财政投融资论文范文

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一、财政投融资的特点、作用和必要性

(一)财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要

根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型,市场经济条件下,一国经济增长的初级阶段,公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重,为经济和社会发展“起飞”奠定基础。进入中级阶段之后,公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶段都存在市场失灵,因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济发展的初级阶段,脱胎于高度集中的计划经济体制,改革开放的年代又不长,市场失灵的现象还相当突出,因而财政投融资的调控作用必不可少。

(二)财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本,填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向,又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品,这类产品若完全依赖财政无偿投资,因财力有限势必出现“瓶颈”制约,供给不足;若完全依靠企业筹资,银行融资,因准公共产品“效益外溢”的特点,供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下,财政投融资介于二者之间,填补了准公共产品投资的空白。

(三)财政投融资的目标是贯彻国家产业政策,建立对企业和商业银行的诱导机制,促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数量增加”,更表现为长期内“质量的提高”。1996年我国经济成功实现“软着陆”后,总需求与总供给的矛盾基本解决,结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏,而财政投融资作为一个投融资体系,直接把资金引入优先领域,形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。

(四)在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下,加强财政投融资又与反经济周期目标相吻合1998年中央银行六次降息,货币政策力度不可谓不大,然而由于真实利率高于名义利率,居民对货币的灵活性偏好,企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因,货币政策的效力一时还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大,特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张性财政政策进行反周期调节,不外乎两种手段,一是减税,二是增支。减税在1998年上半年已经启动,但我国财政的困境使减税的空间不大,增加财政投资是必然选择。就启动内需的两大支柱消费推动和投资拉动来说,投资拉动也是现实选择。1997年我国经济增长8.8%,从需求拉动因素看,投资约占2.2个百分点,消费约占4.9个百分点,净出口约占1.7个百分点。1998年以来,消费市场持续低迷,从需求走势看,消费对经济增长的贡献率将稳中趋降。在这种情况下,1998年下半年增发1000亿国债融资用于加快基础设施建设,不仅?苤苯釉黾有枨?nbsp;,还能刺激企业和个人投资,拉动相关产业,间接增加社会需求。

(五)财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配,调节储蓄、投资结构,促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中,居民是盈余部门,企业是短缺部门,财政则是国家宏观调控的主体。改革开放以来,居民收入分配格局发生了急剧变化,居民最终收入占国内生产总值的比重大幅上升,居民部门储蓄占到社会总储蓄的60%以上,而财政日见拮据,1995年预算内投资占社会总投资仅3.1%。在这种不平衡状况下,通过国债等财政投融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金,有利于调节储蓄与投资结构的不对称,促进储蓄向投资的转化。

二、我国旧有财政投融资体制的问题分析

(一)国家财政投资日益弱化,影响国民经济长远发展后劲

我国是发展中国家,正处在经济转型期,不仅要实现经济体制市场化,还要实现经济增长方式的转变,由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当前我国财力不足,财政的经济建设性投资呈现出弱化态势,与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对12个发展中国家和13个工业国抽样调查表明,1980—1995年财政投资占社会投资的比重,发展中国家平均水平43%,工业发达国家37%,而我国80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低,1981年两个比重分别为20.5%和28.1%,1990年降为10.1和8.7,到1995年只有7.7%和3.1%。财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。

(二)财政投融资与商业银行投融资界限不清,也缺乏法律上的依据

一方面财政投融资范围界定不严,本应通过市场融资的通过财政投融资,扭曲了资金结构,损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款,投资资金过分依赖银行,不仅加剧重复建设和结构失调,银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比,国债的透明度相对较高,易受到关注,而银行的不良资产较隐蔽,就这一点来说,财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明,财政融资作为政府干预经济的重要手段,是银行信贷所不能替代的。

(三)财政投融资效益低下,盲目、重复建设现象仍然普遍,贯彻产业政策不力重数量轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端,表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用,资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析,工程建设中缺乏有效的监督约束机制,项目结束后不进行评估,往往是“说投就投、一投了之”,使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。

(四)财政融资渠道单一,资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首先是因国家财力制约,资本金部分投入

就不足,对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外,财政融资绝大部分来源于国债,很少的部分来源于金融债券等,加上我国财政投融资效益不高,资本金增值少,形成国债独当一面的局面,加大了财政本已沉重的还本付息负担,国债风险增大。

三、财政投融资体制的强化和完善

财政投融资的特点是融资、投资紧密结合,资金投入直接。针对我国现行财政投融资体制中存在的问题,我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善:

(一)融资环节

应该说,国债因其规模大、信誉高、发行较容易,仍是主要融资渠道。发行国债既产生总量效应,增加总需求和总供给,又产生结构效应,引导投资和消费。增发国债还能带动商业银行配套贷款的增加,推动社会投资,形成乘数效应,更大幅度地拉动经济增长。据测算,1998年增发1000亿国债大致可以使银行配套增加贷款1000亿元,总数约2000亿元的建设投入所形成的最终需求可以拉动GDP增长约2个百分点。而且在目前我国经济紧缩的情况下,供给对价格和利率的弹性很小,增发国债还较少引起价格和利率的上涨,因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题:

1.国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体,分级财政体制未能真正建立之前,地方政府就不能拥有发债权,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中,有很多项目是属于地方性的,根据收益原则,这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下,可发行中央特许、担保,地方负责还本付息的专项债券,有效地分解中央财政的债务风险。同时,又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴,具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。

2.国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低,正是增发国债的有利契机,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加,商业银行的存贷差增大,这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要,这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债,期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中,长期建设资金不足,短期筹资不易,今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债,充实国债期限结构。

3.国债的透明度。我国居民和机构购买国债,长期来在一定程度上是迫于行政压力,就算以国债作为金融资产投资,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性,而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关,国债透明度不高,国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高,一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节,定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况,以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金,通过有关公共金融机构,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观,1991年占到当年财政总资金(财政预算资金与投融资资金之和)的56.5%,成为国家财政不可或缺的?暗诙に恪薄?/P>

我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革,笔者认为探索发展财政投融资制度,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债,今后配合社会保障制度的改革,可扩大特种定向国债的发放对象,既拓宽了财政融资,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善,在期限品种、还本付息方式上实行多样化,以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度,既充分又有度地运用国家信用。

(二)投资环节

1.投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争,而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目,不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性,对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。

2.项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的,在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比,其他经济变量的反应,对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同,公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑,即代表对一国经济投入和产出的机会成本(“影子”),而不是特定部门的成本效益。具体地说,项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用,也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出,后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程,要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。

3.项目施工的全程监控和项目完工的评估。

针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向,在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控,尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质,使财政投资置于严格的会计系统控制中,体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估,保持工程监控的完整性,对后续投资也具有启示作用。

(三)密切投融资环节联系,革新财政投融资体制

1.建立财政投融资预算。今后我国财政预算可包括四部分:公共预算、国有资产经营预算,社会保障预算和财政投融资预算。财政投融资预算在预算中单列可以使财政投融资与财政无偿投资、商业投融资界限更清晰,财政投融资有了法律依据,筹资渠道可以进一步拓宽,同时受到预算约束又可保证投资效益。

2.构造财政投融资的组织体系。财政投融资机构主要包括政策性金融机构和非银行公共金融机构。前者

我国已经建立,下一步应重点研究其职责范围及活动领域,后者可由现有的各国家专业投资公司改组而成。因为公共投资在很大程度上与地方利益直接关联,还可考虑在地方建立城市开发基金组织,这种组织作为隶属于中央银行的地方公共金融机构,一方面可以较灵活地筹资,包括地方政府投入、中央拨款、发行债券等;另一方面还承担对市政当局提供技术或财务咨询、服务的职责。与一般的金融机构不同,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能,因而需积聚大量金融、会计人员、工程专家,这也是与其财政投融资机构的性质相适应的。

3.财政投融资预算应在收支自求平衡的基础上,努力实现资金保值增值。这就要求融资、投资按项目直接挂钩,各项目应自求平衡,项目的还本付息由该项目收益负担,同时对于投资收益应有部分处置权。以国债为例,允许每年将部分国债资金建成的企业或项目中的国有资产转让出售,以收回投资资金,利用资金收益而不是发新债来偿还债务。而对国债的认购方来说,国债收益与投资项目的收益直接挂钩,可考虑生产建设性国债实行浮动利率或部分固定、部分浮动利率,并根据工程进度调整付息方式、还本期限和方式。既增加国债透明度,真正体现其生产建设性质,又可增加国债灵活性,吸引认购者,还可强化对国债资金使用项目的预算约束。

参考文献:

[1]苏明.我国中长期财政支出政策的未来取向[J].国债市场专刊,1997,(4).

