居民社保论文范文

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2、关于医疗方面生老病死是人们必须面对的问题。生病一直是人们所畏惧的事情，因为生病不仅是要花费掉很多的财力，同时还可能使人们面临死亡的威胁。俗话说，有什么别有病，没什么别没钱就是这个意思。而伴随着我国老龄化的增长，现在一个家庭中四个老人的现象很普遍，医疗费用成为人们很大的一个负担。而医保及新农保的出现，恰恰解决了人们的这个问题。对于特殊的疾病给予免费质量，对于普通的疾病在很多程度上有国家来担负，这大大的缓解了人们的压力。

二、目前社保进行过程中的问题

尽管我国城乡居民参加社会保险的人数在不断的增长过程中，但是就参保比率而言较其他国家还有很大差距，很多人对社保仍是不了解。尤其是在农村地区，尽管新农保的介入给到了普遍性的可能，但是由于新农保推进不够快，致使很多地区并没有享受到社保带给他们的好处。而且大多数人是因为新农保的强制性而参保，并不是真正意愿上的。因此在这方面，我们仍然有很多工作需要做。

1、居民应主动接受保险意识人只要活在世上，必然时时刻刻面临着风险。生病、老去、失业等问题我们虽然不可能避免，但是可以通过选择正确的方式将风险降低，得到最好的保障。而社保的出现就是为了更好的帮助人们解决面对此问题时的困扰。为了能够更好的利用社保的优势来服务于自身，居民应当积极的了解社保及新农保的信息，了解保险知识，了解保险涉及的内容及范围，以此来为以后生活中出现的各种风险做好保障。

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2、社保机构应提高服务质量

树立良好社会形象人民群众对美好生活的期盼是社保改革和进步的动力。只有让人们充分的体会和意识到社保带给人们的实际意义，才会有效的提高我国居民的社保参保率。为此，国家及相关机构应当充分的发挥舆论的作用，增强对社保的宣传力度，可以通过新闻介绍、公益广告、社会调查问卷等形式进行宣传，在广大群众中普及社保的知识。同时社保机构应当进一步的提高服务的质量，可以从我国相关的制度改革和社会发展需要出发,展开各种各样的增值服务以及附加值服务,如开展免费体检、健康咨询、向客户提供再就业培训、就业、信息及教育咨询，这样可最直接最有效地提高国民的参保意识。

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住房问题是关系千家万户的民生问题。党的“十七大报告”指出,努力使全体人民“住有所居,推动建设和谐社会。”建立健全多渠道住房保障体系,解决低收入家庭住房困难,是政府发挥公共服务职能、贯彻落实十七大精神的重要措施。江苏省淮安市“共有产权经济适用房”的设计思路与实践,取得了较好的成效。

一、淮安市住房保障面临的主要问题

(一)廉租住房实物配置量相对偏少

住房政策实行货币化补贴后,淮安市曾一度中断了相关保障性住房的建设,造成向低收入群众实物供应存量不足,一定程度上加剧了商品房价格的上涨。实践证明。货币补贴的优惠政策难以抵消市场经济下的住房价格上涨压力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建设力度,逐步扩大廉租住房实物配租比例,但由于低收入群体基数较大,收购的廉租住房实物房源偏少,廉租房实物供需矛盾依然存在,仍有部分低保无房等困难家庭未能享受到实物配置待遇。同时,随着城市拆迁力度的加大,淮安市拆迁户中的一些低收入家庭存在买房难题,也急需提供低廉的租赁性房屋加以解决。

(二)保障性商品房购买力相对不足

根据我国一些地区的实践,城镇人口的30%需要通过经济适用性房屋进行保障。淮安市2007年市区户籍人口为87.25万,经济适用房保障人口约为26.2万。按照每户3人计算,约有8.7万户需要购买经济适用房。按每户60平方米计算,淮安市约需经济适用房552万平方米,目前开发还存在较大缺口。淮安市市区保障性商品房管理办法规定,保障性商品房近期房价控制在每平方米2000元左右,套型建筑面积在50-85平方米,销售对象为家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面积低于15平方米的家庭。符合条件的中低收入家庭以目前价格购买60平方米的保障性住房,至少需要12万元,超出了他们的承受力。淮安市估算符合条件的保障性住房总需求量在4000户左右,但今年实际有购买力的仅约600户左右。部分获得购买保障性商品房资格的住户有的在缴纳约占房价一半的首付款后已经倾其所有并有不同程度的举债,正忙于奔走筹集剩余款项。可以预计,这部分家庭购买保障性商品房后将面临基本生活的困难,必须正视这个问题。

(三)部分新增就业群体居住压力较大

随着淮安市工业化城市化进程的加快,新增就业群体不断扩大,包括城镇人口中自然增长部分、毕业后留在城市的大中专毕业生、农村郊县向市区迁移和定居的人口、外来务工人员等。他们收入不高,还没有积累,在相当长一段时期没有能力购买商品房。近年来,淮安市虽然集中建设了一批外来务工人员职工宿舍,公共租屋也开始启动,但主要面向工业园区的劳动者,对于日渐庞大的城市新增低收入人口而言还远远不足,大多数外来人口需要直接面对水涨船高的房租。目前,淮安市在改善外来务工人员待遇方面侧重于工业园区内大中型企业,对于相对分散的其他行业低收入流动人口的居住问题还缺乏周全的考虑。

二、完善淮安市住房保障机制的对策建议

经济社会的发展必须让每个成员都感受到改革开放带来的巨大变化,分享到改革开放取得的丰硕成果,才能最终得到人们的支持和拥护,推动和谐社会的构建。淮安在保障性住房建设方面进行了积极有益的尝试和探索。作为一个新事物,仍有待精心设计完善。

(一)完善管理机构,组建专门的住房保障行政部门

住房保障是一个复杂的系统工程,涉及多方面的问题和多个职能部门。从国内外成熟的经验做法来看,均是普遍设置住房管理部门对住房保障进行专门管理,如美国的住房与城市发展部、新加坡的政府房屋发展局、香港的公屋局、成都的住房委员会等。随着住房保障力度的加大,淮安市应组建市级住房保障管理机构,赋予其保障性住房规划政策拟定。调配住房保障资源,保障性住房建设管理,审核保障性住房申请家庭资格等职能。淮安市是否可以考虑将住房保障工作重心下移,在各区成立住房保障办公室,落实工作人员编制、业务经费和办公场所,主要负责申请受理、调查走访、社区公示、年审回访等住房保障的基础性和日常管理工作,并建立市、区、街道、社区四级分工联动机制。

(二)完善计划管理,及时调整住房保障的指标

淮安市应继续完善中长期住房保障规划,进一步明确住房保障总体要求、目标任务和工作措施。要在做好居民收入层次比例及住房总体状况调查的基础上,根据地方经济发展水平和财政实力以及房地产市场状况,对低收入家庭标准进行科学分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范围以及各类保障性住房的比例关系,并建立动态调整机制。既要让真正的低收入困难群众安居乐业并逐步扩大覆盖面,也要防止产生“养懒人”的不良倾向,努力在群众期望值和政府承受能力之间寻找保障程度的最佳平衡点。应该说,淮安市已经做出了一定的努力,但是仍要加强,真正实现住有所居。比如,2009年淮安市共有产权房申购条件:家庭人均月收入800元以下(2010年将放宽到1000-1200元),人均住房建筑面积在16平方米以下,具有本地城镇常住户口2年以上的家庭均可申请购买共有产权经济适用住房,无房家庭优先购买。廉租住房申购条件:符合条件的城市低收入住房困难家庭应保尽保。保障方式实行货币补贴和实物配租相结合,以发放租赁住房补贴为主。购买时根据家庭人口状况确定允许购买的房屋户型大小。

(三)加强供应管理,扩大保障供给

淮安市应继续推动住房供应,优化住房供应结构,重点发展满足居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房,实现住房供求基本平衡。要通过引导开发商合理定价,降低居民购房成本,满足群众不断改善住房条件的刚性需求。稳定市场房价,防止出现大的波动。同时,要加强市场监管,抓好诚信体系建设,进一步规范房地产市场秩序,继续严格落实商品房销售网上备案和可售房源公开制度,逐步实现全市备案系统的联网运行。

