低保档案论文范文

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低保档案信息管理工作的开展，是以社会服务政策落实、社会救济收益落实为中心，其管理职责以记录低保用户信息、低保福利领取信息、低保服务信息为主，所以，其管理工作的开展具有广泛性、动态性、双轨性、多层面性。广泛性是指低保档案管理针对广大民众群体，其低保申报人员、生活需求等方面存在明显差异，而动态性是指随着民生政策的多项调整，低保档案管理也需要随着政策、服务现状进行调整。最后，明确低保档案信息管理的特性，对吉林省公主岭市的社会救助体系完善及创新有积极作用。

2吉林省公主岭市低保档案信息管理现状

吉林省公主岭市以搭建局域网络的方式，对区域内的民生需求、低保用户信息、低保用户服务及民生政策落实等方面进行分化与调整，在注重低保档案信息管理处理的前提下，对低保档案进行审核及分类，但是，低保用户本身的信息虚假问题、低保申请审核及立案存储等方面，还需要进一步总结与统一处理。例如，吉林省公主岭市的低保申请与低保审核分化为两个体系，部分低保服务提供极容易出现材料不齐全、不规范的情况。此外，低保服务工作的开展，其管理工作忽略了服务时效性，部分低保申请及立案缺少及时性，严重影响低保档案信息管理工作的效率提升。最后，随着大数据信息及网络平台搭建，低保电子档案的数据库安全也影响低保档案信息管理的效果优化，低保档案信息存储以五年为主，但是，这并不能满足社会救助体系及低保服务的综合性落实与改革。吉林省公主岭市低保档案信息管理虽然有专业化流程，但是，立案时效、申报信息审核、低保用户服务提供、档案信息的安全性等方面仍需进一步强化。缺少针对低保档案信息的管理及安全保护，直接影响网络背景下的新型社会救助体系创新。

3优化吉林省公主岭市低保档案信息管理的可行性措施

3.1深化低保档案信息的基础建设。低保档案的基础建设需要从低保人员档案、低保档案保存规范性入手，这是构建新型社会救助体系的基础性工作。对吉林省公主岭市的不同低保人员进行集中处理，并以镇、乡、村为基点，对低保人群的基本信息、生活水平、贫困程度等方面进行信息收集，以此为后续的低保服务开展提供信息依据。针对低保档案信息的收集、存储，以完善档案规范管理制度的方式，结合村镇的实际情况，构建专项的档案管理制度。例如，部分低保用户身体有残疾，可以采用成立“残疾人低保档案库”的方式，对不同残疾等级的低保用户提供不同的社会救助服务。3.2落实动态管理。民生政策及新型社会救助服务体系的构建，需要结合吉林省公主岭市的民生情况以及低保服务的落实情况进行分析，在与其他行政部门协调落实社会服务的过程中，需要针对低保用户的经济水平变化进行调整。强化低保申请及低保办理的资质，在明确低保对象后，为期发放低保金。针对部分已经“脱贫”用户，需要及时进行处理，采用定期、不定期的抽查、民生普及的方式，对低保用户、申报低保人群的经济条件、实际生活情况进行信息收集与整理，这是利用低保档案信息实现低保服务效益最大化的关键性工作。3.3强化信息化数据库的安全性。随着网络低保档案信息库的构建，相对简化了低保档案信息的管理流程，但是，信息化数据库的安全性及技术应用等方面仍需进一步强化，所以，吉林省公主岭市的低保档案信息管理，需要针对不同低保人群、不同时间段内的低保申请用户进行专项管理，以成立“低保申请数据库”、“低保审核数据库”、“低保用户服务数据库”、“低保用户调查数据库”的方式，实现社会救助体系的网络化、信息化。局域网络的安全需要以信息查询准则、信息隐蔽性为中心，例如，不允许擅自对低保用户信息进行拷贝，以网络监测的方式，对低保档案信息的应用方式进行监管，以此提高低保档案信息的安全性。3.4注重人员管理及培养。吉林省公主岭市新型社会救助体系及低保档案管理工作的落实与调整，需要从人员培训、人员管理的角度进行强化。采用“奖惩制度”并从的方式，对低保档案的经手人员进行管理，针对人员的信息处理效率、信息存储全面性、信息安全性保护等方面进行审核，以构建综合性人员管理制度的方式，实现低保服务处理时效性、管理效果的综合提升。在分化人才培养及档案人员管理的过程中，需要以低保档案数据库为中心，并以成立档案人员培训机制的方式，对档案人员的网络技术、信息处理能力等方面进行提升，以此推动新型社会救助体系建设及低保档案信息管理质量的协调发展。

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(一)就业指导———帮助选择优质幼儿园

幼儿园的环境相对比较单纯，可以为教育实习生提供迈向社会的过渡缓冲期，帮助其成熟心智进而增强应对纷繁复杂社会的能力。大型民办幼儿园大多拥有一支优质的教师团队，而省级示范幼儿园都重视教师的培训工作，在这样的团队中教育实习生能得到很好的锻炼，专业能力也能提升较快。班导师推荐两位教育实习生到九江早期教育学校(幼儿园)就业。九江早期教育学校是1997年创办的一所大型民办省级示范幼儿园，生源充足，管理规范，提供实习津贴，免费提供食宿。两位教育实习生在一个单位工作，也是一个互助团队，遇到困难能相互商量、照应，共同度过就业适应期。艳艳是这两位实习生中的一位，曾在教育实习之前找到班导师要求给予指导。到这所幼儿园实习后，艳艳给班导师的短信中写道:“真的很感谢老师推荐到早期教育学校实习，感谢老师在我最迷茫的时候指引我。在幼儿园我学到了很多、实践了很多。在教师技能比赛中，我的说课尝试用PPT演示，还担任了主持人。任何一种尝试对于我来说都是学习和成长，是经验的积累和知识的不断扩充。我会继续努力，不会让老师失望。”在这里，班导师帮助实习生选择优质幼儿园就业，为实习生提供了发展的平台。

(二)基层面对面———走近实习生和园长班导师需要

走向基层、走进幼儿园、走近实习生，需要了解实习生在幼儿园工作的实际情况，了解他们的困难并进行面对面的交流，这不仅能让实习生觉得亲切、温暖，而且能更加激发他们的工作热情。班导师还与九江早期教育学校的园长进行深度交流，园长对两位教育实习生的评价很高，认为她们工作态度好、有激情、专业能力强。园长还特别表扬了艳艳，讲述了这样一件事:九江早期教育学校春季教学是正月初五开学，正月初二艳艳就离开甘肃老家回到单位工作，责任心很强。园长感谢幼儿园教师教育的院校为幼儿园输送了两位优秀实习生，希望今后能推荐更多的毕业生到幼儿园工作。走基层活动也是班导师全面了解幼儿园的良好契机。2011级有两位教育实习生应聘到一所新园———未来星幼儿园。班导师赴未来星幼儿园对幼儿园办园基本条件、举办者的身份背景、幼儿园园长和幼儿园的资质等方面进行考察，确保教育实习生的实习单位能持续发展，实习生有安全保障。班导师与未来星幼儿园园长交流时，园长反映了实习生存在的一些问题，如上班时间吃零食、迟到、认为幼儿园管理苛刻、小题大做等组织纪律不严、生活不严谨、对自身要求不严的现象。在这种情况下，班导师要正视教育实习生存在的问题，引导实习生以《幼儿园教师专业标准》师德为先的基本理念，热爱学前教育事业，具有职业理想，践行社会主义核心价值体系，履行教师职业道德规范。为人师表，教书育人，自尊自律，做幼儿健康成长的启蒙者和引路人。

(三)教研指导———引导实习生进行教研活动

《幼儿园教师专业标准》对专业能力有如下要求:主动收集分析相关信息，不断进行反思，改进保教工作。针对保教工作中的现实需要与问题，进行探索和研究。制订专业发展规划，不断提高自身专业素质。《幼儿园工作规程》第三十七条规定了幼儿园教师的主要职责，要求教师参加业务学习和幼儿教育研究活动。［2］班导师应积极引导实习生开展社会实践和教研活动，有意识地培养实习生的教研兴趣、教研能力和社会实践技能。如江西省九江市学前教育专业委员会每年开展幼教论文、教育案例、观察笔记征集活动，班导师积极鼓励教育实习生参加活动，并对实习生撰写的幼教文章给予修改。在班导师的指导下，实习生英英的幼教论文《播下一个行为收获一种习惯》在江西省九江市学前教育专业委员会2013年征集活动中获得一等奖的优异成绩，也激发了所有教育实习生的教研热情。在江西省九江市学前教育专业委员会2014年开展的幼教论文、教育案例、观察笔记征集活动中，所有实习生都积极参赛，实习生写作和分析问题的教研能力得到了提升。

(四)管理指导———关注实习生群体动态

班导师要关注教育实习生群体动态，应利用邮件、短信、QQ群等信息平台，突破空间的限制，与实习生交流思想，帮助她们排解心理压力，解决她们的实际困难。如实习生媛媛和兰兰处于单亲、低保家庭，家庭结构不健全，经济拮据。班导师积极为媛媛和兰兰提供了高校毕业生一次性求职补贴的信息，并帮助她们准备申请材料，使她们成功申请到补贴。这不仅体现了国家对低收入大学生的人文关怀，也使她们因为班导师的悉心关怀而备感温暖。幼儿园教师教育院校的学生在大学一年级已经参加了普通话考试，班导师了解到，江西省对幼儿园教师资格普通话条件的认定是达到二级乙等即可，而上海、甘肃嘉峪关市等地要求幼儿园教师普通话水平必须达到二级甲等。为此，班导师便建议部分实习生(普通话二级乙等)在教育实习期再次参加普通话考试，改变普通话等级。在班导师的指导下，班级44位学生中有32人取得了二级甲等普通话等级证书。了解到江西、福建、甘肃等地2014年届毕业生可以报名参加幼儿园教师招聘考试后，班导师结合岗位计划、岗位条件，实习生的年龄、户籍、个人能力综合考量等情况，为实习生提供报考岗位、招聘考试等方面的专业指导，帮助实习生有效复习、积极应考。

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社会保障是国家的福利制度，是从政策的角度整合社会闲散资金，经过合理配置之后用于扶持社会中的弱势群体，包括低收入水平的公民或者是缺乏劳动能力的公民经过审核批准后都可以享受这一福利待遇。生存于社会中的弱势群体，往往会由于经济收入低于社会平均收入水平而被推向社会的边缘。随着中国社会经济的发展，社会弱势群体的生活状况也要相应地改善，以维护社会稳定。建立并完善社保档案管理制度，有助于更好地维护社会稳定。