[2]刘文超.对财政政策启动我国宏观经济及股市的影响分析[J].国债市场专刊,1998,

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中图分类号:TU

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)09-0085-02

随着我国经济的快速发展和人口数量的日益庞大,交通拥堵,道路资源匮乏,公共交通效率低下等问题日益突出,发展城市轨道交通是解决上述问题的必然选择。由于城市轨道交通投资巨大,为拓宽筹资渠道和缓解政府财政压力,有效解决建设资金短缺问题,我国一些发达城市在轨道交通投融资模式上积累了许多丰富的经验,形成了一套比较完整的实施措施。通过对其分析和比较,从中可以得到很多有益的启示。

1 我国现有城市轨道交通投融资模式的比较

目前,国内城市轨道交通投融资模式主要有以下三种,即以政府财政资金无偿投入为主的投融资模式,以政府为主导的负债性投融资模式,投资主体多元化的投融资模式,其各自运作模式如下:

1.1 以政府财政资金无偿投入为主的投融资模式

这种模式是指城市轨道交通全部由政府投资,由一个或若干个国有企业负责垄断运营,依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡,政府对项目的投入主要是现金投入,不提供或很少提供包括沿线土地开发权等政策支持。我国在计划经济体制下主要采用这种模式,如北京地铁一号线、北京地铁环线等。

在以政府财政资金无偿投入为主的投融资模式下,政府对项目的投资、建设、运营控制程度较高,有利于统一组织施工,运营中财务成本也较低,但是这种模式存在以下两个问题,一是由于工程造价不断上涨,建设项目愈加集中,政府财力的增长往往无法满足基础设施发展的需要,二是由于传统的政府补贴模式长期存在,企业缺乏加强管理以降低建设运营成本的原始动力,因此服务意识较差,效率低下。

1.2 以政府为主导的负债型投融资模式

这种模式是指为克服政府财力不足对轨道交通发展的制约,由政府财政投入部分资金,其余资金则依托政府提供信用担保,由轨道交通(建设、运营)项目公司以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资,政府通过行政手段让直属企业为项目提供资金或者为贷款提供担保,政府批给项目沿线的土地开发权,以综合开发收益作为贷款的偿还来源,政府承担项目债务的还本付息责任。采用这种模式的有北京地铁复八线、广州地铁二号线、上海地铁二号线和上海地铁十号线。

在以政府为主导的负债型投融资模式下,政府可以在资金短缺的情况下,短期内筹集到大量建设资金以保证项目建设的顺利进行,但是由于项目投资的最终来源还是政府财政收入,政府负担繁重,这种模式并没有从根本上解决城市轨道交通建设资金短缺问题,企业效率和经济效益仍然低下,不利于企业吸引多元化的股权投资和引进先进的公司治理模式。

1.3 投资主体多元化的投融资模式

这种模式允许民间资本和外国资本以市场方式组建轨道交通项目公司,成为轨道交通项目的投资主体,以市场融资方式筹集建设资金,形成一个以市场投资主体为主,政府投资为辅,以市场融资为主,以政策性金融投入为辅的多元化格局。通过政府投资、补贴或扶持,对项目进行商业化运作,提高项目利润率,吸引社会各方面投资,改善企业治理结构,提高管理水平和运作效率。采用这种模式的有北京地铁四号线、北京地铁奥运支线和深圳地铁四号线。

在这种模式下,通过发挥政府投入的示范作用和对非国有经济的带动作用,以政府杠杆资金吸引社会资金的广泛参与,一方面能够引入民间资本,减轻政府的财政负担,另一方面引入竞争机制,提高运作效率,能够利用政府的力量解决市场不能解决的问题,也能利用市场解决政府不能解决的问题。但是,这种模式也存在一些不利因素,主要体现在融资涉及面广,结构复杂,需要做好有关风险分担、税收结构、资产抵押等一系列技术性工作,而且,由于政府资本金比例较低,对投资公司筹集资金形成巨大的压力,投资公司在项目投资和运营中所处地位过于重要,一旦资金周转发生困难,将严重制约轨道交通建设项目的顺利开展。

2 郑州市城市快速轨道交通建设项目基本情况

郑州市是河南省省会,中部地区的重要区域性中心城市,随着城市规模的不断扩大和城镇化进程的逐步加快,城市经济建设的飞速发展,城市人口急剧增加,城市交通面临严峻的局势,道路拥挤、车辆堵塞、交通不畅已成为制约郑州市城市发展的瓶颈问题。在这种情况下,发展以轨道交通为骨干的公共交通系统,积极引入具有大、中运量的轨道交通方式是实现郑州市交通可持续发展的必然趋势。

根据《郑州市城市快速轨道交通建设规划》,郑州市轨道交通线网由6条线路组成,全长202.53km,共设车站135个,其中换乘站22个,2009-2015年作为起步阶段,建设轨道交通1号线一期工程、2号线一期工程,线网规模为45.39km;2015-2020年作为发展阶段,建设轨道交通1号线二期工程、3号线一期工程、四号线一期工程,形成“井”字形骨架网络,线网规模为50.22km;2020年以后作为成熟完善阶段,建设轨道交通6号线,5号线环线、2、3、4号线的二期工程。

根据轨道交通1号线一期工程的初步估算,投资成本约为5.9亿元/km,因此,郑州市轨道交通建设项目总共需要约1000亿元的资金,在单一的政府投资模式下,政府财政将面临巨大的资金压力,因此,必须结合郑州市现有的经济实力,选择合适的轨道交通投融资模式。3 郑州市城市轨道交通投融资模式的选择

根据轨道交通投融资模式演变规律及模式选择原则,在我国选择投融资模式的总体思路是:对于初次建设轨道交通的城市,宜建立政府财政资金为主导的财政投融资模式;对己有一定轨道交通系统的城市如北京、上海、广州等,应努力创造市场化融资条件,建立多元化的市场融资模式。结合郑州市实际可考虑有步骤地有针对性地采用以下模式。

3.1 采取以政府为主导的负债型投融资模式

考虑到郑州市的轨道交通建设刚刚起步,缺乏投资主体多元化融资模式必须的操作经验、人才和成熟的投资环境,因此建议近期建设项目采用以政府为主导的负债型投融资模式。以下就轨道交通建设项目的投资构成作简单说明:

政府财政投入:由于城市轨道交通具有一次性投入大,运行费用高,社会效益好而自身经济效益差等特点,政府在城市轨道交通资金筹集中始终占有举足轻重的决定作用。为保证近期建设项目的顺利实施,建议郑州市市政府投入部分财政资金作为近期建设项目资本金。

国内银行贷款:轨道交通建设项目作为公共建设项目,基本上都用于可续经营性,破产和清算的可能性都很小,而且轨道交通的资产、权益随着时间的推移,具有不断增值放大的特点,另外,轨道交通项目公司可在轨道交通沿线和车站开展多元化经营,其经营收入增长空间很大,当轨道交通项目运作一定年限后,在政策支持下,逐渐具有一定的营利性。

企业债券:企业债券是企业为筹集建设资金而发行的债券,通过发行轨道交通债券,可以集中民间大量闲散及短期资金用于轨道交通建设。企业债券不改变投资主体,实际上是向社会公众借款的一种方式,而且是一种筹集长期稳定、低成本资金的有效手段,可以作为郑州市轨道交通建设筹集资金的一条重要渠道。

3.2 积极探索投资主体多元化的投融资模式

投资主体多元化投融资模式建立是一项复杂的系统工程,也是郑州市轨道交通投融资工作发展和努力的方向,其建立的前提是城市轨道交通盈利模式的建立,只有扫清外资和民间资金进入轨道交通建设领域的各种障碍,提高经济效益,实现盈利,才能真正吸引到多元化投资主体,实现市场化运作,因此,郑州市应借鉴香港、上海、北京等地轨道交通建设的经验和教训,积极探索多元化的投融资模式,营造良好的融资环境,改革现有的项目审批内容和审批程序,提供更加高效、快捷的服务,降低投资者进入的成本,建立价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制,为轨道交通建设项目创造良好的投融资环境,以吸引更多民间资本、企业资本、市外以及国外资本投向轨道交通建设领域。

3.3 建议重点车站和换乘枢纽采用TOD的土地开发模式

TOD(Transit Oriented Development)即交通导向型开发,TOD土地开发以城市轨道交通的车站为中心,在车站及周边进行高密度的商业,办公,住宅等综合性用途的集约化,高效率开发,利用站点的建设引导站点周边地区的开发建设,既能够提升区域竞争力,又能够通过商业开发筹集建设资金。如苏州市轨道交通一号线工业园区段就是在城市设计与地下空间总体规划的指导下,结合轨道交通与地块的关系,统筹规划、交通、机电、建筑、结构、市政、景观、策划实施等进行研究,对轨道交通设施、公共地下通道、公共地下停车场、地下商业用地进行了TOD综合开发。

融资是TOD开发的一个重要意义,通过政府与社会的合作,解决轨道交通的建设资金短缺,并在空间上使轨道交通建设同周围土地利用有机的结合起来,形成完整的,有鲜明特征的城市空间组织秩序,建立轨道交通与沿线物业联合开发的运作机制,组织架构,能够多方位筹集建设资金,有效缓解政府的财政压力。按照城市轨道交通发展引导城市发展,城市发展促进城市轨道交通的思路,将城市轨道交通发展给城市发展带来的外部效益象轨道交通项目内部转移,达到多元化筹集建设资金的目的。

参考文献

[1]孙静.城市轨道交通基础设施项目的投融资方式研究[D].武汉:武汉理工大学硕士学位论文,2007.

