求，彻底颠覆传统的以政府为主的农村公共产品需求的垄断决策的形势，将农民群众的需求落到实处。

四、结语

贵州农村公共产品供给结构尽管目前还存在一定的问题，但是相信通过供给结构的优化，财政管理体制的完善以及需求表达机制的建立，贵州省农村公共产品供给必然会迎来大好的形势，保证贵州省农业经济较快较好的发展。

参考文献：

[1]于印辉.我国农村公共产品供给问题研究[D].东北财经大学，2010（1）.

[2]韩建.我国农村公共产品供给现状及对策研究[J].财经政法咨询，2012（1）.

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益的非排他性的社会产品。在我国农村，公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”，也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。由于农村社区处于中国行政区划的最低层，地域广大而生产规模较小，农民的生产方式落后和文化素质较低，因此对公共产品的需求更强烈。然而，农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品；而地方政府由于财力有限，所能为农民提供的公共产品也十分有限，因此创新农村公共产品供给体制具有重要意义。

二、目前农村公共品供给的困境及其原因

（一）基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位

根据公共财政理论，全国性的公共品，如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供，地方只负责地方性的公共物品的提供。但收于公共产品收益外溢性的广泛存在，实际上中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。特别是在农村公共产品的供给责任划分上，中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清，缺乏具体划分，其结果必然是相互推诿，并最终落到基层政府和村民自治组织上。长期以来，我国广大农村公共品的提供者是村级政权组织和广大农民自己。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。

（二）农村税费改革和转移支付明显不足，公共品供给财力不足

村级政权担负提供农村公共品的义务，而农村税费改革后，取消了村提留、乡统筹以及相关农产品特产税等等，农民的负担减轻的同时，乡村两级的财政却遭遇了严峻的考验，尤其是在涉及对经济、社会事业的投资与发展方面，出现了比较大的亏空。另外由于中央财政向地方财政转移支付办法不够规范透明，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几，乡镇财政公共品供给的财力明显不足。

（三）供给决策机制不合理，农村公共品提供结构失衡。

尽管基层政府的财力匮乏，在农村基础设施供给方面并没有承担主要的投入责任，但是在基础设施供给的决策方面，却起着主导作用。县乡村级行政组织的偏好决定着农村公共品的供给的数量和种类。这是一种典型的单中心的公共决策体制。在这种自上而下的公共决策机制下，基层政府往往为了政绩热衷于把资金投向“硬”的公共产品，比如，如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等，而对于“软”的公共产品，比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排，往往不愿提供。由于没有建立公共产品农民需求的表达机制，不能有效反映农村社区多数的需求意愿。因而，农村公共品提供的结构失衡，公共产品的服务职能相对缺乏。

三、完善农村公共品供给体制建设的建议

（一）合理划分各级政府的财权和事权，加大对农村的转移支付，增强农村公共品的供给能力

目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是，资金层层向上集中，事权层层下移，大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级；在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下，县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。在这种背景下，亟需明确各级政府合理职能分工并建立科学有效的转移支持制度，使基层政府的事权、财权能在合理化、法治化的框架下得以协调，在法律上建立县乡政府职责与财权相对称的制度安排。同时通过税收返还、专项补助、各项结算补助等财政政策工具，逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转，确保城乡公共服务供给的公平化。

（二）积极发挥市场和社区的作用，推进农村公共品供给主体多元化

政府代表社会的公共利益，政府有责任提供那些市场供给失灵的农村公共物品，对于纯公共品如基础教育、环境保护国家应义不容辞地无偿提供。但是由于地方财力和单一政府供给的效率所限，还可根据农村公共品的层次和性质充分发挥市场和社区的作用，构建农村公共品供给的多元主体。对于准公共品，政府如果在提供这些公共品的过程中所费的交易成本大于市场，效率也没有私人提供的高，那么就应由私人、企业和社区提供。特别是一些私营经济发展较为迅速的地区，完全可以引导、鼓励私人企业提供农村公共物品。政府要制定一些相关的政策鼓励私人或企业投资于农村公共品的建设。比如税收优惠、政府补贴、赋予冠名权等，鼓励各类资本参与此类准公给品的提供。如农村职业培训和农业技术推广就可以利用各种经济实体来完成。同时政府要维护私人和企业等供给主体的既得利益，提高他们供给农村公共品的积极性。

