乡村治理范文

引言：寻求写作上的突破？我们特意为您精选了4篇乡村治理范文，希望这些范文能够成为您写作时的参考，帮助您的文章更加丰富和深入。

篇1

一、我国乡村旅游存在的问题及原因分析

1、宏观治理力度不够

在治理上，缺乏统一的全国性的关于规范农业旅游治理方面的专门法规，缺乏对农业旅游主体的基本规范。没有有效的调解和数量控制，出现了较为严峻的市场秩序混乱。由于缺乏严格的市场准入制度，市场门槛低；缺乏统计和评估机制，使农业旅游产品的质量较差，服务不规范，游客的怨言很多。缺乏农业旅游发展目标和长远发展规划；行业治理和相关制度不健全，助长了农业旅游市场的无序；农村“一家一户”的个体经营形式，松散的基层组织治理体制和薄弱的基础条件，也使农户无力组织大规模的宣传促销活动，从而制约了农业旅游的发展。以上各种阻碍因素要得到根除，仅靠市场、企业运作、农民的参与是不可能的，需要政府发挥作用，尤其是在政府主导发展旅游产业的大背景下，政府的积极作用对于推动农业旅游的发展也必不可少。即在农业旅游发展的现有阶段，政府可以在创造一个优良的基础设施环境、政策扶持、治理体制改革等各方面发挥作用，扮演好政府应有的角色。

2、无序盲目发展带来的负面影响日益加剧，本土文化遭到破坏

在民俗旅游资源开发较早的地区，越来越多的人认识到完整、有效地保护好当地民俗旅游资源的重要性，认识到辨证地处理好保护与开发的关系是促进地区经济可持续发展的要害。一些旅游从业人员甚至还形象地把发展民族地方经济与保护民俗风情的关系比喻为没有开发的保护是“等死”，没有保护的开发是“找死”。同时，相关研究却指出“我国民俗风情旅游资源面临着消失和破坏的威胁，民俗文化的抢救和保护工作严峻滞后”，“对民俗旅游资源进行保护性开发显得十分必要和紧迫”，“作为文化传统之一的民俗文化，至少是其中结构性较松散、稳定性较弱的那些部分，呈现出急速的变形或消亡之势”。可见，民俗旅游资源的保护，至少在现阶段并非卓有成效。对此，旅游开发者和研究者提出了一些详细的建议、对策和措施，如政府主导、法制规范、保存教导、物质激励等，这些对策及措施在实践中发挥了一定的作用。但是由于该研究缺乏对民俗旅游资源的进一步细分，对它的构成和来源认识不足，对造成资源被破坏的原因的复杂性分析不够。因此，提出的建议不能涵盖全部的资源范畴。由此我们不难看出，只有从民俗旅游资源的类型分析入手，在明确保护的内容、层次、重点等问题的基础上，才能解决好保护的方式、方法问题。

3、基础设施建造不完善

基础设施问题也是乡村旅游开发中的一个至关重要的问题。目前我国旅游业基础建造不完善突出表现在与乡村旅游发展息息相关的交通、电力、通讯、医疗卫生等方面建造水平的落伍，由此导致许多问题的出现，如游客苦于交通上的不便放弃出游；清新奇丽的乡野风光和恶劣的住宿条件带给游客心理上的巨大反差：不卫生的饮食造成了疾病却没有配套的医疗救治……可见，一个乡村社区本身的自然条件再优越、民俗文化再深邃，假如让基础设施建造拖了后腿，发展乡村旅游也就变成了一句空话。

4、对乡村旅游的认识有限，观念落伍，服务水平低

在我国，乡村中第三产业发展严峻滞后，主要表现在服务业不发达，服务人员总体素质较低。由于我国乡村教导事业落伍，造成了乡村居民的文化水平及综合素质不高，而乡村旅游的服务主体是当地农民，农民对乡村旅游的认识有限，观念落伍很难高水平的投入到旅游服务工作中去，而旅游业是一个集合了购物、餐饮、娱乐为一体的对服务水平要求较高的行业，所以，如何在较短时间内提高乡村旅游的服务水平实为一个棘手的问题。另外，在我国乡村旅游的治理层中也普遍存在着治理者素质不高、经营治理的科学水平低、治理不够规范、开发中缺乏保护意识、重设施建造轻服务环境营造等诸多问题有待我们积极的发现改善它。二、实现乡村旅游和谐发展的措施

1、充分发挥政府对实现和谐旅游的支持和指导作用，实现政府主导、健全相应治理体制

实施规范化治理政府的作用应建立在积极审慎地把握当前农业旅游发展形势的基础之上，应当处理好“宽”与“严”的关系问题，即政府的作用应当有合理边界，在农业旅游发展的不同阶段，政府应当发挥不同的作用。在农业旅游发展的初期阶段，政府政策的鼓励和扶持是必要而有效的。由于目前看来，我国农业旅游的发展仍旧停留在初期萌芽阶段，政府在农业旅游发展中的主导作用主要应体现在观念先导、宏观指导、政策引导、完善和改革旅游治理体制、提供必要的资金、技术、政策支持、营造良好的旅游发展环境等方面。

2、完善相关设施设备条件，实行规模化经营

政府应承担牵头开发农业旅游线路的职责，加大农村基础设施和旅游服务设施建造投入，以消除农业旅游发展的最大障碍。要加快农业旅游基础设施建造，需要政府解放思想、大胆开辟、优化投资环境、拓宽基础设施的投资渠道，可以通过以下方式来进行：一是政府可以进一步加大对农村的基础设施建造投入，在涉及农业旅游发展的公路、铁路、民航等方面，通过加大投入或整体、局部使用权招标等方式，推进基础设施的建造，改善农业旅游的硬件环境，提升景区景点的综合服务功能，促进农村经济的发展。二是在引资方式上力求多样化，通过组织和参加投资会、洽谈会、招商引资会，宣传当地的农业旅游资源优势，调动各方面的积极性，多渠道吸引资金，加大对开发农业旅游的投入，形成全方位发展农业旅游业的新格局。

3、结合生态旅游，保持走可持续发展的道路

乡村旅游的可持续发展包括经济、社会、文化、生态环境等各方面的可持续发展。所以我们要综合开发旅游功能，结合生态旅游，保持走可持续发展的道路，促进旅游业良性循环。发展旅游业的出发点，不仅是经济的目标，而且应该充分地把旅游景区发展与社会、环境和文化发展结合起来，使旅游业适应时代进步和社会发展趋势，加强旅游产品在市场上的吸引力和竞争力。这是旅游业成为新的经济增长点的内在要求，也符合旅游业可持续发展的战略方向。一是充实旅游产品的文化底蕴，适应旅游者不断加强的文化需求。我们保持在经济发展中兼顾社会和文化的发展，把教导人、熏陶人、开启人的心智和开阔人的眼光作为开发、经营旅游景区和产品的一个重要指导思想，让文化通过旅游这个载体和媒介传播并发扬光大，通过不懈的努力，逐步建立有益于社会、服务于大众的新的旅游文化。二是保持保护与开发并重，合理开发、优化利用旅游资源。旅游资源依存于生态环境之中，同时也是旅游业生存之本，非凡是以海滨旅游为主的旅游业，有赖于海水、沙滩、空气等自然生态环境。而蓝天、碧海、金沙滩又是最容易受到污染的旅游资源，一旦遭到破坏，损失将无法弥补。因此，我们把保护自然资源和生态环境作为促进旅游业持续发展的一个先决条件，保持以可持续发展思想为指导，制定严格的防范、保护措施，严禁粗放式和掠夺性地开发、利用资源；限制污染项目、强化环境治理；立足以更经济的方式开发旅游资源，千方百计地以更少的资源消耗获得更大的效益产出，切实做到发展旅游业为当代人谋利而不以吃子孙饭、断子孙路为代价。资源和环境的保护为旅游业的可持续发展提供了基础，创造了条件。保护和利用，两者兼顾，相互促进，形成了良性循环积极发展生态旅游，展示旅游与生态的和谐统一，只有这样才能使乡村旅游持续、健康、调解的发展。

【参考文献】

[1]李向前、曾莺：绿色经济——21世纪经济发展新模式[M].西南财经大学出版社，2009.

[2]田至美：生态旅游发展持续性和利益化的实现途径[J].旅游研究与实践，2009（2）.

[3]楼凌雁、李国振、胡巍：乡村旅游资源的开发利用[J].旅游开发与市场，2009（2）.

