财政风险论文范文

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与通过法律或合同确定的显性债务不同，隐性债务是指由于产生债务的原因暂时难以明了、或出于某些考虑被有意“视而不见”，处理成非直接、非公开形式的债务。隐性的或有负债，大都是基于政府道义责任、公众期望和政治压力而产生的，虽不是明确的法律意义上的债务，但通常不能不由政府及财政来“兜底”。在一定的条件下，隐性债务会显性化，其中的或有债务，会或多或少地演化为必然、直接的债务。对表1中的隐和或有负债项目进行进一步分析，可以发现我国政府主要的或有和隐性债务都是源于政府的担保，并且大部分是隐性担保，如政府对国有商业银行、国有政策性银行、资产管理公司、其他金融机构、国有企业、社保基金等提供的担保。与显性担保不同，隐性担保是一种没有明确完整的担保合同作为依托、没有严格法律约束力的担保形式。或有债务引发财政风险的机理在经济转型期内我国形成了一个以中央政府为核心的完整的政府隐性担保体系。这个体系包括四个层次：一是中央政府对国有经济部门（包括国有银行、国有资产管理公司、中央银行、政策性银行、包括国有粮棉流通企业在内的国有企业及其他国有附属机构）的隐性担保；二是中央政府对资本市场的隐性担保；三是中央政府的社会养老金隐性担保；四是中央政府对地方政府债务的隐性担保。在对国有银行、国有企业等提供隐性担保时，政府没有负债；但是，如果债务人发生违约，政府将有义务偿还债务，此时，隐性和或有负债将成为政府的实际负债。

因此，判断财政风险，不能仅仅停留在赤字率、负债率这样几个显性指标上，还需要关注由我国庞大的政府担保（主要是隐性担保）体系所引发的政府或有及隐性债务。在隐性担保的框架下，政府可以用最小的显性财政成本平稳地推进渐进改革的进程。因此在短期条件下，隐性担保似乎是一种“性价比”很高的政府补偿手段。这就往往会本论文由整理提供使政策制定者忽略政府担保的另外一面：政府担保所导致的负债问题。“过去，不管是公众还是政治家都有一种错误的信念，认为贷款担保对政府的成本是零，除非最后发生了严重的‘短缺量’”（MertonandBodie，1992）。而实际上，受保主体把信用风险部分或全部地转嫁给担保者，受保主体违约时，提供担保的政府将不得不承担转嫁来的债务，隐性债务会显性化，而或有债务也会变成直接、必然的债务。事实上，隐性担保的广泛实施已经使得我国政府积累了越来越多的隐性和或有负债。马拴友（2001）在国内首先运用财政风险矩阵对我国公共部门的债务进行了估算，指出“我国政府总债务占GDP比重已相当高，单国内债务负担率1999年合计已达72.4%，财政的潜在风险已经很大”。而刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年我国政府总债务规模占到当年GDP的130.6%，其中或有债务占GDP的比重为65.6%。前世界银行驻中国代表处高级经济学家PieterBottelie（r2001a）从三个层面对中国中央政府2000年的总负债规模进行了估算：第一层面为中央政府的显性债务和债务担保，占GDP的43%-44%；第二个层面是国有银行不良贷款形成的或有债务，占GDP的37%-44%；第三个层面是还没有纳入到个人养老基金账户的国家养老金隐性债务，占GDP的45%-95%，国家总负债规模为125%-183%（这里还没有包括地方政府和国有企业的债务）。标准普尔公司2001年公布的2000年底68个国家政府在金融部门中的或有负债状况则从国际比较的角度为评价中国或有负债的规模提供了非常好的佐证。

标准普尔估计的2000年中国政府在金融领域中的或有负债为当年GDP的43%-86%，在68个的国家中是最高的。政府或有债务和隐性债务的大量积累也就是政府财政风险的大量积累。“由于体制的渐进式推进，各种经济关系中的风险可以无限外推，并最终向财政转移，财政风险同社会各种风险构成强的相关性，各种风险潜存于制度变革之中，为了推进渐进式改革，往往人为限制风险的暴露。结果将导致制度变迁的压抑性和风险、危机的突发性。”（傅志华，2002）从长远的眼光看，隐性担保将会导致更高的财政风险，这主要是因为隐性担保合同会扭曲受保主体的激励结构，引致严重的道德风险，从而加大隐性担保的最终财政成本。隐性担保并不是一个完整意义上的合同，作为担保者的政府和受保主体之间的委托—关系是模糊和残缺的。在政府与受保主体信息严重不对称的情况下，政府不但无从了解受保主体的努力程度和风险倾向，更难以设计出一个有效的激励机制来约束其行为。

于是，受保主体的败德行为便成为其理性的选择，比如国有银行的经理人员混淆政策性损失和商业性损失的界限，把经营不善导致的资产损失也纳入政府隐性担保的框架；国有粮食流通企业利用国家对“按保护价敞开收购农民余粮”的担保，故意压低粮食收购价格（低于保护价），这就不仅把政策性收购的风险全部转移给政府财政，还从政府手中套取了一块额外的收益；国有企业的厂长经理会隐瞒贷款项目信息，改变资金用途，把本来用于企业技术改造、增加固定资产投资的政府担保的银行贷款挪作他用，有些贷款甚至被企业转贷或用于管理人员的职务消费等等。这种恶意的风险转嫁将引起政府财政风险的进一步提高本。结论及政策建议某些地方政府将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外，以隐性担保这种“准财政活动”部分地替代政府预算内的财政活动，从而缓解了政府当前的财政压力，改善了政府的收支平衡表，表现出了较低的赤字水平和显性负债水平。短期内，政府所采用的这种策略在充分保障国有经济部门顺利融资的前提下做到了财政显性成本的最小化，这对于维持经济的持续增长、平稳推进经济转型都具有重大意义。但这种策略的实施也使得政府在渐进转型的后期面临越来越大的财政支付压力。为了偿付隐性担保所形成的国有经济部门中的巨额或有债务，政府将为此付出沉重的财政代价。超级秘书网

同时由于隐性担保缺乏有效的激励约束机制，受保主体激励结构的扭曲必然导致道德风险的蔓延和政府财政成本的增加，从而进一步提高了我国的财政风险。要想继续发挥政府担保的积极作用，同时有效监控和化解政府担保可能导致的财政风险，必须进行财政创新并对传统的政府隐性担保机制进行彻底改造：首先，必须改善担保激励约束机制，逐步实现隐性担保显性化。目前可以从三个方面入手：加快构建覆盖各种类型金融机构的存款保险体系；在各级政府介入的担保活动中，必须有要件完整、条文明确的具备法律效力的合同作为担保的基础，合同应当明确风险分担的机制、受保主体的义务和责任、发生损失后的补救措施等内容，最大限度地做到激励兼容；逐步相机减少担保范围，当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下不得不对显性担保框架之外的经济主体进行担保“补偿”时，应坚持审慎原则，补偿之前要向社会公众阐明政府救助的必要性、原则、范围和方式，补偿过程中要明确政府与利益相关主体的责任与权利，以期将道德风险遏制在最小的范围内。其次，尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系。

以收付实现制为基础的财政收支管理的最大弊端就是不能全面真实地反映出政府的风险状况，而在以权责发生为基础的财政资产负债管理制度下，隐性和或有债务被纳入管理范围，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度去权衡承担所有债务的最优数量，必须对从事的任何一项导致隐性和或有负债产生的活动负责并作出解释说明，这就在源头上有利于财政风险的预测、监督和控制。最后，政府还可以在事后（担保关系正式确立之后），以市场为导向，本论文由整理提供大量应用市场化的手段（如利用金融工具对冲风险，进入国内、国际的保险市场和再保险市场分摊风险）和机制（如建立风险储备机制）降低和转嫁财政风险。在市场经济的条件下，政府这种利用市场化的手段规避和转嫁自身风险的行为不仅是合理的，而且也是完全具备可操作性的。

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何教授：对于这个问题首先应当认识到：我们的财政政策和国债政策从来都是为实现国家的政治和经济目标服务的。1998年，亚洲金融危机对我国造成了严重的影响，物价水平总下降，经济增长速度下滑。鉴于此，中央决定实施积极的财政政策，增发国债用于基础设施建设。1999年又进一步实行积极财政政策，取得了很好的效果，经济各项指标下滑的趋势得到控制。1998年的经济增长率为7.8%，1999年的经济增长率为7.1%。

认识我们的债务规模，关键就要看国家财政政策所要解决的问题以及实施反周期调节的经济效果如何。至于在亚洲金融危机得以缓解，东南亚一些国家经济复苏以后，我们的财政政策将如何改变，则需另当别论。但从今年的经济形势来看，还应当继续实行积极的财政政策。具体到我们国家，国债规模的大小，我想应该结合我国的现实情况来分析。笼统地说发债空间大小与否，我认为不具体，也是没有说服力的。我们国家从1993年开始实行宏观调控，并在1996年顺利实现了经济软着陆。但是，在软着陆以后，我国宏观经济运行中的深层次矛盾也开始暴露出来，这集中表现为结构性矛盾、制度性矛盾和体制性矛盾；而且，这三种矛盾交织并发、错综复杂。从另外一个角度来看，这也可以说反映了三大风险、三大困境，即国有企业处于困境，银行处于困境，财政处于困境。鉴于这三大矛盾同时并存，要摆脱困境，当然要从经济入手，从企业入手。而国民经济的调整，产业结构的升级，国企改革的深化，都离不开财政和银行的支持。但是，在这三大矛盾、三大困境同时出现的时候，我们解决问题的回旋余地就不是很大了。面临着这样一个现实矛盾，那么，我国的国债规模究竟要搞多大呢？

衡量我国国债规模的大小，既要考虑到我们的财政政策是为经济服务的，不能够只求财政平衡而放弃总的经济目标，又要从客观形势出发，考虑到财政自身的运行问题。我们可以用两个总量指标来衡量国债规模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按国际标准不能超过3%；二是债务率，即债务余额占GDP的比重，以60%为警戒线。从公开的数字来看，目前我国的赤字率还不高，好象发债空间还比较大，但是如果考虑到其他一些隐性赤字，就已经接近或超过国际警戒线了。更重要的是，分析赤字率时，我国还有几点与西方不同。第一，我国的债务余额积累是从1982年开始的，而西方市场经济国家已有了近二百年的历史，因而其债务率远远高于我国；国与国情况不同，债务率不具有可比性。第二，我们的财政能力也有别于西方市场经济国家。我国的财政收入占GDP的比重是12%，而西方市场经济国家的比重都在30-40%，财政能力比我国要强得多；而我国的财政能力相对较弱，这一点在比较债务率时必须加以考虑。第三，我们的资本市场刚刚起步，还很不发达，发行的国债还不能直接进入资本市场流通。而西方市场经济国家的资本市场应当说是比较成熟的，无论国债发行多少，都能进入资本市场流通，通过市场的循环消化，债务问题便很难暴露；并且，西方一些市场经济国家即使没有财政赤字，也要发行国债，以便进行公开市场操作，调控宏观经济运行。所以说，为什么西方国家债务率高于100%都不会出现大的问题，道理就在这里。因此，我们在作国际比较时，必须具体情况具体分析。从我国目前的实际情况来看，发债的空间应该说不是很大了；我认为，现在财政已经尽力了。