[2]孙宁.城市轨道交通建设投融资模式的研究[J].中国铁路,2002,(11):57-66.

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城市基础设施的基本概念

（一）城市基础设施的含义

城市是一个国家或地区社会、经济活动的中心，城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施项目是既为城市物质生产、社会发展，又为城市居民生活提供一般条件的基础性公共设施，是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸。

（二）作为公共物品的基础设施与私人物品的区别

对于一种纯粹的私人物品来说，物品Gv的总量等于每一个使用者i所拥有的该物品数Gi的总和，即：

Gv=∑Gi

式中Gv表示私人物品的全部供应量；Gi表示第i个人的消费量，i=1，2，……，n。这个等式说明，私人物品的供应量等于各个人消费量的总和。私人物品具有排他性，只由某人使用而不能由其他人使用，比如说衣服等。

对于公共物品来说，则有：

Gp=G1=G2=……=Gn

式中Gp表示公共物品的全部供应量；Gi表示第i个人的消费量，i=1，2……n；N表示社会成员的人数。

当一种公共物品再增加一个消费者时，其边际成本为零。公共物品具有非竞争性和非排他性。

城市基础设施建设融资的主要渠道及瓶颈分析

（一）财政投融资的资金来源及运作流程

1.财政投融资的资金来源。城市基础设施政府融资是指政府以财政手段，把资金从原所有者手中筹集起来，再分配给需要资金的城市基础设施部门。目前，财政投资的资金来源主要包括四部分：一是政府预算内支出，包括： 城市维护建设税、公用事业附加、中央财政专项拨款和地方财政拨款。二是政策性收费，包括过路过桥费、城市建设配套费和增容费及其他各种收费等。三是经营资源收入，包括土地出让转让、经营无形资产收入以及存量资产经营权转让收入。土地出让金一直是国家财政收入的一个重要来源，但土地是有限的。四是政府发行国债。近年来，银行贷款对城市基础设施的建设起了至关重要的作用，但随着经济的发展和投融资多样化的转变，又基础设施建设所需资金庞大，周期长，贷款比例过高会增大国家的金融风险，银行贷款所占的比例在逐步减小。虽然财政投资的比例在逐年降低，但依旧是我国城市基础设施建设的最主要资金来源。

2.财政投融资运作流程。政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动被称作财政投融资。具体的财政投融资运作流程如图1所示。

（二）城市基础设施融资瓶颈分析

1.融资渠道单一，融资范围狭窄。自从我国城市基础设施开始建设以来，政府一直是工程建设投资的主体，政府的财政投入是其主要的融资渠道，政府的资金主要来源就是税收和土地买卖等，政府对城市基础设施投资的预算是有限的，但基础设施建设需要资金量非常大，因此，仅靠政府的投资是远远不能满足资金的需求。

城市基础设施的建设和发展的资金需求量大，经营性项目的资金回收难，周期也较长，所以风险也很大，相当一部分还是非经营性项目。所以说目前城市基础设施建设融资以政府为主要投资主体的投资结构是我国国情和体制发展的结果。

2.投融资平台不够完善。城市基础设施某些大型项目一直饱受资金困扰，有限的政府财力和投融资能力与全面加快发展建设需求之间的矛盾十分突出。虽然在我国投融资平台数目惊人，但投融资理念比较落后，尚未形成良好氛围，平台主体实力不强，投融资能力明显不足，市场化机制也不健全，投融资体制不够完善，难以形成投融资运营合力。同时，相比世界很多发达国家，我国的金融市场及其衍生工具发展还非常落后，这也是我国投融资平台不完善的根本性原因。

3.缺乏投融资监管和引导性政策。在城市基础设施建设中，政府一直扮演着主体投资者的身份，而缺乏出台相关的投融资引导性政策。引导性政策主要是指，对于那些投资基础设施建设的企业，政府要给予相当的税收优惠政策和奖励等，并形成完善的评价体系。引导性政策能够促使更多的金融企业或组织加大对城市基础设施建设的投资，从而达到积少成多的效果。政府对投融资的监管还很薄弱，缺乏高效率的调节机制，从而使得融资环境长期处于发展滞后的状态。

4.资金管理机制缺失。我国城市基础设施建设存在一个“悖论”困境：一方面，需要克服资金短缺、融资渠道单一，解决城市基础设施建设的融资瓶颈问题；另一方面，又普遍存在着城市基础设施建设资金利用效率低下问题，资金浪费现象严重。长期以来，政府一直是城市基础设施项目的投资主体，导致供热、供水、城市轨道交通等城市基础设施由政府部门建设和运营，这种很强的自然垄断性和市场失灵现象，造成城市基础设施建设资金管理的封闭性。在实际中往往导致城市基础设施项目建设的“三超”现象严重，即概算超可研、预算超概算、决算超预算，而“三超”现象导致的直接后果便是城市基础设施建设工程沦为问题工程，建设资金被大量浪费。

城市基础设施融资的策略

（一）转变政府职能

政府依然是城市基础设施建设的负责者、核心者和监督者。投资并不是政府的唯一角色，政府更重要的职能应该是为项目的建设起政策引导作用，提供更完善的平台和政策以保证城市基础设施项目资金顺利筹集，并能持续形成最优社会资源配置。

由于城市基础设施本身所具有的特殊性，比如说投资规模巨大、建设周期长、资金回收期长，以及其公益性、社会性决定了其建设资金来源主要为政府财政资金的投入和地方财政资金的筹措。对于经营性基础设施项目，政府可以通过特许经营权等方式引入民间资本投资，从而增加了资本的来源，又可以高效利用资金，拓宽了融资渠道，在加快城市基础设施建设的同时，政府也可以从中增加税收，可谓一举多得。

（二）BOT融资

BOT（Build-Operate-Transfer）直译为“建设-经营-转让”，它是一种债务和股权相混合的产权。当政府给予某些公司新项目建设的特许权时，这些公司同私人合伙人或者风险投资公司进行融资建设基础设施，并在一定时期内经营该设施来回收资金，赚取利润，到期后把此经营权移交给政府部门或者其它公共机构。一般情况下，BOT项目都必须经历项目确定和准备、招投标、特许权合同谈判、项目融资合同的签订、项目的建设、运营和移交等阶段。目前，西方发达国家采用BOT融资方式已经涉及到交通、电力、供水、市政建设等众多领域，它们的经济法律条件比较成熟，BOT项目运作规范，政策透明度高，因此， BOT融资成功项目也比较多。

我国BOT融资还是处于初级阶段。为了加快我国BOT融资的发展，应该从两方面着手：

首先，我国对城市基础设施项目BOT融资的管理可以选择以下两种模式：第一种是建立对国内所有BOT项目都适用的通用法规的管理模式；第二种是针对每个BOT项目的具体情况建立单独具有法律效力的协议。例如，中国香港就采用了后者，中国香港政府与五家电力公司签订了管制协议书，经香港“立法局”批准生效。

其次，政府应该是强有力的支持者，需要完善相应的法律法规，提供税收优惠，提供担保和外汇担保，应该合理防范项目风险，例如外汇、利率、通货膨胀、市场等风险。

（三）发行市政建设债券

市政建设债券实质上是指由地方政府或其授权机构发行，以地方政府信用为保障，筹集资金用于满足城市基础设施的需要，并承诺在一定期限内还本付息的债务性金融融资工具。2011年10月我国财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，标志着我国真正意义的地方市政债券发行的开端。

美国是市政债券发行最早、规模最大的国家，其州政府和地方政府从1812年就开始发行债券为城市基础设施建设筹集资金，并且金融债券市场的发展和城镇化同步进行。美国市政债券品种多样，流动性非常强，发行主体广泛，投资群体相当分散，因此，各种风险也随之降低。与此同时，美国政府提供的税收优惠政策也大大促进了投资群体的积极性，政府和金融机构主导的信用风险管理体系也非常完善。

针对我国特殊国情下促进市政建设债券市场的发展，首先，政府应当尽快建立和完善相关法律制度，包括市政债券的发行定价、交易、偿还和监管各环节，市场准入的机制，信用评级体系，信息披露制度的构建等。其次，建立市政建设债券的风险预警机制，这就要求完善信息披露和信用评级机制。最后，建立合理的偿债机制是为了保证债券到期还本付息，为此可以建立专门的偿债基金和清晰明确的责任体系。

（四）资产证券化融资

资产证券化（ABS）是指以目标项目所拥有的资产为基础，同时以该项目未来收益作为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券和股票来筹集资金的一种融资方式。ABS通过其特有的提高信用等级功能，使原来信用等级低的项目可以进入国际高档证券市场进行融资。它的过程是发起人将要证券化的项目资产进行组合，出售给特定的交易机构，由交易机构对投资者进行证券融资。

自20世纪90年代开始，我国已经尝试了资产证券化融资。1996年珠海高速公路债券成功发行了2亿美元，成为我国项目融资中不用国家担保、不用银行担保的典范。虽然已经发展了十几年，ABS更多的时候是作为融资的辅助工具，在城市基础设施融资上没有发挥出其优势。尽管目前我国资产证券化水平比较低，但可以适当模仿发达国家的模式，再根据我国国情，从宏观整体出发推动制度变迁，完善市场机制，对资产证券化融资进行规范化，ABS必然会成为城市基础设施建设的主要融资方式。