一、建立并完善社保档案管理制度的必要性

（一）随着企业的改革不断深入，需要建立并完善社保档案管理制度。企业以创造更高的经济效益为主。为了降低人力资源成本，将传统的终身聘用模式打破，而采用了签订合同的方式，使得企业的工作人员的流动性增加，企业也更具有生机和活力。但是，企业在人力资源管理上实施了这一系列改革，失业人员的生活保障问题就由政府来承担，以保证社会的和谐稳定。这就需要国家有关部门将社会保障体系建立起来，以对失业人员的基本生活问题予以解决。

（二）建立并完善社保档案管理制度是国家性质所决定的。在中国的社会保障体系中，主要包括4个方面的内容，即社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济，其中社会保险是最为重要的组成部分。目前的失业问题已经成为了社会性问题，如果失业的人越来越多，就会给社会造成一定的负担，同时社会的稳定性也会受到影响。除此之外，医疗问题和养老问题已经得到了社会的高度关注，特别是中国正逐步迈进老龄化社会运行轨道，养老问题就倍显突出。与这些社会保障内容相关的单位要提高服务质量，以达到人民满意，就要秉承“为人民服务”的宗旨，做好社保档案管理工作。建立并完善社保档案管理制度可以确保社会保障工作有序展开。

二、社保档案管理制度的运行现状

（一）社保档案管理工作缺乏系统化。中国的社会保障档案管理部门比较多，由于管理工作缺乏系统性，就会导致档案管理工作难以过于繁琐而导致工作责任分散，难以提高档案管理效率。将社会保障档案管理制度建立起来，就是要构建相应的组织机构，将有关的法律制度融入其中，以使得社会保障工作无法统一性管理。社会保障档案关乎到公民基本保障是否能够稳定运行，做好档案资料管理工作，有助于更好地落实社会保障工作，提高工作效率。比如，在医疗保险管理中，不同的管理内容需要相应的管理部门管理，民政部门管理最低生活保障金，其中并不含有社会保险等方面的内容。这就必然会影响到社会保障工作。办理社会保障业务的公民就需要到不同的部门办理相关的工作内容，公民在办理社会保障工作中，不仅费时，而且也费力。如果有公民办理社会保障业务而有部门工作人员推脱的现象，就会导致工作人员与公民之间的矛盾产生。

（二）社保档案管理工作的透明度不够。中国的社保档案管理工作受到传统管理模式的影响而存在管理制度保密的问题。公民没有权力查阅文件的原件，就难以获得有效的工作证据。即便是公民可以看到文件，也要遵循规定的各种限制条件。这就存在着“有保不能查”的问题。社保档案管理工作的透明度不够，不利于社会保障体系的可持续发展。

三、建立并完善社保档案管理制度的策略

（一）将统一的社会保障档案管理机构建立起来。要确保社会保障档案得到科学和规范的管理，就要将相应的管理机构建立起来，以使得目前众多管理部门针对社会保障时管理更为规范化，而且能够切实保障相关的管理责任落实到位。只有根据工作实际需要实施合理化的管理，才能够确保社会保障体系能够发挥稳定社会的作用。随着社会保障档案管理机构的建立，并实施制度化管理，才能够使得社会保障的工作效率有所提高，以获得真正意义上的方便民众，给民众带来利益的效果。

（二）社会保障档案管理按照法制化轨道运行。随着中国的发展步入法制化运行轨道，社会保障体系也要法制化运行，以使得公民的权益得到保障。将“以人为本”的观念作为支撑，将社会保障档案管理的相关法律制定出来，并落实到具体工作中，还要针对制度进行不断地修改和完善，按照法律法规而展开，使得社会保障档案管理在法律的保障下展开，不仅流程规范，而且还提高了有关管理部门的约束力，使得社会保障管理机构更为重视档案管理工作，以使得档案管理工作人员的工作效率有所提高。

四、总结

综上所述，在国家的社会福利制度中，社会保障制度是重要的组成部分。建立社保档案管理制度，在于对社会保障工作有效管理，并根据社会发展的需要对相关工作不断完善，以推进社会保障良性化发展。

【参考文献】

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（一）随着企业的改革不断深入，需要建立并完善社保档案管理制度。企业以创造更高的经济效益为主。为了降低人力资源成本，将传统的终身聘用模式打破，而采用了签订合同的方式，使得企业的工作人员的流动性增加，企业也更具有生机和活力。但是，企业在人力资源管理上实施了这一系列改革，失业人员的生活保障问题就由政府来承担，以保证社会的和谐稳定。这就需要国家有关部门将社会保障体系建立起来，以对失业人员的基本生活问题予以解决。

（二）建立并完善社保档案管理制度是国家性质所决定的。在中国的社会保障体系中，主要包括4个方面的内容，即社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济，其中社会保险是最为重要的组成部分。目前的失业问题已经成为了社会性问题，如果失业的人越来越多，就会给社会造成一定的负担，同时社会的稳定性也会受到影响。除此之外，医疗问题和养老问题已经得到了社会的高度关注，特别是中国正逐步迈进老龄化社会运行轨道，养老问题就倍显突出。与这些社会保障内容相关的单位要提高服务质量，以达到人民满意，就要秉承“为人民服务”的宗旨，做好社保档案管理工作。建立并完善社保档案管理制度可以确保社会保障工作有序展开。

二、社保档案管理制度的运行现状

（一）社保档案管理工作缺乏系统化。中国的社会保障档案管理部门比较多，由于管理工作缺乏系统性，就会导致档案管理工作难以过于繁琐而导致工作责任分散，难以提高档案管理效率。将社会保障档案管理制度建立起来，就是要构建相应的组织机构，将有关的法律制度融入其中，以使得社会保障工作无法统一性管理。社会保障档案关乎到公民基本保障是否能够稳定运行，做好档案资料管理工作，有助于更好地落实社会保障工作，提高工作效率。比如，在医疗保险管理中，不同的管理内容需要相应的管理部门管理，民政部门管理最低生活保障金，其中并不含有社会保险等方面的内容。这就必然会影响到社会保障工作。办理社会保障业务的公民就需要到不同的部门办理相关的工作内容，公民在办理社会保障工作中，不仅费时，而且也费力。如果有公民办理社会保障业务而有部门工作人员推脱的现象，就会导致工作人员与公民之间的矛盾产生。

（二）社保档案管理工作的透明度不够。中国的社保档案管理工作受到传统管理模式的影响而存在管理制度保密的问题。公民没有权力查阅文件的原件，就难以获得有效的工作证据。即便是公民可以看到文件，也要遵循规定的各种限制条件。这就存在着“有保不能查”的问题。社保档案管理工作的透明度不够，不利于社会保障体系的可持续发展。

三、建立并完善社保档案管理制度的策略

（一）将统一的社会保障档案管理机构建立起来。要确保社会保障档案得到科学和规范的管理，就要将相应的管理机构建立起来，以使得目前众多管理部门针对社会保障时管理更为规范化，而且能够切实保障相关的管理责任落实到位。只有根据工作实际需要实施合理化的管理，才能够确保社会保障体系能够发挥稳定社会的作用。随着社会保障档案管理机构的建立，并实施制度化管理，才能够使得社会保障的工作效率有所提高，以获得真正意义上的方便民众，给民众带来利益的效果。

（二）社会保障档案管理按照法制化轨道运行。随着中国的发展步入法制化运行轨道，社会保障体系也要法制化运行，以使得公民的权益得到保障。将“以人为本”的观念作为支撑，将社会保障档案管理的相关法律制定出来，并落实到具体工作中，还要针对制度进行不断地修改和完善，按照法律法规而展开，使得社会保障档案管理在法律的保障下展开，不仅流程规范，而且还提高了有关管理部门的约束力，使得社会保障管理机构更为重视档案管理工作，以使得档案管理工作人员的工作效率有所提高。

四、总结

综上所述，在国家的社会福利制度中，社会保障制度是重要的组成部分。建立社保档案管理制度，在于对社会保障工作有效管理，并根据社会发展的需要对相关工作不断完善，以推进社会保障良性化发展。

作者:尚立冬 单位:河北省秦皇岛市山海关区就业服务局

参考文献:

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土地档案是国土资源实践活动中直接形成的具有保存价值并归档保存的文字、图表、光盘、声像、电子文件等材料。它是宝贵的信息资源，反映着城镇和农业建设生产用地发展的历史真实面貌。了解土地档案的作用，大力开发土地档案信息资源，提高土地档案的利用率，最大限度地发挥其特有的经济效益和社会效益，有效地为社会各界提供服务，已成为档案工作者最为关注的话题。

1.土地档案的作用

近年来，在转变国土资源利用方式和深化国土资源管理改革的新形势下，在转变政府职能，加快政府提速的过程中，土地档案信息化建设的地位和作用愈显重要。主要表现在：一、土地档案是确定土地权属，是采用法律、经济、行政等手段科学管理土地的基本依据。二、土地档案是征用土地和处理土地纠纷、查处违法占地凭证。三、土地档案是重要的技术资源，是研究如何管好、用好土地资源的基础，它不仅用之于现在，还要服务于未来。

总之，土地档案是不同历史时期土地档案制度和措施的汇集，也是各项技术成果的真实记录。它对于保护国土资源、合理开发、有效配置土地资源具有凭证、参考作用。它不仅是国土资源管理工作的重要组成部分，也是国家档案的重要组成部分。。随着法律法规的逐步完善和科学技术的迅猛发展，土地档案的综合利用率日趋增多。因此，做好新形势下土地档案的开发利用工作至关重要。

2.提高土地档案利用率的有效途径

2.1做好土地档案的收集基础业务工作

2.1.1丰富馆（室）藏量，优化馆（室）藏结构。

从社会需求的角度来看，馆（室）藏与档案利用的效果是成正比的。馆（室）藏越齐全、丰富，为社会提供服务的机会就越多。俗话说：“巧妇难为无米之炊”。要扩大收集范围，丰富馆（室）藏内容。首先，按照制度、规范要求收集整理好机关文书、人事、会计、基建、实物等档案。其次，着重抓好土地占用、土地审批、建设用地补偿使用费征收及使用、“招拍挂”运行等土地资源使用与管理工作中形成的土地档案。最大限度地增加馆（室）藏量，努力创造一个门类齐全，分类编目正确合理的综合管理体系。另外，还应加强档案鉴定工作，及时将已失去保存价值的档案进行鉴定销毁，这样既可以降低保管成本，又可以提高档案的利用率。