记者：今年我国仍将实行积极的财政政策，那么国债规模的不断扩大对我国经济运行中的财政风险产生了哪些影响呢？

何教授：1998年以来我国适度增发国债，主要有两方面原因：一是应对亚洲金融危机对我国的冲击；二是为了扭转国民经济增速下滑的局面，是实施反周期经济调控的重要举措。从目前情况来看，亚洲一些国家已经相继走上了经济复苏的道路，金融危机的影响正在减退。我国的经济增长速度虽然趋缓，但仍保持在较高水平，物价也出现止跌迹象。因此，我们的反周期调节也将告一段落。在经济运行恢复正常以后，就要注意解决经济结构调整和产业升级等深层次的矛盾问题。财政政策，包括税收政策、转移支付政策等，都应当以此作为调控目标。这些问题不解决，国民经济发展和财政运行都会受到很大影响。

但有一种倾向是我们所不愿看到的，那就是不分具体情况，一味地依赖积极的财政政策来解决需求不足的问题。扩张性财政政策与需求不足之间，并没有必然联系。在市场经济条件下，特别是出现买方市场时，需求不足是一种常态，主要应当靠市场进行调节，宏观调控政策应当处于辅助地位，其作用效果是有限的。过分依赖财政政策调整市场需求，事倍而功半。处理不好，还会导致债务危机。而债务危机反过来又会对经济运行产生负面影响。俄罗斯经济的崩溃就是一个明证：首先是债务危机，进而导致经济危机爆发。因此，国债政策也是要谨慎使用的。

记者：当前，我国的财政风险已成为财政生活中的重要内容之一，您如何看待我国的财政风险问题？

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二、地方财政收入风险预警系统构建

根据前述地方财政收入风险预警指标风险分数值的映射原则，将每一个预警指标实际值按照其所处风险区间的不同映射为相应的分数，再根据各预警指标对地方财政收入风险的贡献权重(即运用AHP得到的指标权重)，计算出各年度的综合评价分数，据以建立地方财政收入风险综合评价函数。其中，R代表地方财政收入风险综合评价分数，Xij代表第i类风险因子第j个指标的风险映射分数值。与此同时，由于各风险预警指标借助0分、1分、2分、3分的指标分值表示其风险运行状态，因此，地方财政收入风险最终加权得分仍可采用0分、1分、2分、3分反映其不同的风险区间。本文设定1．5分为轻警和中警之间的界限，两两分数之间的区间就是每一运行状态的风险综合评价分数区间。为了更直观地反映地方财政收入的风险状况，分别用不同的灯号表示不同的风险区间，如表4所示。

三、2006～2013年辽宁省地方财政收入风险的实证分析

在选取《辽宁省统计年鉴2013》及《2013年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》中预警指标数据的基础上，将各预警指标值经过指数化处理后得到的风险分数值代入公式(1)中，运用地方财政收入风险预警系统对辽宁省2006～2013年地方财政收入风险进行分析，得出辽宁省地方财政收入风险的综合评价结果，如表5所示。综合评价结果显示，辽宁省地方财政收入风险除个别年份外基本处于轻警区间且属于轻警偏下的状态，总体可控。从地方财政收入风险因子的角度分析，规模因子的风险值偏高，这主要基于两点原因:一是财政收入增长率的变动较大，此与经济形势的变化密切相关;二是财政收入占GDP比重的变动较大，从2006年的8．79%上升到2013年的12．34%，且呈现逐渐上升趋势。但就全国范围而言，辽宁省财政收入占GDP比重还是处于偏低水平的。从地方财政收入风险预警指标的角度分析，不难发现有三个预警指标值的变化趋势比较明显(如图2所示):一是财政收入占GDP的比重，这一点前面已经提到。二是增值税收入占财政收入的比重，从2006年的15．21%下降到2013年的6．85%，呈现逐渐下降趋势。这主要源于我国增值税转型改革试点以及2009年转型的正式实施引起增值税收入的不断减少，进而引发辽宁省地方财政收入风险的不断增加。三是营业税收入占财政收入的比重，从2006年的25．12%下降到2013年的19．63%。尽管辽宁省第三产业的增长速度较快，但由于产业结构的不合理，第三产业占GDP的比重总体仍呈现下降趋势，这必然导致以此为税源的营业税收入的减少。

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上述的判断已经基本形成共识，无论从官方公布的数据，还是经济学界研究的成果，可以说已经为人所认识的政府赤字和债务表明，尽管随着债务的扩大，财政风险在积累，但是短期来看风险不大。

二、没有认识和计算的政府财政赤字

首先，需要从基本概念说起。重温什么是财政赤字和政府债务？现代经济学、财政学理论中的定义是，财政赤字是政府支出大于收入的数量。当政府形成财政赤字时，它就必须向公众举债来支付其款项。为了借债，政府需要发行债券，即用以承诺将来偿还的一种借据。政府债务指政府借款总额或累计额。理解赤字和债务的关键点在于：政府债务是政府应付款的存量，而财政赤字是政府支出大于收入而形成的新债务流量（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》，第16版）。我国自1993年起，规范了财政赤字的弥补办法，即全部由发行国债来弥补赤字，而不准许向银行借款和透支，自此上述定义完全可以适用于我国。

按照上述的定义，我们从下面的表格数据中会发现一个重要的矛盾和问题。

表1我国1998年以来的财政赤字、国债规模与增长率一览表

对于上表中的数据要做如下说明：表1中的财政赤字和国债的绝对量是中央财政和地方财政汇总后的数字，即不是中央财政赤字，国债中包括中央代地方发债的数量。另外，1998年和1999年的赤字数口径与2000年、2001年有不可比之处，原因是前两年的赤字中不含国债的利息支出，自2000年起，每年的国债利息支出改为列入财政支出，作为财政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口径计算，将形成表2的情况。

表2按可比口径计算的财政赤字及增长率

从上述两个表的数据中，我们可以发现一个有趣的矛盾，财政赤字与政府债务呈现反向变化，即财政赤字的增长率自1999年起明显趋于降低，2001年甚至是负增长；而国债的增长率却呈现提高的态势。下面图形反映的更为直观。

图1赤字增长率与国债增长率

对于这个矛盾如何解释？从理论逻辑推理来看，国债发行的总规模包括弥补当年赤字和当年需要还本付息的数额，如果国债总规模扣除还本付息的数额后，弥补当年赤字的国债数应该与财政赤字数额大体一致。我们看一下表3。

表3扣除还本付息后的国债数额与财政赤字的比较

注：为了计算和比较的方便，小数点后四舍五入，不影响基本结论。

从表3中可以看出，历年的扣除还本付息后的国债数额都明显大于当年的财政赤字数额。那么这些差额应如何解释呢？显然，国债只能用于弥补财政赤字，按照基本的理论概念，我们只能推断，在年度的国债发行总额中有一部分赤字没有反映在财政赤字总额中。那么哪些国债没有反映为赤字呢？我们分析的结果是，由中央政府代地方政府发行的债务，反映在总债务规模中，但是这部分地方政府债务背后的财政赤字却没有反映在赤字总规模中。详见表4中的数字对比。

表4地方政府债务与表3中差额的比较

从表4中看到，除了2000年的差额数小于中央代地方发债的数额外（对此目前笔者还没有很好的解释答案），其余3年的差额数均大于中央代地方政府发债的数额。笔者认为，从理论上讲，中央代地方政府发债，实质上就是中央代地方政府打了赤字。这些赤字肯定没有记入中央财政赤字，关键的问题是它们有没有作为赤字在地方预决算中进行计算和汇总。我国历年来的地方财政汇总都是收支平衡或略有结余的，从来没有赤字。这里存在两种可能的情况：一是中央政府代地方政府发债的数量根本没有作为地方政府的赤字计算；二是已作为地方财政赤字计算后，地方财政汇总是平衡或结余的。从前面分析和表4的情况推断，笔者认为第一种情况的可能性很大，根据对财政机关的官员调查，证实了笔者的推断。由于地方债务计算在债务总规模中，而地方债务弥补的赤字没有计算为地方财政赤字，因此年度的政府债务总规模就大于了财政赤字规模。

如果上面的推断成立，那么我们可以得出两个相互有联系的结论：一是目前我国公布的中央财政与地方财政汇总后的财政赤字没有包括地方财政赤字，因此公布的赤字数和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方财政的平衡或结余是虚，而存在赤字是实。

三、财政的风险将出在缺乏有效管理的地方政府赤字和债务

为什么不将地方发债计算为地方财政赤字？首先是在很大程度上受到《预算法》的约束。我国《预算法》中规定，地方财政必须实行收支平衡，不能出现赤字。排除近年来基层财政的债务等情况不说，仅就中央代地方发债而论，由于这笔债务的偿还主体是地方政府，即债务人是地方政府，其实质应作为地方政府的财政赤字。如果因为《预算法》规定的原因，将地方政府债务不明确作为地方财政赤字，这势必会人为地缩小国家财政赤字的规模。其次，与目前政府预算会计实行的是收付实现制，而不是权责发生制有关。由于收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政收支只包括以现金实际支付的部分，并不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府赤字和债务。这样既不利于准确地反映地方政府财政的整体状况，更不利于防范财政风险（“我国预算会计制度的深化改革”，政府会计权责发生制课题组，2002年第5期《财政研究》）。

从目前的地方政府财政状况看，我国许多地方政府尤其是中西部的地方政府可能将长期存在赤字和借债情况，这就需要各个地方政府在财政预算中对赤字及引发的债务实行严格和科学的管理，如同中央财政对中央债务的管理一样，要有相应的管理机构和一套专门的管理和运作办法。据

我们2001年对江苏、陕西、山东、浙江、辽宁等省的初步调研，目前许多地方政府已经对其自身的政府债务管理引起了高度的重视，并采取了一些管理的办法。但是，由于预算法及现有预算会计管理制度跟不上新产生的政府借债融资的情况，多数地方政府的做法是将债务的借与归还在预算收支表的线下进行反映，财政厅（局）内也缺乏专门人才进行债务筹划和管理。

另外，地方政府的债务归还问题也需要引起高度重视。中央债务多数是通过借新债还旧债的方式归还的。地方政府没有举债权，目前中央转贷给地方政府的世界银行部分贷款已到期，许多地方各级政府是通过当地的税收、收费、以及出售政府资产来归还贷款。对于中央代地方发行的国债，投资有效益的项目，其收益可以作为还债的资金来源，但是有相当多的投资项目只有社会效益，恐怕还债的资金主要还是来自当地的税收或收费，或者采取出售政府资产、借新还旧进行运作。总之，地方政府在债务的归还上，与中央政府相比，其可操作的空间相对有限。这就更加提醒我们要关注地方财政的债务风险，既便目前仅就中央代地方发债这部分债务总量大约在1700～2000亿左右（不包括县、乡基层财政的债务），规模不是很大，但其积累的速度和由于体制、法律约束而造成的管理空隙，值得引起高度重视。否则，在中央财政风险不大的“高枕”上“无忧”，地方财政的潜伏风险一旦突发，带来的将是整个国家财政的风险。

四、建议

根据以上分析和结论，为了防范财政风险，特提出以下建议。

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二、基于审计风险特征的财务舞弊影响分析

（一）审计风险的客观性影响

从财务舞弊角度讲，审计风险的客观性是一种环境影响因素，如果被审计单位不存在财务舞弊问题，审计风险的客观性固然存在，但财务风险却相对较低。而如果被审计单位存在财务舞弊问题，那么就会增大审计风险，无论在审计中是否发现财务舞弊现象，这种财务问题都客观存在。从博弈论的角度看，审计风险控制并非是一种零和博弈，风险的控制不是绝对的，而是相对的。审计风险可以控制，却无法消除。在经常采用的审计方法中，无论是抽样审计还是详细审计，都不能保证完全消除审计风险，财务舞弊的存在可能会在审计过程中被发现，但也存在不被发现的可能。有国外学者认为，财务舞弊之所以会造成审计风险的客观性增大，与被审计单位的经营环境有着很大关系。事实上，近年来爆发出大量的财务舞弊案件，与审计制度不完善、审计方法不当不无关系，财务舞弊所带来的审计风险增大在这种环境下也就更加凸显。这种观点主要是基于环境因素对于审计风险的影响。