结论

目前我国城市基础设施建设正在不断快速地发展，随着投融资平台的不断完善和城市基础设施融资渠道进一步规范，未来我国将通过资本运作的方式为主，吸引民间资本投入，为城市基础设施建设提供融资服务。

参考文献：

1.刑恩深.基础设施建设项目投融资操作实务[M].同济大学出版社，2005

2.戴天柱.中国财政投融资研究[M].经济管理出版社，2001

3.杜君楠.西部地区农业基础设施财政投融资研究[D].西北农林科技大学博士学位论文，2012

4.郭继秋.市政基础设施项目融资结构优化问题研究[D].吉林大学博士学位论文，2010

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基金项目：2013年度河南省政府决策研究招标课题“河南地方政府投融资平台规范发展研究”（编号：2013B291）；2013年度河南省社科联、河南省经团联调研课题“我省建立和完善投融资体系，解决城镇化和基础设施建设筹资机制研究”（编号：SKL-2013-3126）

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2014年3月6日

一、地方政府投融资平台的重要意义

（一）为地方政府基础设施建设筹集资金，弥补公共财政不足。地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且承担着经济社会发展的管理职能和责任。1994 年我国实行分税制改革以来，财权向上级中央政府集中，事权层层下放，地方事权承担过多与财力不足的矛盾越来越突出。而我国的《预算法》规定，各级政府必须按照量入为出、收支平衡的原则安排支出，地方政府不能够发行债券募集资金，地方政府面临着资金短缺的困境。在此情况下，大量举债和土地财政成为地方政府筹资的主要方式，政府的组织优势和银行的融资优势结合在一起，催生了地方政府组建投融资平台公司。地方政府投融资平台的创立使政府能够利用市场化手段筹集资金，为地方经济建设输入了血液，地方政府投融资平台在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。

（二）加速推进城镇化的必然选择。中央提出要求要把推进城镇化进程作为我国现阶段扩大内需，推动经济平稳增长，提高人民生活水平的一个重要手段。2010年我国的城镇化率为49.68%，2011年为51.27%，2012年已经达到52.57%，城镇化率的不断提高必然要求与之配套的基础设施要不断增加，也就需要将大量的资金投向基础设施建设，基础设施的不断完善才能为城镇化打下牢固的基础。在我国快速推进城镇化进程中，许多地方基础设施建设比较落后，需要投入大量资金，地方政府投融资平台能够解决公共基础设施建设资金不足的问题，进而推进我国城镇化进程。1995～2010年全国固定资产占 GDP比重从32.9%上升至69.0%，成为我国经济发展的重要推动力。其中，地方投资在城镇固定资产投资中的占比从72.7%提高至90.6%，体现了地方政府在全国的城镇化建设中的巨大能量。

（三）促进经济发展的有力保证。地方政府投融资平台公司可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。我国目前正处在转型时期，市场发育不足，法律制度不完善，合理的产权结构、市场结构缺损，社会性资本难以驱动，因此在经济发展中发挥主导力量的仍然是政府，我国特殊的国情决定了政府要主动推进市场建设。地方政府投融资平台投资主要用于公共基础设施建设，而一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素。地方政府投融资平台还应在引导社会资本流向、优化经济结构等方面发挥重要作用。

二、地方政府投融资平台风险分析

（一）偿债风险。偿债风险是指地方政府投融资平台的债务违约风险。据统计，近几年地方政府投融资平台迅猛发展的同时，其负债率也在不断提高，很多投融资平台都出现了高出警戒线的情况，一旦到期的债务无法偿还，随之而来的便是相应的债务危机，政府信用相应受损，进而对整个金融体系造成冲击。地方政府投融资平台的借贷规模快速增长，而大多数投融资平台在融资中都依靠政府财政作担保，给地方政府带来了隐性债务负担。地方政府投融资平台的大部分资金使用在了投资回报率比较低的基础设施和其他公共建设项目上，这些项目大多数不具备自偿性、不能产生资金流，贷款偿还主要依靠地方政府财政收入、项目收费和出让土地收入，很难有与债务偿还要求相适应的现金流，存在着较大的偿债风险。

（二）政策风险。由于地方政府投融资平台具有很强的政府背景，一旦国家的产业政策、地方政府的区域经济、行业发展等政策调整变动，将可能对地方政府投融资平台的经营产生较大的影响，所以其面临很大的政策性风险。随着货币信贷、财政税收、房地产调控等一系列政策调控逐步到位，地方政府还贷压力将逐步加大，平台基于宏观政策转向而产生危机的概率大大增加。从宏观调控角度来看，为应对国际金融危机，我国政府实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策，这期间银行资金集中投向地方政府投融资平台。平台所投资项目大部分需要利用土地增值收益来偿还，土地价格的上涨将进一步推高房价，挤占购房者其他消费，进而削弱其实际消费能力，这与国家当前调控房价，通过拉动内需、刺激消费，进而调整经济结构，实现经济增长方式转变的理念完全不符，加剧了投资和消费比例的失衡。除此之外，国务院、财政部、银监会等部门都出台加强监管和清理地方政府投融资平台的文件和政策，地方政府投融资平台面临愈来愈严峻的监管政策环境，将加大投融资平台的政策风险。

（三）财政风险。财政风险是指在不确定的外部环境下，由于地方政府有限的财力不能满足履行公共支出责任的需要，从而对政府的正常运转和经济社会发展造成损失的可能性。地方政府财力指的是地方政府的可支配资源，包括地方政府税收收入与非税收入、基金收入、国有资本经营收益以及预算外收入。地方政府公共支出责任指的是地方财政承担的本地区政权机关运转所需支出与管理行政区域内教育、经济、科学、文化、卫生、城乡建设、体育等事业发展所需支出。据统计，截至2012年4月底，地方投融资平台的总负债额占财政收入比重达到82.73%，整体形势不容乐观。地方政府投融资平台的负债是地方政府或有负债的重要组成部分，由于地方政府投融资平台是由政府出资设立并提供财务担保，一旦投融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，过度膨胀的地方政府投融资平台的债务使地方政府面临更沉重的债务负担，将使地方政府的财政风险急剧增长，不利于地方经济的可持续发展。

（四）金融风险。银行贷款是地方政府投融资平台的主要筹资渠道，地方政府投融资平台过度负债将导致严重的系统性金融风险，主要体现为信用风险、流动性风险和利率风险。信用风险又称违约风险，是指受信人不能履行还本付息的责任而使授信人的收益发生偏离的可能性，是金融风险的主要类型。地方政府投融资平台的融资主要来自于金融机构，而其自身偿债能力不足，如果地方财政收入下滑，土地增值收益减少，不能及时偿还到期债务，债务风险就会直接转嫁到金融系统。流动性风险指的是商业银行缺乏充足的现金来满足客户取款需要与不能满足客户合理的贷款需求以及其他即时的现金需求而引起的风险。利率风险是指因为市场利率变动的不确定性所导致的银行金融风险，是因为市场利率波动造成商业银行持有资产的资本损失和对银行收支的净差额产生影响的金融风险。

三、地方政府投融资平台的风险管理

（一）增强风险意识。要增强地方政府的风险意识，加快建立地方政府投融资责任制度，明确投融资平台债务责任划分；要增强投融资平台的风险意识，探索建立比较完备的风险防控体系，重点监测企业长短期债务比例、收益项目与非收益项目的比例、土地出让金收益占还款比例等指标，防止过度融资；要增强银行的风险意识，银行应规范对政府投融资平台的授信操作，加强对投融资平台还款能力和贷款风险的评估与控制。

（二）建立健全投融资平台风险控制机构和相关制度。地方政府投融资平台应当按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立投融资平台决策、管理、监督三位一体的法人治理架构与经营约束机制。投融资平台应当设立负责风险控制和内部监督审计的部门，建立起以监事会为领导机构、风险控制部门为支撑的风险控制监督机制。应建立健全地方投融资平台信息披露制度，应及时公开财政负债状况，将政府负债状况的隐蔽性向显性转变，应当及时向投融资平台的资金提供者披露投融资平台的资产负债状况、盈余亏损情况等内容，以提高其资金使用与管理效率。应当利用地方政府政务公开平台，披露投融资项目事前、事中和事后的相关信息，以此强化投融资项目的内外部监管。要发展独立的信用评级机构，通过客观、综合评价地方政府以及投融资平台的情况，以确定相应信用等级来为资金提供方提供有价值的参考，从而达到控制风险的目的。