篇2

中唐以降，伴随着土地制度的变革，贫富之间的社会、经济流动日趋频繁，许多人可以通过这样或那样的方式成为土地和财产的主人。迄于两宋。因“不抑兼并”国策的推行，民户贫富分化也在呈现加速之势。富民阶层以其丰富的人际网络和社会资源，在乡村事务中较为活跃，逐渐成为一个举足轻重的社会群体，社会影响渐趋显著。以往研究多立足于富民豪横乡里和济贫扶弱两方面的考察，较少对其在乡村治理中的多个面相进行深入探讨，也未见对国家相关制度理念的发掘。笔者注意到上述问题，试图从社会积极作用和消极影响两个方面，结合有宋一代的社会发展变化状况，作进一步研究。一 宋代的乡村富民，按其社会角色不同，大致由以下几类社会群体构成：以官户(形势户)身份居乡者(富且贵者)；以士人的身份居乡者；以宗族和家族的形象出现在乡村者；当然还有许多纯粹是乡间土地主、财主(富未必贵者；富有的商人、僧道也有居乡者)。他们均有机会成为乡村管理体制的头目，或说可以成为官方认定的乡村精英[1]。贫士与贫宦不在本文的考察范围之内。

在宋代基层社会中，按照是否为官方所认定，可以将乡村精英分为两类：一类是官方认定的乡村精英(可视之为国家权力的“神经末梢”)；另一类是不为政府认定而为民户所认同的乡村精英。而按照其执行的职责，又可将之分为征税派役的乡村精英与管理乡村社会治安的精英两大类。无论是否为官方所认定，富民都是在乡村中拥有一定社会声望和影响力的社会群体，国家借助他们丰富的经济、政治、文化和社会资源，由他们协助或替代地方政府征税派役，维持基层社会秩序，以起到社会治理的成效。

一般而言，历代王朝都是依靠比较富有或兼多丁的民户治理乡村，借以稳定乡村秩序，代替地方政府从多个方面管理乡村。譬如，北朝的党里邻，“三长皆是豪门多丁为之”[2](《常景传》)；唐代“里胥者，皆乡县豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承担乡役者，政府规定一般须是乡间富民，士人、大家族和宗族的首领等自然也在其列。

在宋代，乡里、乡役和保甲三种制度，是国家用以加强乡村控制的主要方式。虽然这三种制度前后错综复杂，甚或有相互兼充、重合的现象，但是从国家的规定来看，其中的头目都要求由乡间富足(或兼多丁)的乡村民户承担，他们在很大程度上替国家承担着乡村治理和维持社会秩序的作用。不太富有的民户(第四、五等主户和广大的客户)，则只能充当次要角色——丁、承帖人等，其所谓职责就是被用于驱使。至于广大客户，一般是没有承担职役资格的。

关于充当乡役的富民，我们先检视两宋各个时段的政府规定。宋太宗淳化五年(994年)诏令：“两京、诸道州府军监管内县，自今每岁以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长，不得冒名应役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，诏废里正，户长一役主督赋税，以第二等户充役。宋神宗熙宁年间(1068—1077)，推行募役制时，应募户长役者，规定须是第四等以上的乡村民户“有人丁物力者”方可承担[5](《转对论役法札子》)；元丰八年(1085年)，经过一番反复，重行募役时，仍规定户长以第四等以上民户应募[4](元丰八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙宁前的制度，以第二等乡村主户轮差户长。此后，但凡以户长催税，大致沿用了这一规定。关于耆长、壮丁，据《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四载，耆长“以第一、第二等户差”，壮丁从属于耆长“于第四、第五等差”。另，《续资治通鉴长编》卷七十三载，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“况第一、第二等户充耆长、里正……”这说明，宋初以来，一直以第一或第二等乡村主户轮差耆长，以第四等或第五等户轮差壮丁。熙宁年间推行的募役法中，关于充募耆长的户等规定，也可从元丰八年(1085年)朝廷再次下诏恢复耆壮之法中找到根据，即耆长允许募第三等以下民户充应[4](元丰八年十月丙申)。元祐之后，复更为差役制，耆长、壮丁的应役户等则一如熙宁前旧制，此后也大致沿用未变。保甲制被混同于乡役制后，宋政府对于充担都副保正、大小保长、甲头、承帖人等乡役的民户，也均有具体规定。熙宁三年(1070年)初行保甲制时，朝廷规定充任小保长须是主户中“有才干、心力者”，充任大保长须是主户中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者须是主户中的“最有行止、心力材勇为众所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。这时，由于以乡间中下民户充任都副保正、大小保长等缺乏参加训练的马匹、武器和衣食等，所以必须用富民承担。此后，宋政府也一再强调，“在法：保正副系于都保内通选有行止、材勇，物力最高者二人充应”[6](食货六六之八二)。南宋林季仲《竹轩杂著·论役法状》引述绍兴二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，称他们要求轮派差役，“欲不拘甲分，总以一乡物力次第选差，非第一等[户]不得为都[保]正，非第二等不得为保长”。

早在熙宁三年(1070年)二月，被差派为甲头之役者，政府强调须是以乡村“有物力”[6](食货四之十九)的第三等以上民户方可充任。南宋时期曾有“自高至下，依次而差”[6](食货六五之八五)的情况。然而，绍兴三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官员的奏章，以“甲内税高者为[甲]头催理”[6](食货六五之九二)赋税。“税高”之家，当然是指较为富有的乡村主户。

总之，大致而言，两宋政府一直贯彻着以乡村中较富裕(一般为三等以上主户)的民户充任里正等重要乡役的制度，并凭借他们实现政府对乡村社会的控制和有效管理。而乡役户的社会交际网络、社会流动的可能性，以及“因役致富”和行政经验的积累，有利于他日的举业和仕业[7](P441)，也构成为其社会资源的一部分。

居乡的士人、形势户，有时他们并非官方认定的乡村精英，算不上协助政府管理广土众民的、国家政权的“神经末梢”，但在基层社会中，他们同样起着乡村治理作用。如所周知，读书和考取功名所需的费用，是很可观的一笔开支，没有一定经济能力的民户，是很难加入到科举人仕的行列中的。宋代科举的发展，相当可观。社会上读书的人越来越多，而考取功名的人毕竟是凤毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多阙少的矛盾也很突出，所以，为数不少的落第士人和待阙、丁忧、致仕的官员仍会有很多可能生活在乡间。虽然有些士人并不富裕，被目为贫士[8]但从总体上看，这个社会群体中的大多数人比较富有，或拥有一定的社会资源，在乡间具有一定的影响力。由于各种因素居乡的形势户，因其所拥有的财富以及其他政治、社会资源，一般也比较富有。而按照宋政府的规定，所谓形势户，“谓现充州县及按察官司吏人、书手、保正、耆[长]、户长之类，并品官之家非贫[户]弱者”[9]。“非贫[户]、弱者”，意即非富有者不能列入形势户。他们也往往参与乡村治理，起着社会控制的作用。

另有一类乡村富民，是以大家族、大宗族的形象出现的，他们同样对乡村治理影响较大。南宋汪藻《浮溪集·为德兴汪氏种德堂作记》中的这则史料，大致可反映出他们在乡间的经营和社会影响：

迨宋兴百年，无不安土乐生。于是，豪杰始相与出耕而各长雄其地，以力田课僮仆，以诗书训子弟，以孝谨保坟墓，以信义服乡间，室庐相望为闻家，子孙取高科登显仕者，无世无之。

再如，为了延续家族的兴旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三个儿子分别“吏而役”、“耕而食”、“使就学”[10](P394)。自南宋初延续二百六十多年的浦阳郑氏家族，其族规中虽然有着“子孙勿习吏胥”的条款，但却又强调“立家之道，不可过刚，不可过柔，须适厥中”，要求凡是“子弟当随掌门户者，轮去州邑，练达世故，庶无懵暗不谙事机之患”[11]P13，P5)。即要求族人到县司熟悉官民交接的门道。上述两例，都是家族、宗族要培养同县司官吏打交道的族人，使他们参与到国家权威的范畴之中。一方面，是为了避免自家受到蒙蔽，遭受损失；另一方面，他们也有着借以发展家族的理念。换言之，这也是家族、宗族的首脑与乡役等交叉重合的例证。他们对于地方、对于家族的治理作用，也是很重要的。

居乡的官户、形势户，一些富有的士人和家族，他们的各种社会行为，或成为民户心目中的“豪横”，或被目为“长者”。富民豪横乡里的情况，史例颇多。例如，《续资治通鉴长编》天禧四年(1020年)四月丙申所载：