（二）审计风险的潜在性影响

审计风险的潜在性主要表现在财务问题以及财务风险在审计中不会被发现，而继续处在潜伏阶段，财务舞弊增大审计风险潜在性的主要方式是存在虚假会计账目，通常讲就是做假账。会计信息造假是财务舞弊的主要手段，会计信息造假的形式多种多样，随着金融工具的日益复杂化、多样化和信息技术的发展，目前的财务会计制度可以利用的漏洞也很多，这就增大了审计工作的难度。在当前的财务舞弊现象中，还呈现出会计账目造假日趋复杂化的特点。比如非经营性损益舞弊，一些企业通过进行债务重组，将一些不允许非关联的交易操作为关联交易，将不具备商业实质的资产关联交易引入到损益计算中来，通过复杂的差额损益计算，企业也就有了一定的利润操纵空间。这种财务舞弊问题需要审计人员和审计单位对被审计单位的业务经营有着充分的了解，如果审计人员和审计单位不具备相应的素质和能力，往往很难发现。在财务舞弊中之所以利用一些复杂的手段制作大量复杂的会计账目，其目的是增大审计工作的难度，降低被审计发现的概率。一般而言，财务舞弊的手段越高明、会计操作方式越复杂，审计风险的潜在性也就越大。

（三）审计风险的普遍性影响

从一些财务舞弊案件的特点来看，往往在会计操作中并不是将舞弊金额全部放在一个篮子里，一般通过不同时间、不同阶段的拆分，将舞弊金额分拆到会计流程中的各个环节，从而增强财务舞弊的隐蔽性。这样在审计过程中就很难发现各个环节中存在的所有问题，特别是一些金额较小的偏差。在审计过程中的一些环节出现的细微偏差，可能最终导致审计风险大大增加，而增加的审计风险同舞弊者的舞弊获利在一定程度上也是对等的，审计结果的风险越高，舞弊者获利也就越大，这是一种双向作用的关系。审计风险所具有的普遍性是这种财务舞弊手段的应用基础，而财务舞弊又会反过来增大审计风险的普遍性。在这种双向作用中，审计工作的整体风险会增大，财务舞弊者被发现的概率会降低。财务舞弊增大审计风险的普遍性同增大审计风险的潜在性一样，都是舞弊者对于财务舞弊手段选择所导致的结果，因而这种审计风险的增加也不是绝对的，在一定程度上取决于财务舞弊的操作手段。

（四）审计风险的可控性影响

首先，审计风险的控制需要多方面的参与，其中也包括被审计单位，当被审计单位存在财务舞弊时，就会降低审计风险的主体控制能力。其次，当前财务舞弊手段日趋复杂，虚假会计账目的制作手段也日趋高明。当审计人员的专业素质和能力没有达到相应要求时，也就无法较好地控制审计风险，这也是财务舞弊降低审计风险可控性的一个重要原因。第三，审计风险控制是一种相对控制，在审计风险可以控制的范围内，财务舞弊是影响这一可控范围的关键因素，当财务舞弊客观存在时，就会增大审计风险可控范围，降低审计风险的可控性。基于以上，财务舞弊的存在会降低审计风险的可控性，审计风险的控制也会因此呈现出更加复杂化的特点，审计风险控制与财务舞弊这二者之间本质上是此消彼长的相悖关系。

三、针对财务舞弊的审计风险控制机制要素

（一）被审计单位的评估机制

被审计单位的经营环境、财务管理情况、业务经营情况都会对审计风险产生重要影响，在审计工作中首先要建立对被审计单位的评估机制。在审计前要对被审计单位的信用情况作出相应评价，要充分了解其业务构成、经营范围等经营情况，以及被审计单位的财务管理制度、财务管理人员素质、执行力等。通过评估结果制定相应的审计方案，同时在评估中也要对被审计单位的固有风险进行评估，如果被审计单位的固有风险较高，相应的审计风险也会较高。

（二）审计方案的合理性

审计方案的选择和制定以被审计单位的具体情况为基础，综合考虑被审计单位信用情况、财务情况、经营情况，审计方案应包括审计范围、审计人员、审计流程、审计方法等。在审计方案中首先应当明确审计目标，包括审计工作的整体目标以及审计风险控制目标。其次，对于审计风险的评估要明确重要性水平，将审计风险控制在一个最低的范围内，审计风险范围的认定与被审计单位的评估结果要结合起来。最后，审计方案中还应当有对于错报的相关应对措施，在审计中一旦发现错报，则应当根据审计方案中的应对措施对错报进行审核，评估错报存在财务舞弊的可能性，甚至重新评估被审计单位所有会计资料的可靠性。对于审计方案中的审计流程和工作方法，既要保证最大程度地控制审计风险，也要通过合理的审计工作安排提高审计效率，科学、适当的审计方案是提高审计质量的保障。

（三）审计人员的自身修养和专业素质

审计人员的自身修养和专业素质是审计风险控制的主要组成部分，是决定财务舞弊问题是否能被发现的关键因素。审计人员应当严格遵守相应的审计制度，在审计工作中严格执行审计流程，对于审计证据的认定和评估应当谨慎，特别是在错报项目的处理方面，审计证据的可靠性和全面性的认定往往取决于审计人员的个人能力。提高审计人员的自身修养和专业素质一方面要依赖审计人员的自身参与，作为审计人员应当充分认识自己所肩负的责任，严守职业道德规范，不参与财务舞弊的合谋。另一方面，审计单位应当加强审计人员的培训，加强道德教育和专业教育，提高审计人员的业务水平。

（四）审计方法

审计方法的选择并没有普遍性的适用标准，对于不同的被审计单位，就其具体情况应当选择适宜的审计方法。首先要评估被审计单位的内部控制制度、内部控制执行力，被审计单位的内部控制评估结果直接影响审计方法的选择和审计风险。重要的是要能够积极利用一些新的方法和技术手段，加强审计工作信息化的建设。在现代审计工作中，利用计算机技术、网络技术实现审计信息化已经是必然趋势。利用信息化技术，能够快速对会计信息进行检索，在错报处理方面也更加有针对性。应当指出，审计方法的完善是相对的，在审计方法的选择上应当更加富有针对性，根据被审计单位的具体情况选择适宜审计方法，一味追求先进的审计方法并不一定能够在个别审计工作中取得较好效果。

篇6

分税制财政体制改革以来，地方财政收入总体上迅速增长。但处于基层的县乡两级财政的运行质量却每况愈下，财政风险日渐显化。这一状况在某种程度上已经影响了部分地方的社会稳定和基层政权的正常运行。为此，改进县乡财政运行质量，化解财政风险，维护社会稳定，成为财政理论与实践的重要课题。

一、我国县乡财政运行风险的基本态势

（一）财政支出超常增长，收支矛盾突出，公用经费难以为继，事业发展能力低下

县乡两级政府作为我国基层政权组织形式，负有县、乡区域内的公共产品与服务的提供职责。但近年来，我国一些省、市所属的县、乡财政甚至难以维持“吃饭”水平，用来提供公共产品与服务的能力已非常有限。

据统计，1994—2001年间，地方政府财政支出平均占全国财政支出总额的70.33%，而同期地方财政收入平均仅占全国财政收入总额的48.63%.超常增长的支出吞噬着增加的财力，财力的窘困必然制约地方公共事业及地方经济的发展。这在县乡层面表现更为明显。2000年，全国2074个县的46%需要财政补助。而且绝大多数县都不同程度地存在着挤占专款、拖欠工资、医疗费、差旅费等现象。如2001年，安徽省30多个县拖欠工资总额14.44亿元。农村税费改革后，县乡财政的收支矛盾则更加尖锐。比如，现行村办公费、干部报酬、“五保户”供养费主要来源于农业税附加，而农业税附加只有改革前村提留的二分之一。在上级财政转移支付有限的条件下，乡村两级公用经费难以为继，县乡社会事业发展欠账严重。

（二）财政赤字规模巨大，债务负担沉重，基层财政风险不断累积

在我国省、地（市）、县、乡四级政府中，处于基层的县乡财政因回旋余地小，遇有风险往往难以外化释放。因而在各种因素的作用下累积了大量赤字与债务。虽然其总体规模目前尚未作出精准的官方统计，但据专家预测，地方财政最终负担的债务很可能是以万亿计的天文数字，并可能随着时间的推移而继续放大。这一预测源于债务不同侧面的不完全统计：目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态，部分县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。所以，实际发生赤字县、乡的数量和赤字规模可能会更大。在财政赤字不断累积的同时，地方政府负债也日益加重。目前31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务，而且地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。不仅如此，乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。

（三）财政收入质量低劣，财政支出刚性增强

依托于税法征收的税收是财政收入的基本形式，税款及时、足额入库确保了财政收入质量。但近年来，地方政府的非税收入增加不仅快于税收，而且一定程度上抑制了税收的正常增长。而行政性收费、罚没收入、政府基金等非税收入形式具有“列收列支”的性质，具有专项用途，难以形成地方政府正常支配的财力。另外，我国现行地方税收体系中，不仅多为与经济发展相关性较弱的零星小额税种，而且在地方预算自求平衡的约束下，收过头税、不规范举债、寅吃卯粮、“空转”收入等现象大量存在，财政收入“虚增”严重。

低劣的财政收入质量，伴随着刚性的财政支出，使基层财政背负了沉重的负担。在国家实施积极财政政策的进程中，陆续推出一系列“政策性增资”项目，需要地方提供配套资金。如由地方自筹配套的粮食风险基金，按《农业法》、《教育法》要求高于收入增长比例的支出安排等，这些硬性规定强化了地方财政支出的压力。另外，虽然财政每年增收达1000亿元之多，但同期财政供养人员也是大量增加，加之工资制度改革，一些地区新增财力的80%用于人员经费的增加，县、乡等基层的比例更高。

（四）地区间财政能力差距日益扩大，区域间的不平衡态势加剧

分税制体制实施以后，虽然转移支付制度在不断完善，但与区域经济发展水平相对应，地区间财政能力差距却日益扩大。如中西部地区经济基础薄弱，经济发展长期处于相对滞后的状态。中西部地区的财政能力明显低于东部地区，而西部地区又低于中部地区。资料显示，全国县级财政收支占地方财政收支的比重呈“反向”变动的趋势。与全国情况不同的是，西部地区县级财政收支占地方财政收支的比重则是“同向”下降，呈现县级财政萎缩趋向。

总之，我国县乡等基层财政运行质量堪忧，已经积聚并隐含了巨大的财政风险。

二、县乡财政运行风险的诱导因素分析

（一）经济运行质量低下，县乡财政运行缺乏强有力的经济支撑

经济决定财政，财政运行质量取决于总体经济运行质量。近年来，由于社会有效需求不足的影响，地方经济发展遇到前所未有的矛盾和问题：经济结构失调、下岗职工增多、再就业压力增大、农民增收速度减缓、企业亏损增加、财政增收难度加大等。而这一时期，正值我国经济体制改革的攻坚阶段，每项改革最终都要财政兜底。各级财政不得不承受政治、经济和社会稳定的多重压力。所以，拖欠工资、赤字增多、债务累积形式上是财政问题，实质却是地方经济发展滞后在财政上的综合反映，是经济未能充分发展导致的。譬如，我国除沿海地区和地处大中城市市郊的县乡外，大部分县乡经济以传统农业为主，财源结构单一。而农产品价格持续低迷，增产不增收，农民因缺乏务农积极性而弃田抛荒，农业税税源萎缩，难以形成新的经济增长点。县乡财政运行失去了强有力的经济支撑。