（三）建立地方政府投融资平台风险预警系统。地方政府应当建立投融资平台风险预警系统，对地方政府投融资平台的运行进行全方位、全过程的跟踪、识别、评价、预测和监控，该体系对地方政府投融资平台发生危机的可能性进行预警，并估计其风险程度，使地方政府能够尽早发现风险，有助于及时掌握风险动态，有利于在风险萌芽状态及时采取有效措施将其遏制，避免重大风险给经济发展带来损失。预警系统的建立，不仅要考虑当地经济发展水平、投融资平台债务规模、地方政府财政收支状况等因素，还应具体分析投融资平台债务产生的原因与发展趋势。投融资平台内部应当建立风险管理部门，负责平台公司的风险预警，随时关注投融资平台风险状态，及时警示风险隐患。还应在预警系统的基础上建立应急机制，制定对突发性地方政府投融资平台风险的处理方案，及时援助出现问题的投融资平台，以防止危机扩大冲击金融系统，造成更多不良影响。

（四）加强地方政府投融资平台债务管理。应当建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对投融资平台的债务管理。一是完善对地方政府投融平台债务管理的法律制度，对不同地区、不同性质的地方政府投融资平台债务区别对待。要建立严格的监控机制，严格债务资金的使用监督，明确并细化债务资金使用方向；二是完善债务偿还机制。要明确债务偿还主体，坚持“谁用款、谁还款”原则，逐级落实贷款风险责任，并建立相应的追偿与问责机制，要严格制定偿债计划，明确偿债的资金来源与还款计划；三是应健全地方政府投融资平台债务风险总量衡量与控制指标体系。地方政府投融资平台债务确认、识别与预测评价要包括平台债务规模与当地政府财力的匹配，以及相关联的资金来源、债务余额、偿债安排。具体衡量指标主要包括地方政府投融资平台债务余额、平台平均负债额、债务依存度、债务负担率、借新还旧债务额占债务总额比重、债务偿债率、债务逾期率、平均还债年限等。

主要参考文献：

[1]文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考[J].宏观经济管理，2013.1.

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1、PPP模式的含义与特点

PPP英文全名为Public Private Partnership，中文直译为“公私合作关系”，“公”代表政府部门，“私”代表私营部门，主要是指非政府性质的各种社会团体和企业组织。由于不同国家和学者对PPP的理解和认识不同，PPP也形成了不同类型的含义。就广义上来，PPP是指给各部分与私人投资者之间进行的一系列合作，包括投资领域、建设领域、技术领域、经营领域以及服务领域等等。具体而言，可以分为BOT(Build-Operate-Transfer)模式、TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式、DBFO (Design-Build-Finance-Operate)模式等。而狭义上的PPP特指投融资模式，更加突出政府的参与及合作。PPP模式与传统模式相比较，最大的特点在于私营部门的参与，可以使公共部门和私营部门之间取长补短，发挥各自的优势，弥补对方身上的不足，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。PPP模式具有以下几个特点：

① 传统模式下，政府部门既是公共项目的投资者和建设者，又是公共项目的运营者和监管者，这种模式极易造成政府部门工作压力过大、管理缺位、工作效率不高，甚至滋生腐败现象。而PPP模式将社会上的私人投资者引入到公共项目中，最直接的影响在于减轻了政府的财政负担，而且政府部门由原来的投资者、建设者、运营者和管理者的角色转变为单纯的监管者，加快了政府职能转变，有利于提高政府部门工作效率。

② PPP模式可以使政府部门和私营部门取长补短，发挥各自的优势，尤其是利用私营部门的优势条件，政府部门通过私营部门提供的资金、技术、服务和管理经验来提高和改善公共项目建设与运营效率，更好的为公众提供高质量的服务。

③ PPP模式下的风险分担更加合理，传统模式中的公共项目风险往往由公共部门独自承担，而PPP模式终政府通过各种手段将其中一部分风险有效的转移给私营部门，减轻了政府部门承担的风险。

④ PPP模式中政府部门与私营部门之间是合作关系并共同分享权力，具体表现在以下两个方面：一是双方的合作和信任取代了以往的命令和控制式的对立关系；二是合作中各方可以就一些需要提讼的问题进行协商，达成谅解并免于。

2、评价方法的选择及确定

层次分析法可以广泛地涵盖上述评价指标，并且比较擅长处理缺乏客观数据、主观评价因素较多的项目，基于以上考虑，本文采用层次分析法作为分析的手段。设现在要比较个因子对某因素的影响大小，用表示和对的影响大小之比，则最后得到矩阵。其中的取值参考以下标准：

1表示两个因素和具有相同重要性；

3表示因素比因素稍重要；

5表示因素比因素更重要；

7表示因素比因素强烈重要；

9表示因素比因素极端重要；

2、4、6、8表示上述评价值的中间值。

求解的特征向量W

式中A表示为：，为判断矩阵； 为A的最大特征根。

即为各指标间相对重要性的权重向量。

由可以估计比较判断的一致性。

式中CI为一致性指标；n为判断矩阵的阶数。当判断矩阵中随机输入1－9及其倒数时，计算得到一致性指标的平均值RI。由此，可以进行满意一致性检验。

当时，认为判断矩阵的一致性是可以接受的，否则应对判断矩阵作适当修正。当评价对象为多层次评价因素时，则参照上述评价方法进行再次评价，并做一致性检验。

3、评价指标选取及确定

传统政府投资项目可以简单的划分为完全政府(财政)投资、完全市场化投资以及政府主导的市场化投资三种模式，PPP模式即属于第三种投融资模式。如果政府主导的市场化投融资模式较其它两种模式具备更多的优势，那么就可以为PPP模式引入政府投资工程领域提供合理依据。根据已有的研究成果，评价指标可以分为以下几部分内容：

一是经济效益，包括模式的融资能力、投资效益、融资成本、投资规模。融资能力是指采取的投融资模式可以融资能力的大小；投资效益是指投融资资金的未来净现值大小，投资效益是投资者决定是否投资项目的主要指标之一；大部分投融资资金往往是负债资金，投融资成本是指融资所需要的成本大小，融资成本越高，表明项目要支付更多的投融资利息。

二是管理效益，包括人力资源、组织运行效率和资金运作效率。人力资源是指投融资模式中人力资源的配置状况，可以考察人员学历、专业技术水平、综合业务能力等；组织运行效率是指投融资组织机构的工作效率，通常市场化、专业化融资机构的参院会使组织机构具备更高的运作效率。资金运作效率主要考察资金是否得到有效的使用。

三是运营效益，包括经营效率和服务水平。经营效率考察的是指运营阶段的经营成本，反映了运营商的运营管理水平；服务水平是指提供单位服务所产生的成本。

四是是公平与公正指标，包括风险分担和利益分配。公平与公正指标主要考察PPP项目相关者的公正与公平程度；合理的风险分担和收益分配可以使政府与私营投资者公正与公平的参与PPP项目的建设和运营。

根据确定的评价指标构建如图1所示的评价方案，采取专家打分方法对相关指标进行确定。本文涉及层次分析法计算过程及记过是通过EXCEL表格自动处理的，忽略了详细的计算过程。

图1模式评价指标体系

4、评价方案及评价结果分析

根据专家打分情况，运用层次分析法EXCEL表格运算，得到A-B判断矩阵Wij，见表1：

表1 A指标层权重确定

指标 公平与公正 经济效益 管理效益 运营效益 Wi

经济效益 1.00 3.00 4.00 5.00 0.5427

公平与公正 0.33 1.00 2.00 3.00 0.2330

运营效益 0.25 0.50 1.00 2.00 0.1398

管理效益 0.20 0.33 0.50 1.00 0.0846

验证：λmax=4.0470，CI=0.0157，RI=0.90，CR=0.0174< 0.1。由上述计算结果可以确定经济效益、公平与公正、运营效益和管理效益分别为0.5427、0.2330、0.1398、0.0846。

表2 经济效益指标权重确定

指标 融资能力 投资效益 融资成本 投资规模 Wi

融资能力 7.00 5.00 2.00 1.00 0.4927

投资效益 7.00 5.00 1.00 0.50 0.3501

融资成本 1.00 0.33 0.14 0.14 0.0513

投资规模 3.00 1.00 0.20 0.20 0.1058

验证：λmax= 4.1366，CI= 0.0455，RI= 0.90，CR= 0.0506 < 0.1。由上述计算结果可以确定经济效益、公平与公正、运营效益和管理效益分别为0.4927、0.3501、0.0513、0.1058。

表3 管理效率指标权重确定

指标 人力资源 组织运行效率 资金运作效率 Wi

人力资源 1.00 0.33 0.14 0.0833

组织运行效率 3.00 1.00 0.20 0.1932

资金运作效率 7.00 5.00 1.00 0.7235

其中λmax=3.0658，CI=0.0329，RI=0.58，CR=0.0567< 0.1。由上述计算结果可以确定人力资源、・组织运行效率、资金运作效率的权重值分别为0.0833、0.1932、0.7235。

表4 运营效益指标权重确定

指标 经营效率 服务水平 Wi

经营效率 1 3 0.75

服务水平 0.33 1 0.25

其中＝2；CI＝0；RI＝0；CR＝0

表5公平与公正指标权重确定

指标 风险分担 利益分配 Wi

风险分担 1.00 1.00 0.5

利益分配 1.00 1.00 0.5

其中λmax=3，CI=00，RI=0，CR=0 < 0.1。风险分担和利益分配的权重值分别为0.5、0.5。通过表1-表5各指标权重值的确定，得到表6所示的各指标的权重。