（三）建立有效的公共决策权配置机制，保证农村公共品供给有效性。

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一、农村公共产品的定义

农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言，供由农村居民享用，具有非竞争性、非排他性的各类经济物品或公共服务。根据其在消费过程中性质不同，也分为农村纯公共产品和农村准公共产品。前者包括农村基层政府的行政服务、综合规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河的治理、农村环境保护等；后者包括农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施、农业科技推广、公共卫生、社会保障等。

二、农村公共产品供给的现状

1994年分税制实施后以后，农业税被划为市县本级收入，用于县市一级的公共产品提供。农村乡镇基层组织的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政权职能，同时，也是一个经济组织，在这一体制下，公共产品的供给主要靠内部解决。尽管改革开放以来农村公共产品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共产品供给，城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。

1.农村公共基础设施建设落后

在“城乡分治”的二元管理体制下，城市地区的公共设施和基础设施等基本公共产品比较充裕，提供的主体是政府，建设资金来自于财政拨款。对于这些公共产品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区除少数经济十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共产品。虽然有些地方建设了道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上由农民自主解决，国家只给予适当的补助，在现行的财政体制下，国家财政资金向城市投入多而对农村投入少。

2.农村义务教育问题突出

长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省级政府承担的责任少，基础教育管理权限下放，地区之间、城乡之间义务教育公共资源配置失衡的问题十分突出。同样是义务教育，国家财政拨款和教师工资城乡间存在较大差异，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适应。在广大农村，尤其是偏远农村，由于忽视农民的教育培训，加上经费短缺，师资力量薄弱，致使城乡教育水平存在很大的差距。据资料显示，目前我国农民的平均受教育年限为7.3年，城市居民的平均受教育年限为10.4年。这说明我国农村处于十分严重的“教育贫困”状态，相当多的农村人口不能获得改善其生活水平所必需的教育培训。

三、增加农村公共产品供给的对策建议

1.消除体制障碍，给农民以城镇居民同等的国民待遇

我国城乡分治的“二元”经济管理制度现已成为制约“以工促农，以城带乡”，城乡统筹，区域均衡的主要障碍。因此，应尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，实行以职业划分为农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度。

2.积极引进私人投资，构建多层级的公共产品供给结构

根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场机制自行提供，俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必须由政府扶持。而政府扶持并不意味着完全由政府提供，政府可以通过补贴等方式和私人混合提供。

3.积极挤进农村税费改革，理顺公共分配关系现行制度

从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子，乱收费的情况发生。

4.重视农村人力资源开发，将教育经费的投入重点向农村倾斜

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关键词：农村公共产品 集体行动 供给机制

基于集体行动理论分析不流动公共产品供给机制

（一）文化对农村集体行动的影响

文化的内涵包括社会资本、文化认同度、产权界限、从众规模等，不同的文化内涵形成了不同的集体行动方式，它们的关系主要表现在：一是社会资本指成员之间的信任度，社会资本越大表明成员的信任度越高，集体行动越容易。二是文化认同度有两种，较高的集体主义的认同度使集体行动以政府供给方式为主；个人主义很强的差异化认同度使集体行动变得困难，一般由民间组织供给公共产品。文化认同度越低，差异性越强，对公共产品需求的异质性越强，集体行动的可能越小。三是文化中的产权界限分明，政府寻租难有空间，则集体行动的交易成本降低；否则，模糊不清的公共产品供给制度为个人最大化的攫取集体利益提供了机会。公共产品供给目标往往承载着个人私利目标，以导致寻租行为，加大集体行动的成本。四是从众规模的大小决定了公共产品供给行动推进的难易程度，经验研究表明，采取集体行动的规模通常很小。如“采取行动”的小集团的平均成员数是6.5个，而不采取行动的小集团是14个（曼瑟尔•奥尔森，1995）。