（二）地方政府短期行为，人为加重财政负担

中国现行政治制度一般依据政府官员的短期“政绩”对其予以考核、晋职提升。浓厚的功利思想和政绩意识，常常导致地方政府官员为追求短期政绩而牺牲经济发展战略目标。比如一些县乡政府为了谋求主导产业结构调整、推动城镇化、开发市场、招商引资等“政绩”，推出了一系列形象工程、献礼工程、达标升级工程，因缺乏调查研究，这些工程常常不得不中途进行调整，浪费了有限的人力、物力资源，使捉襟见肘的基层财政雪上加霜。地方政府的短期行为造成了地方财政的人为负担。地方政府官员对政绩的追求还体现在同级政府间、上下级政府间的竞争、攀比行为中。竞争一方面促进了地方经济的发展与社会的进步，另一方面则由于缺乏统一规划与引导及竞争中的急功近利行为，出现了大量简单粗放的盲目投资行为，进一步加剧了资源的浪费与基层财政的困难。

（三）政府间职责划分粗糙，地方政府职责与财力矛盾突出

与依据具体的法律划分政府间事权的国家相比，我国宪法对各级政府的支出范围与责任只是作了原则性规定，具体事务上的划分及各级政府的职责权限并不明确，经济性事务的划分更为模糊，实践中缺乏可操作性。1994年推行的分税制财政体制，对于省、市、县、乡各级的财权与事权，并未作出具体规定，客观上迫使省市级政府利用行政权力加强对财政资金的集中力度。根据权威资料调查，省级政府所集中的资金自1994年至2003年年均提高两个百分点。市一级政府也在设法提高集中程度。不仅如此，不甚明晰的事权还在不确定地上划下移，致使事权与财力偏离，尤其是地方政府职责与财力矛盾突出。如，消防、预备役费用支出在分税制形成时属于省级财政负担，但1999年，支出下划到区、县；教育经费的承担责任也是逐级下划，越到基层可支配财力越薄弱，财政负担比例越重。加之一些基层政府在鼓励招商引资、发展经济的同时，过分夸大税收优惠作用，为税源流失打开缺口，导致财政虚收，形成风险隐患。

（四）政府间转移支付形式庞杂，地区均衡效果不理想

规范化的政府间转移支付制度，一般由以基本公共服务的地区均等化为目标的均衡拨款及旨在实现特定目标的专项拨款组成，并以前者为主体。但我国现行政府间转移支付形式过于庞杂，体现为体制补助、税收返还、专项补助、结算补助等多种形式，并且均衡拨款的转移支付力度过小，而专项拨款的转移支付不仅规模庞大，且采用非规范的“基数法”安排转移支付量。其结果不但未能缩小地区收人水平差距，反而直接推动了这种差距的进一步扩大。1995年推出“过渡期转移支付”办法尽管在规范性、科学性、合理性等方面有了明显进展，但相对于规模庞大的、“基数法”色彩明显的其他形式而言，过度期转移支付的作用力度显得极其微弱。而县乡基层财政间转移支付甚至未能形成制度，区域间财政能力失衡是必然的。

三、县乡财政风险的化解与防范对策

对策之一：加快地方经济发展，改善县乡经济运行环境

我国县乡财政的经济基础是农业和农村经济。化解地方财政风险、改善县乡财政运行质量的根本出路在于加快经济发展，增强财政实力，走出“三农”困境。因此，从全局着眼，国家必须调整经济发展思路与政策，调整农业结构，减轻农民负担，加大对农业的补贴力度，强化国家对农业、农民的投入支持，改革农村管理体制。譬如，通过有条件地减免及至逐步取消农业税，涵养农业财源；通过增加农业基本建设投资，扩大农业公共品（如乡村道路、电网改造等农村小型基础设施）供给范围的投入，进一步改善农业生产条件；通过增加对农业科研、教学、新产品培育的财力支持，以无偿方式推广农业先进适用技术，对高科技农业及农业深加工项目实行税收优惠政策等措施提升农产品质量及国际竞争力。

对策之二：重新界定县乡两级政府职能，明确划分两级政府事权及财政职责

目前，尽管法律未对县、乡政府的职责作统一、具体的规定，但从县级财政支出结构看，其主要职能是承担行政管理、法律与秩序维护费用支出，文教卫生等事业支出以及农村的道路、救灾、扶贫、社会保障等支出；而缺乏自、区域差异大的乡镇政府也要负责辖区内的社会服务、基础教育、医疗、灾害救济、法律与秩序的维护等事务等。这种模糊的事权范围和财政责任必须重新界定。根据农村税费改革、县乡机构改革以及财政改革的要求，事权的重新界定应侧重于县乡在教育、卫生、社保、公务员队伍建设等事业发展方面的责任，以充分发挥县乡各自优势。兼顾公平与效率原则，主要将原乡镇的教育、卫生、公务员、离退休人员经费和优抚对象优抚金等社会保障事业职责划归区县级管理，城乡基础设施建设等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理。从而明确区县本级政治经济文化中心的地位，强化区县经济发展、财源建设责任，减轻乡镇建设支出和财源培植等方面压力。乡镇政府的主要职责是乡村政权正常运转，以及除教育卫生外的乡镇事业发展及辖区内的公共公益事业发展等。事权划清之后，计划生育、义务教育、卫生、科学文化、民政等事业费，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级财政与乡镇财政按比例分摊支付。

对策之三，完善县乡财政体制，理顺县级财政对乡镇财政的管理与被管理关系

县乡财政体制的完善与确定，应以财权和事权相对称、有利于县乡两级财源建设并强化财政管理为原则，因地制宜地建立起激励与约束并重，公平与效率兼顾的“分灶吃饭”机制。首先，在划分税种、核定基数、确定分成比例或结算比例上，应县乡统筹兼顾，既有利于县级适度集中财力、增强调控能力，又要考虑乡镇行使事权的财力需要，调动乡镇政府增收节支的积极性；其次，建立合理的激励约束机制。县对乡镇的转移支付等补助形式应与其共享收入基数完成情况挂钩，乡镇公用经费节余部分留用，保证财政体制良性运转；第三，理顺乡镇财税机构体制，增强财税合力、降低税收成本、提高工作效率；第四，推进行政机构改革。在合理界定县乡政府职能的基础上，通过合并方式，适度扩大乡镇规模，获得资源规模和集聚效益；最后，强化宏观管理，理顺县级财政对乡镇财政的管理与被管理关系。如在分灶吃饭条件下，乡镇财政的一些重大的财政决策如大项支出、举债、担保、投资等原则上必须与县级财政部门协商，取得一致意见后才能付诸行动。

对策之四，建立财政偿债基金与风险预警制度，化解与防范财政风险

首先，根据债务形成机制以及各级政府承担的支付责任，消化现有债务；其次，建立财政偿债基金，完善债务偿还机制。地方各级财政部门应以年度财政预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债基金，并将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金，专项用于地方政府债务的偿还；最后，建立有效的地方财政风险预警系统。根据地方债务特点建立一套既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险预警系统，监测和预防债务风险。

参考文献：

[1]张守凯，李森。论我国地方财政风险的个性特征[J].中央财经大学学报，2003，（5）。

[2]纯。谈地方财政风险的防范和化解[J].中国农业银行武汉培训学院学报，2002，（1）。

[3]李生祥。建立地方财政预警系统的思考[J].四川财经，2002，（11）。

[4]刘向东，等。农村税费改革后县乡财政困难的调查与思考[J].财税与会计，2003，（4）。

[5]何成军。县、乡财政困难：现状、成因、出路[J].中国农村经济，2003，（2）。

篇7

现代社会是一个到处充满风险的社会，尤其是正处于社会转型时期的中国，社会公共风险已经开始进入高发期，且各类风险交织在一起。如贫富分化加剧，生命安全和社会尊严安全受到威胁，社会治安状况恶化；SARS、艾滋病、性病以及禽流感等高强度传染病的暴发和流行，食品质量的降低等使人民的健康安全和心理安全受到威胁；生态恶化及灾害应对机制落后，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机等。再如，近年来我国矿难事故频发，若在网上搜索“矿难”一词，可显示出近两万条相关网页。另据国家安监总局2005年11月28日的2005年1月1日～11月27日的全国安全生产简报：全国发生一次死亡30人以上的特别重大事故12起，死亡795人，其中煤矿企业发生8起，死亡640人，同比增加3起、352人[1].2004年岁末，中国的两个国有重点煤矿———河南大平煤矿和陕西陈家山煤矿相继发生特大安全事故，分别有148人和166人遇难；2005年2月14日，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生瓦斯事故，死亡人数多达200余人；而11月27日，黑龙江七台河东风煤矿发生井下爆炸事故，169人死亡。2005年11月13日中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，专家估算约有100吨苯类污染物进入松花江，直接导致哈尔滨市停水4天，给市民生活带来极大的不便。这些事件的发生共同预示着一个高风险社会的来临。如何有效地防范和处理社会公共风险，以维护社会、经济及政治的稳定，确保各方面的有序发展，成为我们面对的严峻的现实问题。

一、社会公共风险的理论界定

20世纪后半期，社会公共风险问题逐渐被国内外学者所关注，并形成了关于风险的理论和学说。德国的马尔里希。贝克首次提出“风险社会”这一概念。在其《风险社会：迈向一种新的现代性》一书中，贝克将生态危机视为社会危机，并在此基础上诊断工业文明所面临的困境。他认为，人类以前的活动所涉及的都是个别人的风险，而现在则是所有人类面临的全球性危险；以前所谓的风险带有勇敢和冒险的意味，而现在，风险则是指对地球上所有生命毁灭的威胁。基于此，贝克把现代社会称之为风险社会[2].英国的安东尼。吉登斯认为，风险社会就是日益生活在高科技前沿，无人能够完全明白，也难以把握各种可能的未来；他认为风险有“外在的风险”（externalrisk）和“人为的风险”（manufacturedrisk），其中外在风险是指意外地从外部打击个体的事件，这种事件的发生有一定规律可寻，而人为的风险则几乎没有任何防范经验可以借鉴，难以预测。德国社会学家卢曼认为，贝克主要关心的只是技术风险，是一系列灾难性后果，而现实社会生活中还有许多其他风险，如金融市场投机中的风险、人生筹划中的风险、不安全的性活动中的风险，乃至在花费了大量的时间和努力去申请有关风险研究的基金而得不到的风险等等[3].英国社会学家斯科特。拉什认为：在“风险文化时代，人们的主要任务就是防止和排除诸如生物技术、空间技术等飞速发展后所造成的包括生态风险、核风险在内的各种可以危及人类毁灭人类的巨大风险”[4].