浮梁县民臧有金者，素豪横，不肯输租。畜犬数十头，里正近其门，辄噬之。绕垣密植橘柚，人不可入。每岁，里正常代之输租。及临泾胡顺之为县令，里正白其事。顺之怒曰：“汝辈嫉其富，欲使顺之与为仇耳!安有王民不肯输租者耶?第往督之。”里正白不能。顺之使手力继之，又白不能；使押司、录事继之，又白不能。顺之怅然曰：“然则此租必使令自督耶。”

再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常关防》中所载：

贵宦之子孙……其居乡也，强索人之酒食，强贷人之钱财，强借人之物而不还，强买人之物而不偿。亲近群小，则使之假势以凌人；侵害善良，则多致饰词以妄讼。乡人有曲理犯法事，认为已事，名曰担当；乡人有争讼，则伪作父祖之简，干恳州县，以曲为直。差夫借船，放税免罪，以其所得，为酒色之娱，殆非一端也。

反映南宋时期东南地区社会现实的《明公书判清明集》，其《士人因奸致争既收坐罪且寓教诲之意》、《贡士奸污》、《士人教唆词讼把持县官》以及《豪横》类目下各篇所反映的，许多都是居乡富民所为不法之事的记录。其中，《为恶贯盈》条所载“鄱阳之骆省乙者，以渔猎善良致富，武断行于一方，胁人财，骗人钱，欺人孤，凌人寡，而又健于公讼，巧于鬻狱。小民思其罗织，吞气饮恨，敢怒而不敢言”，更是一个较为典型的例子。

富民被乡户目为“长者”的史例，也颇为丰富。例如，刘挚(忠肃集·赠刑部侍郎孙公墓表)所记，孙成象之子孙隽居乡时，“轻财乐施，教子有方，里人以为长者”。再如，胡铨《胡澹庵先生文集·易长者墓志铭》载，易啼“乡人有斗者，踵门求直，闻君言羞缩辍讼”；洪咨夔《平斋文集·罗迪功墓志铭》记载罗介圭事迹云：“乡邻信其长者，有讼不之有司而之君取平相踵也。”他们有的虽非官方备案的乡村治理头目，其实即使在暗中，他们仍是乡村中举足轻重的人物，其社会效用有时也远远超过乡村管理头目。譬如，前揭乡民争讼者会主动找他们平决词讼，社会救济、桥道、水渠等公益事业的兴建，教书育人，解读官方文件，向广大不识字的民户传达国家的题壁公告、赋税征收条款及状纸的书写和案件判决结果，等等。这些连接于地方政府和广大民众的事务，依赖这些人的活动，方可达到官民相接的目的。总之，他们在乡间的威望很高，影响力很大，在乡村治理和秩序维护方面作用显著。

此外，乡间富民当还有兼具二者的另一种社会形象——充当国家和社会间的缓冲剂。就宋代而言，国家的治理理念是以在人口中占极少数的富民治理广大的贫苦民户。如果依傅衣凌的“公”和“私”的两大系统的划分[12]，则这些乡间富民，一方面他们代表着“公”(国家)的系统的功能，为征收国税和社会稳定而工作；另一方面，他们也往往代表着“私”(社会)系统的利益，为了地方与乡村民众的生活和生存，与官方做着这样或那样的融通的事情，甚至会或明或暗的与国家抗衡，化解国家和基层社会间的矛盾与冲突，成为名副其实的社会缓冲剂。这两者之间的界限是很难区分的，往往是公、私交融在一起。此外，我们还要注意到，这些富民更多的会从自身的利益着想：对自家有利的事情，或争或抢，极力为之；对自家不利或是利益较少的时候，他们则避之唯恐不及。例如，据袁采《袁氏世范·处己·官有科敷之弊》载，在应付州县官员的各种钱物需求时，“为手分、乡司者，岂有将己财奉县官，不过就簿历之中，恣为欺弊”，是其更多为一已之利考虑的表现。柳立言在讨论家族问题时指出，士大夫并非不留意宗族的命运，但更关心本家的前途[7](P438)。这当然也是出于对一己私利的考量。再如，当国家赋役不太沉重时，富民大多乐意承担乡役。基层公吏“自食而办公事，且乐为之，争为之者”无非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出现，就是很好的说明；诡名挟户一直是两宋社会中不可根除的顽疾，也是最好的例证[14](绍兴十三年六月辰子[15]。

即使并非官方认定的精英，他们同样还是乡村中实际的富有群体。在宋代，虽然贫民有求富心理，但是富民却有露富忧惧一出于逃避赋役负担的考虑。而无论如何，他们之所以愿意成为带有一些官气的公吏，主要还是出于能够借此与官方接触，利用自身的社会资源，采取各种有利的手段，转嫁或是逃避过多的赋役负担。在这些问题上，出自官方的史料和民间的实况往往有很大差异。现存史料，在《明公书判清明集》等判例和官方反映基层混乱的文献之中，多有记载乡间富民“豪横”的一面，而在墓志铭、神道碑、行状等史料中，则多有记载其作为“长者”扶贫济困的一面。这些史料本身所显现出的信息，其可信程度早为学者所发觉，近来柳立言[7](P435]、邢铁(河北大学2001年宋代经济史研讨会上的发言)两位学者均有讨论。传统中国乡村社会中，聚族而居的乡民，地缘性和血缘性紧密结合，强调睦邻友好。富民充当官方的精英与否，都不会对贫乏不能自存者过分压榨和侵夺。在完税纳粮过程中，如果贫乏者实在无力缴纳，而充当催税乡役的富民自己也不愿代纳时，则往往是向较为富有的中等民户多征，以完成征收任务。所以，在实际社会生活中，似乎还有更多的乡间富民是二者兼而有之，并随着外界事物的发展，不断调整变换自己的

社会角色。换言之，乡村中的富民往往是一个比较中性的社会形象一一这样的人占大多数。这一社会形象，似乎是结合上述两方面史料，所反映出的特殊之外的一般，应更接近于社会生活中的常态。

要之，由富民治理乡村，其对国家的助益和稳定基层社会秩序的作用确实是很明显的一一赋税赖以征收，国家财政得以在困窘中运行不辍；两宋基层社会也相对稳定。但是，也应该看到，其中消极影响也不少。诸如诡名挟户，转嫁赋役负担；霸占良田，欺凌贫弱；违法犯禁，杀人害物，破坏国家法制；封山占水，强取豪夺，破坏国家经济秩序；武断乡曲，扰乱社会，破坏人民的正常生活，等等。当然，也不排除有些富民在乡村中常常是以“长者”的形象出现在公众面前，在有些时候隐藏起作为“豪横”的许多行为。换言之，富民治理乡村的社会作用和消极影响是同时并存的。

转贴于 三

历代王朝之所以以富民参与乡村治理，而不用贫民，不但因为富民是一个比较稳定的社会中间层，在社会中具有重要的作用，更

因为富民是国家财税所在，用他们承担差役，如果税物丢失或民户赋税不能及时、足额征收到，可以找他们代为缴纳。北宋刘挚以为：“役人必用乡户，为其有常产则自重。”或者说，富民“身任其役，则自爱而重犯法”[16](《食货上五·役法上》)。司马光则说：“国家旧制所以必差青苗产充役人者，为其有庄田家属，有罪难以逃亡，故颇自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣为不法，一旦事发，单身窜匿，何处州县不可投名?又农家所有不过谷、帛与力，自古赋役无出三者。”[17](《乞罢免役钱状》)此外，在讨论弓手时，还有这样的看法：“盖乡人在役，则不独有家丁子弟之助，至于族姻乡党，莫不为耳目，有捕辄获；又土著自重，无逃亡之患。”[16](《食货上五·役法上》)也就是说，有恒产者才易于为官府利用。那么，贫者为什么不能担当如此责任呢?这是因为，依赖乡间贫民参与社会治理，或用以加强国家对乡村社会的控制，这样的举措是不能奏效的一一富民不大可能听从贫民的支派，乡役人在向民间征收赋税过程中，总有一些“钉子户”(多半是豪横的形势户)“顽慢不时纳”[6](食货六五之七九)。贫民承担乡役一般不敢到豪横的形势户家催征，早在中唐时杜甫就有里正、村正等在征收赋役时“虽见(豪强民户)面，不敢示文书取索，非不知其家处，独知贫儿家处”的记载[18](《东西两川说》)，将他们欺贫怕富的心态跃出纸面。