经过漫长的发展，我国农民形成了鲜明的文化特点：一是农村社会资本薄弱，学者曹锦清说“中国村落的农民，历来善分不善合”。二是农民居中分散，文化认同度低。我国农民往往以“己”为中心处理各种社会关系，人们坚守始于家而终于家的生存信念（金耀基，1993）。农村中宗族文化、乡庙文化、村风村俗的差异，加深了集体行动的困局。三是文化中的利益界定很模糊，村民往往公私不分，对公共产品缺乏产权保护意识。道路、桥梁、水渠、水库年久失修，树林、鱼塘等被滥伐滥用。四是农民居住相对分散，但行政村中人口数量较大，集体行动的交易成本非常高。但是，在农村人们非常讲究面子，往往认同权威，讲究等级差序，这在一定程度上减少了文化差异，加强村民之间的凝聚力，有利于集体行动的推动。

在文化特征的影响下，农村集体行动的推动者往往是乡镇政府或村里的权威；集体行动属于短视、局部、生存性的取向，主要由初始的宗亲，或比邻为纽带，或村中能人推动；农民在面子偏好制约下隐藏真实偏好；集体行动中一哄而起、一哄而散的情况时常发生，小农特色制约了民主机制作用。

（二）不流动的农村公共产品的供给困境分析

农村不流动的公共产品有农田水利设施、农村道路桥梁、农产品市场行情等，农民常有搭便车的念头，造成公共产品的供给困境，追其原因：一是搭便车行为。农民对公共产品没有共济意识，存在侥幸心理和靠天吃饭的倾向。搭便车行为一旦出现，具有很强的示范作用，没有任何制度安排对其进行约束，它将成为一种“正激励”，全面地破坏农村集体行动。另外，农民面对集体行动往往一盘散沙、议而不决、缺乏团队合作精神。二是公共资金瓶颈。农村税费改革表现在两方面：首先是国家进行农村税费改革，恢复了农村不流动公共产品作为准公共产品的性质；其次取消“两工”制度，不再用“以工代赈”的方式提供这类公共产品，以往供给提供模式丧失了部分政策支持，不流动公共产品建设所需资金和劳力纳入“一事一议”范围统一安排，面对艰难的筹资机制，资金短缺成为公共产品供给的主要障碍。三是技术上很难排他性与靠天吃饭的依赖性的博弈。大部分公共资源型的准公共产品很难采取排他技术，主要是因为公共资源型产品高昂的排他性成本，另外，常见替代品的可获得性也阻止了不流动公共产品的供给。四是制度缺失。美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆（2000）认为农村基础设施缺乏可持续性是因为没有任何的制度安排约束搭便车行为，制度提供了一种不良的激励，导致公共产品供给缺失、使用过度、无人维护。

（三）不流动的农村公共产品集体行动的措施

不流动的农村公共产品运作问题归因于集体行动的困境，而集体行动困境难以克服多阶次的“搭便车”问题。其最终的解决路径是依赖制度与文化的构建与培养。首先解决搭便车问题最重要的是解决制度供给、信任、承诺、相互监督问题。制度供给的难题在于它本身就是一个搭便车问题，实际上是纯公共产品供给问题，中央政府承担完全责任；对于利益涉及居中的公共产品供给困境问题，实际上是准公共产品供给问题，中央与地方政府承担相应责任；对于利益积聚、边界清楚的公共产品供给问题，这就要求中央与地方政府及受益的个人分别承担相应责任。