2.1.2加强土地档案的管理工作

（1）重视土地档案的收集、整理工作。确保档案信息量充足、完整、真实、系统，更好地为社会服务。

（2）加强土地档案的标准化文件的制定工作。使档案管理的各项工作环节都按一定的标准来进行。。

（3）建立、健全科学的、实用的土地档案检索体系。提高向社会各界提供利用土地档案信息的工作效率。

（4）注重做好土地档案的编研工作，以便有针对性的搞好服务。

2.2主动服务，变封闭为开放

由于档案本身具有的潜在价值不能自发地实现，必须借助人们的开发利用活动，才能使其充分地表现出来。因此，新形势下，土地档案管理人员要树立为经济建设和各项国土资源工作服务的思想，改变过去那种看门守摊、坐等上门的被动服务状态，变封闭为开放，变被动服务为主动服务。一方面，紧紧围绕社会的需求，找准社会普遍关注的热点、焦点问题，把握时机，主动配合社会活动和政府的中心工作，充分发挥档案部门的主观能动性。同时，凭借计算机、网络等先进技术，利用网上信息量大、传递速度快的优势，与其他档案机构联网，实现档案信息资源共享。使“死档案”变成“活信息”，充分发挥档案的作用。另一方面，利用报纸、电视等新闻媒介增强全社会的档案信息意识，宣传土地档案效益实例，扩大档案的知名度，使人们了解土地档案的价值和作用，提高土地档案的社会地位与影响，便于今后的利用。

2.3提高土地档案管理人员的素质

档案管理人员是档案管理的实施者，其素质高低直接影响档案业务工作的效率、质量和服务水平。因此，必须重视提高档案人员的素质。。一、树立正确的人生观、价值观，树立坚定的事业心和兢兢业业的工作作风；二、努力优化自己的知识结构。不但要加强学习档案专业知识，还要学习和拥有现代化的知识及其他社会、科技知识，不断充实完善自我；三、具备良好的综合素质。档案工作是一项科学性、业务性很强的重要工作，要做到档案材料的科学管理和有效地开发利用，档案管理人员必须具有较全面的文化知识及熟练的专业技能；四、树立与时俱进的思想作风，更新服务观念，强化创新意识，创新精神及创新能力，以适应档案事业发展的新要求；五、具有爱岗敬业、求真务实、甘于奉献的精神，以及保守机密、自我牺牲的品质和综合协调能力。

另外，建立合理的档案利用制度，也是提高土地档案利用率的又一有效途径。

3.做好土地档案利用工作，提高土地档案利用率的意义

随着改革开放的深入，我国国民经济飞速发展，城市建设项目不断增多，土地档案的业务管理工作已经由整理、保管、利用逐步转移到档案的开发利用上。这不仅是土地档案工作的基本任务，也是整个土地档案工作的目的所在。加强对土地档案的管理利用，不仅可以为机关工作效率和工作质量的提高创造必要的条件，而且能够为确定土地所有权、使用权提供法律凭证和依据。只有搞好档案的利用，充分发挥档案的作用，不断提高其社会效益和经济效益，更好地为国民经济和社会发展服务，才能使人们重视土地档案工作，才能提高土地档案工作的社会地位。因此，依法合理地利用好土地档案，充分发挥其在社会经济发展中的作用，是提高档案利用率的重要途径。

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因此，本文在收集大量数据和资料的基础上，分析了低保制度的现状，十多年来的发展进程和取得的重大进展，了解制度框架本身和制度运行中存在的问题，提出了完善低保制度的政策建议。以期对我国低保制度的发展和完善有所裨益。

一、城镇居民最低生活保障制度的概念

关于我国城镇居民最低生活保障制度以下简称“低保制度”,我国理论界在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国现阶段的实际，分别给出了各自的定义。比较有代表性的有以下两种：一种是陈雁提出的，即低保制度是指由政府对实际收入低于最低生活保障线每个城市根据本地经济发展情况和人民生活水平所确定的维持城镇居民基本生活的最低支出标准的城镇居民进行社会救济的一项制度，其内容包括保障对象和保障标准的确定方法、资金来源和管理体制等。另一种是多吉才提出的，即低保制度是以保障城市城镇居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。

仔细比较上述两种定义，可以发现两者是“大同小异”.虽然在语句的表述上有差异，如前者突出了低保制度的保障主体政府、保障对象实际收入低于保障线的城镇居民，但对如何兑付低保待遇则语言不详后者强调了低保制度的目的保障城镇居民的基本生活，并且简明扼要地介绍了低保待遇的兑付方式通过差额补助确保低保对象的收入水平达到最低生活保障标准。但是两种定义在实质内容上是接近的、一致的。笔者认为，如果将上述两种定义“取长补短”,予以综合，则可以将我国城镇居民最低生活保障制度定义为以保障城市城镇居民基本生活为目的，由当地政府根据本地社会经济发展和人民生活水平，科学、合理地确定当地的最低生活保障标准保障线，然后由政府对其家庭成员人均收入低于保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。

按照国务院颁发的《城市居民最低生活保障条例》中的规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”.对于享受低保人员的界定，仅是以家庭收入为考量标准，并无其他层次的“歧视”标准。最低保障线也是针对所有城镇贫困居民设置的，所以，城镇居民最低生活保障制度是对于城镇居民的一项“普惠性”的社会保障制度，同时又是最基础的一项社会保障制度。

二、城镇居民最低生活保障制度的现状与存在的问题（一）我国城镇低保制度的现状

经过十多年的实践，我国城镇居民最低生活保障制度得到了迅速的发展。1993年，上海市率先出台了城镇居民最低生活保障制度，取得良好效果。

截至2009年底，全国人均低保支出水平有所提高，低保对象主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区。从低保对象的构成看，2009年己将离岗职工中的生活困难者纳入低保范围，是净增人数最多的一类，占低保对象的22.9%.其他增幅较大的人群依次是贫困人口家属及其他、失业人员、下岗职工、在职职工、退休职工和三无对象。在现有的低保对象中，特困职工（包括在职职工、下岗职工、离岗职工和退休人员）已经成为主体，占到总数的50%左右，而传统上由民政部门救济的三无对象只占5%.低保对象的迅速增加并不表明我国城市贫困人口在迅速增加，它直接说明的是越来越多的已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，换句话说，它是初步实现应保尽保的标志。过去之所以保障对象少，是由于大量应该得到基本生活保障的贫困人日没有保起来，也就是“应保未保”问题。一方面，由于资金不足，各地普遍存在“以钱定人”,人为控制低保人数的做法；另一方而，各地还存在各种十政策，将有劳动能力但无收入来源的人排除在低保之外。此外，一些地区对于属地化管理执行不力，没有将符合低保条件的国有大中型企业特困职工纳入低保范围。因此，过去城市低保这张“最后的安全网”实际上并没有兜住所有城市贫困人口。所以，近三年来低保对象的迅速增加，反映了低保工作的巨大进步。

（二）城镇居民最低生活保障制度存在的问题

最低生活保障制度实施以来，特别是近两年，确实是起到了最后一道安全网的作用，保障了人民的基本生活，但是从目前的运行情况看，无论是制度框架本身，还是实际操作中，的确存在着不少问题。

1.低保制度的管理体系不够完善

低保制度的顺利推进离不开完善、高效的管理体系作保障。但是，低保管理体系在机构设置、人员配备、管理手段以及工作经费等方面，薄弱之处，不能适应低保工作日益繁重的现实。

（1）就机构设置而占一。根据《条例》第四条的规定，低保管理体系形成了从国家民政部、省级民政部门、县级民政部门、街道办事处到社区居委会的六级网络。其中，前三层级对低保工作的管理属于宏观层次的；四、五层级负责低保的具体管理审批工作，是低保工作的管理审批机关；第六层级则根据管理审批机关的委托，承担对低保的日常管理和服务工作。应该说六级管理网络的设置是比较健全的，各级之间的分工也是比较明确的，是科学、合理的制度设计。问题在于，虽然有六级管理网络，但是各个层级都没有设置专门的低保管理机构。在县级以上是由民政部门内设的社会救济处负责低保工作，街道办事处及镇政府一级则是民政科负责低保作。对如此大规模的人员和资金实行动态管理，没有专门的管理机构显然是难以适应实际工作的需要的。更何况民政部门内设的社会救济工作部门担负的城乡灾害救济以及平时救济工作本身就很繁重，继续由其承担低保管理工作，明显力不从心。

（2）就人员配备而言。一低保工作的管理机构特别是基层的管理审批机关，除了担负日常性的管理、审批工作外，根据《条例》第七条第二款以及第十条第二款的规定，还要负责对申请低保待遇的家庭进行入户调查、邻里访问、信函索证等调查工作，对己享受低保待遇家庭的收入情况需要进行定期核查。两项工作都费时费力，需要调动大量的人员参与。但是，目前基层低保工作人员的配备情况远不能满足工作的需要。在这种情况下，各地一般采用临时借调人员等办法开展工作，这作为一种临时性的救急措施尚无大问题，但若是常态的工作方法，显然是不适当的，会严重影响低保工作的效率。

（3）就管理手段而言。对低保工作的日常管理在很大程度上是对低保对象有关信息的管理。对低保对象实行有效的动态管理，离不开对相关信息的及时、全面的掌握。而且这些信息是处在经常变动之中的。因此，低保管理机构需要处理的信息总量是相当惊人的。处理如此巨量的信息，需要借助先进的信息处理手段，如计算机联网管理，否则依靠传统的手工方式来记录、整理、储存信息，不但工作量超乎想象，而且查询、修改信息也非常不便。但是，目前不少的县级民政部门、街道办事处、镇政府和社区居委会都没有电脑。在起码的信息处理设备都不具备的情况下，运用计算机联网等先进的管理手段显然是不切实际的。

（4）就工作经费而言。由于目前低保管理没有专门的机构及人员，因而也就没有编列专项工作经费。但是，低保管理工作量大、牵涉面广，在入户调查及定期核查等环节均需要不菲的经费支出。工作经费得不到充分保障，迫使基层低保工作人员不得不常常挤占、挪用其它项目的资金，以满足低保工作的需要。这样做显然是不恰当也是不能长久的。