从现存的文献看，两宋社会中，中下户或是情愿或是被迫充当官方乡村精英者也不在少数。据《历代名臣奏议》卷二五八载，宋孝宗时，太学博士虞俦说：“近来诸县所差保正长，虽以税力高下为则，然奸民利在规避役次，于未点差已前，先行计嘱乡书将所管税力虚立典卖文契，及诡名走寄，官司不究情伪，往往将无力下户抑逼承认。”中下户担任差役，富民诡名逃税，而官方催逼，自己又没有足够的经济能力代为缴纳，如有代纳，就会导致中下户因此破产逃亡，甚至铤而走险。这样一来，不但政府财政会受损，基层社会秩序也因而遭到破坏。出于这样的考虑，任何政府在制定政策时，都不会完全依赖这些贫民治理乡村的，而依靠富民催征，贫民一般是不敢和他们抗争的，即使是收获不多，但在富民承担乡役催税时，他们也会在威逼利诱下将不多的收获上缴。因为他们对于富民有着这样或那样的依赖性：贫病丧葬、天灾人祸，还要依靠向富民借贷来生存。这是他们一般不敢得罪富民的主要原因。司马光有如下议论，似可备一说：

夫民之所以有贫富者，由其材性愚智不同，富者智识差长，忧深思远，宁劳筋苦骨、恶衣菲食，终不肯取债于人，故其家常有贏余而不至狼狈也；贫者啙窳偷生，不为远虑，一醉日富，无复贏余，急则取债于人，积不能偿，至于鬻妻卖子、冻馁填沟壑而不知自悔也。是以富者常假贷贫民以自饶，而贫者常假贷富民以自存。虽苦乐不均，然犹彼此相资以保其生[17](《乞罢条例司常平使疏》)。

贫富相得，相依而存，或说“彼此相资以保其生”，这或许也是乡村社会中的一个常态。能够保证广大民产按时、足额地完税纳粮，并能在一定程度上教化、管理乡间中下等主户和贫弱客户，保障基层社会秩序稳定，这是国家依赖富民充任官方乡村精英的真正原因，也是国家制定相关制度的理念所在。进而言之，依赖富民参与乡村治理，还与两宋社会发展过程中内忧和外患不断，国家财政入不敷出，兼而国家将财政权集中于中央，地方财政困窘不堪等因素有关。在宋代，地方行政已不足于加强国家对基层社会的治理；尤其是到了南宋，“政府对于地方的统治能力有所不足”[18](P66)。为了国家的持续发展和基层社会的稳定，国家不得不更多地利用富民参与到基层社会治理中来。但是，即使是在这样的背景下，由于国家财政和地方财政都极端困窘，国家并没有足够的经济资源支付为数众多的乡役人的报酬，反而在征税派役过程中增加一些额外的负担[19]。过加大赋税征收的力度，将广土众民牢固控制起来，防止祸起萧墙。

宋代这种依靠富民治理乡村的制度，的确起到了一定的效果。有学者认为，北宋中期以后，尤其是南宋时期，士大夫已开始越来越多地经营和自己利益密切的地方事务了[1]。士大夫所追求的修齐治平，以前更多的是把精力和目光关注在怎样治国平天下上，而今则将修身、齐家的理念放在了首位。北宋时吕氏乡约的出现，范氏义庄的兴起；南宋时义役的肇兴，社仓的社会救济效用等等，都说明士大夫阶层日益关注乡村事务了。笔者以为，上述现象的出现，除了缘于宋代有大量士人、官户生活在乡间外，更由于北宋中期以后印刷术的发展，使得士人的事迹有更多的可能保存下来，成为后入研究的资料。至于前代类似史迹似乎较少，宋代的增多是否就意味着士人阶层对于基层事务的关注增多，增多的程度如何，似应有更为客观深入的思考。

宋代依赖乡村富民参与社会治理的举措，在一定程度上是为了国家财赋收入上的考虑，同时也是依赖富民在乡间的政治、社会、经济、文化等资源，起到国家权威所不能达到的社会治理效果。这种依靠乡村富民治理乡村的制度，自古皆然，只有到了国家权威有完全的能力控制乡村时，才出现了贫下民户参与乡村治理的局面。这从另外一个方面说明了，两宋时期的国家权威确实有着极力向乡村基层社会渗透的意向。但是，在当时交通条件、信息传播和缺乏有效监控机制等情况下，皇权的触角却并不具备支配和动员每一个社会细胞的能力。面对内忧外患，尤其是国家财政的人不敷出，宋代国家乡村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事扰民”[20](P537)的考量[21]。只有全面动员乡村精英，使之成为一级政权，中央和地方各级政府加大对其监控的力度，国家权力渗入基层乡村的深度才会更显成效。

[参考文献]

[1] Robert P.Hymes. Statesmen and gentlemen， the Elite of Fuchou Chiangsi， in Northern and Southern Sung. Cambridge University Press.1986.

[2]魏收．魏书[M]．北京：中华书局，1974．

[3]王．唐语林[M]。北京：中华书局，1989．

[4]李焘．续资治通鉴长编[M]．北京：中华书局，2004．

[5]陈傅良．止斋先生文集[M]．四部丛刊初编本．

[6]徐松．宋会要辑稿[M]．北京：中华书局，1957．

[7]柳立言．Beverly J．Bossler，Powerful Relations：Kinship，Statusm，and the State

in Sung China(960—1279)评介[J]．台湾大学历史学报，1999(24)．

[8]梁庚尧．南宋的贫士与贫宦[J]。台大历史学报，1991(16)．

[9]谢深甫．庆元条法事类[M]．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002．

[10]公孙简．宋赠大理寺丞赵郡李君墓志铭[A]．全宋文[Z]．成都：巴蜀书社，1988．

[11]郑太和．郑氏规范[M]．北京：中华书局丛书集成初编本，1985．

[12]傅衣凌．中国传统社会：多元的结构[J]．中国社会经济史研究，1988(3)．

[13]陆九渊．陆九渊集[M]。北京：中华书局，1980．

[14]李心传．建炎以来系年要录[M]．台北：商务印书馆影印文渊阁四库全书本，1986．

[15]王曾瑜．宋代的诡名挟户[J]．社会科学研究，1986(4—5)。

[16]脱脱，等．宋史[M]．北京：中华书局，1985．[17]司马光．温国文正司马文公文集[M]．四部丛刊初编本．

[18]梁庚尧．豪横与长者：南宋官户与士人居乡的两种形象[J]．新史学，1993(4)．

篇3

村民选举、村民自治的制度建设和实践,推动了我国乡村民主治理的发展和进步。对这种发展与进步的评估,也就是对当代中国乡村治理的制度绩效的衡量。治理的制度绩效研究,不仅能为乡村治理提供新的理论视野,而且有助于提高乡村治理的能力和实效。如何评价村民选举、村民自治的制度效应问题,是一个全新的学术课题。

一、基本概念与理论框架

近几年来,一批国内学者对以村民自治为基础的乡村治理的研究达到了相当的水平:一是扩展了研究的“面”;二是深化了研究的“点”;三是细化了研究的具体内容。由此出现了一批有见地的研究成果。例如,通过对“岳村”政治史的考察,于建嵘揭示了转型期中国乡村政治结构的变迁过程,就是一个在现代化的背景下,由国家主导的乡村社会的制度变革过程。随着国家对乡村经济依赖程度的减弱,乡村市场经济的发展,国家行政权力逐渐撤离乡村,乡村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型[1](p425-426)。吴毅在双村研究中,提供了一个分析农村治理结构变迁的理论视野,那就是村治变迁是现代性、国家和地方性知识这三种逻辑互动的产物。吴毅提出了一个深邃的观点:非集体化的农村改革,使得革命全能主义退潮,这种退潮又使得现代化、国家和村庄地方知识这三种逻辑之间得以在20世纪余下的时间里重新安排他们之间的结构化关系[2](p24-25)。项继权系统研究了集体经济发达农村的村级组织模式,深入分析了产权制度变革对乡村治理的影响[3](p366-369)。肖唐镖、丘新有、唐晓腾等学者所进行的村治与宗族关系的调查研究,刻画了以宗族文化为代表的传统社会与以村民选举为标志的现代制度的艰难磨合[4](p81-85)。

针对乡村治理层次间面临的新情况新问题,徐勇提出并论证了“县政、乡派和村治”的乡村治理结构的重建方案[5]。针对宗族存在的客观性及其对乡村治理影响的现实性,肖唐镖提出了通过规范宗族而发挥宗族对乡村治理的积极作用的政策建议[6](p10-15)。詹成付在评估今后村民自治基本走向的时候指出,村民自治将朝着程序化、规范化、具体化,制度机制配套化、一体化,自治模式多样化和保障机制强化等方向发展[7](p16-19)。这不仅是制度建设的基本要求,同时也是对乡村治理的一种展望。