克服搭便车问题大致有两种解决路径：一是依靠外在强制；二是依靠内在强制。外在强制要求在集体之外有一个零执行成本的外在权威，而内在强制则认为强制的权威是内生的，合法内在的强制需要集体成员的认同，这依赖于集体的强大社会资本。内在强制要求每个成员遵守承诺，自愿地支付集体行动的个人成本、承担推动集体行动中个人应尽义务。 在我国农村实施公共产品集体内在供给模式，目前尚缺乏社会资本的支持。若集体中的成员多次违反承诺，且其他成员效仿学习，整个集体中内在强制将陷入岌岌可危的边缘，整体“承诺连续失败”将层出不穷，公共产品的供给将面临极大缺失的局面。长期来看，培养公共产品的内在强制性，就是要积累强劲的社会资本，培育农民的合作与团队精神。目前“公司加农户”的农产品提供模式，让农民深感合作模式带来的利益，农村正在推行的村民自治的政治实践，对内在强制力的培养起重要作用。

社会资本的深入积累有三个条件：一是建立集体成员共同遵守规则制度；二是规则制度切实可行，集体成员能尽可能低成本地履行遵守规则的承诺；三是监督机制的存在，能有效制止搭便车行为及其示范效应，保证遵守规则的监督制度。一种高效而低成本的相互监督制度，首先，建立奖罚鲜明的激励机制，这既能增加对克尽职守者的激励，又能将者置于风险中；其次，监督属于内部权威的强制监督，自觉履行承诺，避免了资源过多地消耗；第三，监督给实施者影响尽可能中性或正向，既给监督者产生一定私利，使监督的履行带有利益诱导，但又不能太多，以免实施者扭曲或过度监督，使成员的遵守行为难以完成。另外，监督成本应尽可能最低。

流动的农村公共产品供给机制

按照蒂布特模型中公共产品的供给模型，假定可通过人的流动选择需要的公共产品，或公共产品的流动选择需要的人，该模型对现实中农村公共产品供给问题提供了一种思路。许多农民进城工作，享受到了城市丰富的公共产品。当然模型中人的自由流动有一定局限性，一是居民的流动不仅受户口限制，且许多地区还设置其他进入门槛。二是居民的完全信息性是不现实的，获取信息要支付成本。三是就业机会有限性，因为大多数人都靠就业来维持生活。

当前我国二元经济结构依然突出，农民流动似乎相对自由，能实现城市与农村的双向流动。但若假定：一是只要孩子的上学问题能解决，户口不再是限制流动的主要制度壁垒；二是人的流动是不可逆的，人们喜欢流入经济发达、公共产品丰富的地区；三是农村大量的劳动力剩余，只有转移到城市才能找到工作。那么可流动的公共产品供给模式就应是物随人走。

（一）公共产品随人流动的供给机制

一个理性人在考虑迁移时，工作可能是其首先要考虑的因素，因为工作不仅可以提供迁移预期收益，也要支付迁移成本。居民面临一个最低水平的迁移门槛B，这里B=B1+B2，其中B1为实际迁移成本，B2为预期迁移成本。实际中，B1表现为搬迁费、户口费等实际成本，B2更倾向于心理上的预期成本，如B2受预期能找到工作的概率影响，也受对迁移到陌生环境带来的不适等因素影响，对城镇居民来说B2相对较大，但对于农村人口大量剩余，农民进城找工作这一事实，农民顺势流入城市工作，因此 B代表的迁移成本相对很低。

农民进城应享用的公共产品依然流入农村，只能造成无端的浪费，且要付出较高的成本C0，因为农村公共产品的规模优势很难发挥，其总利润为0-C0=-C0，因为C0很大，资源浪费与损失很大。

为解决公共资源的闲置浪费，设计出流动性公共产品跟流动性的人口一起迁移，且他们是由差的地域向好的地域迁移，属于顺势而行。公共资源能随着相应的人一起流动，做到对号入座，它的迁移成本为C1，外加农村居民面临一个最低水平的迁移门槛B，则总成本为C1+B。流动公共产品如教育资源给农民带来的收益，可表现为人力资本提高，农民精神愉悦，劳动技能提高等，用R表示，人力资本性的收益应该很大。经推算，最后纯利润为R-（C1+B），因为R比（C1+B）要大的多，纯利润为远大于零的正值。总之，让流动公共产品与人口一起流动合乎效率，也符合实际需求，更富有人性，能一定程度上满足流动人口在城市对教育等公共产品的需求。