(四)创新需求管理,满足保障对象的有效需求

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    江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段，即1992一1998年为试点起步阶段，1999一2002年为整顿规范阶段,2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月，全省已有13个省辖市、101个县(市、区),1310个乡(镇)建立了农保制度，参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工)，基金积累总额74. 45亿元，领取养老金人数127. 57万人，经过十多年的探索，农村社会保障工作取得一定的进展，参保人数和基金积累居全国首位。

    目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少，覆盖率较低，其余地区情况大体相同。因此，总体来讲，江苏省参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。

    一、江苏省农村社会保障存在的问题

    1、制度不健全

    健全的社会保障制度，是维护社会长治久安，保证经济的可持续发展，完善社会保障制度，建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件，缺乏法律强制力，资金难以得到有力保证，部分地区还存在政策落实不到位等问题，江苏省尚未形成较为理想的制度模型，可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。

    2.覆盖面窄

    目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%，社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员，因此，总体来讲，参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。

    3、资金缺口大

    目前全省农民社保资金来源渠道少，且数量较低，与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远，随着人口老龄化趋势的加强，资金投入的问题会更加突出。

    4、生活保障水平低

    改革开放以来，全省农村贫困地区的状况得到了显著改善，但是，由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了，农村贫困问题仍然严重。因此，农民的实际收入水平并不高，用于养老保障能力有限，农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。

    5、参保意识淡薄

    全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持，各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足，使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制，农民没有参保的意识，缺乏长远打算，因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。

    二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议

    1、建立和健全农村社会保障制度的法律

    法律制度的不完善，社会保障资金的使用监督力度不够，使得全省农村社会保障没有落实到实处，可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度，给农民提供有关社保咨询的平台，同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力，对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。

    2、继续推行新型农村合作医疗制度

    不断完善新型农村合作医疗制度，切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹，农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元，经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗，其个人应承担的部分，由财政负担，市和区、县各负担50%，确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。

    3、构筑覆盖广泛的农村救助体系，农村最低生活保障做到应保尽保

    农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担，对经济较薄弱的区县，市级财政给予适当补助，确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础，以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的，不低于当地农村低保标准的110%，集中供养的，不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。

    4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则

    建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。

    5、增加投入，建立多元融资渠道

    为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状，首先要建立稳定可靠的资金来源渠道，建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道，市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入，如果财政资金有限，可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力，也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。

    6、参照城市居民最低生活保障制度，提高农村最低生活保障水平

    首先，应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度，增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范，以解决其温饱问题。其次，要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划，以确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督。最后，应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度，以确保低保制度符合各地区的发展水平，从而更好的保障当地人民最低的生活水平。

    7、扩大宣传，提高农民参保的积极性

    全省农民参保意识薄弱，没有意识，参保率自然就低，因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体，扩大宣传，营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施，要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人，要及时宣传报道。

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农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收人再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收人低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。社会主义和谐社会以“公平公正”为价值核心，是一种公平公正的社会制度安排，必然要求国家为所有居民提供同等的社会保障并在城乡之间公平公正地分配教育资源，真正做到社会主义剩余价值民有、民享、民分，为全民人际关系和生产力的gDN可持续发展提供坚强的保障。然而我国是一个农业人口大国，农村居民的社会保障问题不仅直接关系到农村经济和社会的发展也直接关系到国家的稳定，是实现市场经济利益均衡机制的需要，同时也对我国和谐社会的建设起到关键作用。

1我国农村社会保障现状

本文从家庭和土地结构、社会结构、制度结构三个方面分析当今我国农村社会保障现实状况。

1．1从家庭层面看，现在农村养老保障制度，主要是以土地保障为基础，以家庭养老为主要形式，但在家庭养老方面，现在家庭独生子女没有能力赡养四位老人，使得中国以往的家庭养老难以维持。另一方面现有农村土地保障功能弱化，土地产权不完整，土地资源有限以及城市化的发展，使农民的土地越来越少，农民收益越来越低，土地在农民收入来源中的作用逐渐降低，土地不足以成为农民养老的后盾。国家计划生育政策、征地、退耕还林等经济和社会政策，使得农民所依赖的家庭保障和土地保障等传统保障制度产生了强大的冲击。

1-2从社会结构来看，城乡分割的二元社会保障制度成为农村社会保障发展的制约因素。我国城乡二元社会保障制度，一方面保证了绝大多数国有企业下岗职工、离退休职工和城市困难居民家庭的基本生活，但对于中国九亿农村人口来说始终处于社会保障的边缘。社会救济救助、养老保险、合作医疗未纳入社会保障范围。另一方面，农村社保资金缺乏，农村的实施，集体经济处于涣散状态，集体养老的资金难以保障，集体不愿有的甚至没有足够资金提供给予补助，而农民个人又无力缴费，致使许多农民不参加社保。

1．3制度不健全，建设缓慢。我国在1992年建立县级农村社会养老保险方案，但此制度一直没有真正执行，于1998年被迫暂停实施。农村社会保障制度的缺失，一方面影响到千百万农村困难群众的基本生活和生存，也成为制约农村经济社会发展的瓶颈。十六大以后，国家又提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的主张。特别在党的十七大报告中提出我国民生目标之一就是要“老有所养”，这为农村养老保障制度重新建立提供了新契面。

2国外农民社会保障制度体系研究与启示

日本农村社会保障体系建立较早，于二十世纪三十年代制定农村医疗保险法，农村居民的医疗先得以保障。二十年后开始建立农村养老保险制度，1959年日本政府首次颁布了《国民养老金法》，到1960年农村社会保障体系建立并在全国普及，到二十世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村居民的、比较完善的农村养老保障体系。真正形成了“国民皆保险”、“国民皆年金社会保险制度”。

德国的农村社会保障是在城市居民社会保障制度建立之后进行的。在农村社会保障建立时，德国社会经济已发展的较好，农业人口较少，为农村社会保障提供了较好的制度环境。在建立之后的也不断的进行调整，经历了从家庭、政府、到立法的发展模式。资金来源主要来自于政府，国家承担了主要的责任。

新加坡和智利的农村养老保障也很有特点，实行的是完全积累制，强调个人责任，新加坡非常重视家庭养老，在全国范围内进行宣传与提倡。瑞典、挪威、丹麦、芬兰四国是当今福利型国家的缩影，但其“高税费、高福利”的政策让一般的国家都望尘莫及。

启示①各国在建立农村社会保障时，都呈现出先城市后农村的规律，如美国时差为55年，日本时差为30年。②各国农村社会保障水平均由低到高、由少数群体向大众群体演变的过程。③从资源来分为政府出资、政府和个人共同出资、个人出资三种形式。在发达福利国家大多数实行政府出资，实行全民社会保障；而有的国家则认为农民社会保障首先是个人的责任，然后才是国家的责任，如日本就是由政府与个人共同承担社会保障资金。而完全个人出资的国家在东西方国家都有。

3对策与建议

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    一、有关社会保险公平性研究的理论解析

    1、有关社会保障公平性的研究的视角

    在我国社会保障体系发展中社会保险是覆盖面最广、资金量最大的项目，因此也是现代社会保障体系最核心的部分。对于社会保险的公平性问题，国内的学制以各种视角对之进行了探讨。    何文炯认为社会保险制度的公平性评价主要可以从两个角度来看:一是社会保险项目设置的公平性，即劳动者和社会成员所面临的基本风险是否都有相应社会保险项目的保障。二是社会保险保障水平的公平程度，即在已享有社会保险的人群中，是否存在基本保障水平的较大差距。

    郑功成认为，社会保障制度改革不应由经济政策左右.社会保障在制度目标上应该坚持以追求社会公平为主要特色。基本养老保险作为社会保障的重要组成部分，所要强调的公平主要在以下几点:对所有社会成员参与的机会公平，所有参保人员的起点公平，在参保过程中的公平，并在一定程度上减小结果的不公平。只有公平的社会保障才能化解风险、保证效率。

    申曙光和孙健认为社会保障制度所体现的公平价值观能调和激烈市场竞争中的社会矛盾冲突。社会保障所体现的公平，从根本上讲，应当是从“人人生而平等”的观念出发，保障每个公民平等享有生存权和发展权，让他们在公正的制度环境中，获得参与竞争和平等就业的机会，并获得合理的物质的精神报酬，从而保护和调动一切劳动力资源，实现更高层次的效率和更大范围的公平。