表6 评价指标权重

A层指标 B层指标 权重值

经济效益 融资能力 0.2674

投资效益 0.1900

融资成本 0.0278

投资规模 0.0574

管理效益 人力资源 0.0070

组织运行效率 0.0163

资金运作效率 0.0612

运营效益 经营效率 0.1049

服务水平 0.0350

公平与公正 风险分担 0.1165

利益分配 0.1165

采取专家打分法对完全政府(财政)投资、完全市场化投资以及政府主导的市场化投资三种模式进行打分，指标按照1-5分进行评价。指标打分结果与对应权重值之积为该项指标的得分值。各项指标的打分情况及评分值见表7-表10。

表7 经济效益指标评分值

指标 权重值 完全政府投资 完全市场化投融资 政府主导、市场化投融资

融资能力 融资能力 0.2674 2 4

投资效益 投资效益 0.19 2 3

融资成本 融资成本 0.0278 4 3

投资规模 投资规模 0.0574 2 3

总计 总计 0.5426 1.1408 1.8952

表8管理效益指标评分值

指标 权重值 完全政府投资 完全市场化投融资 政府主导、市场化投融资

人力资源 0.007 2 4 4

组织运行效率 0.0163 3 3 5

资金运作效率 0.0612 2 3 4

总计 0.0845 0.1853 0.2605 0.3543

表9运营效益指标评分值

指标 权重值 完全政府投资 完全市场化投融资 政府主导、市场化投融资

经营效率 0.1049 3 4 4

服务水平 0.035 2 4 3

总计 0.1399 0.3847 0.5596 0.5246

表10公平与公正指标评分值

指标 权重值 完全政府投资 完全市场化投融资 政府主导、市场化投融资

风险分担 0.1165 2 4 4

利益分配 0.1165 3 4 5

总计 0.233 0.5825 0.932 1.0485

汇总表7-表10各项指标的打分情况及评分值见得到表11。

表11 三种投融资模式的比较分析

指标 完全政府投资 完全市场化投融资 政府主导、市场化投融资

经济效益 0.5426 1.1408 1.8952

管理效益 0.1853 0.2605 0.3543

运营效益 0.3847 0.5596 0.5246

公平与公正 0.5825 0.932 1.0485

总计 1.6951 2.8929 3.8226

从上述评价结果可以得出，完全政府(财政)投资、完全市场化投资以及政府主导的市场化投资三种模式的优劣顺序为政府主导、市场化投融资(4.0571)，完全市场化投融资(3.5119)，完全政府投资(1.7904)。完全市场化投融资方式在经济效益、社会及环境效益以及运营效益方面具有相对优势，在公平与公正指标上却较政府主导、市场化投融资模式弱。该评价结果反映了社会资本参与政府投资项目建设和运营工作的可能性及优越性为PPP投融资模式的提出及应用提供了依据。

参考文献

篇6

绪论：目前是我国城市化进程中的加速发展期，城市地域和人口规模不断扩大，全国各主要城市在十二五规划中都制定了宏伟的城市开发建设计划。在城市开发建设过程中，基础设施项目对资金的需求是巨大的，因此，基础设施项目融资工作是城市开发建设过程中最关键的环节之一，本文试图论述目前城市基础设施项目融资工作中存在的问题，并探讨和突破城市基础设施项目融资困难的办法和措施，以促进城市开发建设的顺利进行和健康发展。

论文主体：

一、城市开发建设过程中基础设施项目融资工作存在的几个问题

纵观全国各地城市基础设施开发建设，除上海、天津、杭州、武汉、昆明等城市的投资融资体制、机制比较灵活，融资手段、渠道、品种比较多样化处，其他大部分省市的城市基础设施建设都存在融资难的问题，本人认为，新城区基础设施开发建设融资存在的问题主要表现在四个“单一”上，具体如下：

1、融资主体单一。

长期以来，城市基础设施项目的融资模式主要是以“平台公司借款，财政提供担保、财政负责还本付息”的方式开展，随着“国发19号文”的实施，现在这一模式已经被告打破了，但目前新的融资体系没有建立和完善，仍然以原平台公司为主要融资主体，辅以少量的政府BT融资方式利用社会资金，虽然2010年4月国务院颁发《关于鼓励和引导民间资金健康发展的意见》，鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，但由于各地尚未出台相应的实施细则，以及民间资本对政府“强势”的畏惧，除少数中央背景的企业敢于“闯阵”外，其他民间资本大多不敢轻易涉足。

2、融资项目形式单一。

过去，银行金融机构发放基础设施项目贷款均是以政府的信用为基础，只要财政或政府提供担保或出具还承诺函，不管平台公司的资信如何，不管融资项目性质经营性还是公益性，也不管融资项目是否有现金流和还款来源，都可以发放贷款，因此，平台公司向银行提出融资的基础设施项目基本上是公益性。作为城市基础设施项目主要表现在：一是项目立项缺乏统筹安排，管理简单。土地储备机构负责征地收储项目立项，城区政府负责拆迁安置相关项目立项，平台公司负责基础设施项目立项。项目立项缺乏统筹安排的结果就是各自为政，效率低下，浪费严重等；二是机械理解国家有关土地出让收专款专用和收支两条线政策，将基础设施投入与相关土地出让收入对立分割开来，造成了基础设施项目都是公益性、没有收益的项目假象，人为造成基础设施项目融资难的问题。其实完善基础设施项目，改善土地周边环境，提高土地出让收益，实现增值，就是一种效益。

3、融资渠道单一。

最近几年，作为城市基础设施融资的主要主体的财政和平台公司基本上是以国内银行贷款作为主要融资渠道，一是争取银行贷款工作不复杂；二是银行对贷款资金监管不严，有利统筹安排使用，降低资金成本；三是银行对基础设施项目贷款利率比较优惠。此外，融资渠道还包括一部分世界银行、外国银行。而作为资金期限及成本与基础设施比较匹配的资本市场、债券市场、信托计划、社会资金等融资渠道就较少采用，在一定程度限制了融资工作的渠道多样性。

4、融资产品单一。

受制于融资渠道单一以及原平台公司自身的实力和资产结构不合理（以公益性资产或现金流小的资产为主）的影响，基础设施项目融资的品种也比较少，以各类银行贷款为主。因自身条件、思想观念或能力等方面的影响，较少采用发行股票、债券、信托计划、保险基金（股权）计划、资产证券化、租赁等融资产品。当然后者条件要求和工作复杂程度相比银行贷款要高得多和困难得多。

二、产生上述问题的主客观原因

1、相关人员对城市基础设施项目融资工作认识不到位。

主要表现在以下几个方面：一是在城市开发建设过程中政府及有关部门更重视房地产开发建设招商引资工作，相对忽视了基础设施同步配套建设，特别是在新城区开发建设过程中，往往在新开发区还是一片荒芜之地时，大部分土地就已经被许诺“瓜分”完了，给新城区开发模式的选择带来了极大的不便；二是城市建设领域往往被认为是腐败的重灾区，权限上收，权力分散，具体办事的单位和企业的自在廉政监管面前就很容易退居次位，企业希望的优惠政策也很容易被打折扣；三是政企不分。作为主要融资主体的平台公司只是政府主导城市开发建设过程中的其中一个环节，没有选择项目、项目融资和确定项目建设方式等相关工作的自，而只是基础设施项目的政府业主，赚取少量的代建管理费维持单位或企业基本的运转，无法实现做大做强；四是基础设施项目管理不科学，简单化，与市场要求相脱节。项目缺乏科学合理的划分（经营性、准经营性、公益性等），不进行项目经济效益的测算，更不开展片区开发经济效益的测算，缺乏具有可操作性的片区开发计划。政府以下达城建计划形式开展工作，项目均以纯公益性质出现，与融资工作要求不相符，开展融资工作渠道和方式很大的局限。

2、城建基础设施投资模式落后。

目前城市基础设施项目开发建设主要是采用政府主导筹资、投资、建设、监管等具体工作的建设模式，市场化程度不高，作为市场主体的原平台公司也只是代表政府履行项目业主管理的职责，其他工作，包括投融资全部都由政府相关部门来完成，基础设施开发建设相关风险全部由政府承担，其他市场主体，如民间资金、国外资金等社会组织很难进入到城市基础设施建设的领域中来。

3、落实上级政策文件不力。

国发19号文件颁发以来，除上海、昆明等少数几个城市出台了相应应对政策外，其他大部分城市感觉文件来得太快，政策变化太快，还处于探索研究阶段，对政策的认识和理解难以达成一致，还停留在处理债务和融资平台清理整顿的具体事务中，对国发19号文件等系列文件精神实质认识不清，理解不到位，没有对城市基础设施投融资体制做出相应的改革，提出必要的具有针对性的措施和办法。