（二）公共产品优化配置机制

对于在农村留守的农民，可流动的公共产品供给机制和优化配置问题如何解决？本文举例说明：假设有甲、乙两地，某种可流动公共产品的数量分别为P1和P2，质量分别为Q1和Q2，其中Q2>Q1，表示乙地公共产品的质量高于甲地。可流动性的好处指通过P1和P2的流动，将使二者的质量分别达到Q1`和Q2`。这时，Q1`>Q1；

Q2`≥Q2，这符合帕累托改进原则，即在不使一方变坏的情况下，另一方处境变好。在流动过程中，短期内乙地居民享受的公共产品可能要减少，但从长期来说，甲、乙两地的居民都将从流动中获益。

例如，在我国教师资源的配置很不合理，主要表现为城乡教师资源的配置不均衡。城市教师资源在数量和质量上均存在优势，如果经过城乡教育资源的流动配置，城市教师到农村支教，即使短期内使城市教学质量小幅下降，但若从稍长时间来看，则有利于城市教学质量的提高。因为教师在农村的体验可能会激发其回到城市后的工作动力，或增加其对农村的了解，这些将给学生带来新感受或新知识，能弥补短期内造成的小损失。通常，流动性公共资源若从差的地区流入到条件好的地区，它的流动成本很小，但如果强制要求流动公共资源从条件好的城市进入农村是逆方向的行为，必然要付出较高的成本C0 ，虽然流动成本很高，但这些公共资源流进农村，给农村留守群体带来巨大收益，克服流动成本C0的资源消耗也是值得的。鼓励优质的财政资源流动，使城市中富裕的公共资源流入到最需要的农村，提高了使用效率，也是一种较好的公共产品供给模式。

结论

总之，本文探讨了农村公共产品实现的路径，对不能流动的公共产品通过建立民主制度，以市场的竞争选择，来体现消费者对公共产品的需求，将地方公共产品的决策尽可能地下放到基层单位，发挥地方供给的积极性，更多、更方便地了解消费者偏好，提高公共产品的提供效率。培养农民的产权文化意识，尽可能清晰界定公共资源，建立社会资本，实施监督机制促进集体行动的实施。对可流动的农村公共产品按农民的流动性需求，通过产品追随人的流动实现供给，或按资源配置的效率自由转移公共资源，提高其使用效率，实现帕累托改进。

参考文献：

1.曼瑟尔•奥尔森.集体行动的逻辑.上海三联书店，1995

2.曹锦清.黄河边的中国―一个学者对乡村社会的观察与思考.上海文艺出版社，2000

3.埃莉诺•奥斯特罗姆，拉里•施罗德，苏珊•温.制度激励与可持续发展.上海三联书店，2000

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关键词：农村公共产品 供给 新农村建设  

    “十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村,不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业,扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前,农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展,已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此,着力扩大农村公共产品的供给,对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。

    一、石家庄市农村公共产品供给的现状

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1．政府与私人的混合供给

我国城市的公共产品主要由各级政府提供。但在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，尤其是在经济落后地区，受财力限制，许多应由国家提供的公共产品供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8．32亿元，而集体供给为23．386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的78．37％①数据来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001。

我国有关政策规定，村委会可以向农民收取公积金、公益金和管理费以承担公共产品供给的部分责任。而且，修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将责任推给村委会。村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而属于私人组织的供给，村委会只得向农民征收，这加重了农民负担。

2．制度内与制度外的供给相结合

改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费。乡镇政府作为我国目前五级行政体系中最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危，多数是负债。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。

3．供给总体不足

我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资始终偏低。同时，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。由村集体供给的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。