2.低保对象的审核难以确定

现在，非正规就业者、隐性就业者越来越多，他们的收入一方面不稳定，另一方面又很隐蔽，计算起来非常困难，除非申请者本人配合，而实际上这种配合的情形是很少见的。即便是稳定就业的职工、有明确管理单位的下岗职工、离退休人员，要知道他们实际拿到了多少钱，也会有一些困难。如果相关单位遵守规则，公事公办，核定收入还要容易一些。但是，实际上一些单位由于各种原因，通常不报告真实情况。此外，对于一次性的拆迁补贴、解除劳动关系补偿款或捐赠收入等，各地在如何计算方面，也面临着实际困难。并且家庭财产需要重新定位，随着形势的发展，在家庭经济调查中，家庭财产问题需要考虑的。特别是在实行“应保尽保”的打面之后，有劳动能力但目前没有劳动机会的人也被置于最低生活保障制度的庇护，家庭财产，特别是金融资产和房产就成为敏感问题。按照国际经验，关于金融资产的个人资料应该由金融部门提供；房产则分为自住和出租，出租的租金无疑应该算入个人或家庭收入，这方面的信息可以得自于税务部门。当然，要实现最低生活保障制度部门与金融、税务等部门的联合行动，恐怕还需要更加权威的国家力量作为后盾。

另外，有些申请者家里有很多耐用消费品，有住房，甚至有些经营，但是他们目前又确实生活困难，究竟如何解决？当然，有的地方给予临时救济，但是，很多地方是将他们排除的。

3.财政压力大，资金缺口大来源窄，筹集机制不合理这问题的主要原因是低保制度操作层面的不完善性，我国的低保资金主要来源于中央和地方财政，来源渠道比较窄。随着市场经济的发展和社会竞争的加剧，纳入低保的人数成倍增加，财政压力逐步增大。中央财政负担很重，地方财政也比较吃紧，而且经济越不景气的地方，贫困人口越多，财政越困难。随着低保资金的财政支出继续增加，尤其是在把农村贫困人口纳入低保范围后，财政压力会明显增加。

《条例》第五条第一款规定“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”该款规定确立了低保资金完全由地方政府主要是直辖市及其所辖区、县地级市及其所辖区、县县级市负责的筹资机制。根据《条例》的原则规定，并结合本地实际，目前各地在低保资金的筹集上主要有以下两种方式：一是低保资金由市辖区和市直辖市、地级市两级财政分摊，比例不等；二是县级市和县政府所在地的镇所需低保资金由县级财政负担。这种筹集机制没有将各级财政连贯起来从整体上确定各级的分担比例，且现有的两级分担比例不是很合理，导致了在资金的筹集上责任主体不明确，直接影响了低保制度的保障效果。

4.救助标准偏低，低保对象生活难以维持

低保人员生活不稳定，基本生活需要难以满足。救助标准较低，保障供给能力与低保人群实际需要之间存在很大的差距，难以满足其基本生活需求。例如对低保对象的基本医疗需要就无法保障，而贫困和疾病在这一特殊人群中具有相当紧密的互为因果的联系，可能使低保家庭陷入“贫困-疾病-治病-更加贫困”的恶性循环之中。保障不了低保人员的基本生活需要，就不能使他们脱离生活不稳定的状态，从而无法从根本上解决与之相联系的一系列社会问题。我国低保标准在实际执行中只能起到维持保障对象“基本生存”的作用，对于《条例》规定的维持“基本生活”的要求则是无能为力的。

三、完善城镇居民最低生活保障制度的对策与建议（一）建立综合性救助体系

实行最低生活保障制度涉及全社会的各个方面，是社会系统工程。论文格式它要求建立一个全社会协调的完整的科学的运作系统与有效互补的运作机制，否则就会流于形式。低保金与最低工资标准及失业保险金相互制约，例如低保金的额度不能超过失业保险金。最低生活保障制度的完善以职工最低工资标准、养老保险、失业保险等社会保险制度的逐步完善为前提。只有建立健全这些制度，才能有一效的防止贫困面的扩大，减轻最低生活保障防线的压力，让其有效的发挥作用。因此，建立城镇最低生活保障制度要与其他社会保障措施搞好衔接配合。如，凡是申请最低生活保障金的家庭，如果有在职人员，应以在职人员按规定领取的最低工资标准计算其家庭成员人均收入；如果有离退休人员，应按离退休人员领取的最低离退休费计算其家庭成员的人均收入；如果有失业人员的，应按家庭失业人员领取的事业保险金计算家庭人均收入；家庭人均收入低于最低生活保障线的，其差额由最低生活保障金支付。

劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的“兜底”作用。这样，三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。要加大政府各部门协调配合及调整力度，避免民政部门孤军作战。除国家规定的行政职责和法律的硬性规定外，各部门还要在技术上互相协调、互相支持。目前可行的办法是建立城市低保人员的数据库，并与工商、劳动、房管、市政市容、金融等部门实现信息共享，达到信息的最广泛的传播、最有效的利用。有些部门的工作职能可以考虑合并，建立部门联手运行机制，如，民政与劳动部门的相关职能，可以考虑合并。充分发挥职能部门的作用，齐抓共管，提高城市低保工作的效率。实施最低生活保障制度，既不能代替其他社会保障措施，又不是其他社会保障措施的终止。相反，只有不断提高社会保障各个措施的保障功能，才能减轻最低生活保障线的承受压力。因此，注重发挥各种社会保障措施的能力，重视近期保障能力和长远保障能力的有机结合，从实质上讲，也是提高了生活保障线的救助能力。

（二）严格审批制度，做好身份识别

什么人可以吃低保，应该建立一套严格的审批制度和工作程序。在入户调查的基础上建立社区低保的群众评审制度，由低保工作人员、居委会主任、社区人大代表、党员代表、管段民警、居民积极分子等组成评审小组，在对申请人和申请理由进行调查后，召开评审会议，公开评审，当场以无记名投票方式表决，决定同意与否，为了进一步发挥群众评审的作用，评审小组成员要定期改选，并制定和完善相关的资格、审查、备案制度和改选制度，建立评审小组成员的业务培训制度及评审小组成员评审工作的监督机制，并在固定评审员的基础上，增加非固定评审员，以确保社区低保初审的透明性、公正性和民主性。

同时，要完善申报审批的公示制度。在个人申请的基础上，要由居委会进行调查初审，张榜公示。街道办事处及民政局进行审核批准，进行张榜公示。规范档案管理，建立跟踪调查制度。利用计算机系统扩大建档范围和科学分类。把档案分成目前保障对象和原低保对象两个部分，对于后者，在建档的同时，可以给低保对象一个承诺，就是当其再次失业时，当事人及其家庭的基本情况已经为有关机构掌握，可以不必再从头办理，这是因为低保对象即使找到工作大多也是小稳定的，对这类对象做出一些特殊的规定，有利于低保工作顺利开展。

（三）完善低保预算，拓宽资金来源渠道

低保资金的来源除了财政资金外，结合我国国情，大力吸纳社会资金以充实低保资金，也是非常必要和可行的。大力吸纳社会资金，不但可以在一定程度上弥补财政资金的不足，减轻财政负担，而且有利于唤起社会各界对低保人员的重视和关心。应拓宽低保资金筹资渠道，实现低保筹资社会化、多元化，在各级财政拨款主渠道之外，建立健全社会捐助资金的筹措体系，鼓励社会团体和个人踊跃捐资，鼓励社会自主建立民间救助组织。《条例》第五条第二款规定：“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金”.有关部门应该有计划、有组织地开展社会公益活动和社会捐助活动，鼓励社会组织和个人为低保提供捐赠，民政部门可以定期或不定期的组织社会各界开展募捐“义演”、“义卖‘等活动，及时救助低保对象遇到的特殊困难，逐步在全社会形成一种扶危济困的良好风气，从而把社会方方面面的力量集中起来，拓宽低保资金来源，最大限度地解决好困难群众的生活问题。

另外，可以开辟个人所得税的一部分为省内低保资金的主要财源，保障城市低保资金来源。个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段之一，可以考虑加大个人所得税的征管力度，将作为地方税收的个人所得税的一部分辟为城市居民最低生活保障资金的主要财源，保障城市低保资金来源。以及发行以筹集低保资金为目的的彩票工作也可以在一定程度上弥补资金缺口。如果使用得当，这笔捐赠资金无疑能够发挥对财政资金的重要补充作用。

总之，通过落实优惠鼓励政策以及加强对受赠资金的管理和使用，才能真正使低保捐赠工作步入健康的、可持续发展的轨道，在筹集低保资金的工作中发挥更大作用。

（四）加大政府投资，做到”应保尽保“

低保工作是一项政治性很强的工作，关乎千家万户切身利益，对于维社会稳定意义重大。但是，资金缺口大却是个大问题。我国东西部发展不平衡，地方财政收入差距悬殊，所以完全靠地方财政负担低保资金是不现实也是不合理的。因此，中央政府应当加大对低保资金的拨付力度，尤其要加大对中西部经济落后省份的投入力度，缓解地方财政压力。同时，地方政府更要”自力更生“,做好开源节流。低保资金应该列入中央和地方各级财政的预决算，各级政府都应建立低保的专门帐户，由民政部门专人管理，确保贫困人口的吃饭问题。专款专用，要确保资金不被挪用和挤占。转帐要按己确定的各级财政的分摊比例做好收入帐，一目了然。同时要按贫困人口的具体人数，做好支出帐。低保资金除了对低保对象发放以外，其他出口一律堵塞，避免挤占、挪用，做到专款专用。低保资金的划拨应做到及时、足额到位。应以资金到位为前提，经财政部确定后下拨，并须在规定的时间内拨到基层专户中。建立一个稳定可靠的最低生活保障资金筹措机制，逐年增加财政对城市居民最低生活保障资金的投入，是逐步使所有符合条件的困难人口都能享受保障的前提。