    2、保证农村社会基本养老保险公平性的意义

    农村基本养老保险作为一项预防老龄风险的社会制度而言是以公平为其目标的，既是政府给农民养老保障的一个承诺，也是调整收人分配的一项政策。一方面保证农村基本社会养老保险的公平性保证了农村社会人群的生存权和发展权，另一方面，由于需求的边际效用递减，农村社会基本养老保险产生的收人分配结果也对能在拉动内需、扩大消费等方面对国民经济发展起到积极的作用。此外，体现公平的制度产生的积极的效果.有利于提高公民对政府的信任，增强其合法性基础。重视农村社会基本养老保险制度在当前和未来一定时期的公平性是有重要现实意义的。

    二、农村社会基本养老保险公平性问题分析

    改革开放后，随着依托集体经济的社保项目逐步瓦解，农村社会的基本养老保险停滞在仅有农村社会救济、“五保”户制度等覆盖窄，保障低的制度安排的局面。当前，新农保还处于试点阶段，大部分的农村社会实行家庭和集体和结合、以家庭保障为主的社会保障制度。增强公平性，扩大覆盖面是当前农村社会基木养老保险的重要议题。

    1、城乡养老保险的公平性问题

    目前，我国大部分地区基本养老保险覆盖城镇企业职工和所有个体劳动者，农民工在个人缴费年限达15年也可享受基础养老金。这意味着受城乡分治的历史格局影响，绝大部分的农村社会尚未社会养老保险制度。农村社会享有的福利待遇依附其农民身份，基本养老保险的二元格局明显。并且随着市场一体化进程的加深，农村劳动力向城市的流动也逐年增多。农村社会人口老龄化趋势、家庭养老和土地养老功能的弱化，对于体现公平的广覆盖而的新型农村养老保险的需求进一步加强。

   2、东西部农村地区基本养老保险公平性问题

    不可否认，我国东部、中部和西部的发展有很大的差距，消费水平也不一样。在农村社会建立普惠性的基本养老保险是一个艰巨的任务，财政承担能力较差的地区如果难以保证财政补贴所需的财政预算，就难以建立起基木的养老保险制度。这可能在某种层面上造成地区之间的不公平。由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。新农保试点对东西部实行差别补贴是解决这个不公平的一大进步。此外，由于消费水平的不一样，对于贫困群体来说，倘若不能在个人账户和集体补贴上获得更多的收人，等额的普惠性的补贴在不同消费水平的地区给农民带来的效用显然是不一样的。

    3、农村基本养老保险目标人群内部公平性问题

    除城乡二元机制和东西部地区差异的影响，在设计农村基本养老保险制度时还需要考虑农村社会内部的公平性问题。当前，我国不仅城乡之间居民的收人差距较大，而且农村居民群体内部的也存在收入差距。根据有关研究结果，有相当数量的城乡居民(尤其是农村居民)缺乏社会养老保障的持续缴费能力，因而现阶段能够参加农民社会养老保障制度并且能够持续缴费者只是一部分，即这一制度近期内难以真正做到“广覆盖”，因此，必然有一相当部分人因无力缴费而被排除在制度之外。这样就容易导致富裕者有能力参保缴费而得到补贴，贫困者无力参保缴费而得不到补贴，在目标人群内部产生富者越来越富，穷者越来越穷的结果，有"悖于制度设计的公平性原则。

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一、有关社会保险公平性研究的理论解析

1、有关社会保障公平性的研究的视角

在我国社会保障体系发展中社会保险是覆盖面最广、资金量最大的项目，因此也是现代社会保障体系最核心的部分。对于社会保险的公平性问题，国内的学制以各种视角对之进行了探讨。

何文炯认为社会保险制度的公平性评价主要可以从两个角度来看:一是社会保险项目设置的公平性，即劳动者和社会成员所面临的基本风险是否都有相应社会保险项目的保障。二是社会保险保障水平的公平程度，即在已享有社会保险的人群中，是否存在基本保障水平的较大差距。

郑功成认为，社会保障制度改革不应由经济政策左右.社会保障在制度目标上应该坚持以追求社会公平为主要特色。基本养老保险作为社会保障的重要组成部分，所要强调的公平主要在以下几点:对所有社会成员参与的机会公平，所有参保人员的起点公平，在参保过程中的公平，并在一定程度上减小结果的不公平。只有公平的社会保障才能化解风险、保证效率。

申曙光和孙健认为社会保障制度所体现的公平价值观能调和激烈市场竞争中的社会矛盾冲突。社会保障所体现的公平，从根本上讲，应当是从“人人生而平等”的观念出发，保障每个公民平等享有生存权和发展权，让他们在公正的制度环境中，获得参与竞争和平等就业的机会，并获得合理的物质的精神报酬，从而保护和调动一切劳动力资源，实现更高层次的效率和更大范围的公平。

2、保证农村社会基本养老保险公平性的意义

农村基本养老保险作为一项预防老龄风险的社会制度而言是以公平为其目标的，既是政府给农民养老保障的一个承诺，也是调整收人分配的一项政策。一方面保证农村基本社会养老保险的公平性保证了农村社会人群的生存权和发展权，另一方面，由于需求的边际效用递减，农村社会基本养老保险产生的收人分配结果也对能在拉动内需、扩大消费等方面对国民经济发展起到积极的作用。此外，体现公平的制度产生的积极的效果.有利于提高公民对政府的信任，增强其合法性基础。重视农村社会基本养老保险制度在当前和未来一定时期的公平性是有重要现实意义的。

二、农村社会基本养老保险公平性问题分析

改革开放后，随着依托集体经济的社保项目逐步瓦解，农村社会的基本养老保险停滞在仅有农村社会救济、“五保”户制度等覆盖窄，保障低的制度安排的局面。当前，新农保还处于试点阶段，大部分的农村社会实行家庭和集体和结合、以家庭保障为主的社会保障制度。增强公平性，扩大覆盖面是当前农村社会基木养老保险的重要议题。

1、城乡养老保险的公平性问题

目前，我国大部分地区基本养老保险覆盖城镇企业职工和所有个体劳动者，农民工在个人缴费年限达15年也可享受基础养老金。这意味着受城乡分治的历史格局影响，绝大部分的农村社会尚未社会养老保险制度。农村社会享有的福利待遇依附其农民身份，基本养老保险的二元格局明显。并且随着市场一体化进程的加深，农村劳动力向城市的流动也逐年增多。农村社会人口老龄化趋势、家庭养老和土地养老功能的弱化，对于体现公平的广覆盖而的新型农村养老保险的需求进一步加强。 2、东西部农村地区基本养老保险公平性问题

不可否认，我国东部、中部和西部的发展有很大的差距，消费水平也不一样。在农村社会建立普惠性的基本养老保险是一个艰巨的任务，财政承担能力较差的地区如果难以保证财政补贴所需的财政预算，就难以建立起基木的养老保险制度。这可能在某种层面上造成地区之间的不公平。由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。新农保试点对东西部实行差别补贴是解决这个不公平的一大进步。此外，由于消费水平的不一样，对于贫困群体来说，倘若不能在个人账户和集体补贴上获得更多的收人，等额的普惠性的补贴在不同消费水平的地区给农民带来的效用显然是不一样的。

3、农村基本养老保险目标人群内部公平性问题

除城乡二元机制和东西部地区差异的影响，在设计农村基本养老保险制度时还需要考虑农村社会内部的公平性问题。当前，我国不仅城乡之间居民的收人差距较大，而且农村居民群体内部的也存在收入差距。根据有关研究结果，有相当数量的城乡居民(尤其是农村居民)缺乏社会养老保障的持续缴费能力，因而现阶段能够参加农民社会养老保障制度并且能够持续缴费者只是一部分，即这一制度近期内难以真正做到“广覆盖”，因此，必然有一相当部分人因无力缴费而被排除在制度之外。这样就容易导致富裕者有能力参保缴费而得到补贴，贫困者无力参保缴费而得不到补贴，在目标人群内部产生富者越来越富，穷者越来越穷的结果，有"悖于制度设计的公平性原则。