上述研究成果及研究视野的拓展,既反映了我国农村基层民主制度建设的发展,也涉及到了乡村治理的制度绩效评估问题。然而,这些研究都没有涉及这样一个重要问题,即如何全面、系统、客观地认识和评估村民自治制度建设所推动的乡村治理绩效。这不仅需要在理论上明确界定“治理”的含义,还要制定一套可操作的评估指标。

如何界定“治理(governance)”及其制度绩效?国内有的学者强调以公民社会为基础的善治结构[8](p195);有的强调治理过程中的合作主义[9];还有的强调治理主体的网络结构[10]。综合来看,“治理”就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程与效果。治理当然具有结构的特征,这种特征一是治理主体的多元性,二是治理方式的协同性,三是治理内容的公共性,四是治理目标的实效性。所谓社区管理中的合作主义(社区主义)、公私伙伴、“齐抓共管”等等,都可以在这个概念中获得阐述。而就目标价值来看,治理的基本取向有四,一是经济增长及资源的可持续性开发;二是分配的平等或公正;三是以有序参与为基础的秩序问题;四是以自主选择为前提的公共参与。

“乡村治理”的内涵不仅限定了地域,而且明确了治理主体的构成及其特征。所谓乡村治理,就是性质不同的各种组织,包括乡镇的党委政府、“七站八所”、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构,村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织,民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织,通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好。

“乡村治理的制度”,是一种制度化的治理结构。这种治理结构的基本要素,一是权力在乡与村两个层级的纵向与横向配置,即乡村权力结构;二是制度规范,也就是分别约束乡级组织和村级组织的那些法律、法规和自定的规章制度等;三是政策与制度的结合情况。政策与制度的结合,其实就是治理的动态过程,是政策通过一定的制度框架或制度平台得以实施的过程。我们进行制度绩效评估,也就需要对“公共政策”及其运行的“制度平台”进行综合的评估分析。

如果我们把制度变量与政策变量进行交叉分析,就能得到制度绩效的分类框架。由这个分析框架,可以区分出制度绩效的四种评估类型(idealtypes):

图1显示出,绩效最优的A类型满足两个前提条件,一是善治结构,二是政策合理。B、C、D三种结构都是绩效差的情形。这个分析框架的意义在于,导致治理绩效差的原因不是单一的。可能出现的情况分别是,政策不合理导致的绩效差;结构不合理导致的绩效差;政策和结构都不合理所导致的绩效缺损。那么,我们又要根据什么样的标准来衡量政策的合理性及治理结构的好坏呢?在笔者的理论框架中,评估政策合理性的指标主要同经济增长、公共产品与公共服务的供给、公平分配等变量有关;而评估治理结构好坏指标主要同公共参与的水平及制度化程度、社会秩序以及村民的认同性服从程度等方面有直接的关系。我们的案例研究,就是在这个理论框架下所进行的分析研究。

在本项研究中,我们所指的制度主要是以村民自治为基础的乡村治理制度。我们所讲的制度评估,是对乡村治理制度建设及其实践所产生的实际社会效应的综合评价。由于治理目前的多重取向和治理行为的综合性,这一制度绩效评估的内容体系也必然是一个复杂的、综合的指标体系。这个指标体系主要包括经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本方面。

二、制度绩效的实证研究:高坝村观察

高坝村处于四川北部山区,是一个比较闭塞的贫困村落。本村共790余人,200来户,分布在8个村民小组。这些村民小组就是时期的生产队。该村可耕种土地面积和林地面积极广(人均可多达十余亩),长期以农业生产为主,并主要从事粮食作物生产。2000年,高坝村进行了村委会换届直选,换届选举后,高坝村现任领导班子由村支部(3人)与村委会(5人)组成,任职已两年多。2002年7月,课题组成员在高坝村进行了为期20天的调查,分别访问了乡干部、在任和离任村干部、村民群众,并对100个村民进行了问卷调查。

高坝村只是笔者众多案例中的一个。我们对高坝这个案例分析,属于典型的学理性案例分析的方法论范畴[11](p179)。正是通过这一案例的研究,来发展制度绩效分析的实证方法,揭示制度绩效评估的社会蕴涵。

(一)经济增长

1.扶贫行动中的政府角色

治理的经济政策目标,归根到底就是通过经济增长来增加农民收入、减轻农民负担。为了促进这个目标的实现,乡政府从2001年开始加大了扶贫力度。扶贫款项主要用于乡村道路和桥梁等基础设施建设,还有一个去向就是给农户优惠贷款。在高坝村,农民得到的扶贫贷款,主要投资于发展专业化的种植和养殖,以专业户的形式统一组织。高坝村是本县扶贫工作示范村,全村共有养鸡专业户和养猪专业户各20余户,其中鸡猪共养大户4户。同时,在土地条件较好的生产队统一种植蔬菜,由政府免费提供种子和技术指导。

从农户收入方面来看,绝大多数农户的收入比上一年度均有所增加,其增加值在100—1000元之间不等,但各户增收的差距很大。由于土地收益较差,绝大多数青壮年外出打工规模和时间都有所增加。同时,农户支出方面除了各项税款和农业投入外,也有相当比例用于家用设备等消费品购置。从集体收入来看,该村目前没有公共产业,而且也没有公共积累,集体经济没有收入。有外来承包,但多与私人发生关系,集体没有预留土地,因此也就无法参与投资。

对于高坝这样的资源贫乏型农村来说,农民增收的主要途径,一是依靠政府扶贫政策与措施,通过改善交通、发展专业种植和养殖而增加农民收入;二是对青壮年农民外出务工采取鼓励性的政策,以减少农村的隐性失业。在高坝这种资源贫乏的村子,农民增收与政府的扶贫政策关系密切,而与村民选举、村民自治关系不直接。因此,村民自治与农村经济现代化的关系值得重新评估。

2.农民的消费支付能力:增长与增收的综合衡量

经济发展的一般意义,对于农村社区来说就是经济增长;对于农民家庭来说就是增收。增长与增收是乡村治理的经济目标。增长与增收这两个指标可以比较客观地衡量出经济发展水平,但是,如果我们不分析农民家庭的支出结构,就不能仅仅从增长与增收指标来断定农民家庭经济生活的质量。调查显示,高坝村的农民家庭年年都在增收,但村民普遍反映家庭生活质量并没有多少改善。因此,衡量经济增长的时候,必须考虑成本投入;衡量增收的时候,必须把农民的支出考虑进来。

农民家庭增收的衡量,不仅要考虑家庭的实际收入,还要计算家庭的实际支出。在高坝村,农民收入是以户为单位来计算的,落实到个人的头上,就是把一户总收入除以家庭总人口。而对农民家庭经济生活的评估,更要注意衡量农民家庭的实际消费能力或购买力。

农民收入的主要来源是土地收入、经营性收入、劳务收入,还有一些如馈赠、救济等不可预测性的收入。农民的消费预期是以可预测性收入为根据的。当某种收入来源是不可预测的,那么,在家庭支出计划中就不能把这种收入列进来。例如,当外出农民处于劳动力市场边缘的时候,其务工收入是十分不稳定的。而且,对于那些技能相当缺乏的一般劳动力来说,外出农民所从事工作大多具有临时性、季节性和低保障性。因此,非预测性的收入一般都不能列入家庭的消费计划之中。因此,这类收入对家庭经济生活的改善是难以预期的。对于开放程度低的村落而言,农民家庭可预期收入来源仍然是土地经营。尽管土地收入不高,但因具有长期稳定性而发挥了基本生活保障的作用。而开放程度高的农村,农民增收的机会增加了,收入的可预测性随之提高,有助于农民生活质量的改善。农民的消费能力是衡量农村富裕程度或实际生活质量的一个综合性指标。在消费剩余有限的情况下,农民的消费能力与经济增长是呈正相关的。

农民的消费能力=经济收入—农民负担。这一指标具有很强的现实性,它同时反映了农民最关心的两个方面:增收与减负。当农民收入处于低水平的时候,减负与增收是联动的;但农民收入达到一定水平的时候,减负所产生的边际效应就弱化,也就是说“减负”与“增收”没有必然的联系。在农村经济尚处于低水平的阶段,农民的实际支付能力可以成为考察乡村治理经济绩效的综合性指标。

3.经济发展的双因子:作为保障因子的民主与作为激励因子的自治

经济与民主是有联系的,但不是简单线性关系。观察高坝村,我们发现,村民的收入增长率极低,差不多处于半停滞状态。农村经济资源的开发进展缓慢,农民感到增收的难度加大,因为土地投入成本呈递增趋势。我们还发现,高坝村的大多数村民认为,基层民主的开展,并没有带来乡村经济的发展,农民增收与减负都没有通过村民自治而落到实处。倒是自上而下推行的扶贫政策,发挥了有限的经济改善作用。那么,民主制度与经济发展究竟是一种什么关系呢?我们的经验观察表明,虽然民主不是经济增长的促进因素或激励因子,却可以成为经济发展的保障因素。