4、工作缺乏创新。

首先是缺乏对城市基础设施投融资体制系统的研究，特别是相关的有权部门，如发改委等，只有遇到困难和问题时，才由研究室或科研部门开展专题研究，而这些研究室或科研部部门平时脱离一线工作，对相关问题理论认识多，了解实际情况少，往往其他研究成果可操作性不强。其次是对困难和问题研究缺乏系统，其实各有关部门、企业在日常工作中也开展了相关问题的考察和研究，但各自为政，从自己的角度和利益出发，盲人摸象，得出的结论往往有利于本部门，缺少站在大局角度思考问题而得出科学的结论。第三是正因为没有权威的政策文件指导，有关部门、企业缺乏大局观，导致各部门在具体事务处理过程中“唯上、唯法、唯规”，不敢创新，深怕“犯上、违法、违规”，因此，工作中缺乏灵活性和主观能动性。

三、解决办法及建议

1、正确理解“国发19号文”等系列调控文件精神，搞好城市建设投融资体制改革。

2010年出台包括“国发19号文”、“实施细则”、“2881号文”等系列调控文件的核心内容有三个方面，一是平台公司债务，特别是隐性的政府债务必须“透明化、公开化、预算化”，避免盲目投资，防止财政风险；二是政府市政基础设施投融资行为“市场化、规范化”，这里包括政府投资必须量力而行，政府投资必须列入财政预算，同时以市场化理念开展各项投资行为；三是理顺政府与平台公司、政府与各金融机构之间的关系，促进城市基础设施开发建设健康发展。因此，从以上认识我们知道，目前城市基础设施工作重点应该是进行政府对城市基础设施投融资体制的改革，而不能仅仅进行平台公司改革和简单的债务处理，这样才能制定切实可行的城市基础设施投融资体制改革方案和意见，为开展基础设施融资工作创造良好条件和环境。

2、转变思想观念，创建服务型政府，改善融资环境。

面对基础设施投资问题，政府总感觉力不从心。一是基础设施投资金额庞大，资金需求巨大，融资压力大；二是政府直接投资基础设施项目，很容易陷身于具体事务中，影响其他职能的履行；三是全部基础设施由政府直接投资，债务压力大，容易造成财政支付危机，甚至危及国家金融安全；等等。因此，在城市基础设施开发建设过程中，应将市场能做的事情交由市场来做，还事于民，实现政府由全能型政府向服务型政府过渡已是大势所趋，也是市场经济和社会发展到一定阶段的必然选择。这样，政府才能集中精力制定切实可行的政策，把城市基础设施开发建设过程中的服务工作做得更全面、更细致和更到位。

3、充分、灵活利用城市土地资源，提高基础设施项目融资能力。

相对于其他国有资产，土地是各地政府的最大资源，土地出让收入也是各地政府最大的财源。根据有关部门统计数据，2010年土地出让收入平均占到各地方政府财政收入的40%以上，有的甚至达到50%以上。而城市基础设施投资额中，土地出让收入一般占到总投资额的70%左右，其他收入只能是城市基础设施投资来源的补充，而一些国有资产的注入平台公司也只补充了平台公司的现金流，起到提高平台公司的信誉作用而已。基础设施的开发建设改善了周边土地的条件和环境，土地出让收入作为基础设施项目投资有主要来源是理所当然的。进而为基础设施项目开创稳定和充裕的现金流，实现项目投入产出平衡，提高基础设施项目融资能力。

4、创新融资项目管理模式，改变基础设施项目融资条件。

在开展融资工作中，除了借款主体本身的经济实力和良好信誉外，借款所投资的项目是否符合市场原则，具有稳定现金流和实现项目本身的收支平衡，也是开展融资工作的必要条件。目前城市基础设施项目融资工作的依据是政府下达的城建计划，由于受到土地出让制度和土地出让收入收支必须两条线的限制，政府下达的城市计划项目均以纯公益性质出现，这就极大限制了项目的融资渠道和方式，也不符合银行业金融机构和资本市场融资的要求。因此，必须改变将基础设施项目投资与相关土地出让收入有机结合起来，改善项目现金流和项目投入产出之间的平衡，也有利于实现土地经营，实现效益最大化，从而达到改善融资项目条件的目的。

5、充分发挥原融资平台公司基础作用，打造充满活力城建投资公司，提高融资效率。

国发19号文要求各方政府加强对平台公司的管理和整顿，并没有完全否定平台公司的作用，只是要求平台公司必须市场化、公司化、实体化运作，实施平台公司债务与财政债务之间的区隔，实现平台公司资金与财政资金之间的良性互动。我们认为，可以从以下三方面发挥平台公司的作用，一是发挥平台公司城市基础设施开发建设的主体作用，有利于全面贯彻落实政府的城市建设发展规划和战略意图；二是发挥平台公司作为政府城市基础设施开发建设招商载体作用，有利于加强政府在招商谈判中的地位；三是发挥平台公司管理和运作城市基础设施资产的作用，提高基础设施资产运作和管理效率和效益，实现国有资产保值增值。在政府与市场之间建立一条连接链，提高基础设施项目管理效率，降低成本。

结论：综上所述，新城区开发建设过程中基础设施项目融资工作要充分利用新区的以土地为主各种资源，制订切实可行的政策，充分发挥和调动原融资平台公司的开发主体作用和招商引资平台和媒介作用，多渠道多方式开发融资工作，以满足新城区基础设施项目开发建设的资金需要，促进新城区开发建设的顺利进行和发展。

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一、城市基础设施传统融资模式

1.财政投资：政府从财政收入中的拨款，税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。虽然式微，但在现阶段，依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。

2.土地储备制度融资：地方政府依法律程序，运用市场机制，对通过收回、收购和征用等方式取得的土地，进行前期开发、整理，予以储存，以满足城市各类建设用地的需求。政府垄断土地一级市场，通过“土地收购―土地储备―土地出让”来实现融资。

3.国内外贷款：运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家贷款。由于规模大、回收期长，这种融资方式一般手续复杂，需要较长时间的审批和可行性论证，。

4.证券市场融资：在基础设施传统融资模式中，具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。由于我国债券市场的先天缺陷，证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。

二、城市基础设施融资存在问题。

1、融资需求远大于供给，融资渠道狭窄。供求矛盾突出，融资渠道单一，主要以财政资金和银行贷款为主。

2、城市基础设施建设存在或多或少的行政性“身影”。投资责任承担主体缺失，专项资金不到位，被挪用情况时有发生。权责不明确，政企不分。

3、土地制度不完善，土地财政融资可持续性低。随着城市土地的圈占日益严重，城市可用土地减少，“土地财政”已经难以为继。

4、基础设施建设财政投融资法律建设滞后。我国尚无专门对城市基础设施建设投融资活动进行规范的《财政投融资法》和《财政投融资条例》，尚有诸多限制。

5、包括BOT模式、PPP模式、RCP模式、TOT模式等在内的项目融资模式在我国城市基础设施建设中采用遭遇诸多瓶颈。这些制约因素主要包括法律、政策、政府、人员、管理等方面。

三、城市基础设施融资对策

1、精准定位政府职能，创建良好投资环境。为发挥政府资源在城建中的杠杆作用，需要转变政府职能，找准定位，从现有实际出发合理规划，实现城市基础设施的效益最大化。发挥主导作用，有效带动资本市场投资城市基础设施建设领域，并且通过打破垄断机制，建立投资回报机制，简化相关程序以提高效率，鼓励支持非公有制企业等举措，营造良好的投资环境。而因基础设施的社会公共性，在引入竞争机制后，政府应加民间资本进入城市建设领域的监督管理，规范相应操作流程，保障城市基础设施建设的顺利进行。

2、规范并推动融资平台，建立健全相关机制。市场环境的变化推动了城市基础设施的市场化改革，传统垄断性转变为竞争性，政府投资转变为以企业为主体投资建设。为顺应时代潮流，增强平台融资能力，首先需要规范地方政府融资平台的运营模式，建立与社会主义市场经济体制相适应的融资体系，以更好发挥财政杠杆效应。其次，应推动其向多元化发展。积极引入大型企业，择机上市。吸引、带动社会资本参与，加快注入优质经营性资源。降低负债率，实现资源的有效整合，做实做优。并妥善解决存量债务问题，必要时建立政府偿债准备金。

3、拓宽融资渠道，建实城建项目平衡机制。构建和落实城建项目平衡机制，建立收益与债务平衡模式，尽量做到新增债务全覆盖。鼓励引导民间资本对城市基础设施建设进行投资，增强非公有制企业进入特许经营领域的意向，并在非公有制企业的发展上给予大力政策倾斜，不断引导培育非公有制企业，从而吸引其参与城市基础设施建设之中来。

4、创新融资方式，积极运用。在城市基础设施建设过程中，要根据具体不同情况，积极创新并运用多种融资模式，引导更多资本进入城建中来。例如建立基础设施融资银行，这是借鉴了美国城市基础设施融资的债券银行和印度城市发展基金，在中国具体的实践环境下提出的，宜由国务院有关部门牵头，各省设立省分行，各地市设立中心分行，完全按照市场化规律运作的商业性金融机构。并在与其它银行组织相比，增加了基础设施贷款部和资产证券化两个部门。遵循利润最大化原则的指导，发放的贷款必须取得回报，除主营业务外也可开展其他盈利性业务。以期能更好的回笼资金，分散风险、创造利润。

5、抓住“两型”机遇变革融资体制机制。在基础设施建设项目上，要以“两型”为方针，争取资源节约，环境友好，充分整合资源，实现基础设施融资项目整体效益的提升，追求利益最大化。深入研究融资项目等事务的客观运行规律，使系统管理制度符合其运转规律。争取国家财政资金的专项拨款投入，减少中间环节，避免不必要的资源废置，真正使城市基础设施建设的资金获得最大化的利用，完全实现其价值。并倡导“4R”等绿色发展方式，健康性与经济性并行。

四：探讨展望

城市基础设施融资前路漫漫，发展方式不尽相同。因此，在未来的研究中，应该继续分析城市基础设施融资中存在的具体问题，规范并完善现有的城市基础设施融资方式，本着科学发展观与实事求是的原则，带着创新的思维，继续为城市基础设施建设提供确切有用的建设。

【参考文献】

[1] 景姣.政府投资基础设施建设投融资、模式及其评价问题文献回顾[J].时代金融，2011（7）.