在我国，一些学者自1980年代以来也开始了关于社会公共风险问题的研究。如1987年王巍出版的《国家风险———开放时代的不测风云》一书就对风险问题进行了全面系统的分析。宋林飞（1999）认为，“社会风险是社会所难以承受的损失或影响。我们对风险的理解有以下三个要点：（一）风险是关于不愿发生的不确定之客观体现；（二）风险是‘可测定的不确定性’；（三）风险并非只是在实现决策时带来的损失，而且也指偏离决策目标的可能性”，并于1989年提出“社会风险早期预警系统”[5].此外，其它一些学者也对社会风险问题从不同的方面进行了研究，如著名财政学家刘尚希博士主要从财政的角度对社会公共风险问题进行了深入的分析。

从国内外学者对社会公共风险的研究来看，主要是从不确定性和损失性两个视角来进行的。如经济学家奈特于1921年首次明确提出风险与不确定性之间的关系，认为概率型随机事件就是风险，非概率型随机事件就是不确定性。以后的大多数经济学家都是从不确定性视角去研究风险，而且不少学者混用风险和不确定性，甚至断定风险和不确定性是同一个概念。社会学界也有一些学者从不确定性的视角研究风险问题。如贝克把现代社会称之为风险社会，正是从不确定性角度认识风险的结果。贝克看到了现代文明越发展、科技越进步，不确定性就越明显的事实，所以才把现代社会定义为风险社会。研究风险的另一视角是损失性，即把风险看成是一种损失类型。从损失性视角研究风险的学者都用损失去定义风险。如美国学者海斯认为风险就是损失发生的可能性[6].在风险的不确定性和损失性这两种属性中，损失性是更为根本的属性，没有损失性，也就无所谓风险。风险中的不确定性是指损失的不确定性。因此，风险的本质实际是指损失的不确定性。

在现代社会，风险将更多地表现或转化为社会公共风险。从社会公共风险的内涵而言，就是社会损失的不确定性。社会公共风险具有三个特征：一是内在关联性（或传染性）。如癌症不会传染，是一种私人风险，而艾滋病则有很强的传染性，它危害社会，从而构成公共风险。二是不可分割性。公共风险如通货膨胀、环境污染、刑事犯罪等，在未来发生的时间、方式具有不确定性，但社会成员遭受损害的可能性是同等的。三是隐蔽性。公共风险很难正面识别，往往是在累积到快要爆发的程度才被发现、才引起重视。社会有广义与狭义之分，广义的社会是一个包括政治、经济、文化等子系统的巨型复杂的系统。在这一社会系统中，除个人风险以外的任何风险都可以称之为社会风险。狭义的社会则是指与政治、经济、文化等相并列的系统，狭义的社会损失是指与政治损失、经济损失、文化损失等相并列的一种损失，狭义的社会风险是指与政治风险、经济风险、文化风险、金融风险、决策风险等相并列的一种风险，即社会失序和社会混乱，这种社会失序和混乱是由一部分社会成员或社会团体反叛社会行为所引起的。导致狭义社会风险的直接原因是非自致性损失和无补偿损失，其根本原因是竞争的不公平和社会分配的不公平。而广义的社会风险产生的原因则要复杂得多。

二、转型时期的中国社会公共风险及其防范

在温饱之后、进入发达国家行列之前的社会转型阶段，我们面临着很多特殊的问题和矛盾，包括：一是经济起飞阶段遗留下来的大量问题和矛盾，主要有环境污染问题、资源枯竭问题、收入分配不平等问题、地区发展不平衡问题、城乡发展不平衡问题等。二是收入增长引起需求变化带来的新问题和矛盾。收入增长了，人们对政府的安全服务也提出了更高的要求，且伴随着收入的增长，人们的消费也会增加，由于消费并不是平稳增长，而是伴随了结构性变化，如果供给适应不了这种变化的需要，老百姓就会不满意。同时伴随着收入的增长，人们不仅仅满足于物质消费，还要求增加精神产品的消费，并且要求参与政治生活。由于政治体制改革的相对滞后，人们参与政治生活的愿望并没有得到真正的落实，一些不满情绪不可避免地会表露出来。三是伴随经济增长，国家的对外依存度提高了，从而必然要面对来自外部世界的更多的冲击和风险。如目前我国钢产量虽位居世界第一，但同时又是世界上最大的铁矿石进口国；50%的原油依赖进口，是世界上第二大原油进口国；同时我国还是世界第三大贸易国，第一大外资接受国。在这种背景下，我们不得不面对各种贸易方面和其它方面的摩擦。

而我们所处的时代是一个“流动性”极强的时代，人员、资本、技术、观念在全国乃至全世界范围内不停流动。但社会资源的大规模流动蕴含了巨大的风险，而且会强化其他原因产生的各种社会风险。仅仅依靠单一的市场机制是不可能有效化解社会公共风险的，所有的社会风险最后都要由政府财政来承担。而在市场经济制度比较完善的情况下，财政所承担的公共风险主要限于市场失灵的领域。如我国著名财政学家刘尚希认为，在我国经济转轨的现阶段，财政所承担的公共风险是全方位的，且呈扩大的趋势[7].现阶段我国财政所承担的公共风险主要表现在：

一是国有企业的财务风险。按照国有企业改革的基本思路，国有企业的财务风险应当通过市场机制来化解，但由于国有企业制度改革不够彻底，这类风险最终还得靠财政承担。目前国有企业普遍亏损严重、效益低下，企业财务状况恶化，大量职工领不到足额工资，上千万职工在亏损企业就业，数百万退休职工领不到足额的退休金。尽管各级财政的财力十分紧张，但国有企业的亏损迟早还是要落到财政头上。

二是金融风险。目前金融风险已引起了人们的广泛关注，但大多数人并未意识到金融风险是一种社会公共风险，最终要靠财政来兜底。在以国有独资银行为主的我国尤其如此，如1998年财政向国有独资商业银行发行2700亿元的特别国债，专项用于补充国有独资商业银行的资本金，实际上就是银行风险向财政的转移。

三是经济衰退的风险。尽管自实施积极财政政策以来，在阻止经济增长速度的持续下降和拉动经济增长的回升、提高居民收入水平、刺激民间投资和消费以及促进出口等方面发挥了积极的作用。特别是从2000年开始，我国国民经济已出现了全面的回升，经济发展呈现了较好的势头。但同时也应清醒地认识到，经济增长方式还没有得到根本改变，经济回升的基础还不稳固，经济运行中的深层次矛盾还没有解决，国民经济的持续稳定增长还缺乏可靠的保证。

四是失业风险。就我国城镇失业情况来看，我国城镇真实失业率不仅包括城镇登记失业率，还包括城镇职工下岗率。而从1993年以来，我国城镇登记失业率和城镇登记失业人口都呈上升趋势，如城镇登记失业率已从1993年的2.6%，1996年的3.0%，1997年的3.1%上升到2001年的3.6%，2002年的4.0%.2003年底，全国城镇登记失业率为4.3%，城镇登记失业人数为800万人。尽管我国政府采取多种措施控制城镇失业率的急剧上升，但由于受人口基数、人口年龄结构、人口迁移以及社会经济发展进程等诸多因素的影响，就业压力仍然很大。根据第五次人口普查的结果，目前我国城镇实际失业率大约为8.3%，其中男性为7.7%，女性为9.0%.在城镇就业问题日趋突出的情况下，农村劳动力的就业问题也变得越来越严峻，目前尚有1.5亿～2亿农村富余劳动力需要转移到非农产业。

五是外债风险。据估算，截至2003年末，中国外债余额比上年末增加220多亿美元，上升13%.其中，短期外债比上年末增加210多亿美元。外债规模增长的加快隐藏着一定风险，一旦国际市场汇率和利率走势发生变化，资金流向就有可能发生逆转，并导致经济出现大的起伏变化。目前我国已经进入偿还外债高峰期，这对财政来说，是难以置身事外的。

社会公共风险如果不能得到及时地防范和化解，就有可能演变为社会公共危机。我们认为，社会公共风险的防范与化解，应从如下几个方面着手：

一是强化市场机制化解风险的能力。社会公共风险的大小取决于制度结构的完善程度。在市场化改革的背景下，要减少社会公共风险，关键是如何进一步规范市场，完善市场机制。这要求财政应以市场为导向来组织市场、规划市场和约束市场。而财政完全可以采用“市场方式”来实现财政收支过程。“市场方式”要求在充分考虑市场特性的基础上，通过收支过程来实现对市场的规范。在当前社会经济发展过程中，财政面临着许多新的挑战：如社会基础设施短缺、城市公用设施不足、基础教育滞后、社会保障落后、穷人和失业者增多等等，如果这些问题都由财政包办解决，公共风险就无法化解。但可以运用市场的力量来防范公共风险的积累，从而减轻财政压力。如采用BOT方式加强社会基础设施建设就是运用市场力量来实现政府的目标。财政组织市场和规范市场的过程亦是化解公共风险的过程。财政借助于市场机制化解风险在一定程度上可以减少财政承担的公共风险。

二是按照公共财政的要求，进一步调整财政支出范围，为有效化解社会公共风险提供必要的财力保证。根据西方公共财政理论，市场经济要求政府建立与之相对应的公共财政，政府应该提供那些市场提供不了的产品和服务。结合中国的实际情况，究竟如何界定公共支出的具体范围，是需要进一步研究的问题。经过20多年的改革开放，市场在资源配置中已发挥了基础性作用，政府变成了一个“有限的政府”，市场与政府在资源配置方面需要进行重新分工。当前中国的公共支出范围，不仅包括市场不起作用的公共领域，也涉及到市场正在发挥作用的竞争性领域，政府往往干了市场该干、也可以干好的事情，而把一些完全应该由政府承担的支出责任搁在了一边。2003年非典疫情暴露出的中国卫生防疫应急体系的不完善，就反映出公共支出范围调整滞后的问题。刘尚希博士认为[8]，公共支出是公共风险要求的一种结果，它因公共风险的产生而存在，随公共风险的扩大而扩大；另一方面，公共支出又是化解公共风险的手段或工具，即公共风险通过公共支出而化于无形之中。从财政职能的角度讲，主要是防范公共风险。在市场经济社会，政府与市场的分工，实质上是不同性质风险的归宿的划分，私人风险与市场相匹配，公共风险与政府相匹配。这种对应关系是调整公共支出范围的基本出发点，它作为一种制度安排，应当说是一种有效率的选择。当前应按照市场化改革的要求，使市场在私人经济领域的资源配置中发挥基础性作用，政府在公共领域的资源配置中发挥基础性作用。

三是要建立财政应急反应机制。要更新观念，树立风险意识和忧患意识，把财政应急反应机制纳入财政战略管理序列，当发生公共风险和危机时，即可启动财政应急反应机制。财政应急反应机制应包括信息收集处理和加工系统、分析预测和报告系统、决策指挥系统、执行流程系统。财政应急反应机制不仅仅是资金的筹措和安排，还应包括政策的应急调整和具体措施的应急实施。此外，财政应每年编制应急预算，但只有当公共危机事件发生时才加以执行。应急预算应根据在最近的时间内、最有可能发生的公共危机事件加以编制，设计不同的收入来源和支出用途。

四是要建立风险共担机制。鉴于当前面临的各种社会公共风险的复杂性和严峻性，我国需要尽快建立现代风险共担机制。要在国家层面上尽快建立具有会商决策功能的综合体系和常设性风险管理机制，对各类风险进行分类、预测，制定长期的防范战略和应急计划，同时加强各地区、各部门以及各级政府之间的协同运作能力，将可能发生的损失降到最小。建立公共领域信息公开和报告机制，使公众有公共事务的信息知情权；建立突发性事件相关物资、设备、设施、技术与人才资源储备制度，所需经费列入本级政府财政预算，并对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持。面对不确定的社会公共风险，依法建立风险防范基金，并将社会保险、资金给付的行政与风险管理结合起来，统筹规划，全盘考虑。进一步拓展社会保障空间，构建政府———社会保障机制，市场———商业保险机制，社会———家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制。应充分发挥既有的家庭保障、民间组织及个人防范与化解社会公共风险的作用，强调政府、企业、家庭、个人及社区组织的社会风险管理责任。

五是要强化社会救助，构建弱势群体的临时保护机制和社会风险应急基金。为缓解职工失业风险和收入分配差距拉大带来的社会风险，应当建立弱势群体社会风险应急基金，构建各级政府社会风险管理决策———控制———反馈系统，防范和化解社会风险。尽快建立以社会救助及最低生活保障制度为主体的，包括住房、医疗、教育补贴、收入政策调整及扶贫战略等在内的综合性社会风险管理政策思路，对社会弱势群体实施有效保障。

六是在化解社会公共风险方面，政府应建立覆盖面广阔的社会风险防范与化解网络；加强风险与危机应对方面的立法建设，提高政府的风险管理的主观愿望和客观能力，建立起各部门联动、信息和资源共享，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。但社会公共风险的防范与化解绝不仅仅是政府单方面的事情，政府与民众乃至整个社会都有责任。只有各方面共同努力，渐渐形成一个有凝聚力的社会，社会才会更和谐，发展才会更顺畅。

参考文献：

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[2]BeckU.RiskSociety：TowardsaNewModernity[M].SagePublications，1986.