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1 农村低保边缘群体现状分析

农村低保边缘群体的救助困境伴随低保制度实施而凸显，属于农村低保制度衍生出的新问题。现实中，农村低保边缘群体的规模取决于贫困标准以及低保制度的覆盖率，贫困标准越高，低保边缘群体的规模越小；低保制度的覆盖范围越宽泛，低保边缘群体的救助压力越小。而各地低保标准以及覆盖率处于逐步提升过程，因此对当前农村低保边缘群体的规模只能进行大致推测。如果按照世界银行1990年提出的人均每天最低1美元的贫困标准，中国的贫困人口在1.35亿左右，贫困发生率是10%；如果按照世界银行2009年提出的人均每天最低1.25美元的贫困标准测算，中国的贫困人口规模将达到2.54亿，贫困率是19%。如果实施1500元的新贫困标准，贫困人口总数或将破亿，贫困发生率在7%左右。而截至到2010年12月中国城乡低保人数达到7488.4万，其中农村低保人数是5179万。也就是说当前的城乡低保制度尚未完全覆盖绝对贫困人口。以上述数据作为依据推算，如果按照较高标准测算低保边缘群体的规模在总人口的12%左右，按照较低标准推算大约在总人口的3%左右。当前城乡低保比例大致在31︰69之间，考虑到农村贫困发生率较高和低保标准普遍较低的现实因素，农村低保边缘群体比重占总人口的2.8%~8.1%，实际规模应该在3780万~1.1亿之间。这一推测结果在社会调查中得到验证。该课题研究以山东省农村低收入群体为调查对象，涉及836个非低保贫困家庭，表示生活很困难和有困难的比例在63.3%，需要和特别需要救助的比例达到83.3%。调查范围涉及87个行政村，低保边缘家庭的比例平均是7.6%。

近年来，伴随着以人为本的科学发展观的贯彻落实，各级政府在完善农村低保制度的同时，不断出台社会救助政策措施，逐步提高最低生活保障的补助水平，并围绕农村低保对象配套实施了多项帮扶政策。同时，社会各界也广泛参与、奉献献爱心，农村绝对贫困阶层越来越多地感受到了社会公平与政府关怀的阳光。但与低保群体同样处于生存困境中的边缘群体，尽管生存环境与低保群体同样脆弱，却无任何制度保障。尤其在低保群体得到制度救助与社会关爱的前提下，低保边缘群体既不能享受低保待遇，又得不到其他政策救助，其实际生活水平甚至比低保户还要困难。尤其在经济社会发展水平相对低下的农村，由于最低保障水平低，救助体系不完善，低保边缘群体被排斥在救助制度之外，其收入微薄而不稳定，生活水平差、保障权益缺失，是无法回避而又没有解决的难题。低保边缘群体的客观存在及其社会救助制度的缺失，导致新的社会不公与社会排斥，对社会安全构成了沉重压力。

2 农村低保边缘群体社会救助的内在需求

完善的社会救助制度应该为所有陷入贫困状态的国民提供基本保障，这是生存权益保障的体现，也是实现和维护社会公平正义的内在需求。但农村低保边缘群体因其游离于最低生活保障制度之外，处于制度保障的真空地带，是当前农村比较突出的社会问题。

2.1 低保制度对低保边缘群体爱莫能助

就设计理念以及现实目标而言，低保制度本质上排斥低保边缘群体。最低生活保障以维持最低生活需要为标准。最低生活保障线即绝对贫困线，保障标准是维持生命所需的最低限度的饮食和居住条件。因此，确定低保对象的条件比较单一，只考虑家庭人均纯收入而不管实际支出如何。但贫困具有层次性，致贫原因具有复杂性，很多人陷入贫困状态往往是收入低下与支出增加双向拉动的结果。从贫困原因来看，低保边缘群体并非收入型贫困，而是支出型贫困，一般是遭遇特殊生存风险而陷入贫困状态。如天灾人祸，或者非义务教育阶段的重大开支等。我们在调查中发现，最近几年非常突出的因病致贫、因病返贫问题，其家庭多数处于贫困边缘状态。伴随着最低生活保障标准提升，低保的覆盖范围虽有所扩展，部分边缘群体会纳入制度保障范围内，但低保边缘群体作为制度的衍生物，不会随着低保标准的提高而消失。况且，低保标准不可能无限制提高，低保线过高必定导致过度保障，从而使得制度陷入不堪重负的困境。任何社会救助制度都有特定的制度目标，一条低保线不可能解决现实中存在所有贫困问题。

况且，农村最低生活保障实行属地管理，农村低保标准由县级以上地方人民政府从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需确定保障标准和覆盖范围。这就使得农村低保政策的实际效果主要取决于两个因素：一是当地财政支持能力；二是当地基本生活的最低需求。目前，基于中国税费改革后的管理体制，地方政府的财政压力普遍较大，依赖地方政府的农村低保资金来源单一而有限。再者，越是经济发展滞后的地区财政压力越是紧张，不具有确定较高保障标准的主动性和积极性，但其低保边缘群体规模要高于平均数值。因此，落后地区的农村低保扩面提标难度较大，以提高低保标准解决边缘群体的贫困不具有现实可行性。

2.2 农村低保制度本身有待于进一步完善

我国农村低保与城镇低保相比较，存在起步晚、标准低、覆盖面狭窄的问题，还不能适应农村贫困救助的现实需求。农村低保只能解决绝对贫困群体的生存，低保边缘群体的社会救助还不能依靠制度解决。山东省属于东部经济发达地区，农村低保制度覆盖已经超过了总人口3%的制度目标。但是，如果按照国务院扶贫办新拟定的贫困线1500元计算，农村的贫困发生率应该在7%左右，依然存在4%左右的贫困群体尚未覆盖。即便山东省的贫困发生率低于全国平均水平，但调查结果证明农村依然有7.6%的低保边缘家庭也没有得到制度保障。

鉴于我国的农业发展水平依然处于较低状态，再加上区域发展极端不平衡，农村公共财政的吸纳及支付能力有限，现实中的农村低保覆盖范围十分有限。农村低保制度全面推开后，尽管各级政府提出了“横向到边、纵向到底”的应保尽保目标，可保障对象的“条件”却十分明确：即主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。一旦超出当地低保线，即便遭遇生存风险依然处于制度保障的范围之外。据项目组调查，当前农村低保的覆盖范围较窄、保障水平偏低。尽管农村低保全面建制后，各地普遍建立低保标准与物价上涨的联动机制，最低生活保障线不断提高，如山东省从2007年到2010年农村低保标准从每人每年800元上涨到1200元。但提标扩面的主要目的是弥补最低生活保障的救助力度不足，而不是解决制度派生的边缘群体问题。况且，低保边缘群体的社会救助困境也不会随低保线的提高而自行消失。

2.3 当前的社会救助措施难以惠及低保边缘群体

现代文明社会要保证每一个社会成员能够像人那样有尊严地生存下去，这是生存权益的基本保障，是社会安全的最后一道防线，也是完善的社会救助体系追求的目标。即便在经济发展水平较低，社会保障体系不完善的国家和地区，都会优先构筑社会救助体系。而发达国家无论选择何种社会保障模式，其社会救助体系都是最完善最基本的组成部分。

中国农村救助体系历经计划经济体制走向市场经济体制，转变路径依赖经济体制改革，社会救助体系至今依然不甚完善。农村最低生活保障制度化较晚，而其他常规的救助政策如教育、医疗、法律、住房救助等项目规范化程度更低，主要由地方政府自主裁量。基于当前农村整体保障能力不足，各地在救助制度完善以及资金安排上均优先保证低保、五保等制度的刚性需求，其他救助措施基本上是“看米下锅”， 如果还有“余钱剩米”，才能兼顾到低保边缘群体。实际救助力度缺乏硬性指标和规定，有限的救助资金难以满足现实需求。而且，农村低保标准的界定仅仅考虑到贫困人口的最低生存必需品的困乏，低保对象的其他生存风险难以顾及，因此大多数农村社会救助政策的实施一般都与低保政策捆绑，申请社会救助的前提往往是低保对象。如山东省出台贫困大学生救助政策，凡是城乡居民低保家庭被录取的全日制本科生，可以申请一次性新生入学救助，每人一次性救助不低于4000元。试想，一个低保家庭与一个低保边缘家庭如果都有本科新生，这项救助政策对两个家庭经济负担的影响不言而喻。可以说，与低保制度捆绑实施的救助政策越多，低保的含金量就越高，制度内外的差别就越大。简单化的救助政策间接助推低保边缘群体生存困境的恶化，导致新的社会不公正现象。

3 农村低保边缘群体救助机制构建

伴随着低保边缘群体社会救助困境凸显，地方政府逐步意识到问题的严重性并予以关注，开始探索和尝试解决方策。如潍坊市开展了农村低收入居民家庭情况普查，其临时性救助政策也将残疾人家庭以及单亲困难家庭纳入政策范围之内。这些措施开始逐步消除对农村低保边缘群体的排斥，但如何从根本上解决这个难以回避的现实问题，缺乏系统性设计与制度化规范。对农村低保边缘群体社会救助问题的化解，不能停留在被动应付层面，需要完善新的救助政策，建立长效机制予以化解。

3.1 出台社会救助法，打破低保边缘群体社会救助瓶颈。

社会弱势群体得不到有人格尊严的援助，关键问题在于政策的规范性不足。同样，农村低保边缘群体被排斥在制度保障范围之外，没有获得应有的公民生存权益保障，也主要基于社会救助政策的强制性不够。纵观现代社会保障发展史，社会救助制度建设均开始于社会救助立法。如英国1601年颁布的《济贫法》，拉开社会救助制度化、法制化的序幕。同样，各国实施的最低生活保障标准一般由政府制定，具有法律效力。这是社会保障立法先行的规律性，也是社会救助的生存权益保障特征。但中国的社会救助尽管已经实施多年，但迄今为止，我们尚未就社会救助立法，法律法规建设滞后已经成为健全社会救助体系的瓶颈。实行属地管理的社会救助，作为一种地方政府行为，自行裁决和救助自由裁量不可避免，大部分省市没有社会救助法，只有条例、办法或暂行规定，普遍缺乏制度规范及长效机制。社会救助作为处于基础地位的社会保障制度，其立法需求已经迫在眉睫。立法滞后不仅影响社会救助体系的改革与完善，也使得社会救助的强制和规范性不足，进而影响社会救助政策的实效。只有实现社会救助立法，才能从根本上完善社会救助体系。同样，只有实现社会救助的法制化，才能打破常规社会救助与低保制度捆绑实施的藩篱，将低保边缘家庭纳入制度救助范围。