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关键词 失地农民 权益受损 保障模式

一、失地农民的相关界定

失地农民是指在城市化、工业化进程中,由于非农建设需要(农民住宅用地除外)国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。从法学角度而言,失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。

从社会分工的一般规律来看,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但我国目前的农民失地绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时伴随城市化而导致的农民从农业中的被动退出。

失地农民利益受损一般是指与失去土地前相比,农民在财产、收入、就业、社保等与切身直接相关的利益。农民一旦失去土地,丧失的不仅仅是土地权利,农民的生存权、经济权、就业权、社会保障权以及政治、文化、受教育权等方面的权利利益,均会受到不同程度的影响。而失地农民权益受损是指失地农民应该享受的权利和应该获取的利益未得到充分的尊重和保障,包括经济权利的渐进式缺失(包括农地流转中的权利缺失和农地非农化的权利缺失)、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失等各个方面,包括附着在土地上的一切权益损失,是一种全方位、综合性的权益受损。

二、失地农民安置保障典型模式分析

我国幅员辽阔,各地的社会经济发展水平不一,各地根据城市化发展的情况,因地制宜,制定了适合地方情况失地农民安置保障办法,目前对失地农民比较成功的安置模式主要有“南海保留产权型模式”“芜湖集中开发型模式”“嘉兴土地换保障型模式”等。

1.南海模式

“南海模式”是将辖区农民的土地集中起来,划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营,同时将集体土地和农民承包土地经营权折价入股,在农民的土地上兴办企业。农民参与按股分红,农地转成非农地的级差收益按照比例在集体和农民之间分成。企业租用土地的租金须一次预付一年,作为对征地农户的土地补偿费。目前除南海外,浙江温州、广东顺德和东莞、江苏苏州和昆山等民营企业和外资发达地区,集体土地出租现象较为普遍。

这种模式的优点在于承认农户对土地的收益权,同时也承认农户对农地转化为非农用地受益的分配权。这种在不改变土地所有权性质的前提下,将集体土地进行统一规划,然后统一以土地或厂房出租给企业使用,避免了国家垄断农地非农化的格局,为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大空间。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方,集体组织出租非农建设用地不受法律保护。另外股权管理和分配权仅仅限于本社区范围以内,股份缺乏流动性和灵活性。

2.芜湖模式

安徽芜湖市第一个经过国土资源部批准,并在其领导下进行集体建设用地流转试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集体土地的假设使用方,按照有关程序取得村集体土地的使用权,然后再由土地建设开发公司代表村集体与真正的土地使用方进行谈判和协商,决定土地价格和土地的使用、抵押、转让等事宜,使用期满,土地所有权并不发生转移;仍旧归农民所有,只需符合土地利用总体规划、城镇建设规划。其优点是土地试用期满土地仍归农户所有,保证了土地使用权和所有权不发生转移;缺点是有时土地转让并不能完全代表农民利益,甚至出现了政府与民争利的现象。

3.嘉兴模式

“嘉兴模式”是针对传统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、农民缺少保障的特点而提出的,也叫做“土地换社保”模式。征地模式可简单归结为“三统一”“一分别”。“三统一”是指“政府实施统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险”;“一分别”是指根据不同年龄段的失地农民实行分别安置。1998年,嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》,将需要安置的农业人口养老、就业、医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法,已被很多地方效仿。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。这种征地模式的基本内容是,政府按照法律规定的程序和批准权限,将农村集体所有地征为国有土地后,依法给予失地农民和农村集体经济组织合理补偿,建立失地农民基本生活保障资金,专项用于失地农民的基本生活保障。这种征地模式,可以较好地弥补货币补偿和实物补偿的缺陷。

三、失地农民社会保障体系新探索

对于现阶段来说,建立完善农村社会保障制度,提供农村社会保障水平,尤其是针对失地农民的社会保障制度更具有现实意义。而设立失地农民社会保障基金,保持可靠的社会保障基金来源是失地农民社会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前是发展中国家,经济发展水平比较低,农民的收入水平普遍较低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,因此要使失地农民获得有效的社会保障必须改变一次性货币安置为主的做法,建立失地农民社会保障基金。该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民,对以前被征用地土地的农民也要惠及。

1.社会保障资金筹集

在基金的筹集方面,可借鉴城市社会保障基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人三方共同出资、合理分担。农民集体土地被征收,国家必须保护集体土地所有者的合法权益,主要体现在依法对被征地者进行补偿和对农业人口进行安置。政府出资的部分,一是政府按一定比例进行财政拨款;二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时,按照每平方米不少于某一数额的标准提取资金。集体也应该承担一部分,当失地农民被动从土地上转移出来时,农民在农村集体经济组织中的权益也应随之转移,即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准,支付给提供失地农民社会保障的管理机关。

2.社会保障基金的运营

失地农民社会保障体系设计必须考虑基金的投资运营问题,确保未来有足够的支付能力。社保基金的运营可以实行市场化运作模式,应实现投资方式多样化,包括适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等,在确保安全性的前提下,充分体现基金的收益性。我国政府可以借鉴大多数发达国家的做法,探索将失地农民社会保障基金交给实力和信誉良好的商业保险公司和银行等金融机构经营,从而避免政府部门自身的运作效率不高,而且可能会出现的腐败问题,同时免于政府部门管理的基金被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款,从而使风险过分集中。

3.社会保障基金的监管

在社会保障基金的监管方面,可以按属地原则建立和管理基金。一是基金实现经办机构专门管理。经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位,即具有独立人格的事业单位法人,这一专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用。这样社会保障基金由专门的机构管理,资金不以现金形式经收益人之手,而是将筹集到的基金转入所在地银行,设立基金专户,实习专项存储。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。还可以把养老保险基金交给实力和信誉不错的商业保险公司托管,实现基金的投资回报率,并负责建立以每个村民为所有制的个人账户。二是需要尽快建立健全基金管理的法律法规体系,依法监管。

参考文献:

[1]吴得民.对我国城镇居民收入分配差距的再认识.经济体制改革.2002.1.

[2]刘海云.城市化进程中失地农民问题研究.河北农业大学博士论文.2006.

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一、“城中村”改造中失地农民社会保障现状

随着我国工业化、城镇化进程的不断推进，城镇范围不断扩大，城镇人口不断增加，城市周边的农村土地被征用后，农民身份发生变化，村庄变成居民区，形成“城中村”，又称为“都市里的村庄”。据统计，从1987年至2001年，我国非农建设占用2394.6万亩耕地，至少有3400万农民因征地失去了全部或部分土地。按现在的经济发展速度，2000年至2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。豍由于我国长期受二元经济结构的影响，加之政府对失地农民的补偿权益及社会保障重视不够，这些城中村改造中的失地农民在获得安置补偿款后，由于缺乏长期生活来源，成为“无土地，无工作，无保障”的“三无农民”。

目前，保定市区范围内共分布75个城中村，3万多户村民居住其中。这些城中村虽然在城区范围内，但却处于被边缘化的尴尬境地。75个城中村大多居住环境较差，道路街巷狭窄，基础配套设施不全，不仅影响城市形象，也直接影响城中村居民生活质量的提高。2008年，保定市政府出台《保定市市区城中村拆迁改造实施办法》，该办法中涉及失地农民社会保障制度的内容主要有三方面：第一，关于就业安排。城中村村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因城中村改造而增加的就业岗位，要优先用于安排原村民。符合条件的未就业居民按城镇失业人员办理《就业失业登记证》，并享受有关就业扶持政策。第二，关于社会保险。城中村改制后，按规定为原村民办理各类社会保险，所需费用由个人承担一部分，集体土地置换一部分，具体办法由市劳动和社会保障部门制定。第三，关于社会救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民，享受最低生活保障待遇。

二、“城中村”改造中失地农民社会保障存在的主要问题

在我国农村，土地是农民最重要的生存保障和生活来源。农民丧失土地，加之劳动技能和文化素质的欠缺，在就业竞争中处于劣势地位，缺乏长期稳定的经济来源，抗风险能力较弱。根据调查及分析，保定市失地农民社会保障主要存在以下几方面不足之处：