二、农村公共产品供给与农民负担

1．制度外筹资的缺陷

尽管我国农村基层制度外供给在农村公共产品供给方面起了积极作用，但是，它却与农民负担问题直接相关。这是由这一制度的特征以及家庭承包这一制度环境所决定的。首先，公共产品制度外供给的最大特征在于它的不规范性和决策机制的自上而下性。农村公共产品供给强制性制度安排中的这些特征，使政府供给主体加重农民负担有了可能。乡镇制度外筹资属于乡镇收费部门自收自支资金，而在家庭承包制下，农村基层政府部门与农户在一定程度上成为有各自相对独立利益的两个集团。因此，加重农民负担有了机制上的可能性。其次，在家庭承包制下，作为公共产品需求方的农户成为独立经济利益的经济活动主体，制度外筹资制度使农户对负担的敏感程度上升了，特别是在农村公共产品供给不符合农户的需要时，农户的对抗情绪就明显加强了。

2．农民负担与其公共服务受益不对等

税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府，农村的税费大部分为其所用。一般统计资料显示在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费有60％—80％以上的比重，其中2／3是中小学教师工资，其余的如公共安全、公共卫生、交通服务主要集中在乡镇政府所在地。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。其一是政府收取的税费并没有全部用到公共服务上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费只是投入而少有公共服务的产出。在改革初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。它引起的财政支出对农民没有任何公共服务的受益，成为一种没有交换的负担。其二是地方政府效率低下，财政资源没有得到最有效的使用，产出未能最大化，财政资源被挪用和浪费现象严重。高额的财政支出和低下的公共服务加大了农民税费支付和受益间的不等价。其三是一些地方公共产品具有较大的外部性，它们由地方财经承担但其收益并不能完全被当地居民所受用。例如，基础教育在大多数地区完全是乡镇的责任，而其产生的“产品”（人才）却并不能完全为地方受用，更不能为成本承担者的农民所获得。这些公共产品的受益范围超越了地方，完全由地方承担成本，损害了税收公平的受益原则。

3．我国现行农村公共产品的供给效率低下

公共产品供给应首先遵循效率原则。我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下。

（1）农民急需的公共产品供给严重不足。首先，家庭承包制使农民的生产分散化，但是，各农户的生产对象和生产过程存在的共性，都需要良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，而我国农民收入普遍较低，由每个农户提供是不可能的，也是缺乏效率的。但是，这些公共产品是农民所急需的，所以必须由政府或集体进行供给。其次，农民由于交通不便，信息闭塞，常因缺乏市场供求信息盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。就目前而言，在我国大部分农村，这些农民急需的公共产品供给还是严重缺乏的，虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况，对其增加了投入，但仍嫌不足，难以适应已是WTO成员国的发展。

（2）涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。其一，我国农民总体文化水平较低。农民文化素质低下，使农民吸纳科学技术的能力较差，思想狭隘，无法适应市场经济改革带来的变化，从而制约了农民在市场经济中取胜的机遇，同时也限制了农村劳动力的转移。提高农民文化教育水平成为发展新农村的关键所在。然而国家将农村教育丢给地方政府，在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。其二，我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。其三，我国农村的生态环境恶化。如土壤肥力减弱，水资源匮乏，早涝灾害频繁，环境污染严重等。虽然近年来，国家采取了一系列的措施，如退耕还林、退牧还草等，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，一些地方政府追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模，把环保的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。

（3）部分公共产品的提供损害农民利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不是一定会使全部农民受益。政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。在我国农村，普遍的问题是政府未开展周密的调查分析，就草率地决策，甚至强制农民更换产品品种，常给农民带来严重的后果。部分政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，损害农民利益。

4．影响农业生产中的资源配置

农村税费可以看成对农产品生产者的征税，而农产品市场的重要特征是它接近于完全竞争市场，作为单个生产者的农民面对的是一条具有完全弹性的需求曲线。他只是价格的接受者，不能对价格加以调控。农民的税费完全等价于农民可支配收入的减少，直接影响农民的消费需求。最近几年，农民负担的增长幅度大于农民收入增长幅度，更加促进了这种效应。我国当前的情况是，城乡长期处于分割状态，作为生产要素的农民的流动性受到约束，同时农产品的价格也受到较严格的管制，价格体制的作用不能充分地发挥。这样，流动性较好的资本就可以流动到其他部门来逃避农业部门较高的税费负担，流动性差的生产要素的农业劳动力将成为税费超额部分最终承担者。我国农村税费高于其他部门的部分最终由流动受限制的农业劳动力承担，直接表现为农业劳动的低工资。较强的农产品价格管制进一步加强了这种效应，导致近年来农业资本投入不足，大量资金外流，农业现代化生产方式一直难以确立。这一定程度上扭曲了农村资源配置，影响农业和农村的发展，使得农民负担很难与非农业部门均等化，农业负担沉重的反应则相对强烈。