3.2 创新长效工作机制，保证低保边缘群体社会救助常规化。

受经济来源的不稳定性，家庭结构的复杂性，以及现实生活水平难以量化等原因影响，农村低保边缘群体规模、贫困程度、救助标准处于变动之中，需要对其基本状况进行摸底评估，并建立常规信息系统进行动态管理。如有些地方将低保线上浮20%~50%作为边缘群体的界定标准；也有些地区参考国家贫困线确定调查范围；这些探索有着积极的现实意义，但低保边缘群体更为复杂，其社会救助是庞大的系统工程，需要创新机制：一是建立社会调查机制。建立农村低收入居民家庭情况社会调查的长效机制，通过调查研究分析，科学界定低保边缘困难群体的范围、规模、救助项目和补贴标准；二是建立低保边缘群体的信息数据管理机制，实现对低保边缘群体的有效管理和适时救助。在开展广泛的社会调查的基础上，对农村低收入家庭成员、贫困原因、住房、教育、就业、婚姻状况、收入和支出等基础信息进行甄别，特别需要关注贫困家庭的生活现状、主要收入、主要支出和致贫原因，为分类多层次救助奠定基础；三是建立有效的协调机制。协调各职能部门，建立社会救助工作议事协调机制。民政部门负责救助对象的审批，动态管理，建立基础档案等日常工作；社会劳动保障部门负责组织实施就业救助；教育部门负责组织实施教育救助；卫生部门配合医疗救助；房产部门参与住房救助；残联负责对残疾家庭的特殊救助等。

3.3 改革农村扶贫方式方法，重点扶持农村低保边缘群体。

农村低保边缘群体拥有固定的土地资源，且具有一定自我发展能力，对其救助宜采取分类救助、分层实施，并重点突出扶贫济困。不仅要及时“输血”助其摆脱一时之困，更要培育其“造血”技能，借助外界的积极干预，利用其自我发展能力，达到长期解困的最优目标。如青岛在实施社会救助过程中实行“一户一策”的扶困帮扶措施，在帮扶困难群体走出困境方面进行了有益探索，取得了巨大成功。当然，中国传统的扶贫开发面向贫困地区而不是直接面向贫困家庭与个人，但其追求社会救助的功能目标是一致地，依然需要运用政府的公共权力与公共资源，属于社会救助体系。对农村低保边缘的救助虽然不完全等同于传统的扶贫开发，但地方政府可以适当整合现有公共资源，探索适合当地的扶贫方式，重点采取有针对性的措施，对富裕劳动力的贫困家庭开展以工代赈、劳务输出；对家庭妇女提供小额贷款；对青年实施技术培训提升其劳动技能等。这些措施如果能够及时到位，则既能帮助低保边缘群体走出困境，又能促进地方经济的协调发展，发挥事半功倍作用。因此，在对农村低保边缘群体开展社会救助，应该结合当地的扶贫开发，通过政策、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等外部援助，对贫困家庭进行扶持，帮助其实现经济状况的良性增长，进而依靠自身的力量缓解贫困、摆脱贫困。

3.4 完善农村社会救助体系，破解低保边缘群体的救助困境。

破解农村低保边缘群体的救助困境需要统筹规划，在完善农村救助体系过程中逐步化解。首先，提高贫困标准，部分低保边缘群体会纳入制度覆盖范围之内。我国的贫困标准还有较大的提升空间，贫困线的提升势必涵盖更多的弱势群体，将更多的贫困人口纳入公共政策视野，部分低保边缘群体享受到制度救助而摆脱困境。如山东省农村低保标准从年人均800元上升到1000元，享受低保的人数从172多万人提高到201多万人。农村低保标准提高200元，低保对象增加接近30万人。其次，农村低保边缘群体的社会救助问题需要在社会救助体系内部统筹解决。化解农村低保边缘群体的救助困境，不能完全依赖最低生活保障，应该打破低保救助的制度藩篱，建立低保与其他社会救助制度顺畅衔接机制。在一定程度上为当前不堪重负的低保制度“减负瘦身”，为其他救助政策的实施拓展应有的空间和平台，真正实现社会救助的公平性和可及性。再次，完善农村社会救助体系，从根本上解决低保边缘群体的问题。

构建以农村“五保”和“低保”制度为主，政策扶持、临时救济和社会互助为辅，集灾害救助、五保救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、老年人救助、残疾人救助于一体的社会救助体系，实现社会救助制度一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化。只有健全的社会救助体系才能覆盖所有弱势群体，真正体现社会救助制度的全民性和无差别化；只有实现全员覆盖的社会救助制度，才能让低保边缘群体得到政府与社会的关爱，从根本上填补农村低保边缘群体救助制度真空；只有完善的社会救助体系才能为低保边缘群体“雪中送炭”，消除其被排斥的不公平感受。

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[中图分类号]G615

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3712（2015）08-0049-03[ZW（N]

[作者简介]曾灵霞（1966―），女，江西武宁人，专科，江西省九江市武宁县幼儿园园长，小教高级；钱桃英（1966―），女，江西九江人，本科，江西省九江职业大学学前教育学院副教授。

《幼儿园教师专业标准》是国家对合格幼儿园教师专业素质的基本要求，是幼儿园教师开展保教活动的基本规范，是引领幼儿园教师专业发展的基本准则，是幼儿园教师培养、准入、培训、考核等工作的重要依据。《幼儿园教师专业标准》的基本理念是以能力为重，把学前教育理论与保教实践结合起来，突出保教实践能力；坚持实践、反思、再实践、再反思，不断提高专业能力。开展幼儿园教师教育的院校要将《幼儿园教师专业标准》作为幼儿园教师培养培训的主要依据，重视幼儿园教师职业道德教育，重视社会实践和教育实习。[1]对具有幼儿园教师教育的院校来说，班导师是一种优质资源，他们为教育实习生提供的职业道德、专业、就业、科研和心理等方面的引导，可以提高学生的职业生涯规划，使其充分发挥自身的特长和优势，增强适应社会的能力。

一、案例分析：给她一次实习的机会

妮妮，1992年12月7日出生，福建福州人，某高校2011级学前教育专业大专二年级女生。2013年5月9日，班导师接到一个电话，妮妮要到某高校的附属幼儿园实习。妮妮原被安排在市区一所大型民办幼儿园实习，实习几天，幼儿园反映妮妮有时自言自语，有时独自舞蹈，坚持辞退她，使她中断了原定一个月的教育实习。教育实习是使幼儿园教师形成教育智慧的重要途径，是培养准幼儿教师的重要环节，而某高校附属幼儿园承载着幼教科研、教育实践基地等功能，接受学生实习具有义不容辞的责任和义务，必须提供妮妮实习的机会。

妮妮在辅导员的带领下来到该附属幼儿园，班导师（该附属幼儿园园长）暂时把妮妮安排在办公室做一些事务性的工作，给她一个缓冲适应期。毕竟她调整了实习单位，又没有得到原幼儿园面对面的解释，班导师觉得有些突然。这样安排也便于班导师观察了解妮妮之后，再做下一步的计划。

班导师在办公室与妮妮沟通，商量能不能留下手机号码便于联系，她小心翼翼地回答说没有手机。妮妮还是处于惊魂未定的状态，用回避退缩的方式自我保护。

5月11日，班导师与妮妮的母亲电话沟通，了解她的成长经历：妮妮小时候发育迟缓，时常呕吐；在家境较好、家教较严、父母精心呵护的环境中长大；初中成绩尚可，考高中只差几分，最终通过择校安排在重点高中学理科，在高中阶段表现学业困难；人际交往缺乏独立性。如家庭单元门钥匙丢了，家长让她按邻居家的门铃帮忙开门，她这样做了几次后，不愿麻烦邻居，一定要家长给配钥匙。由于家长工作都很忙，也为了更好地保护她，不放心她交往，妮妮独处的机会很多，因此，妮妮生活的圈子很小，了解社会的机会少，单纯、心智不成熟，不了解社会的复杂性，但妮妮从未出现过激行为。

5月13日，妮妮没有到附属幼儿园上班，班导师与她的辅导员了解情况，辅导员也电话联系不上她。班导师八点半在去妮妮宿舍的路上接到她的电话，她说头晕，不能上班。班导师接到电话就放心了，让她好好休息。下午，妮妮来上班了。考虑到她与班导师在一个办公室上班有压力，很拘谨，并且有一周的适应期了，班导师重新安排她到中班实习。

妮妮是一个单纯、敏感、脆弱、胆小、不善交际、动作迟缓、缺少安全感的实习生。在实习前期遭到辞退，如惊弓之鸟，不能释怀，有挫折感，情绪十分低落。为了让她走出困境，顺利度过实习期，附属幼儿园采取了以下策略：

（一）给予她一个包容、宽松的环境

首先，考虑到小班孩子安全压力大，大班有的孩子欺生、淘气，而中班孩子相对容易接纳实习生，班导师给妮妮安排到中班实习。其次，与中班保教人员沟通，让她们包容、接纳妮妮，伸出温暖的手，帮助她度过实习期。妮妮在中班实习时，也出现了独自舞蹈，导致幼儿兴奋地模仿乱成一团，早上睡过头，没有上班的现象。在这种情况下，中班保教人员及时与班导师沟通，班导师及时了解她的情况，给予她帮助。只有班导师、教师和保育员提供包容、接纳、宽松的实习环境，妮妮才能度过艰难的实习期。

（二）挖掘她的闪光点，扬长避短

妮妮擅长绘画，也能静下心来做一件事。班导师建议她指导幼儿绘画，既发挥了她的特长，也给她一个任务驱动，让她在学中做、做中学。妮妮在指导幼儿绘画中体验到存在的价值，获得了归属感、成就感和幸福感。

（三）与同伴交往，建立安全感

在附属幼儿园实习的还有另外一位福建籍实习生，班导师建议妮妮与这位同伴交往，避免孤独感，尽快融入到幼儿园这个集体中。由于在实习前期出现了挫折，妮妮到附属幼儿园实习时缺乏安全感，处处小心翼翼。班导师明确告诉她，不要紧张，大胆实习，不管遇到多大的困难，附属幼儿园一定给予她实习的机会。在消除顾虑、有安全感的氛围中，妮妮积极与其他实习生交往，建立同伴互助的团队，相互支持，共同提高。

（四）密切与家长沟通，共助成长

经常与家长沟通，特别是妮妮情绪不稳定、消沉时，借助家长的关心和关爱帮助她走出困境，让亲情给予她肯定与鼓励，帮助她重拾信心，找到心灵的依托。妮妮经历幼儿园辞退后时常做梦，在梦境中又被辞退。妮妮家长则鼓励她：大家都认为她在大学学习这两年进步很大，如她在上学期间，冬天双手生了冻疮，也能勇敢地承受，不向家长诉苦，独立能力增强了不少。家校的有效合作可以有利促进学生的成长。