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[4]斯科特。拉仲。风险社会与风险文化[J].与现实，2002，（4）：34.

[5]宋林飞。中国社会预警系统的设计与运行[J].东南大学学报，1999，（1）：8.

篇8

摘要：由于我国地方政府债务规模的不断扩大以及风险大锅饭制度的存在，政府的财政风险呈现不断扩大的趋势。本篇论文基于财政风险防范的视角，结合我国实际情况，在Lüder政府会计权变模型中的工具变量中加入了风险评估变量和监督机制变量。在风险评估机制中，笔者重点提出了如何确认和评估各项负债的方法及改善建议；在监督机制中，笔者认为应着重加强对于风险以及各组织行为变量之间的监督机制，以完善我国政府会计改革。

关键词 ：财政风险，政府会计权变模型

中图分类号：F275 文献标志码：A 文章编号：1000-8775（2015）04-0123-01

收稿日期：2015-01-20

作者简介：王蓓（1990-）；女；内蒙古呼伦贝尔人；硕士研究生；研究方向：政府会计。张瑜（1989-）；女；黑龙江大庆人；硕士研究生；研究方向：政府会计。

财务风险是指由于各种不确定因素影响金融领域，导致金融资本运作和金融活动的损失破坏。财政风险的防范离不开政府会计体系的技术支撑。政府确认、计量、记录和报告的会计信息有助于政府利用会计信息作出有效决策。Lüder于1990年提出政府会计权变模型后，有许多学者对该模型进行了修改补充。本文从财政风险防范的角度入手，添加了风险评估变量以及监督机制变量，从而完善Lüder政府会计模型在我国的实际应用。

一、财政风险的环境变量

1.地方政府的债务风险不断扩大

随着我国经济的不断发展，地方政府的债务规模有扩张的趋势。通过对我国各地区不同省份的研究，财政部财政科学研究所所长贾康估算出2007年我国地方政府债务总额为41159亿元。据审计署相关文件显示，2010年全国地方政府性债务已经超过十万亿元，其中占有较大比重的是担保债务和直接债务。

2.风险大锅饭的存在

随着我国改革开放的不断深入，“利益大锅饭”的格局被逐渐打破，然而“风险大锅饭”的现象却依然存在。所谓风险大锅饭是指收益与风险的不对等，即盈利时获得收益，亏损时却不承担风险。这种不对等主要表现为本届政府各方举债大力发展经济建设，提高了政绩，然而巨额的债务费用却需要由下几届政府来承担。这种盲目发展经济的行为不仅增加了政府的财政负担，而且增加了我国政府财政风险。

二、财政风险的组织行为变量

1.政治上的推动者

在我国，中央和地方政府是政府会计改革的主体和主要推动者。没有政府的大力倡导和执行，那么政府会计改革将沦为纸上谈兵。近年来，我国政府陆续推动了各项改革，形成了以《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》为主要内容的政府会计制度体系。这对于深化财税体制改革战略部署具有重大意义。

2.改革驱动者

根据Lüder政府会计改革权变模型，改革的驱动者包括政府委员会、审计机构、准则指定机构、学术专业协会等社会组织。

3.利益相关者

Lüder政府会计改革权变模型中的利益相关者主要是指一般社会公众，社会监督者等。

三、财政风险的工具变量

1.改革概念

基于财政风险防范的我国政府会计改革概念应该是以目前以及未来可预见的行政生态系统为前提，明确预算会计体制的作用和局限，通过评估预测未来财政风险大小进而制定相应的策略化解财政风险。

2.风险评估

由于风险大锅饭制度的存在以及地方政府债务规模的不断扩大，我国政府愈发难以估算财政风险的大小。然而，为有效控制财政风险，我们必须对现存的财政风险进行评估。通过对风险进行筛查，明确我国政府会计改革的重点。

为能够准确评估我国目前的财政风险，我们可以采取以下两种方法来完善政府负债风险的计量。方法一是循序渐进的引入权责发生制。采用这种方式，大量或有负债和隐性负债将会被纳入政府负债的核算体系。因此，我国政府会计可以先试行权责发生制与收付实现制并存的制度。方法二是逐步建立一套完整可信的政府资产负债表。这种做法不仅向广大纳税人和社会监督者解释了政府的收入和支出，而且有助于政府对未来的借债和财政支出的合理安排以及各项财政负债风险的防范提供指导。

3.执行战略

十八届三中全会以来，我国政府提出了“建立现代财政制度”的改革方向。具体的执行战略包括：一是规范公开政府预算管理制度。二是完善税收制度。改进地方税和中央税体系，逐步提高直接税比重。三是建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，有助于提高公共服务的质量。基于以上政府会计改革战略，我国政府会计改革执行战略选择渐进、多步骤路径。

4.执行结果

执行结果不是一劳永逸的过程，而是一个动态可持续的阶段。它会随着我国政府会计改革的战略目标和改革环境的变化而不断变化。因此，我们需要通过对组织行为变量的追踪和反馈，不断改善执行结果，从而适应我国经济发展的需要。

5.监督机制

篇9

随着经济的发展、政府财力的加强，政府决策涉及的范围和金额不断增大。政府决策的目的是为了发展经济和改善民生，但决策实施的结果往往有不确定性，未必产生预期的积极效果，有的甚至会产生负面影响。

目前，政府行政决策的主要问题有：

1．行政决策系统运作模式不健全

作为行政决策主体的政府及其工作部门通常既是决策的制定者，又是决策的执行者，而各级人大在实际决策中所发挥的作用相对较小。“身兼两职”、缺乏行政决策的公共权力和非公共权力监控体系等现实情况都不利于形成行政决策执行和监督的相互制的机制。

2．追求政绩导致盲目决策和草率决策

在政府重大行政决策中，某些决策者由于盲目追求目标，往往只看到决策的积极结果，而忽略乃至漠视决策可能带来的负面效应。如广东亚运会期间免费公交政策，政府的出发点是好的，但产生的负面效果却是当时决策者未预料到的。一些地方政府为了追求政绩，对一些重大决策项目更是不经充分论证就匆匆拍板，导致有的工程投资了几个亿，却在实施过程中半途而废。

3．行政决策失误的法律责任追究制度缺失

行政决策失误的责任主体不明确，权力和责任相分离是普遍存在的问题。提倡集体决策是民主的体现，但也可能造成集体负责而实质上却无法负责的状况。决策的成败未与决策者个人荣辱得失、升迁降免直接联系，决策失误责任追究不严格，这往往都导致决策者以经验缺乏为理由，不经慎重论证作出决策。

要保证政府行政决策，尤其是重大行政决策合法、科学和民主，减少决策风险，推进“创新驱动，发展转型”，必须避免政府行政决策的盲目性，提高行政决策的效率。

为此，我们建议：建立完善行政决策的风险评估机制，避免政府重大行政决策产生失误。

1．明确界定行政决策风险评估的范围

规定凡涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和重大影响的重要政策，涉及公共利益或与人民群众密切相关的重大行政决策及全局性、战略性、基础性的经济调节、市场监管、公共服务等政务事项，都应列入风险评估范围，具体如：政府重大投资项目、重大公共设施建设、土地征用、房屋拆迁、环境保护、公用事业价格调整、教育医疗和社会保障制度的改革等。

2．详细规定行政决策风险评估的实施

建议通过调查问卷、专家访谈、公众听证会等方式，从公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险三个主要领域详细分析决策的正反面效果，以此作为政府行政决策的重要依据。其中，公共财政风险评估主要考量政府财政的承受力；社会稳定风险评估聚焦相关利益群体的生存保障构成因素；环境生态风险评估旨在检测决策是否对环境产生不良影响。

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1998年以来，为拉动国内需求，抵制亚洲金融危机的冲击，应付复杂的国内外经济环境，我国政府采取了以加大基础设施投入、扩大国内需求为主要内容的积极财政政策。在该政策指导下，我国国债发行数量不断攀升，在促进国民经济增长方面成效显著。近年来，随着西部大开发的升温和健全社会保障体系等需要，政府财政支出一时难以回缩，由于财政收入增长受到限制，从而形成赤字增加和国债大量发行的局面。明确我国当前面临的国债风险，探讨化解国债风险的方案对国民经济健康发展具有重要意义。

一 国债风险的基本含义

国债是国家公债的简称。在我国，国债是由财政部代表中央政府发行的以人民币支付的国家公债，包括具有实物券面的有纸国债和没有实物券面的记帐式国债。国债是国家为维持其存在和满足其履行公共只能需要，在有偿条件下筹集财政资金时候形成的政府债务 .[1]

准确认识国债风险，首先必须澄清一种误识，即认为由于政府拥有强制征税权和货币发行权，所以政府到期无法偿还债务的情况无论如何也不会发生从而否认国债风险的存在。这种看法完全将政府当作一个拥有独立利益的经济主体，而未认识到政府属于公共权力机构，承担着为公众谋福利的职责。对政府来说，风险是对社会公共福利造成损害的可能性，或者说是对整个社会经济发展造成损害的可能性。如果政府通过货币化融资和强制增加不合理税收来偿还债务，必定会损害各微观经济主体的利益，不利于社会经济的稳定发展。因此，在实行财政法治化、公共化的现代国家，国债风险的概念不可能不存在 .[2]

1994年《预算法》实施之后，我国财政只能通过举债而不能再通过货币化融资的方式来弥补财政赤字。因此，我们可以从动态和静态两个角度来定义国债风险 ：从动态来说，国债风险是指国家债务累积规模越来越大，占GDP的比重不断上升，给财政造成沉重的还本付息压力，从而对整个社会经济长期发展造成危害的可能性;从静态来说，国债风险是指某一年度内政府财政无法按既定规则筹得足够的资金来偿还到期的本息，丧失国家财政信用的可能性。静态的国债风险就是通常意义上的国债危机，但是，能够影响国民经济长期发展的动态意义上的国债风险显然也不能忽视。

二 国债风险法律控制的途径

在现代市场经济国家中，国债已成为各国政府不可缺少的宏观经济调控工具，如何控制国债风险也为各国所重视。控制国债风险的途径并非单一，其中，对国债风险的法律控制可谓最有效、最直接、也最符合建立在法治化基础上的现代财政理念的要求。

第一，制定《国债法》，建立起规范、完善、系统的国债发行、购买、流通体制。目前，我国国债发行、购买、流通并没有专门的法律制度加以规范，主要是遵循《预算法》的有关规定，而这对于整个国债法律体系的健全稍显不足。

首先，《预算法》在当今国债体系的地位要求我们必须严格遵守《预算法》，强化预算约束力。国债发行规模要严格按照有关法律进行测算和估计，真正体现出法治管理的视野和高度，沿着配合和服务于政府宏观经济政策的轨道进行，不能越轨。《预算法》实施以来，我国国债年初确定的发行额基本上是按“财政赤字+本年本息支付”这个公式确定的。政府在预算年度中期多次增发国债是否严格贯彻了预算约束还颇值探讨。