三、我国农村公共产品供给的制度创新

1．由中央政府供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助

对于全国性公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。同时，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给给予以支持。中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收。

其一，我国农民在工业化初期，就通过农业税及“剪刀差”等形式为城市工业化作出贡献。在城市工业化具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。但现行的农业税费体系使农民不仅要为国家提供的公共产品付费，而且国家向他们提供的公共产品还远远少于城市居民所享有的份额，这是极不合理的。中央政府应无偿提供上述公共产品，作为对农民长年来巨额贡献的补偿。

其二，我国农民收入低，严重地制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化，同时也使农民有了不满情绪，形成了国家不稳定的隐患。切实增加农民收入已成为当务之急。对农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性公共产品按照公平原则予以资助，使农民只需对其愿意购买的地方性公共产品缴纳负担较轻的农业税费和村集资，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个最有效的途径。

2．建立地方公共财政体制

其一，实现地方基层政府的角色转换。我国地方基层政府长期承担地方经济发展推动者的角色，随着市场化程度的加深，地方政府应成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。这种角色转变将是一个长期的过程，其间也必然受到各方面的阻力。目前，最大矛盾是减轻负担的同时也减少了政府收人，解决这个问题需要地方基层政府的改革。收缩原有基层政府规模是唯一可行的选择，这种改革的最大阻力在于，收缩原有机构与在位官员的自身利益相冲突。基层政府自我革命的内在激励是不够的，地方政府改革需要外在压力机制。

其二，重新建构农村税费体系。安徽税费改革方案的思路是将“三提五统”部分消减，部分改为农业税，确实减少了农民的总负担。但这种减少是有限的，其中对农业税费并没有本质改观，并且在数量上还有加大农业税的趋势。农村税费对农业生产中资源配置的扭曲也基本没有改观。作为农民负担也不可能有根本的减轻。农村税费改革需要的是农村税费体系的革新。农村税费改革，其根本问题应是农村适宜征收什么样的税，怎样征收等多方面因素。西方财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税或使用费，其次是对不流动的要素征税。农村最适合的征税对象应是土地本身以及一些不具有流动性的财产。西方典型的地方税种是财产税，他们对财产税的研究值得我们在农村税费改革中借鉴。如何设计对效率影响最小的并具有公平性的农村税费体系是一个税费改革的重要课题。单单费改税是远不能解决这个问题的。农业和非农业的税收负担均等化应是改革的方向。这一点可以通过要素的流通和产品相对价格变动来实现。因此，打破城乡分割和放松农产品价格管制有利于这个问题的解决。但就现实而言，农村人口的数量使通过要素流动，达到税负均等化的设想在短期中作用有限，重新设计农业税制和农村税费十分必要。同时，现行的农村“三提五统”收费是不符合费的基本要求的。“三提五统”并没有实际的公共服务与之相对应，更象所得税。对此，可以直接改为所得税，按现行的个人所得税体系征收。这会使社会个人税费负担一致，城乡、各行业间从业人员横向公平。农村地方经济的薄弱使在设计税费改革方案时，更应从经济效率的角度出发。

其三，建立和完善政府间转移支付制度。当前地方基层政府税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民负担过重同时并存。减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。建立和完善政府间转移支付制度，对农村税费改革进一步的推广，意义最大。要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地，比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入。由上级或邻近地区、政府对其进行适当的补助（上级的补助更具有可行性），平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。但我国一些地区县级的财政也很不宽裕，转移支付的能力有限。这需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付。在支付方式上，专项拨款值得一试，如教育专项。