对于经济增长的贡献,制度可以提供两个方面的机制:保障机制与激励机制。经济增长离不开这两大机制的共同作用。这两大机制的意义各有不同,前者是前提基础,没有保障机制,经济增长就缺少必要的制度保障,经济甚至有倒退的可能;但是,即使有了保障机制,经济增长却未必就一定会实现。后者是动力,是经济增长的触点,也就是说,有了激励机制,经济增长就可以实现;而没有激励机制,固然不能实现经济增长,但也不至于导致经济倒退。根据村民自治对农村经济发展的实际作用,我们可以分别将民主与自治对应于保障机制与激励机制。在乡村治理过程中,民主是必要前提,如果经济缺乏民主制度的保障,农村社会及经济生活就可能受到不良因素的干扰。旅美中国学者史天健揭示出,在中国农村,经济发展与选举的民主程度是一种曲线相关关系(ShiTianjian,1999),民主选举并不是经济增长的直接动力,因为经济发展与民主发展的因果关系还不确定。

与农民经济自主相适应的村民自我管理,是经济增长的激励因子。农民自由地根据生产生活的客观条件和各家各户的愿望,自主选择最适合当地的经济发展途径,是村民自治的本来意义。而且,政府那些刺激农民增收的政策行动(例如扶贫工作)也要适合农村实际才能发挥更大的作用。

目前,以土地产出为主的农村经济主要是分散的家庭经营,这种分散经营的经济效益不容乐观。高坝村的村长对本村的农作物种植作了一个大致的成本—收益分析,以土豆(该村的主要经济作物之一)种植为例,种植100公斤土豆种子,其相关的投入十分可观,几乎一斤种子需要一斤化肥,此外还包括其他农肥以及农药等。如果气候条件合适,100公斤种子可以收500公斤土豆,将这些土豆全部折算成市场价格,减去种子和化肥等成本,最终收入也不过100元,这就是全部的劳动投入所得。村长认为,如果可以联合经营,统一购销降低成本,并投入一定的加工设备,将土豆进行半成品加工,其最终所得可以增加5—10倍。但事实上,农户联合经营条件根本不具备,启动资金、生产设备与加工技术都成问题。如果政府筹集的有限扶贫款项,能够通过村民自治组织来自主安排,成效就会大不一样。

(二)分配与公平

以农业收入为主要来源的村庄,村民之间的收入差别一般都处于较低水平,收入差别不大。近几年来,随着外出打工、包工人数的不断增加,个别家庭增收迅速,贫富差距由此出现。在高坝村,村里的集体经济已经瓦解,集体经营收入很少,原有的公积金早也名存实亡,村级组织根本没有调节分配的能力。然而,去年开始实施的农村税费改革政策,在很大程度上调节了村民的收入分配。扶贫政策所扶持的种植养殖专业户经营方式,也使农户收入结构发生了变化。因此在高坝村,对社会分配公平的评估,其实是对政府政策调节农民收入分配状况评估。由此可见,政府的政策及其实施状况对农民家庭收入具有直接的调节作用。

1.社会分配的层次差异分配的公平性反映出不同阶层、不同家庭收入的差异水平。因此,人们对分配的公平感受总是同收入的比较分不开的。这种比较主要发生在如下几个层面:

第一个层面:村民与村民之间。这一层次属于社会初次分配范畴,主要是村民家庭收入差别的问题。这就包括两个方面,一个是收入总量的差别,另一个是收入来源的差别,而且收入来源结构的变化对农村家庭经济有比较大影响。就高坝村的收入情况来看,收入总量与收入来源就很有关系。高收入家庭一般是以季节性外出打工和经营性收入为主,而低收入家庭主要依靠土地耕种和不固定的短工收入。但总的来看,本村村民之间的收入差别在总量和来源的差距都不大,这也是欠发达农村的一般特征。可以说,村民自治对贫困农村的分配并没有产生什么影响。

第二个层面:村民与集体之间。由于高坝村不存在集体产业,集体收入来源几乎为零,因此不存在集体福利分配的问题。而且税改实施以后,以前的公共积累并入农税由乡政府统一征收,集体这一级不具有实际意义。值得一提的是集体债务问题,高坝村尚有上万元的集体债务,由于诸多历史遗留问题的干扰,这笔债务如何分摊,仍未明确。假如这样的债务要分摊到每个村民的头上,就要分清债务责任以及村民分摊的合理份额问题。而目前的村民自治制度也没有提供解决这类问题的制度措施。

第三个层面:农民与政府。这主要涉及农税政策问题。农业税是政府对农村经济进行再分配的重要杠杆,也是影响农民增收与减负的关键环节。在高坝村,就目前农税改革的进展来看,“费改税”后的农税负担不是减轻而是加重了。据调查,有的农户与农税改革前相比,反而多缴纳十几到二十元不等的税款,而乡镇及村级干部又难以提供合理的解释。据乡政府干部介绍,他们也是综合近几年的上缴任务,根据上级规定的计税方式,将税款额度分配到各村,再由各村按比例分派到各家各户。言下之意,税款的征收,既没有征得农民的讨论和同意,也没有硬性的法律规范,尤其是税额的大小比例方面的规定,法律根据显得不足(乡政府出示给村民

的仅仅是一份区政府颁发的文件)。农税直接关系到村民的切身利益和经济负担,却在村民自治推行过程中处于另外一种与自治原则明显相背离的状态,无疑对农村的民主治理不利。

第四个层面:农产品与工业产品之间。这一层面主要是农产品与工业品的公平交易问题。从表面来看,这似乎是纯经济关系问题。事实上,由于长期以来“以农补工”的政策导向,工农产品价格剪刀差深刻影响着城乡之间的社会公平分配。直到现在,中国仍然是一个城市主导的城乡二元化结构,这种社会结构使得农民在市场交易中处于弱势地位。尽管政府出台政策要求按保护价收购农民余粮,但农产品与工业品在交易中的不平等现象不是一个粮食政策就能解决的问题。此外,农民在交易过程中总是以弱势的个体身份出现,在价格谈判上力量很弱。现行的乡村治理的制度设计还没有考虑如何提高农民市场竞争力的问题。

2.农村公共产品的供给

农村公共产品和公共服务的供给方式、水平是衡量乡村治理绩效的重要指标。农村公共产品和服务的基本内容包括农田水利设施建设、九年制义务教育、农村社会救济(五保户制度)、科技支农、农村治安、村民纠纷调解等公共服务。在高坝村,农村公共产品主要是乡村公路建设与电网改造工程。由于这些工程主要由乡政府主持,各种款项的划拨都由乡政府主持,乡政府有很大的自由裁量权。也就是说,在这些公共产品的供给过程中,村民始终处于被动接受状态。此外,政府扶贫计划项目也都由政府支配,村民的意见既缺乏自下而上的表达渠道,也难以对政府的政策行为产生实际的影响。农村公共物品的供给仍然是政府主导型的。由于农民的参与程度低,主动支持不够,由此可能导致两种现象,一是政府费力不讨好,农民得了实惠仍然怀疑干部;二是政府提供的公共产品和公共服务不一定是农民最急需的东西。

在高坝村,县乡政府扶贫帮困使农民受益,尤其是扶贫贷款的下发,使一些农户增加了收入,生活有改善,但扶贫项目的整体效果并不理想。村干部反映,村民一般都是家庭为单位进行个体经营,扶贫项目难以获得规模效应,而且面临一家一户的分散情况,有关部分的技术指导也存在难度。而村民反映,他们的致富项目并没有稳定的预期效益,养鸡、养猪、种菜的风险都很大。由于病虫害防治、植保、种子的社会化服务水平低,个体农民难以承受生产及流通领域的风险。特别是受通货紧缩的形势影响,蔬菜、水果、肉食、禽蛋等农副产品的市场持续低迷,冷藏仓储等社会化服务设施缺乏,导致农村增产不增收的困难局面。在高坝村,蔬菜专业户的菜地里烂掉了许多大白菜。其他农村也面临类似增产不增收的问题。这就表明,在农村产业结构调整的过程中,无论是当地政府,还是农民都迫切需要大力发展农副产品加工业和营销服务。