（一）安置补偿费用低

调查显示，保定市城中村改造中，大多数农民认为土地征用补偿费用偏低。在补偿费用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分钱到户”的方式，对其他分配方式不愿接受，土地换社保阻力较大。一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能满足失地农民的日常生活要求，但从长远来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够合理，缺少计划性，因此不利于今后生活特别是年老、疾病等情况下的保障。

（二）失地农民就业困难

由于失去土地，因此世代以种地为生的村民们生产方式发生了改变，他们不得不面对社会就业的问题。据调查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中学水平，缺乏工作技能，在就业市场中很难找到适当的岗位。而且，城郊农民的生活水平比普通农民要高一些，对劳动报酬的要求也比外来民工高一些，他们不愿从事重体力劳动。因此，城中村居民的的就业有更大的局限性。

（三）社会保障体系不健全

市场经济下的失地农民再就业难度较大，又不能享受城镇企业职工的社会保障待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大部分失地农民由于观念、经济等因素影响，没有参加社会保险，以后的生活难有保障。因此，在当前社会就业压力大，社会保障制度尚不健全的情况下，一旦失去土地，这些农民就意味着失去了基本的生存保障，特别是那些年龄偏大，体弱多病的人再就业更是希望渺茫，生计问题越来越突出，严重影响到城乡社会稳定和经济发展。

以失地农民养老保险为例，就存在以下问题：

第一，养老保险政策缺乏强制性。失地农民参加养老保险多为自愿选择，政府不予强制。失地农民由于养老观念相对滞后、缺乏理财知识和风险防范意识，不能对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险存在很大难度。因此，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，同时适当增强强制性，以确保失地农民年老、丧失劳动能力时的基本生活来源。

第二，个人缴费比例过高。城中村改造后的失地农民，土地安置补偿费有限，就业困难导致收入下降，又由于丧失土地，粮食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地农民的缴费能力有限。因此，政府在确定养老保险个人缴费比例时，应充分考虑失地农民的经济承受能力，使他们不致因无力负担而不能参保。

第三，保障水平过低。目前，失地农民养老金发放标准多为二、三百元，有的地区甚至不到一百元。这种养老金水平仅能维持温饱，导致养老保险政策缺乏吸引力。另外，农民失地后将转化为城镇居民，城市物价高，消费水平远远高于农村，养老金连日常生活需求都难以满足。

三、完善城中村失地农民社会保障制度的构想

（一）确定合理的土地补偿标准

征地补偿是农民失去土地后获得的最直接、最主要的经济收益，也是失地农民维持后续生活的基本资金来源，是目前征地过程中的矛盾焦点。因此，在维护社会公共利益的基础上，寻求国家和征地农民之间合理的利益平衡点，建立科学的征地补偿机制，保证失地农民的基本经济利益，就成为实现失地农民社会保障权的重要手段。

首先，应当引进市场定价机制，提高征收补偿的标准和范围。纵观世界各国在城市化进程中，对征地补偿标准一般都以市场价格作为主要参照依据，避免被征地主体的利益过分被政府公权力削夺。借鉴国外先进经验，在城中村改造中的郊区土地，补偿标准可以以市场价格为主。对于远离城区的部分，由于地价偏低，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿豎。同时，应当适当扩大征地补偿的范围。除现有的补偿项目外，可增加残余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关损失和间接损失两个方面，以充分保障失地农民的经济利益。

其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收补偿的方式、种类，可以多角度、多方面对征地农民的损失进行补偿。尽量避免出现因政府的征收行为，而导致失地农民无法生活或生活水平明显下降的情况。具体而言，可以借鉴其他国家和地区的有益经验，重点突出社会保险安置，改变以往征地补偿针对“地”补的观念，把对“地”补偿与对“人”补偿结合起来，将货币补偿、招工安置、土地入股、社会保障结合起来，重点是社会保障安置，这样才能从根本上解决失地农民的后顾之忧。

（二）建立失地农民就业保障制度

由于我国失地农民往往受教育程度不高，职业技能差，他们失去土地后，重新择业的困难要比城市居民大得多。因此需要改善就业环境，完善就业社会保障体系，提高失地农民的就业技能，使他们能够通过自食其力获得持续稳定的经济收入。2008年1月1日起施行的《就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法第五十二条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。”这里的“就业困难人员”就包括因失去土地难以实现就业的人员。以此为依据，各级政府应采取有效措施扶持实地农民再就业。

具体应做到以下几点：一是转变就业观念，鼓励城中村居民自主择业。要教育、引导和提升他们自谋职业、竞争就业的自觉性，积极主动地参与市场化竞争。同时，对农转非人员自主创业的，应当给予创业资助和税费优惠政策等，激发失地农民自谋职业和自主创业的积极性。二是对失地农民进行再就业技能培训。要想从根本上解决失地农民的就业问题，就必须使他们自己掌握职场竞争的能力。加大失地农民的职业教育和培训力度，建立健全针对失地农民以职业技术教育为主的、多层面的职业技能培训网络体系；为失地农民免费提供职业教育和技能培训机会；同时，把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

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中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2016年1月30日

一、城市新居民的内涵界定

国内已有不少学者都对城市新居民市民化问题进行了研究，例如姜作培对“农民市民化”这一概念进行了定义：“是指在我国现代化建设过程中借助于工业化的推动，世世代代的农民离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份地位及工作方式和生活方式向市民转化的社会过程。”文军把身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式的变化看作农民转向市民的必备条件；郑杭生则认为农民市民化是一个获得相应市民资格、能力和素质的过程。

综上所述，尽管学者们的表达稍有不同，但是从研究对象来看，大都是笼统的“农民”大概念或是农民工、失地农民等具体人群的研究，这些称呼的标签本身就稍带歧视，不符合我们提倡的“一元发展观”，并且概念整合不够。所以，本论文着重从“新居民”这个整合后的概念进行市民化问题研究。笔者认为，“城市新居民”即在城镇化过程中丧失土地和房屋的农民，他们虽为了中国的工业化、城镇化牺牲了自己的利益，但是这一庞大的群体并没有全部都享受到城镇化发展所带来的好处。一大部分农民的身份和地位并没有改变，他们只是被迫住上楼房的新居民，他们也没有享受到真正城市居民的福利待遇和社会保障。所以，农民市民化是一个复杂的综合性工程，是一个循序渐进的系统工程。它不仅是农民居住地域和社会身份的转变，更重要的是获得同等的市民权利和社会心理的市民趋向变化。市民化是伴随着城镇化发展而出现的一种现象，是社会发展的必然趋势。

城市化进程中的“新居民”有以下特点：数量庞大、新生居民的职业分布集中、新生居民生存状态的边缘性、新生居民在权益保障方面的弱势性、新生居民的历史地位具有明显的过渡性。

二、城市新居民市民化过程中存在的问题及其原因分析

（一）城市生活成本高，生活压力加大。新居民原来在农村生活时，由于基本的生活资料都可以从土地中直接获取，而且农村庭院式的房屋可以为农民提供饲养家畜的空间，这是一种相对成本较低的生活方式。进入城镇生活之后，一方面由于受自身文化素质的限制和缺乏必要的劳动技能，新居民只能从事一些体力劳动或简单的脑力劳动。这些岗位不仅劳动强度大，而且工资报酬较为低廉，福利待遇较差，致使他们的收入减少，生活压力加大；另一方面在收入减少的同时，这些新生居民的生活成本日益增加。城镇的生活，衣、食、住、行样样都要花钱，城镇的房屋、子女的教育更让新生居民感到力不从心。所以，和原来的农村生活相比，新生居民的生活质量明显下降，逐渐论为了城镇的新贫民。

（二）社会歧视，导致缺乏对城镇的归属感。原有的城镇居民缺乏对新生居民的认同感，认为他们在城镇的生活占用了城镇的就业资源，影响了城镇的环境，甚至称新生居民为城镇的“二等居民”，缺乏对新生居民的应有尊重。政府对新生居民取经济上采纳和社会上拒入的双重态度，在保障新生居民权益方面的不作为，导致新生居民和城镇居民之间的差距越来越大。并且这种社会关系上的歧视和社会排斥是相互转化、层层强化的，这就进一步导致新生居民陷入身份和地位不对等的矛盾境地，造成新生居民难以对城镇生活产生归属感，难以从心理上形成主人公意识，难以积极地维护自身在城镇生活中的合法权益。