（五）给予展示平台，充分展现价值

附属幼儿园要求每一位实习生在实习结束前展示一节汇报课，班导师、实习生、指导教师参与听课、评课。妮妮想在汇报课上有充分的展示并有所创新，但由于准备不充分，出现了一些问题。不过她第一次尝试了组织幼儿活动，也熟悉了组织幼儿活动的基本流程，积累了实践经验，也圆满完成了实习任务。

教育实习的一个重要目的是使学生毕业后具有在幼儿园独立从事教学和教育工作的能力，获得从事幼教工作的自信。教育实习应为学生提供充分锻炼的机会，需要为学生提供优质的幼儿园和高素质的班导师。2014年5月，妮妮参加福建省幼儿园教师招聘考试，笔试已经入围，面试成绩尚可，但由于缺乏实践经验，最后仅以四分之差落选。但她不气馁，准备明年继续应战。每一个人都秉性不同具有差异，但每个人都有生长的空间，在学生的成长路上，学校、家长以及周围同伴应伸出温暖之手，共同帮助他成长。

二、班导师引导教育实习的策略思考

某具有幼儿园教师教育院校的学前教育专业学生基本是女生，在教育实习阶段，她们具有双重身份――在校大学生和幼儿园教师。这是她们第一次独立面对纷繁复杂的社会，她们缺乏社会经验，却要与幼儿园领导、同事、家长、幼儿等对象展开交往，难免出现初入职的焦虑、迷茫、浮躁、困惑等社会不适应。下文以该校2011级学前教育专业大三年级女生为例，分析与思考班导师引导教育实习的策略：

（一）就业指导――帮助选择优质幼儿园

幼儿园的环境相对比较单纯，可以为教育实习生提供迈向社会的过渡缓冲期，帮助其成熟心智进而增强应对纷繁复杂社会的能力。大型民办幼儿园大多拥有一支优质的教师团队，而省级示范幼儿园都重视教师的培训工作，在这样的团队中教育实习生能得到很好的锻炼，专业能力也能提升较快。班导师推荐两位教育实习生到九江早期教育学校（幼儿园）就业。九江早期教育学校是1997年创办的一所大型民办省级示范幼儿园，生源充足，管理规范，提供实习津贴，免费提供食宿。两位教育实习生在一个单位工作，也是一个互助团队，遇到困难能相互商量、照应，共同度过就业适应期。艳艳是这两位实习生中的一位，曾在教育实习之前找到班导师要求给予指导。到这所幼儿园实习后，艳艳给班导师的短信中写道：“真的很感谢老师推荐到早期教育学校实习，感谢老师在我最迷茫的时候指引我。在幼儿园我学到了很多、实践了很多。在教师技能比赛中，我的说课尝试用PPT演示，还担任了主持人。任何一种尝试对于我来说都是学习和成长，是经验的积累和知识的不断扩充。我会继续努力，不会让老师失望。”在这里，班导师帮助实习生选择优质幼儿园就业，为实习生提供了发展的平台。

（二）基层面对面――走近实习生和园长

班导师需要走向基层、走进幼儿园、走近实习生，需要了解实习生在幼儿园工作的实际情况，了解他们的困难并进行面对面的交流，这不仅能让实习生觉得亲切、温暖，而且能更加激发他们的工作热情。班导师还与九江早期教育学校的园长进行深度交流，园长对两位教育实习生的评价很高，认为她们工作态度好、有激情、专业能力强。园长还特别表扬了艳艳，讲述了这样一件事：九江早期教育学校春季教学是正月初五开学，正月初二艳艳就离开甘肃老家回到单位工作，责任心很强。园长感谢幼儿园教师教育的院校为幼儿园输送了两位优秀实习生，希望今后能推荐更多的毕业生到幼儿园工作。

走基层活动也是班导师全面了解幼儿园的良好契机。2011级有两位教育实习生应聘到一所新园――未来星幼儿园。班导师赴未来星幼儿园对幼儿园办园基本条件、举办者的身份背景、幼儿园园长和幼儿园的资质等方面进行考察，确保教育实习生的实习单位能持续发展，实习生有安全保障。班导师与未来星幼儿园园长交流时，园长反映了实习生存在的一些问题，如上班时间吃零食、迟到、认为幼儿园管理苛刻、小题大做等组织纪律不严、生活不严谨、对自身要求不严的现象。在这种情况下，班导师要正视教育实习生存在的问题，引导实习生以《幼儿园教师专业标准》师德为先的基本理念，热爱学前教育事业，具有职业理想，践行社会主义核心价值体系，履行教师职业道德规范。为人师表，教书育人，自尊自律，做幼儿健康成长的启蒙者和引路人。[1]

（三）教研指导――引导实习生进行教研活动

《幼儿园教师专业标准》对专业能力有如下要求：主动收集分析相关信息，不断进行反思，改进保教工作。针对保教工作中的现实需要与问题，进行探索和研究。制订专业发展规划，不断提高自身专业素质。[1]《幼儿园工作规程》第三十七条规定了幼儿园教师的主要职责，要求教师参加业务学习和幼儿教育研究活动。[2]班导师应积极引导实习生开展社会实践和教研活动，有意识地培养实习生的教研兴趣、教研能力和社会实践技能。如江西省九江市学前教育专业委员会每年开展幼教论文、教育案例、观察笔记征集活动，班导师积极鼓励教育实习生参加活动，并对实习生撰写的幼教文章给予修改。在班导师的指导下，实习生英英的幼教论文《播下一个行为 收获一种习惯》在江西省九江市学前教育专业委员会2013年征集活动中获得一等奖的优异成绩，也激发了所有教育实习生的教研热情。在江西省九江市学前教育专业委员会2014年开展的幼教论文、教育案例、观察笔记征集活动中，所有实习生都积极参赛，实习生写作和分析问题的教研能力得到了提升。

（四）管理指导――关注实习生群体动态

班导师要关注教育实习生群体动态，应利用邮件、短信、QQ群等信息平台，突破空间的限制，与实习生交流思想，帮助她们排解心理压力，解决她们的实际困难。如实习生媛媛和兰兰处于单亲、低保家庭，家庭结构不健全，经济拮据。班导师积极为媛媛和兰兰提供了高校毕业生一次性求职补贴的信息，并帮助她们准备申请材料，使她们成功申请到补贴。这不仅体现了国家对低收入大学生的人文关怀，也使她们因为班导师的悉心关怀而备感温暖。幼儿园教师教育院校的学生在大学一年级已经参加了普通话考试，班导师了解到，江西省对幼儿园教师资格普通话条件的认定是达到二级乙等即可，而上海、甘肃嘉峪关市等地要求幼儿园教师普通话水平必须达到二级甲等。为此，班导师便建议部分实习生（普通话二级乙等）在教育实习期再次参加普通话考试，改变普通话等级。在班导师的指导下，班级44位学生中有32人取得了二级甲等普通话等级证书。了解到江西、福建、甘肃等地2014年届毕业生可以报名参加幼儿园教师招聘考试后，班导师结合岗位计划、岗位条件，实习生的年龄、户籍、个人能力综合考量等情况，为实习生提供报考岗位、招聘考试等方面的专业指导，帮助实习生有效复习、积极应考。在学生档案管理方面，班导师认真负责，并为每一位档案缺失的教育实习生提供帮助。如教育实习生燕燕自主招生的入学档案缺失，班导师积极联系辅导员、学院、学生家长以及学校招生处，在多方寻找档案未果的情况下，班导师了解到另外一个参加自主招生的教育实习生的入学档案是邮寄到户籍所在地，于是分析推测燕燕的档案可能还在农村的镇邮政所。让燕燕家长查找后，果然在家乡的邮政所找到了遗失近两年的档案。此外，班导师还利用信息平台，关注实习生群体动态，在困难补助申请、普通话考试、幼儿园教师招聘考试、档案建设等方面进行有效管理，科学指导。

篇9

十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。 转贴于

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

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十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(coase，1937，1960；north，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

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随着社会进步和社会保障体系的不断完善,医疗保险(Medicalcare)作为国家和社会向法定范围内的劳动者提供预防和治疗疾病、伤残的费用和服务的一种社会保险,已和我们的生活越来越密切。按医疗保险的实施方式分为2种:一种是国家强制的法定保险,由政府医疗保险管理机构统筹管理,其目标是广覆盖,低保障;另一种是自愿保险,由商业保险机构负责接保和理赔个人自愿投保的医疗保险。

病案(MedicalRecord)作为一种医疗档案是医务人员对病人的诊断、检查、治疗、护理所做的客观真实的文字记录,对病案科学合理的管理至关重要,它已成为医疗保险机构支付和理赔医疗费用的重要依据。

1病案的书写质量管理直接影响医疗保险机构的支付和理赔

1.1病案首页是病人结束住院诊治的总结其所反应的信息为测算医疗保险费率提供较完善的统计数据。为社保机构考评、监督医院的服务质量、技术水平提供了量化指标。其书写要点是应填项目必须填写正确,完整,特别是正确的疾病和手术操作分类的编码,关系到理赔的费率。例如临床上“畸胎瘤”的性质一定要根据病理报告的描述进行良、恶性肿瘤,包括交界恶性肿瘤的区分。这就要求医生要书写规范的疾病诊断名称,疾病编码人员也要有高度的责任心和熟练的编码技术。

1.2入院记录包括主诉、现病史、既往史、个人史、家族史、体格检查、实验室检查与特殊检查结果、诊断、诊断讨论、治疗计划讨论。其中现病史、既往史的描述对涉保理赔至关重要。现病史以主诉为主线进一步阐述疾病发病症状、体征、时间和病历中记录的重要阳性和阴性表现,治疗、检查经过,治疗效果等,不应出现逻辑性失误,这样为鉴定病案的价值做好基础准备。既往史是记录病人既往的一般健康状况,急、慢性传染病史,药物不良反应及过敏史,手术和严重创伤史及其他重要病史。按发病时间顺序记载,凡与现病诊断和鉴别诊断有关的疾病,更应详细记载。所有这些临床医生都应认真填写不得有误。有时因临床医生没有做有关的病史采集或笔误,以及患者故意隐瞒造成保险理赔时出现纠纷。