其次，国债发行、购买、流通等诸多事宜，必须有专门的基本大法加以规范，对于现行《预算法》来说，要对国债进行全面而周密的调控，不光从理论上不可行，而且也是一种过重的负担，难以实现有效调控。完善的国债法体系的建立对于国债风险的控制将是一个根本性的保证。

第二，建立具有高流动性和安全性的国债市场，并加大中央银行公开市场操作的力度。

一般而言，国债市场问题比发行问题更为重要。一个具有较高安全性和流动性的国债市场，不仅便于确定新发国债的发行条件，而且能为其他筹资人发行债券建立成本标准。同时，它还有利于金融机构的资产负债管理，便于中央银行利用国债市场开展公开市场业务，强化财政支出管理，提高所筹资金的使用效益。这是从市场体制层面对国债风险进行防控的有效措施。

目前，中央银行虽已实行了公开市场操作，但力度仍小，尚难以对整个宏观经济产生很大的影响 .[6]今后，要加大公开市场操作的力度，须在以下两个难点有质的突破：一是以何种方式使中央银行持有大量的国债，同时又不会造成通货膨胀;二是调整和完善中央银行对商业银行的利率体系，使公开市场操作成为商业银行可从中央银行获取资金的最主要来源。中央银行在国债发行体系中的重要作用对于防范国债风险具有重要意义。

第三，在流通市场上，应当适度增加向金融机构发行国债的份额。我国的国债主要面向个人发行，其利率水平是参照银行存款利率确定的。这就决定了国债发行利率必须高于银行存款利率，而且其期限不能太长。在目前我国居民的投资渠道较少、居民储蓄倾向较高和城乡储蓄存款稳步增长的情况下，面向个人发债不失为一种稳健的做法。但是，由于面向个人发行债券发行期过长、发行成本过高、债券期限较短等问题，以及存在国债规模越来越大的实际情况，必须考虑向银行等金融机构多发行国债。这样不仅可以使国债期限品种多样化，而且能够降低国债发行成本和风险。

第五，规范国债用途，国债只能用于具有公共性的建设项目。首先，国债乃是取之于民的财政收入，在偿还时又是一笔巨大的财政支出。取之于民自然要用之于民，国债必须用于公共性项目上。其次，建设性项目具有直接的偿还债务的能力，可以在很大程度上降低财政借款的风险。在我国，建设性项目既包括公共预算中的公共投资项目，也包括国有资产经营预算中的赢利性投资项目。由于后者完全建立在市场竞争机制的基础上，风险太大，因此，为了实现国债用途的稳健，降低国债风险，必须规范国债用途，并进行程序上的审查监督手续。

第六，建立健全国债发行效益的考核体系，并积极探索宏观监测、预警指标体系。对财政风险进行测算，是对财政风险进行控制的有效方案;对国债发行建立效益考察，有利于提高国债发行的效率和业绩和提高财政支出的经济效益和社会效益。从中国现代化过程中经济转轨、宏观调控的客观需要和各国实践通例来看，建立一套监测、预警指标体系确有必要。但由于相关影响因素的多样性与差异性所造成的国债问题的复杂性，在迄今为止所得到的国际经验中，尚无一种相对成熟的关于国债风险的宏观监测、预警指标体系可供完全借鉴。大量资料显示，我国国债风险有被严重低估，至少是不准确、测算公布的可能性。因此，在法律上搭建一个指标体系框架对国债风险进行监控刻不容缓。

三 结 论

在我国财政赤字和国债规模扩大的同时，必须强化风险意识与防范机制，全面把握现实情况，精心和稳妥地把握赤字与举债的合理数量界限，正如中国企业高峰会议上所指出的，要十分重视国债和赤字规模问题，注重加强财政偿债能力和财政风险防范的研究，在国债规模总量扩张的同时，注意对国债结构进行适当的调整，以及短期举债与中长期可持续发展和深化改革的衔接，争取克服体制、结构等方面深层矛盾，争取财政经济良性循环的综合环境，这样才可能迎来国民经济的新一轮高速增长。

国债风险控制的核心和灵魂是：在国家能够掌握和控制风险的范围内，尽可能充分发挥国债手段的积极作用，促进经济的持续、稳定增长 .[7]从一个较长的历史时期考察，宏观经济保持稳定增长是一个国家提高偿债能力、控制和化解风险的重要物质基础。经济不发展，提高偿债能力便会成为无源之水。从较短时期看，为拉动经济增长，国债发行规模的扩张又势必会相应增大政府的偿债风险。因此，对国债风险的控制要正确把握和平衡潜在风险与经济增长之间的微妙关系，并从中积极寻找既能抑制风险又能促进经济发展的方法。

「注释

1 刘建文主编：《财税法学》，高等教育出版社，北京大学出版社，2004年版，第103页。

2 这意味着各国只有国债风险程度大小之分，而非国债风险有无之分。后一种提法容易产生误导和混淆的弊端。

3 傅志华：《国家财政安全论》，人民出版社，2002年版，第173页。

4 搜狐财经

5 魏陆：《开放经济下的财政政策风险研究》，上海财经大学出版社，2003年版，第253页。

篇11

各级审计机关在廉政风险防控机制建设中还探索创新了一些各具特色的廉政管理新举措。省厅针对审计项目管理中易出现的一些潜在风险，自主研发了《陕西省审计厅审计项目内部控制系统》，通过对审计项目的过程控制和节点控制，解决了审计项目工作量核算、进度控制、财务报销、报送审计中心房间管理等问题，实现了廉政建设与审计质量管理要求的有机融合。宝鸡市审计局针对差旅费报销问题，探索实行了在外地审计的差旅费先由纪检组核定，再由办公室财务审核、转账结费的监督检查措施，有效控制了差旅费支出。榆林市审计局针对查找出的廉政风险和潜在诱因，建立了廉政风险信息库。延安、汉中市审计局绘制了权力运行流程图和廉政风险防控措施一览表。咸阳、安康市审计局制定了《廉政风险点预防及控制办法》和《廉政风险防控责任制》。商洛市审计局在市、县两级审计机关全面推行了聘请被审计单位纪检监察干部为审计组廉政监督员制度，从制度上防范了自我监督中易存在的监督不力问题。渭南、铜川市审计局还通过进一步健全完善廉政档案、实行纪检组长带队对审计项目进行审计检查和审后廉政回访等措施强化廉政风险防控机制建设。

（特约记者）

城固县审计局加快经责审计规范化

城固县审计局规范审计文本格式，统一经济责任工作要求，实现了经济责任审计规范化。在经济责任审计中，统一审计报告格式，既体现了政策性，又具有很强的实际操作性。通过文字格式，统一经济责任审计的内容和涵盖面，对被审单位的财政收支、财务收支、专款收支、重大经济事项决策、固定资产保值增值等情况进行审计；对报告内容和审计评价进行了规范。通过附表格式，在报告正文后附被审收支汇总表、支出明细表，压缩了报告文字内容和篇幅，报告简洁清晰，被审单位的收支情况一目了然，有利于领导层快捷有效运用审计结果。（本刊通讯员）

铜川市审计局重视依法

铜川市审计局重视依法审计宣传，不断优化审计执法环境，不断创新依法审计宣传的方式方法，通过以审释法的方式，把依法审计宣传工作深入到实施审计的全过程。在发挥广播、电视、报刊等传统媒体作用的同时，积极探索利用互联网、手机等新兴媒体开展法制宣传教育，加大政府网及门户网站审计法制宣传力度，促进社会各界对审计工作的认识和理解，为依法审计工作的顺利开展营造良好的社会氛围。

咸阳市审计系统廉政风险防控工作扎实有效

去年以来，咸阳市审计系统扎实开展廉政风险防控工作，取得显著成效。主要做法有三点：一是广泛宣传，全员参与。市县两级审计机关普遍开展多种形式的宣传教育活动，广泛宣传在审计机关建立廉政风险防控机制的必要性和重要性，努力营造全员参与、全员排查、全员防范的良好氛围。二是认真查找“廉政风险点”。 在廉政风险排查中，组织机关干部围绕岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面，通过自己找、相互帮、领导提、集中评、组织审等多种形式，全面查找廉政风险点。重点关注容易发生不廉洁行为的重点岗位和关键环节，并对廉政风险点进行合理归并和风险等级评定，确定防控重点，研究制定防控措施。共查找“廉政风险点”100多个。三是分析风险点、制定防控措施。各局对查找出的廉政风险进行归并、分析和评估，确定防控重点，并从廉政风险点的表现形式、防控重点、防空办法及廉政风险防控职责与责任追究等方面制定防控措施，不仅较好地促进了反腐倡廉建设，也有力保证了审计工作有序有效地开展。（杜明 ）

凤翔县审计局三举措服务投资发展环境

一是围绕中心，找准服务保障切入点。认真履行投资环境保障责任单位职责，组织审计干部深入有关镇村、职能管理部门、重点企业开展调研活动，收集社会各界对审计机关服务发展的意见建议，进一步完善和改进服务保障的路径、措施。结合重大部署和重点领域，以营造诚信有序、廉洁高效的投资发展环境为目标，制定切实可行的服务保障措施和实施方案。

二是发挥职能，保障投资建设健康运行。以“如何把众多的政府投资管好用好，确保重点建设项目优质高效完成”为课题，积极开展跟踪审计和工程决算审计，重点对工程量计算、综合单价执行、合同外新增项目综合单价测算及其定额套用等进行全面审计。积极参与“三带三进三促”包抓帮扶新农村建设工作，深入开展惠农支农专项资金审计调查。

三是改进方式，提高审计服务能力水平。以规范管理为重点，完善审计管理体系，新增修订业务管理制度9项，细化审计工作规程和业务工作流程，规范各个审计环节。（张宏伟）

兴平市审计局投资审计出实招见实效

一是针对本地投资项目数量不断增加、投资审计任务重和审计力量薄弱的问题，新组建成立了投资审计二科与原投资科并行，以满足投资审计业务发展的需要。所有投资审计项目由建设单位提出审计申请，局内再统一公开分配，两个科室在今年的工作中比学赶帮，互相促进，有力地推动了投资审计工作的开展。二是局领导和全体投资审计人员共同学习研究《国家审计准则》、《兴平市国家建设项目工程变更签证管理暂行规定》等规定，大家通过学习、谈心得、提问题，相互交流，促进提高，为实施项目审计工作奠定了基础。三是在审计实施中紧紧抓住虚报工程量、工程甩项、违规变更这三大难点，充分发挥审计监督职能，以建设程序、项目资金、变更签证和预决算为工作重点，审深审透。同时在工作中创新工作思路，打破审计常规，前移监督关口，积极探索对全市重大建设项目进行全程跟踪审计，参与项目前期论证，监督项目招投标，深入施工现场，了解设计、施工、监理等情况，检查资金的筹集使用及管理制度的执行情况，检查变更签证的必要性、合规性和审批程序的合法性。（李静）