（三）思想观念保守，文化生活过于单调。新居民虽然在户籍和生活地域上发生了转变，但在思想观念、生活方式、社会地位、权利保障方面仍然与城镇居民有着较大的差异，这种差异导致新生居民无法适应城镇的文化观念，难以真正的融入到城镇生活当中。由于城市新居民长期过着面朝黄土背朝天的生活，精神文化生活过于单调，加之传统的村落建设使得大部分农民主要的生活消遣方式就是串门、大树下聊天和打麻将，新的居住生活环境使这些新居民无法很快适应城市的生活习惯。遇事按农村固有的思维定式和生活习惯处理，文化生活尚未真正城市化，还保留农村生活的痕迹。

（四）组织化程度低，新居民维权难。新生居民的自身文化素质较低、法律意识淡薄等都是造成新生居民权益缺失的重要原因之一，但新生居民的组织化程度低是造成新生居民权益难以维护的更重要原因。目前，我国新生居民还缺乏专门代表他们利益的组织，导致他们的利益诉求的表达缺乏有效的平台和载体。在他们的合法权益遭受侵害时，难以将个体的、分散的利益诉求整合为统一的、明确的组织意志，也就无法与地方政府或其他利益阶层进行有效的“博弈”，难以为自身争取更加全面的利益保障。

（五）城乡二元结构，导致社会保障标准不统一。城乡二元结构，是指城市和农村处于不同的社会经济发展状况中，城乡分享不同的政策制度支持。中国的城乡之间已经不仅仅存在于二元经济中，更像是一个二元社会的体现。城乡二元结构已反映在社会的方方面面，形成了以户籍管理制度为核心的二元劳动力就业制度、二元教育和社会保障制度。因户籍差异而致身份的差别也使农民很多基本权益受到明显的歧视和不公平待遇。随着市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用，单纯因先赋因素而导致的群体间差异已经在缩小，但户籍制度作为一种多年惯性的制度安排，在一定程度上造成的社会的不公正还远未消除。多数新市民虽然生活在城市，却不能和当地人享有同样的福利待遇，在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保障等公共服务方面比城市老居民困难得多，并且目前尚未实现有效地衔接，致使将新生居民一次性纳入城镇的社会保险体系还存在障碍。政府在处理这些问题时没有统一的参照标准，往往是根据各地区的经济实力不同而各异，因此造成某些社会保障制度不配套，没有覆盖到城市新社区。比如，城市“低保”对象暂时还未包括城镇新居民，医疗保险服务、失业保险服务等项目也没有向他们开放。这些障碍无疑会挫伤新居民融入城市的自信心和积极性，严重阻碍市民化的进程。

三、城市新居民市民化建议

（一）推进制度改革，实现公共服务均等化

第一，改变城乡二元结构，帮助新居民完成真正意义上的市民化。新居民市民化的第一步是身份的改变，在城乡二元结构下，农民和市民的身份背后所隐含的是权利资源体系的差异、享受的各种福利待遇和服务的不同。随着我国城镇化的快速推进以及户籍制度的松动，越来越多的村民完成了“农转非”，从身份上讲已经属于城市市民了，但很多新居民对此转变并非认可或欣然接受，反而留恋村民身份。由此可见，单纯户籍层面的转变并不能代表身份上的变更，只有用强化的制度保障替代失去土地和宅基地的损失，才能消除新居民的忧虑，帮助他们完成真正意义上的市民化。

第二，推动四个方面的改革，确保城乡基本公共服务均等化。要保障真正意义上的新居民的市民生活，从制度的方面讲，除了在户籍上要继续有序地向城乡统一的一元结构过渡以外，更要在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保障等公共服务方面推动平等化改革。而要推动以上几个方面的改革，政府必须做到以下几个方面：一是国家财力分配要实行“三个倾斜”；二是在推进相关重大制度与体制创新方面迈出新步伐；三是积极推进城乡基本公共服务供给机制创新；四是注重财政政策的可持续性。当前和未来的财政状况已与过去有很大不同，在这一大背景下，必须考虑未来城乡基本公共服务均等化与财政政策可持续性的均衡。

第三，重点推进新生居民社会养老保险制度的全覆盖。新居民由于缴费基数及年限的问题，往往会出现同城不同保的问题。这就需要建立适合我国城镇化特点的一体化社保体系，提升新居民社保层次、扩大其覆盖面，从而逐步缩小新老居民的社保差别，以降低其失去土地保障的后顾之忧。首先，要保证社保资金的来源稳定且充足，对于被征用土地的人群来讲，政府的补偿安置费要足额及时发放到位，且日后土地转用后的增值效益也要适当用于保障资金；其次，政府应当加大宣传力度，提高新生居民的参保意识。通过广泛宣传社会保险的重要性与实用性，加深新生居民对社会保险的了解，激发新生居民参与社会保险的兴趣，不断提高新生居民的参保意识；再次，建立城乡养老保障体系的衔接通道，根据各地经济发展和财政收入状况，适时将其纳入城镇社会保障体系。

（二）完善就业服务体系，提高失地农民的就业能力。除了政府安置工作之外，社区等相关部门还应当给城市新居民尤其是失地农民创造更多的就业机会。失地农民的平均文化水平偏低，在失地前多从事第一产业，在突然转向二三产业后，就业竞争力下降，尤其难以获得高薪职业。能否谋求稳定的经济来源是农民城镇化融入面临的最大困难，最不能适应新的经济环境要求的是中老年人和缺乏技能的人。充分重视各种受教育机会，进行专业化的职业技能培训。通过鼓励、指导和援助等手段来提高弱势群体的自我发展能力。对失地农民中的就业困难群体和低收入家庭，需要有针对性的进行职业培训，促进就业转型，保障新生居民就业权的实现。

（三）开展精神文明教育，增强农转非居民的社区参与意识。针对城市中的新居民“融入意识”薄弱问题，笔者认为，应当通过一些方式增强新居民的“公民意识”。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”，有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、亲和力，才会积极参与到社区建设工作中。教育内容需注重培养居民建立社区意识、公德意识和良好卫生行为习惯，使新居民的意识逐渐由传统农民向现代城市居民过渡。教育方式则需灵活和多样化，根据社区居民的实际文化精神状况可以经常组织和举办一些群众性文体活动，以便增进新居民与老居民之间的交流和相互了解；还可以建立起一个社区参与的利益诱导机制，如评“好市民”、“文明家庭”等，并给予一定的物质奖励。只有当这些城市新居民切身感受到，通过参与能够维护自己的合法权益，能够增进物质生活和精神生活质量时，他们才能真正意识到自己是社区的主人，进而增强社区的认同感和参与意识。同时，又使他们在这些活动中，扩大了交际圈，以尽快适应和融入城市主流社会。

四、总结

随着新型城镇化的进一步发展，如何提升人口城镇化即市民化水平越来越成为建设的重点。因为如果只是试图通过外在的政策如土地城镇化、户籍城镇化等来完成城镇化建设，将不可避免地造成半城镇化现象，提高新居民融入城市的各种成本。因此，我们在市民化建设中，要从发展思维与政策、发展机会和资源分配等方面纠正“城市偏向”。用一元观指导市民化的发展，破除二元结构，有序、合理地推进市民化建设，最终实现新居民的完全转型。

主要参考文献：

[1]沈小红.论征地农转非社区建设面临的问题与对策[M].小城镇建设，2006.