1.3手术和麻醉记录是手术全过程的详细记录包括手术经过,麻醉方法和深度,术中输血、输液,及其他药物使用情况。在此注意的有两点,一是记录要正确、及时和完整,如麻醉单上术中输血情况的记录是目前血液中心对输血引起的丙型肝炎保险赔偿的重要依据之一;二是对人工材料的植入必须填写“植入医疗材料使用登记表”,并详细写明产品名称、规格(型号)、生产批号、生产单位等信息,因为不同的人工植入材料在医保的支付中是不同的。

1.4医嘱单是医嘱的执行记录分为长期医嘱和临时医嘱。为医保部门审核医疗费用提供准确信息,有利于患者和医保部门共同对医院医疗行为进行监督、检查。也为统筹基金的支付和管理提供客观依据,以使社保机构能有效控制医疗费用的开支,杜绝浪费,确保统筹基金的合理使用。医嘱单的书写要做到:(1)正确填写医嘱上端病人姓名、病房、床号、病案号和页次。(2)长期医嘱和临时医嘱的时间应准确、具体到分。(3)遇有手术或分娩病例时,在医嘱单上划一红线,表示线上医嘱停止执行。(4)对部分医嘱作废时应及时加盖作废章,以免引起重复记帐。

2病案的完整性管理使医疗保险机构理赔有了可靠依据

残缺不全的病案,不仅反映在医疗质量上不够严谨,也为临床诊断和治疗的合理性带来困难,还使教学和科学研究工作得不到可靠的资料,同时对医疗事故、医疗纠纷的处理和法律责任鉴定造成困难和不必要的损失。一份完整的病案是发挥其使用价值的必然要素,也是医疗保险机构进行理赔的重要依据。随着医疗体制的改革,为了合理使用有限的医疗卫生资源,各医院都普遍提高了病床周转率,减低了病人平均住院天数,但是,由于一些检验报告滞后归档,在病人出院时有时正式的病理诊断报告还未完成。这就需要医生在得到各种检验报告后必须及时归入病人的病案中,以使病案的完整性得到保证。例如医保机构在对病人使用白蛋白时,决定是否支付报销的依据就是病人的血液报告里的白蛋白指标。又如医疗保险文件规定,应用抗霉菌药物必须有霉菌检出的阳性结果,否则按自费处理。这些都需要从病案中相应的检验报告结果作为依据

3病案的供应和保存也影响医疗保险的理赔

3.1保证病案及时提供病案作为保险理赔和支付的重要依据,如在医保机构和保险公司需要查阅时不能及时提供必将影响理赔速度。因此要求病案管理人员做到病案的及时收回,及时归档(包括整理,装订,首页电脑录入,上架),坚持和完善病案借阅制度,杜绝病案遗失。病案管理工作中的任何疏忽大意,都会影响病案的正常供应,进而影响病案的使用包括保险理赔。为此,我院专门制定了一系列奖惩制度,责任到人,保证病案的及时收回和避免遗失,取得了良好的效果。

3.2病案的保管也会影响保险理赔如没有完善、科学的病案管理,不能提供病案资料将直接影响患者得到合理的赔偿。病案保管工作的好坏,直接影响病案的供应和使用。因此,运用科学的管理方法,合理地规定病案保管期限,并做到病案上架及时,排列有序,整齐清洁,查找方便,完整无缺,防止损坏丢失。

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1医院经济管理的含义

医院经济管理是指医院按照医学科学和现代经济规律的要求，运用货币价值形式和经济手段，对医院全部活动，即医疗服务的生产、交换、分配和消费的全过程，进行计划、组织、指挥、调节和监督，合理筹集和使用医院人力、物力、财力资源，力求以尽可能少的劳动耗费取得尽可能大的医疗社会效益和经济效益。

2医院价值链管理

价值链概念最早由美国学者迈克尔·波特提出。每个企业都是采购、生产、营销，以及对产品起辅助作用的各种作业的集合，所有这些作业都可以用价值链表现出来。医院作为服务行业，其服务的目的是治疗疾病、产出健康，其价值主要体现在医学知识的拥有和使用，以及社会、病人对医院医疗服务的认可上。医院价值链，即医院运营的各种作业的集合。

价值链管理在医院经营中具体实践战略:

(1)强化可以增加医疗服务价值的增值作业，同时减少或者消除不能增加医疗服务价值的非增值作业。减少病人待诊过程中的等待时间、病人的手术准备时间、检验科对标本的复核流程等。如减少“退药”作业这一非增值作业环节，医院可以通过加强医生和药房之间的沟通来降低处方的失误率以解决这一问题。

(2)简化和压缩非增值作业。如对门诊实行挂号交款一条龙服务，对门诊就诊流程实行网络化管理，以减少病人排队和待诊时间。

(3)将医院的物资流、药品流、资金流和服务流统一起来，最终形成资源、作业、成本及价值的有机结合，获取竞争优势。

3医院服务利润链管理

1994年，由美国哈佛大学商学院教授赫斯凯特(JamesL. Heskett)、萨塞(W. Earl Sasser)、施莱辛格(Leonard A.Schlesinger)、琼斯(Thomas O. Jones)等提出了“服务利润链”这一服务管理模型。

对于医院服务利润链而言，一线人员的满意度直接决定了他们的忠诚度和工作效率，他们的忠诚度和工作效率决定了他们在工作中确保患者的利益和价值;只有患者获得他们期望的价值，才能保证患者的满意度，满意的患者很大部分会成为医院的忠诚患者，忠诚患者在有新的医疗服务需求时，会再次到医院就医;忠诚患者的长期价值会使医院业务量增加，医院经营成本降低，医院品牌形象的改善，医院竞争力的增强，最终确保医院核心竞争力的提升;医院的经营和竞争能力将会进一步提升医院对员工的服务质量和员工的满意度、忠诚度。

服务利润链在医院经济管理中具体管理战略:

(1)实施人性化管理。从制度、组织、经费等方面建立开展人性化管理的保证机制;完善沟通渠道，及时了解员工的愿望和需求;关爱、关注员工生活中的热点和难点;完善对员工的激励和约束机制，完善对员工的绩效考核机制，并将绩效考核结果体现在薪酬、晋升、培养发展、职位变动等方面上。

(2)实施网络化管理。创立医院体检中心、运营监管中心、后医疗服务管理中心，建立患者数据库，跟踪随访患者信息，进行有效的健康答疑咨询服务。

(3)强化医患和谐关系。坚持“你走进医院，我们走进您心中”服务宗旨，加大院内、外的宣传，用忠诚患者的口碑宣传效应来提高医院的社会效益，间接地帮助医院创造经济效益。

4基于SWOT分析目前医院战略规划

SWOT分析代表组织的优势(S)、劣势(W)、机会(O)和威胁(T)的分析，实际上是对组织内外部条件的各方面内容进行归纳和概括，进而分析组织的优劣、面临的机会和威胁的一种方法。其中优势的分析主要是着眼于组织自身的实力及其与竞争对手的比较，而机会和威胁分析将注意力放在外部环境变化对医院的可能影响方面。 1医院伏势分析

(1)政府扶持与市场结合紧密，强化市场营销运作和应变能力.利用各种媒体，进行强势宣传，高薪聘用专家，突出专科特色，打造品牌，吸引病人就诊;对于已就诊的患者，强化其对医院忠诚度，以帮助预约复诊等方式，让其逐步成为忠诚患者。

(2)加强医院经济管理，不局限收支方面的管理，还应拓展到资产经营和资金管理，切实降低病人医药费用，吸引更多病人来院诊治。

(3)应用计算机管理网络，提高劳动生产率，降低人力资源成本和行政、后勤管理成本，提高医院盈利能力。

(4)提供温馨的服务。门诊导诊为患者提供全程优质服务，逐渐推行人性化、个性化服务，尊重病人隐私;针对前来就诊的住院患者，健全电子、手写双项病历档案，定期以短信的形式发送祝福信息;前来就诊住院患者实行免费接送，加强医后、术后跟踪随访服务，将病人的关心延伸到院外，有效改善医患关系。

4.2医院劣势分析

政府扶持有局限性。中心型医院、疾病控制、卫生监督、传染病、精神卫生等医院国家投人全覆盖，而中小医院公益性质相对弱化，唯有靠经济管理、营销实践、温馨服务，引人竞争机制，才有可能促使医院降低医药费用，增加经济收益。 3医院机会分析

面对竞争激烈的医疗市场，要吸引患者，必须增强紧迫感、危机感，充分利用现代医院经营管理上的灵活性，创新医疗服务项目。只要看准市场机会，适时调整营销思路，不断寻求新的经济增长点，就能在竞争中站稳脚跟，稳步发展。 4医院威胁分析

1)医疗市场份额有限，各种不同类型的医院都将积极参与竞争，抢占市场份额的意识和行动是保证医院生存和发展的先决条件。

(2)部分从业者虚假广告，形成了对现代医院信任危机的考验。

(3)有些医疗纠纷处理不妥，后果严重。

因此，目前医院只有发挥优势、克服劣势、利用机会、化解威胁，才能找到发展的空间和成长的机会，并在激烈的医疗市场中立于不败之地。

5医院市场营销战略

医院营销战略是以扩大医疗市场份额为目标，不断提高自身形象，树立诚信、廉洁、奉献精神，开展独树一帜的核心技术，提供患者预期的、贴心的、超前的服务，不断满足需求，吸引病人，占领更多的医疗市场。 1医院营销战略的4Ps

(1)服务。全程优质并具特色，如:“一站式服务”、“后医疗服务”、“人性化服务”，等等。

（2)价格。不同的诊疗方法有不同的价格，通过病人选择不同的服务方式，而合理进行不同的收费。

（3)渠道。即医院为赢得病人信任而进行的各种活动。如“开展白衣天使献爱心，走进社区大型义诊”、“帮扶贫困地区服务下乡”、“优质服务送健康，精湛技术送光明”等活动。

(4)促销。医院将其服务项目和专家简介告知患者，便于患者选择医生，同时让患者了解在院诊治过程中各种惠民政策。如针对贫困低保患者，弱式群体提供的大型设备可减免部分费用，为雷锋式先进群体提供免费健康体检，旨在实现医院社会效益最大化。 2医院营销战略的4Cs

(1)病人问题的解决。根据病人需求提供服务，通过精益求精的医疗技术帮助有医疗需要的人们解决问题。

(2)病人的成本。既低于病人的心理价格，容易接受，亦能够让医院有所盈利。