岚皋县审计局管理出效益 创新求发展

近年来，岚皋县审计局面对新形势下愈加繁重的审计任务和严重不足的审计力量，增强信心，树立科学审计理念，在管理上出实招。

一是认真学习贯彻《审计准则》。新的审计准则修订颁布后，先后派人参加省厅组织的培训，并由骨干组织全体干部反复学习，做到入心入脑。二是健全制度。先后完善了《审计组长、主审管理办法》、《审计实施方案编制办法》等八项制度，规范审计人员行为。三是严把关键环节。第一，把好审前调查关。要求审计组必须深入被审计单位，了解相关情况，确定审计重点。第二，科学编制实施方案。在充分调查的基础上，由审计组长编制实施方案，报分管领导审定，重要的审计项目报局长或局长办公会议审定，突出方案可操作和风险防控等方面。第三，严把审理复核关，实行多层复核制。每个审计项目要由审计组长、业务股长、主管领导复核并签署具体意见，再召开局长办公会议，进一步核准查实，最后召开审计业务会议审定，确保每个审计项目事实清楚，定性准确，处理得当，经得起检验。审计质量逐年提升。（张仲翠）

镇巴县审计局不断完善政府投资项目工程造价审计监督制约机制

今年，镇巴县审计局进一步完善政府投资项目审计中工程造价审计的监督制约机制，不断提高政府投资审计质量和水平。一是进一步修订完善了《镇巴县政府投资建设项目工程造价审计协议》，规定了审计机关、建设单位、中介机构的职责划分、执行程序及工

商南县审计局规范审计程序

商南县审计局自从《审计准则》（8号令）颁布实施后，对审计程序进行规范。在审计中，以审前调查为出发点，把审前调查作为第一关口，从单位性质、人员状况、供养方式、会计制度、内控情况等方面，摸底调查，采取内部询问、查阅资料、外部调查等方式，做好审前了解记录，做到有的放矢，为编制审计方案准备好第一手资料。以审计方案为载体，确立审计项目实现目标。根据项目不同情况，编制切实可行有效的实施方案。以审计证据为支撑点，保证审计项目顺利实施完成。在实施审计过程中，要求证据符合《中华人民共和国证据法》规定，保证取证程序合法性；以事实为依据，确保证据的充分性、充分性。以审计报告为落脚点，作出适当审计结论，也是审计结果的最终表现。从审前调查、编制方案、审计取证、编制报告、审计结论等方面进行了规范。（殷世鸿）

陕西省内审协会积极开展理论研讨活动

陕西省内审协会以推进内部审计科学发展为中心，深入开展内部审计基础理论与实务的研究，组织优秀论文评选活动，推动内部审计工作规范化、科学化发展。今年的研究重点是围绕中内协确定的“审计质量管理”课题进行。协会通过理论研讨、经验交流、优秀论文评选等形式，提升内审人员理论水平和研究兴趣，并倡导采取内审机构与高校联合、理论与实践互为补充的形式开展深入研究，鼓励广大内部审计人员积极参加，通过理论研讨活动提高了广大内审人员的能力和水平，扩大了内审工作的影响力。

（齐册文）

汉中市审计局全面运行审计管理系统

为了切实推广和使用好审计管理系统，汉中市审计局采取多种措施推行审计管理系统。一是多措并举，全力推行。局领导不再签发纸质公文，对使用纸质签发的公文办公室不予编排文号和加盖公章。同时，综合法制科对各科室使用审计管理系统进行监控，对不使用和使用审计管理系统少的科室定期进行通报，并纳入到年底考核。二是加强培训，保障运行。有计划地对局领导和各科室分批分次、有计划地进行培训。培训结束后要求各科室将2012年签发的文件全部录入审计管理系统，以促进对审计管理系统的熟练使用。（肖鑫）

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【论文摘要】中国的显性国债不会转化为危机，但要防范、消除或延迟非直接显性债务的转化为直接显性债务，规范政府或有及隐性债务的大量集中显性化，以确保这类债务能够在可承受的范围内逐步显性化、逐步加以解决，以最大限度地避免其对国家可能造成的不应有损失。

一、公债风险与公债危机的关系

公债风险是指政府在运用公债组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段的缺陷以及多种不确定的经济因素所造成损失和困难的可能性。当出现公债无法偿还的情况,这就是所谓公债危机。

只要发行公债，就会有公债风险；任何公债都有风险，只是风险的大小不同而矣。公债风险是潜在的公债危机，公债危机是现实的公债风险。公债风险不一定就必须成为公债危机，前者只是后者的潜在可能性，只要处理得当，公债风险就不会酿成公债危机。

二、公债风险转化为公债危机的成因及对策

产生公债最根本的原因是出现了居高不下的财政赤字，财政赤字居高不下导致偿还能力低下以至不能还本付息从而出现公债危机。许多人把财政赤字作为公债危机的罪魁祸首，但美国的财政赤字一直呈上升趋势，确没有发生公债危机。为什么？

美国人认为：孤立地看待预算赤字的影响是一种误导，应该把政府的预算赤字或盈余和其他政策放在一起来考虑。预算赤字的批评者有进断言，政府债务不能永远持续下去，但实际上可以永远持续下去。正如银行官员评价一个贷款申请人时可以比较这个人的债务与收入一样，我们也应该评价相对于国民收入规模的政府债务负担。人口增长和技术进步使美国经济的总收入一直在增长。因此，美国支付政府债务利息的能力也一直在增长。只要政府债务的增长慢于国民收入，就没有什么能阻止政府债务一直增长。美国经济的实际产量平均每年增长3％左右。如果通货膨胀率是每年2％，那么，名义收入每年增长5％。因此，政府债务可以每年增长5％，而不会提高债务与收入的比率。2001年， 联邦政府债务是35000亿美元，这个数字的5％是1750亿美元。只要联邦预算赤字小于1750亿美元，这种政策就可以维持下去，美国的公债风险就始终处于引发公债危机的爆发线以下。这说明，只要公债保持合理的规模，赤字保持适当的比例，公债和财政赤字在使一国国力持续增长的同时也能处于引发公债危机的爆发线下。

所以我们必须把公债规模放在一国国民经济发展的大环境中去研究，把握好公债规模与宏观经济政策、经济增长率和宏观发展水平、金融市场化程度、政府管理债务水平之间的关系。

避免公债风险的最根本的手段就是奉行财政健全主义；强调财政健全，防止财政突破最大承受能力，才能避免引发财政危机。可以说，财政健全主义是公债制度的指导性原则和终极判断标准，一切公债制度的安排都应当以此为准绳来衡量是否适当。

三、中国的国债风险分析

在我国，由于中央政府禁止地方政府发行债务，所以我国目前所有的公债都是国债。国债的以下几个积极作用可以说大家是达成共识的：发行国债是政府扩大总需求的有效手段；为政府投资性支出筹集资金；弥补经常性收支差额；在金融市场中的举足轻重的作用。

长期以来，为避免因政府举债给国民经济造成不利影响，确保中国国债安全运行，中国政府一直高度重视对国债风险进行有效监控，并责成中国财政部具体负责日常管理工作。中国财政部结合本国国情，对中国财政赤字率和政府债务相对规模的安全警戒线进行了测算，结果表明，中国的最大财政赤字率应小于4.04％，最大安全债务相对规模在50.50％以内较为合适。 现阶段，相对于直接显性债务，中国政府还面对着大量的或有隐性债务需要有效管理。或有隐性债务是一种由过去交易或事项形成的潜在义务, 它相当大程度上是以政府道德为基础产生的。这些债务主要表现在地方政府债务、国有企业财政债务、社会保障基金缺口等方面。

（一）地方政府债务

地方政府或有债务的产生是经济生活中各种矛盾的综合反映, 是国民经济深层次矛盾长期积累的结果。除地方政府作为债务人或担保人承借的外国政府贷款、国际金融组织贷款、中外合资融资租赁公司贷款外，地方政府债务还包括自行向银行、单位和个人的直接借款、国债转贷资金、解决地方金融风险的专项借款、农业综合开发借款等。地方政府或有债务给地方财政带来的负担, 可能是地方财政在未来几年所面临的主要风险, 是影响地方财政可持续性发展的重要因素。到目前为止，中国地方政府债务仍然处于可控的范围以内，而且随着地方经济的加速发展，地方政府债务将得到有效缓解。 "

（二）国有企业财政债务

长期以来，由于各种原因致使国有金融企业普遍存在资本金缺口较大，不良资产比例偏高等诸多财务风险问题。同时国有非金融企业也存在一定量的财政债务。客观地讲，如果国有企业财政风险不采取有效措施加以缓解，集聚到一定程度会显性化为中国政府的债务，形成政府债务风险。国有企业缺乏活力,投资失控和低效导致了财政风险乘数效应。主要表现为：一是国有企业的亏损,使财源日益枯萎,削弱了财政收入的增长后劲，使国家财政承受的亏损补贴进一步扩大了财政支出负担。二是国有企业改制过程中监督管理不力造成了国有资产的巨额损失。国有企业改革引发的诸如失业等一系列社会问题实际上也由财政承担,造成了沉重的支出压力。

（三）社会保障基金缺口

社会保障基金是指按照社会保障制度，由单位和个人共同缴费形成的各项社会保障基金。由于历史原因，目前中国的社会保障基金缺口较大，如果因基金收支制度上的某些不合理安排或突发事件，出现社会保障基金收不抵支时，为保证社会稳定，政府必须履行其社会管理职能，国家财政需要对基金的缺口给予必要补助，由此会转变成中国政府的直接显性债务。

从理论和实际需要的角度考虑，评价国债风险需要考察或有及隐性债务情况，这样才能全面深刻地剖析国债风险状态。

四、中国的国债风险化解

（一）建立或有债务风险预警和监控体系

要规范政府行为，明确界定政府职能，建立或有债务风险预警和监控体系，切实防止新的隐性债务和或有债务的发生。实行积极的财政政策必须注意综合债务水平的变化，以控制公开发行的国债为中心，同时密切监控政策显性债务与隐性债务、直接债务与或有债务的相互影响，确保积极财政政策的力度与经济综合债务水平的承受能力相适应。要尽快统一国家预算，建立完整的预算体系，管好用好国债资金，加快建立规范的社会保障体系。

（二）积极化解政府或有隐性债务

对于国有银行的不良资产，首先要整顿和建立社会信用体系，同时银行信贷部门要严格把关，深入调查，以免产生新的呆坏账。其次，治理和整顿现有的银行机构，解决现有的银行分支机构过多、效益差、监管难的弊症。再次，转换商业银行的经营机制，大力开展理财、咨询、代支付、担保等中间业务，提高银行的盈利能力。最后，要加强银行内部管理，提高防范金融风险的能力。

对于养老保险欠账，应通过多渠道融资的方式来缓解现有的财政压力。比如让大批国企上市、国有股减持、发行专项债券等等。另外中小企业拍卖、租赁的所得收入，国有土地及房产的出售、租赁所得收入，新增税收和扩大社会保障费的征缴覆盖面及征缴力度的收入（可以考虑加征社会福利税），增发货币收入等等都可以为减少养老保险欠账提供一定的资金来源。

关于地方政府的债务风险问题，解决之道在于允许地方政府发债，只有开通规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。因此，首先要从法律上容许地方政府在具备一定条件的情况下以规范的形式发债借贷，同时，组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表，并区别不同类型债务，有针对性地研究应对之策。其次要细化地方政府事权，进一步明晰各级政府事权界限，加快地方政府职权转换，减轻地方政府的债务负担。最后要建立信息披露制度，增加地方财政与债务的透明度，建立统一监控体制，分级管理各级地方政府债务。

就中国现阶段的经济发展水平和财政收支状况而言，中国国债目前仍处于安全范围之内，并具有一定的增发空间。但是，这并不意味中国国债风险已完全消除。因此，中国国债管理者的国债风险意识是不能松懈的，必须采用一切必要手段，在合理控制直接显性债务规模的同时，尽全力消除或延迟非直接显性债务转化为直接显性债务，防范政府或有隐性债务的大量集中显性化，为中国经济又好又快的持续、协调发展保驾护航。