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河南是全国第一农业大省．河南省的农业人口位居全国第一。随着河南省经济的发展、农村人口老龄化的到来．以家庭养老和土地养老为主的农村养老制度已不能满足农村居民养老的需求．建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。妥善解决农民的养老问题．对于完善河南省的社会保障体系．解决“三农”问题．统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。

一、河南省新型农村社会养老保险实施中存在的问题

新农保(以下简称新农保)制度虽然优于老农保，但也面临一系列问题，主要表现在以下几方面。

(一)相关部门对于新农保的宣传力度不够

在调查过程中，我们发现有些试点县对新农保的宣传力度不够。虽然在县级电视台或者广播中对新农保有专门的介绍，但县级电台的收视率极低，县级广播收听率更低。通过县级报纸宣传效果更不好，因为很少会有农村居民花钱去购买这类报纸。在乡村一级。更多的宣传方式是发放宣传册或者通过村广播。村广播虽然可以使村中每个人都听到，但仅仅依靠广播，村民并不能对新农保有更深的理解。最终．真正起作用的是发放到每个家庭的宣传册。宣传册上讲的很详细，但是对于普通农村居民来讲，能够真正理解这些条款的人寥寥无几。宣传方式不当，宣传工作不深入、不细致是造成新农保参保率低的原因之一。

(二)新型的农村社会养老保险制度的非强制性引发的问题

对于养老保险，如果是非强制的，就会出现年龄大的人积极投保而年轻人不愿投保的逆选择现象。目前河南省新农保试点地区年长者积极投保而年轻人不愿投保的现象很普遍，这就会提高整个养老保险的风险水平，增加国家对保险金的支付负担。而在保险合同成立后．被保险方容易引发诸如骗保等道德风险。在调查过程中，我们发现存在如下道德风险：一是由于农村户籍管理不规范．出现年龄虚报谎报现象。如果是虚报年龄此时恰好到了六十岁，就可以领取养老保险金：二是有的家庭为了骗取养老保险金，对于已经过世的老人不进行户口注销，这样就可以继续领取保险金；三是有些人分别拥有城镇和农村两种户口．出现重复投保重复领取保险金现象。

(三)新型农村社会养老保险资金筹集不足

《实施意见》规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，虽然新农保中政府筹资比例提高了不少，但相对于城镇居民社会养老保险财政筹资高达40％的比例来讲。政府在农村养老保险筹资中所占的比例仍然太低。其次，集体补助部分，除了少数经济发展水平高的村庄外。比如小康村、城中村或者城市近郊农村等，大部分村集体没有什么收入。至于社会资助更是微乎其微。因此，《实施意见》中的集体补助部分形同虚设。再者，个人缴费部分，由于种种原因，大多数农村居民选择了最低档次的100元缴费。政府补贴力度小，集体补助无望，个人缴费水平低下．无疑会大大降低农村养老保险费的筹资规模．从而降低了其保障水平。

(四)新农保基金的保值增值问题

首先，养老保险基金储存面临很大风险。目前，新农保个人账户资金是按照一年期储蓄存款的利率来计息，这虽然高于活期存款利率，但长期来看无法跑赢cpi，难以达到资金增值保值的目的。其次，养老保险基金投资渠道单一。目前，养老保险基金只能用于银行存款或购买国债．不得进行其它的直接投资。单一的投资渠道很难实现新农保基金的保值增值。最后，新农保基金实行县级管理，而县级管理机构的投资能力有限，很难对新农保基金进行有效管理，从而达到保值增值目的。统筹层次过低．也是新农保基金保值增值的制度性障碍。至于统筹层次将来提高到哪个级别，《实施意见》并没有加以明确。

(五)新农保支付水平低，无法保证老年人基本生活

根据《实施意见》中对新农保的养老金待遇的规定。做一下计算，假设某年龄为45周岁的投保人，个人年缴费100元，加上政府补贴缴费的30元，缴费15年．按3％的一年期定期存款利率计算利息，此人60岁后每月可以得到77元养老金。如果此人年缴费500元，每月可以得到131元养老金。调查显示：农村低收入户老人的月均生活消费支出约为141元，而低收入户一般会选择100元的缴费档次．相应的养老金为每月77元，占每月必要支出的约53％，其余的部分还要通过家庭养老或者其它途径解决。高收入户老人的月均生活消费支出约为336元。一般会选择500元的缴费档次。相应的养老金为每月i3i元，占每月必要支出的约39％．其余部分也需要通过其它途径解决。支付水平低，特别是随着缴费档次的提高，养老金支付占整个生活消费支出的比例越小。不能完全满足农村老年人生活消费支出，这也是新农保吸引力不足的一个原因。

(六)新型农村养老保险制度与其他社保的衔接问题

首先。新农保与城镇养老保险制度的接轨问题。新农保尽管确定了与城镇养老保险制度的体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。其次，由于目前农村社会保障体系过于复杂。面临诸多技术性的难题，包括新老衔接、城乡衔接、地区衔接，特别是农民工就业不稳定，身份可能随时转换．相应的养老制度安排也会不同，如何衔接目前还没有很好解决。

(七)新型农村社会养老保险制度相关法律建设滞后

新型农村社会养老保险，基本是以县为单位，缺少全国性的统一标准。虽然一些地方探索开展新农保制度。制定了相应的实施办法，但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差别较大。同时，由于社会保险与商业保险在农村同时存在，操作方法各不相同，使得二者混为一体，打乱了正常的市场秩序。由于农村社会养老保险缺乏法定性，导致农民居民对养老保险缺乏信任；由于农村社会养老保险缺乏统一性，保险关系在地区之间不能转移，影响人口的正常流动；由于农村社会养老保险缺乏权威性，影响农民参保的积极性。

二、对完善河南省新型农村社会养老保险制度的建议

(一)加大宣传力度，消除农村居民对新农保的怀疑态度

加大宣传力度，开展多种形式的宣传工作。消除农民对新农保的种种顾虑。首先，除了上述宣传方式外，应当在农村集镇、庙会时，以群众喜闻乐见的小品、戏剧、说唱等方式宣传新农保。其次，增派相关专业人员下乡包干挨家挨户宣传新农保，深入浅出地向农村居民讲解新农保．以及社会保险和商业保险的区别，使他们真正理解新农保的原理、运作过程等。再次，充分发挥农村中党员干部的带头作用，使其以身作则，先行加入新农保。通过他们的示范作用，带动其他村民投保。最后，先行对60岁以上老人无需缴费发放养老金，让这部分人尝到甜头，让他们相信政府在确确实实为农民办好事，其他农民也就会在一定程度上消除对新农保的顾虑。

(二)防范和化解新农保中存在的逆选择和道德风险

为防范新农保中存在的逆选择．可以规定60周岁以上符合条件的农村居民领取养老金必须要求其符合新农合参保条件的子女强制性参保。这样可在一定程度上降低逆选择。此外，可以规定参保人在缴费期间原则上不允许退保。当然，解决逆选择的根本办法还是尽快实现新农合社会保险的强制性。对于新农保中出现的道德风险，可采取以下措施：一是对参保到龄人员的身份证、户口簿、相片三对照，确保准确无误后发放领取证和银联卡。二是以村为单位，对参保人员和到龄人员张榜公示，接受群众监督。三是认真查处虚报冒领责任人，对冒领者进行罚款，并视其情节轻重移交司法部门处理。四是每年定期审查，年审工作实行到村串户服务，认真普查领取人的生存和身体状况。建立电子档案，跟踪调查服务。

(三)进一步加大财政投入力度，保障集体补助部分．相应增加高缴费档次

首先．为保证新农保制度的正常运转，地方财政应将新农保补贴纳入预算，而且要随经济的发展同步增长。但从长期发展来看，新农保制度建设要逐步体现中央财政和省、市一级财政的责任。这是可持续发展的重要条件。其次。要保证集体补助部分。尽管目前集体经济地位在降低．但是，在河南省很多农村．特别是私营企业比较多的农村或者城市近郊农村，村集体的收入还是相当可观的，对于这些村集体。应当提高其对新农保的补贴比例。最后，对于个人缴费，应适当增设缴费档次，提高整体缴费水平。建立动态缴费增长机制。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。通过上述措施，充分保证新农保资金的来源，进而保证其支付水平。

(四)提高统筹层次，拓宽投资渠道，确保新农保资金的保值增值

首先，逐步提高新农保基金统筹层次。由县级到市级统筹进而实现省级统筹，使基金能产生规模效应。其次，拓宽新农保资金投资渠道。可以适当进入国家重点项目建设和市政基础设施建设等投资领域，也可购买绩优企业发行的债券和股票，不断拓宽农村养老基金增值的新领域。最后，完善新农保基金监督机制，建立专门的监督委员会，同时要发挥参保农民的监督作用。

(五)妥善解决与其他社保政策的接续转移问题

一是要预留制度接口。制定与其它社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以归集。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快全国社会保险信息化联网建设．为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。