篇12

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-06-0022-2

0 引言

农业、农村、农民的发展问题一直是我国政府和学术界的关注重点,从2004年起到2012年，中央连续9年了有关“三农”问题的1号文件,足见其重要地位。农业发展不仅是提高农民收入水平、促进农村发展的重要动力，更对保障我国粮食安全、加快产业结构调整具有重大意义。农业发展，必须要有相关生产性公共产品作为基础和支撑，因此，生产性农村公共产品的发展便成为制约农业生产的最直接，也是最重要的因素之一。

生产型农村公共产品是基于功能角度对农村公共产品进行划分而得出的概念，它与生活型农村公共产品、享受型农村公共产品和发展型农村公共产品共同构成了农村公共产品的完整概念。生产型农村公共产品的构成包括两个：农业生产设施和农业科学技术，二者分别从硬件和软件方面保障了农业生产的正常运作。

1 文献述评

目前，生产型农村公共产品的概念仍停留于农村公共产品的分类研究中，在实证方面，则散见于各项相关农村公共产品的研究中：农业生产设施主要体现于农田水利建设的研究中，例如，乔娜（2011）从我国2000—2009洪涝灾情统计出发，着重分析了我国农田水利建设的意义和现实困境[1]；戴旭宏（2011）则从历史、财政、管理、政策四个角度，分析了目前小型农田水利建设的主要挑战[2]。在农业科学技术的研究领域，韩长赋（2012）基于国家政策导向，指出了农业科学技术推广发展完善的改革方向[3]；黄乙书（2010）将我国农业科技发展的现状与发达国家相比，指出我国农业科学技术的发展现实[4]，然而，无论是农田水利建设还是农业科技推广的研究，研究者们都往往局限于宏观分析，缺乏对生产型农村公共产品细致地划分和针对性研究，在农村公共产品研究中，农田水利建设和农业科学技术更只是在分析整体供给现状时一笔带过。农业生产设施和农业科学技术仍属于一个较大的分类范畴，倘若不进一步加以区分，仅从宏观层面进行分析研究，其结果未免缺乏针对性。基于此，笔者对农业生产设施和农业科学技术做了进一步细分，在对生产型农村公共产品三级划分的基础之上，展开实证研究。

由于村民是生产型农村公共产品最直接的消费者，他们对其供给效果的评价无疑具有极大的参考价值，因此，作者从“顾客满意”理论出发，进行调查研究。“顾客满意”理论最早诞生于企业经营活动中，其基本内容是：企业的整个经营活动要以客户满意度为指针，要从客户的角度、用客户的观点而不是企业自身的利益和观点来分析考虑客户的需求，尽可能全面尊重和维护客户的利益。[5]在新公共管理运动中，行政学者将该理论引入到政府管理领域中来，使西方国家的政府管理方法得以发展和创新。由于顾客满意程度直接来自广大用户，因此可以准确、深入地反映某类产品的实际状况并感知其改进方向，通过村民的满意程度，可以发现供给的实际有效与否，并为决策者提供参考。

2 对生产型农村公共产品满意率的实证分析

2.1 调查背景

在设计问卷时，笔者在农业生产设施下划分了农田基础干道、排水灌溉设施、小型水库建设、渠道、农田改造五项，在农业科学技术下划分了病虫害防治、农业技术服务、农业机械推广、良种推广四项。在此分类的基础上，笔者以江苏省7个地级市33个行政村（其中苏南9个村，苏中12个村，苏北12个村，相关市的每个县抽取一个行政村，抽取标准为该村农民家庭人均收入在该县处于平均水平）的1270个村民作为调查对象，进行随机抽样。本问卷采用五分制量表，被访谈者就自己对相关农村公共产品的感受程度打分，从1分到5分分别表示很不满意、不满意、一般、满意、很满意。

调查共回收有效问卷1155份，问卷有效率为90.94%。其中，男女比例约为1:1。由于本次研究关注的是村民满意程度，因此在处理数据时将“满意”和“很满意”合并为“满意”，其余合并为“不满意”，采用五分制量表目的在于使村民能够更好地表达自己的意愿。