(三)公共参与与公民文化

1.农民的参与热情靠什么来激发

高坝村自2000年开始实行村委会直选,推行村务公开。在最初的一年里,农民对村民自治制度推行的积极性很高,尤其是在首次直选的激励下,村民对参与村组会议以及各项集体事务的民主商议活动都相当热情。但一年之后,村民的热情逐渐减退,尤其是召开村组会议,许多村民溜之大吉。村里的其他公共事务,村民的参与热情明显降低。村里想开个会,村组干部都得跑上跑下去发动,但仍来不了几个人。调查发现,村民的公共参与的热情之所以冷了下来,主要原因是村民认为村里开会讨论的许多事情跟他们的切身利益没什么关系,而且许多会议讨论是决而不行,不见实效。有村民说,村里开会老是扯皮,不仅解决不了什么实际问题,反而容易伤和气。而村干部也在叫苦连天。按规定,有些事必须召开村民会议才能定,但村民的公共参与热情低,会难开成,上级布置下来的任务也就很难贯彻落实下去。而且,村民对村干部的要求比以前“苛刻”得多。在农民心目中,村干部的权威大大下降,与村干部顶牛的事情如家常便饭一样平常。这个村的老百姓,喜欢议论政府的事情,也关心政府的政策动向,对村务和干部的议论与评价更多,但他们又不愿意在公共事务方面投入太多的精力、时间和物资。议论的多,行动的少;批评的多,支持的少。那么,靠什么来激发村民的公共参与热情?这真是让人头痛的事情。

2.村民政治行为的结构性特征:强关注与弱行动

在高坝村,村民的政治行为具有矛盾性:一方面对公共事务的关注程度在不断增加,另一方面对公共事务的参与程度却在减弱。在研究和分析村民政治心理和治理绩效方面,这一矛盾值得关注。村民对公共事务的关注和参与,同村民与公共事务的利益关联度相关。表面看来,村民对公共事务的关注程度增加说明其利益关联度增大,而村民对公共事务参与程度的减弱似乎又预示着其关联度的减小。但事实上,只要在加入对公共事务的预期收益与实际收益比较分析,就会发现其中并不矛盾。对公共事务的关注与预期收益直接相联系,对公共事务的参与和实际收益直接相联系。

从动态的角度来看,村民对公共事务关注程度增加,显示了其利益关联度在增大,村民对政治行为的收益预期也会较高,因此有参与公共事务的主观动机。可是,当村民在公共参与的过程中,发现其实际收益并不能达到预期目的,出于理性的考虑,就会相应地减少对公共事务的时间投入,导致参与程度的下降。由此导致了村民强关注-弱行动的政治行为特征。

3.村民议事会议的“规模难题”和少数人权利的问

题基层民主与村民自治的一项重要内容就是集体议事。实现这种议事的方式主要有两种,一是村组会议,二是村民代表会议。前者仍然会存在“规模难题”,而后者的实质代表性却又不能令村民完全信赖。尤其是一些义务性事务,通常是政府下任务,村干部来推行,村民来完成。而对于任务本身是否合乎国家法律和中央的政策,任务完成的时限是否合理等方面,村民一般都没有发言权,至多是在村组范围内就如何完成任务发表一些意见。这就大大降低了集体议事的实际意义。这是村民议事会“规模难题”的原因之一。

对于村组内部事务,尤其是涉及每个具体个体的利益时,集体决策往往会导致村民权利与义务的脱节。集体决策难以客观公允地保护个体利益尤其是某些少数派的利益。以高坝村的集体决策为例,某次会议需要决定两件事情,一是扶贫物资和款项的分配问题,二是乡村公路修建义务的分配问题。两件事情的焦点都集中在分配标准的选取上,也是矛盾冲突的交汇点。大致标准有:按户头分配,按劳动力分配,按土地人口分配,按实际人口分配。对于前一问题上,多数人主张按土地人口分配,而土地人口较少的农户则要求按实际人口分配;在后一问题上,多数人主张按户头分配,而劳动力较少的农户则要求按劳动力多少分配。双方都可以罗列足够的理由,但由于多数原则,少数派的意愿根本无法实现、少数人的正当权利也就得不到尊重。而民主决策制度似乎很难同时解决“规模难题”与“少数人受损”的问题。这也是在制度绩效评估上遇到的难题。

(四)社会秩序与农村稳定

高坝村仍然是一个以姓氏宗族为主要联结方式的村庄,主要存在李刘两大姓氏。但姓氏的分布在每个小组都相对集中,而且由于村内的公共建设项目几乎不存在,也就不存在围绕利益分配而出现的宗族派系斗争。本村近几年的治安状况良好,村内纠纷明显减少,村民之间的直接矛盾冲突呈下降趋势。而且,村民对乡村两级干部虽有不满情绪,但不存在直接的利益冲突,因此该村很少发生上访告状的事情。值得一提的是,年轻一代的崛起,大量人口的外出打工,使该村的宗族影响日渐衰微,村庄社会秩序的维持主要靠正式组织力量的调停。

1.社会稳定的指标分析

衡量农村社会的稳定程度,需要选取恰当的、可观测的指标。在对高坝村的深入调查中,我们发现乡村社会的稳定情况相当复杂,除了常规的指标如暴力事件、犯罪率等内容外,另外一些隐形的因素也是影响农村社会稳定的重要力量。因此,简单的量化标准并不能真正说明农村社会的稳定情况,尤其是不能单凭农村社会纠纷、暴力乃至违法犯罪事件的多少来衡量,必须考虑到许多潜在的不稳定因素的存在,如不满情绪的增加,政治认同的弱化,集体安全(治安)的弱化,秘密组织的兴起等等。鉴于此,我们将这些因素划分为两个层次:显性层次与隐性层次。显性层次主要如农村社会纠纷事件、治安状况、刑事犯罪率等;隐性层次即那些可能影响社会稳定的潜在因素。只有将这两个层次的内容结合起来,才能真正说明农村社会的稳定程度。即使显性层次的指标所反映的稳定程度较高,但如果隐性层次的指标所反映的稳定程度较低时,我们便不能认为这样的农村社会是稳定的。只有当两个指标所反映的情况一致时才有效。

2.乡村社会稳定性与整合度分析

考察农村社会的稳定,还必须与乡村社会的整合程度结合起来。社会整合度是指村庄内部的人际沟通、社会信任和互助的程度。社会整合度越高,村庄社会的秩序稳定性越强;而村庄的社会秩序越好,越能促进村民之间的互惠互信和社会交往。运用双变量交叉分析方法,可以将乡村社会秩序分为四种类型:高整合度高稳定型、低整合度高稳定型、高整合度低稳定型和低整合度低稳定型。

当乡村社会整合程度较低时,即便社会稳定程度很高,我们也不能将这样的社会状况视为乡村治理的良性秩序环境,不能单纯地根据稳定程度来衡量制度绩效。因此,可以将具有高整合度的稳定视为积极型稳定,而将低整合度的稳定视为消极型稳定。只有高整合度高稳定型的社会状态才是良性的,乡村治理制度绩效应该以积极型稳定为追求目标,而这种积极稳定是建立在基础之上的。

3.政治认同与社会稳定

政治认同是社会稳定的文化心理基础。村民的政治认同主要表现为对政府政策、政府行为、基层干部的态度、情感和议论等心理倾向。在政治认同不足的情况下,即使合法的强制也能维持社会秩序的稳定,但这种稳定往往是脆弱的。一旦社会不稳定因素积累到不可调和的程度,就有可能引发突发性。

由认同对象的结构性特征所决定,村民的政治认同也是结构性的。表1显示了村民政治认同的复杂结构。在进行这种政治认同评估的时候,就要具体考察认同的结构特征及其政治经济根源。

在高坝村,分布在A结构和H结构的村民都是少数。大部分村民的政治认同结构属于B、C结构。具有B结构的村民,对乡镇干部的认同不高,是因为乡里的扶贫措施没有给他们带来直接的利益。C结构的村民认为在农民增收、减负等实际问题上村干部没有发挥什么作用。而政府的扶贫支农政策带有实惠。由此我们看到,政府扶贫政策给农民带来的实际效用是非均衡的,由此导致农民态度结构的多样性。因此,要提高农民对中央政策以及贯彻执行这些政策的基层干部的政治认同,最关键的是这些政策必须体现和维护大多数人的根本利益。

在高坝村调查期间,村民政治认同的“流失”问题引起了我们的注意。考察认同的“流失”问题,一是要注意流失的方向,二是流失的程度。农民对正式体制认同的降低,并不意味着他们就没有认同了,而是认同于体制外的事物例如民间秘密组织等等。如果把这种认同界定为“负认同”,那么“负认同”的提高意味着“正认同”的减少。这种负认同的增强倾向表明,村民自治并没有有效地将村民组织起来,未能有效吸纳村民参与公共事务和提高村民的政治归属感。在高坝村,我们发现部分农民开始对宗教性和宗派性的秘密组织发生兴趣。例如,当地的一个民间秘密组织“基督门徒会”,通过会员间的互惠互助、精神及门规控制,吸引农民参与,扩张势力范围,从而分流农民的政治认同。这些负认同的因素,是农村社会政治不稳定的潜在因素。如何消除这些潜在因素,也是乡村治理的重要任务。