(六)建立多层次的农村养老保险体系

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    一、农村社会保障体系建设面临的形势

    当前，我国经济社会正处于重大转型时期，农村经济社会也发生了一系列重大的变革，农村社会保障问题越来越凸显出来。近年来，国家以及社会各界对农村社会保障问题越来越重视，建设目标逐步明晰，工作力度逐步加大，农村社会保障体系建设正处于加快推进阶段，虽然仍面临着诸多挑战，但是总体形势是良好的。

    (一)当前面临的优势。主要包括以下方面:1.国家良好的经济发展形势。从1978年到2008年，中国经济快速发展，国民经济年均增长9.88%，远远高于同期世界经济平均3.3%左右的增长速度;国内生产总值从1978年的3645亿元增长至2008年的300670亿元;财政收人从1132亿元增长到61330亿元;城乡居民储蓄增长了700多倍。而且这一高速增长的趋势还没有明显放缓的迹象。社会保障是经济社会发展的产物，国家良好的经济发展形势为加快农村社会保障体系建设提供了基础。2.经济社会政策的转型。从国家政策层面来看，单纯强调经济发展乃至只论gdp}长的时代已经过去，追求全面、协调发展的时代已经到来;鼓励部分人先富起来的时代正成为历史，而促进城乡居民生活水平提高并最终走向共同富裕的时代已经到来。农村社会保障体系作为农民福扯的重要保障必然得到重视。3.良好的社会舆论氛围。让广大人民群众共享改革发展、社会进步的成果已成为社会共识。我国长期实行的二元经济社会政策使“三农”问题突出，加大反哺“三农”的力度，弥补欠账，是社会公平正义的体现，加快农村社会保障体系建设在情理之中。4.后发优势。一方面，有选择地借鉴发达国家成熟的经验;另一方面，不断总结吸取其他国家经济发展的教训，避免重蹈覆辙，可以使农村社会保障体系建设少走弯路。

    (二)当前面临的劣势。主要包括以下方面:1.农村经济社会整体基础差、底子薄。与此相适应，农村社会保障主要建立在土地保障和家庭保障的基础上，农村传统社会保障局限在社会救助方面，整个体系面临着很大的欠账。2.城乡经济社会二元格局没有根本改变。尽管近十几年来，国家一直强调缩小城乡之间的发展差距，但是实际上这一差距还有进一步扩大的趋势(虽然增幅有所放缓)，农村发展的滞后对加快农村社会保障体系建设是一个制约。3.农村人口众多，城市化水平低，城市反哺农村的能力有限。我国农村户籍人口占全国总人口的70%以上，城市化水平不足50%，在这一基础上实现城乡社会保障一体化难度很大。4.地区间经济社会综合实力差距较大。目前，我国不仅东中西部之间发展差距较大，同一省(区、市)内部也存在较大差距，统一推进社会保障的难度大，给社会保障的统筹性、流动性等方面带来不利影响。5.相关国家基本政策的制约。制约最明显的主要是土地政策和户籍政策，前者降低了土地的保障功能、低枯了土地的价值;后者是人为的歧视性政策，阻碍了劳动力的自由流动，割裂了就业形式与社保形式的内在联系。

    (三)当前面临的机遇。主要包括以下方面:1.经济发展阶段的客观需要。我国正处于重要战略机遇期，发展既处于社会经济的高速增长期，同时又处于社会风险调整积累的时期，社会保障作为社会“稳定器”的作用受到更多的重视，它关乎经济社会发展的可持续性和稳定性，加快完善社会保障制度是促进经济社会健康发展的客观需要。2.政府对农村社保的持续支持。建立新型农村合作医疗制度、医疗救助制度、完善五保供养制度、推行农村最低生活保障制度等一系列政策措施，彰显了国家对农村社会保障问题的重视和支持，而且呈现出持续增强的态势，政策环境是优越的。3.政府财政收人的持续、高速增长。1994年中国实施了分税制改革，初步建立了与市场经济体制相适应的公共财政体制，税收收人呈现跨越式增长，近年来增长势头更为明显，2003年首度突破2万亿元，2004年突破2.5万亿元，2005年突破3万亿元，再到2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿元，2008年突破6万亿元。持续、高速增长的财政收人为改革带来了机遇，其中也包括农村社会保障体系建设。4.农民收人增长，参加社会保险成为可能。虽然我国农民收入增长慢于城市居民收人的增长，但是绝对值增长还是很快，2008年全国农民人均纯收人达到4761元，这使广大农民对社会保险支出具有了一定的承受能力。5.广大农民的迫切要求和愿望。随着农村家庭结构的变化，特别是随着广大农民出外打工，开阔了眼界，对社会保障有了切身感受，农民对社会保障的需求变得强烈。6.近年来改革探索形成的制度基础与经验。全国各地，特别是发达地区近年来在农村社会保障方面的探索，创造了一些成功的经验和模式，部分回答了能否建立和怎样建立农村社会保障制度的问题，为全面建立农村社会保障体系提供了良好的实践经验和制度借鉴。

   (四)当前面临的挑战。主要包括以下方面:1.全面推进农村社会保障制度受财力制约。虽然近年来财政收人高速增长，但面对巨额的农村社会保障支出(全面保障)还是力不从心，特别是短期内全面推进，在财力上还难以支撑。2.农村人口结构的变化。农村家庭小型化、农村人口老龄化、农村劳动力外流等，都对农村社会保障体系建设造成不利影响，即期享受社保的人多而能作贡献的人少。3.世界金融危机的影响。世界金融危机将公平与效率的问题又凸显出来，我国制造业的国际优势很大部分来自于低廉的劳动力成本，而劳动力成本低的部分原因是社保不健全，特别是农民工的社保不健全。在金融危机的冲击下，地方政府和企业对加快完善社会保障体系的热情势必降低。4.具体制度缺乏衔接和统一性。主要是各省市，甚至县，社保制度不尽相同，制度缺乏衔接和统一性，难以适应农民自由流动的要求，影响农民参加社保的积极性。而这一问题很难协调。

    二、加快农村社会保障体系建设的切入点

    从上述分析中可以看出，我国农村社会保障体系底子薄、欠账大，目前体系建设已从单纯的原有制度修补完善阶段发展到核心制度的创建阶段，但由于社会保障制度项目众多、地区间保障差异较大，总体而言，我们仍然面临着原有农村社会保障制度的完善拓展和具有现代意义的核心制度的创建的双重任务。在这一过程中最为重要的是将农村社会保障体系的建设与农村改革相结合、与提高农业生产力相结合、与促进农民就业和适应农民生活方式转变相结合，并与城市社会保障体系相呼应，形成一体两翼、相互衔接的大社保体系(由城市与农村两个相互衔接、相互补充的社保体系组成)，而不是建立完全割裂的农村社会保障体系。从目前我国经济发展水平来看，建立完善的农村社会保障体系不可能一跳而就，而是一项长期艰巨的任务，我们既要按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村社会保障事业的投人，扩大农村社会保障覆盖面，促进城乡社会保障事业协调发展;也要充分考虑经济社会承受能力、农村现实状况和其他客观约束条件，以农民最迫切的社会保障需求为重点，针对有限项目以有效途径提供有限水平的保障。目前，我国农村社会保障体系的传统项目(五保供养制度、临时救济制度、扶贫开发制度等)得到了巩固和完善，实践中是比较成功的，对于这些项目应当是随着经济发展水平的提高进一步提高其保障水平，制度安排上不应有大的变化。当前的重点工作，一方面是进一步推行和巩固新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度;另一方面是加快探索和推进农村社会养老保险和特殊群体的社会保障。具体而言:

(一)新型农村合作医疗制度。完善这一制度的重点已不是赋力问题，而是各级琢疗机构如何创新，特别是基层医疗机构(县医院、乡镇卫生院)如何适应合作医疗制度。提供适当、便捷的医疗服务；此外，合作医疗收费、报销等具体管理制度也需要进一步完善，使之更科学、合理，贴近农民的实际情况。

    (二)农村最低生活保障制度。一方面要拓宽低保覆盖面，提高低保标准;另一方面要完善管理制度，体现公开、公平、公正，要加强农村最低生活保障制度的针对性;实现分类施保，提高保障效率。