篇4

在村治变迁为背景下，考察乡村治理与农民福利的内在发展逻辑，即乡村治理经历了村民自治到乡村治理的发展过程，从注重“民主”话语、大词到关注实际治理状态，从注重自治的法律文本分析到关注治理的基础的发展过程。但在以往的研究实践中，乡村治理和农民福利似乎是互不相关的话题或实践，仅仅把乡村治理当作促进经济增长、实现现代化的一个手段，把增进农民的物质福利当作了唯一的发展诉求，而忽视了乡村生活方式和主观福利感受的建立和发掘。在此基础上，笔者提出，乡村治理的目的不仅要切实推进乡村经济的发展，提升农民的收入水平，同时也要着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立，以及农民生活意义世界的建构。

研究现状与问题的提出

乡村治理，也被称为“村治”。这里的“村”，并非特指“行政村”、“建制村”抑或“自然村”，而是指农村、乡村。“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。”所以，治理包括了“国家权力和社会自治两个部分。”

随着1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布、实施而兴起乡村治理的研究热潮。这股热潮从关注村民自治研究扩展到了乡村治理研究、乡村治理的社会基础和政策基础研究，再到区域差异的比较研究、价值基础等的研究。从关注乡村社会乃至中国社会的民主、法治的“宏大关怀”再到农村政治研究的“多元交汇”。这些研究成果，从宏观层面上看，既关注了“民主、法治”的大词，还关注了乡村治理作为中国现代化道路的重要条件，即“如何才能让农村充当中国现代化的稳定器和蓄水池？”从微观层面上看，关注了中国乡村治理的区域差异、村庄社会结构的差异，乃至村庄传统的差异，农民认同与行动单位的差异，农民家庭和价值观念的变迁。这些为乡村治理研究的深化，为深入理解中国乡村社会、理解农民的处境提供了许多的真知灼见。

但是，乡村治理的最终目的是什么？从宏观层面上说，是为了国家的现代化，抑或是为了乡村社会乃至中国社会的稳定，为中国的崛起和中华民族的伟大复兴奠定基础。从农民自身生活体验、生活方式的角度，或者说是从农民本位上来看呢？笔者认为，乡村治理的目的应该从农民本位出发，提升农民的福利水平。

乡村生活方式与农民福利

现代化作为全球性的力量、时髦抑或是后发现代化国家的发展目标，其合理性当然是毋庸置疑的，因为它也是中华民族屹立于世界民族之林的重要保障。但是，是否所有的山区、乡村或村庄都可以或者必须实现由传统农业社会向现代工业社会的历史转变，实现经济方面的工业化、社会方面的城市化和市民生活等方面的巨大变化，则值得思考。

中国是仍拥有8～9亿乡村人口的发展中国家，①可以说接近60～70的人口依然是乡村人口，他们过着的还不是城市生活，而主要是乡村生活。但是，我们今天所倡导和建构的生活方式主要是城市生活方式，而不是乡村生活方式。甚至有一种简单的发展观认为：只要国民经济保持适当的增长速度，通过工业化和城市化，农村人口就可以转变为城市人口，从而过上现代城市的生活，拥有现代化的生活方式。从人本主义的观点出发，我们需要关注数以亿计的农民的福利问题，“关注作为整体与其环境的互动、尊重个人对自己经历的理解和解释”。从“全人的概念”出发，我们需要把乡村中的农民看作是一个完整的人，他们应该拥有自己的心理的、社会的、政治的和经济的生活，而不仅仅是中国现代化道路上的棋子而已。

下面以笔者近年来所调查的三个村落为例，②考察乡村治理、农民的生活和福利问题。

鄂中溪泉村。该村位于湖北中部，下辖8个村民组，425户村民，1680余人，人均耕地6分左右，由于人多地少，村同一直有外出务工和经商的习惯。这是一个民风淳朴、热情好客和相对和谐的村庄，但又是地方性规范和道德力量日渐式微的村庄。村庄生活日益丧失意义和价值，公共品供给日益困难，农民合作的能力和意愿日益瓦解。闲暇生活主要是打麻将，外出者对家乡建设几乎没有兴趣，逢年过节也较少回家。村民的主要念头就是逃离家乡，能够做“城里人”。在多数村民眼里，村庄政治和村庄选举是少数精英的“游戏”，与他们自己没有直接的关系，就是几年一次的投票而已。

滇中山原村。该村地处滇中地区，地广人稀，森林资源比较丰富，在到以前是一个大队，现为某建制村下辖的7个村民小组，共160多户村民，650余人。这是个热情好客、民风淳朴的农业村，村民较少外出务工，但又是地方性规范和道德力量日益式微、村民合作能力和意愿日益下滑的村庄。年青人的闲暇生活基本被麻将所占据，民间山歌、中草药等技艺被日益抛弃和丧失。村民对村庄政治和选举缺少联系。村民之间更为关注的是“面子竞争”，人与人的关系是日益疏远。

黔中旧溪村。该村位于贵州中部，有600多年的历史，是个屯堡村寨。全村现有1100余户村民，4300多人，人均近一亩耕地，是个典型的农业村，故一直保持外出务工和经商的习惯。村民热情好客，民风淳厚，村民富于合作精神，地方性规范和道德力量对村庄治理和村民生活依然保持了较强的控制和整合作用。农民闲暇生活的基调积极健康。在旧溪村，村庄政治和选举，绝不是少数精英的“游戏”，而是与村民们的生活很有关系的大事。

以上所述三个不同地域的村庄，都是“温饱有余，小康不足”的村庄，展现出了不同的乡村治理、村庄生活和村民的生活感受，对我们理解乡村生活方式和农民福利具有不少的启发。

农民福利的建构

福利（welfare）是指“一种好的生活状态或满意的生活质量，它是个体或群体追求的一个理想目标”。③一般认为，“好的生活”在物质生活方面要求生活的安全、富裕和快乐，也要关注精神和道德上的状态；同时，福利还与社会政治相关联，与治理状态和社会关系联系在一起。探讨农民福利的建构问题，需要考虑以下的因素：

首先，农民福利建构涉及的是农民能过上什么样的生活。中国8～9亿的农民要不要建立起适合自己生存的乡村生活方式，并且是适合不同地域、不同民族生活的具有丰富性和全面性的乡村生活方式，而不仅为单一的城市生活方式或者说是现代化的生活方式，让农民只有去适应她，追逐她。

其次，农民福利的建构如何与乡村生活方式的建立、乡村治理状况和人际关系的改善联系起来。当前的乡村治理和农民福利似乎是互不相关的话题或实践，乡村治理仅仅是促进经济增长、实现现代化的一个手段，把增进农民的物质福利当作了唯一的发展诉求，而忽视了乡村生活方式和主观福利感受的建立和发掘。

最后，乡村治理的目的不仅是使乡村作为稳定器。乡村治理不仅要切实推进乡村经济的发展，提升农民的收入水平，同时也要适当着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立和农民生活意义世界的建构。

农村社会工作的出路

李昌平研究三农问题中提出，中国主要的话语有四套，一是学术话语，二是官方话语，三是农民话语，四是NGO话语。他特别提醒，四套话语体系之间的交流是很难的。

当前中国社会工作界的主要话语也可以归结为四种：学术话语，倾向于欧美、港台的社会工作发展模式，想借鉴或照搬其模式来发展中国的社会工作；官方话语，党的十六届六中全会《决定》明确提出，要建设宏大的社会工作人才队伍，但是，我们从什么领域入手，采取什么样的福利服务提供模式和组织模式，现在依然值得研究和探讨；NGO话语关注的是某些人群的声音、权力，希望透过赋权的方式去解决这些人的问题，改变困境。

回到农村社会工作领域中来，我们到底要采用什么样的话语体系，这是一个值得深入思考的问题。在宏观层面上，我们需要用历史的视野、民族和国家的眼光去思考农村、农民和农业问题。从微观层面上，我们要用农民的话语体系去理解农民的生活和感受，在切实推进乡村经济发展、提升农民的收入水平的同时，也要适当着眼于农民主观福利感受的提升，注重乡村生活方式的倡导、建立以及农民生活意义世界的建构。（作者为重庆城市管理职业学院社会工作学院教研室主任）

注释