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一、引言

高校目前的收入主要以财政拨款和学费收入为主，这两项收入占高校总收入的绝大部分，其中财政拨款又包括事业拨款和基本建设拨款。但由于高校自我积累水平低，只能基本满足高校人员的工资支出、水电气暖及日常公用支出、学生基本费用支出、现有设施的修补等，无力进行大型项目建设和大规模教学设施改造、扩建工作。由于高校基础设施严重不足，有限的财政基本建设拨款经费供需矛盾持续加剧，且高校目前仅依靠自身积累进行投资额巨大的基本建设活动又是不现实的，只有通过市场对基本建设进行融资，才能解决高校基本建设过程中的资金缺口问题。因此，从可持续发展角度来看，将来高校的融资活动对高校将变得越来越重要。所以，必须千方百计的拓宽基本建设融资渠道，多方面筹措建设资金，以保证学校不断发展的需要。

二、高校基本建设投融资发展状况分析

（一）投融资规模与来源结构分析 （表1）是山东省省属普通高等学校2001至2004年基本建设投资支出统计表，从中可以看出，近几年山东高等学校基本建设投融资规模不断扩大。可以预见，在未来高等教育快速发展的几年间，山东高校基本建设投融资规模还将继续扩大。当前，我国高等学校基本建设投融资资金来源可以被划分为两大部分:一是财政性基本建设经费；二是高等学校自筹经费即非财政性基本建设经费，包括高等学校向金融机构融资借款、社会捐（集）资办学经费以及其他资金等等。由（表1）可以看出山东省政府十分重视高等教育的发展，对高等学校基本建设财政拨款投资呈持续增长状态。尽管山东省政府加大了对高校的投资力度，但相对于高等学校进行基本建设所需要的建设资金而言仍然是十分有限的，于是各高校加大了自筹基建经费的力度。另外，从（表1）中还可以看到，几年间政府对高等学校的财政拨款投资始终保持在20%左右，高等学校需要自筹解决的资金占80%左右，由此可知当前高等学校进行基本建设的压力仍然巨大，需要自身筹集基本建设的资金占绝大部分。（表2）是山东省省属某师范院校2003年年至2006年进行基本建设的资金来源结构统计表。分析可知该校基本建设资金来源结构总体上以财政性资金和金融机构借款为主，这两项建设资金占全部投融资资金来源的90%还多，而社会捐（集）资经费和其他资金却占全部投融资资金来源的10%还不到。进一步分析看出，该校金融机构借款占全部建设资金的比例为75%左右，是来源最多的建设资金，其次为财政性资金占整个建设资金来源的20%左右。对于社会捐（集）资经费和其他资金在高校基本建设中所占的比例情况基本很少，因为通过校办企业和学校的其他筹资渠道形成的建设资金只占4%左右，通过社会捐（集）资渠道形成的建设资金只占2%左右。也曾对其他省属高校进行过调研考察，其他高校的基本建设资金来源结构与该校非常相似，各部分建设资金比例与该校也大体相当。因此，认为当前高校的建设资金来源结构中金融机构借款在建设资金中所占比例偏大且已经形成风险隐患，社会捐（集）资经费和通过高校校办企业等附属机构缴款而形成的其他资金在建设资金中所占比例过小，有必要采取有效措施对高校的建设资金比例结构不当问题进行调整。

（二）投融资效应分析 （1）教育发展效应。截至2005年底，全省普通高等学校占地面积共10767.8万平方米，比2002年增长了1.2倍，校舍建筑面积达 3823.5万平方米，比2002年增长了1.0倍。2000年以来全省高校净资产年均增长率超过了 30％，全省普通高校由2002年的75所增加到2006年的109所。办学条件的改善 ，使得高校扩招成为可能。高校招生能力的增强为越来越多的高中毕业生提供了接受高等教育的机会。省高等教育毛入学率由扩招前的6.1%达到2006年的21.4%，初步实现了全省高等教育由精英教育向大众教育的跨越。高等教育在校生由2002年的58.4万人，增加到2006年的129.6万人，居全国第一。高层次人才培养能力增强，在校研究生由2002年的1.59万人，增加到2006年的4.1万人。高等教育的迅速发展，进一步提高了山东省人口的整体素质，为全省现代化建设和“科教兴鲁”战略的实施做出了重大贡献。（2）经济拉动效应。国民经济各部门之间不是孤立发展的，各行业之间存在着复杂的依存关系，投资高校基本建设领域也不例外。与投资乘数形成的过程相对应，高校基本建设投资增加首先会引起与其相关生产部门投资需求的增加，投资高校基本建设领域直接增加了建筑材料和机械设备的需求，在需求增加的基础上，引起生产这些产品的部门和为这些部门提供服务的部门需求增加，即建筑材料及其他非金属矿物制品业和机械设备修理业需求增加，在这些生产部门和提供服务部门需求增加后，再引起下一级生产部门及其相关部门的需求增加进而带动其发展，当地建筑业、房地产业、装饰业、金融业、城市公用事业、服务业等第三产业的发展，如此循环最终引起国民经济成倍的增长。由北京大学魏新主持的“扩大高等教育规模对短期经济增长作用”课题研究组的研究表明，在考虑基本建设投融资的情况下，若多提供10万学生的普通高等教育机会，在校舍、仪器设备以及图书等方面的投资共需36.2亿元，其对国民经济总产出规模的拉动可达174.2亿元；若多提供20万学生的普通高等教育机会，在校舍、仪器设备以及图书等方面的投资共需72.4亿元，其对国民经济总产出规模的拉动可达214.8亿元；若多提供30万学生的普通高等教育机会，在校舍、仪器设备以及图书等方面的投资共需108.6亿元，其对国民经济总产出规模的拉动可达322.3亿元。照此测算，山东省2006年的在校生数为129.6万人，按《关于深化高等教育改革的若干意见》中提出的规划目标要求，到2010年山东省普通高等教育在校生数量将达到150万人，今后4年内将净增20万人，则其可直接带来校舍、仪器设备以及图书等方面的投资共计72.4亿元，平均每年需投资18.1亿元，其对山东省国民经济总产出规模的拉动可达214.8亿元，平均每年拉动53.7亿元。可见扩大高校基本建设投融资规模将对山东经济带来巨大的拉动作用。（3）高校财务效应。近年来，山东高校通过使用银行贷款等借入资金，进行了大规模的基本建设，在很大程度上改善了高校的办学条件，但高校改建扩建老校区，建设新校区等大量基建投资、融资使很多高校资产负债比率上升较快，总体财务风险加大。以下用具体数字来分析说明高校进行基本建设投融资所产生的财务效应。某大学是一所省属综合性大学，实行省、市共建，以省为主的管理体制。为了改善办学条件，扩大办学规模，提高学校的综合竞争能力，自1999年至2005年同建行、农行、工行等金融机构建立了密切的合作关系，累计贷款6.6亿元，投入到学校的基本建设之中。该校2003年、2004年进入基本建设的高峰期，2005年底大规模的基本建设投融资活动基本结束。经过几年的建设，学校新增教工宿舍6.2万平方米，新增教学楼7.7万平方米，新增图书馆4万平方米，新增计算中心2万平方米，新增学生公寓15万平方米，较大程度的改善了原有的办学设施。（表3）是该校进行大规模基本建设投融资前后的财务状况对比分析表。不难看出该校通过几年的基本建设投融资活动，其财务状况发生了较大变化。学校总资产由2002年的5.42亿元，增加到了2005年的14.74亿元，增长了171.96%，由此改善了办学条件，使扩招成为可能，在校生人数由2002年的14000人，增加到了2005年的27558人，增长了近一倍。伴随着招生规模的逐渐扩大，学校的总收入由2002年的1.75亿元，增加到了2005年的2.76亿元，增长了57.71%；由于扩大了招生规模，政府拨付的教育事业费也逐年增长，由2002年的0.79亿元，增加到了2005年的1.44亿元，增长了82.28%。但对比（表2）发现该校的资产负债率也大幅度上升，2002年学校的资产负债率仅为27.99%，2003年资产负债率迅速提升，究其原因是因为某大学于2002年开始了加快新校区的建设步伐，大量使用银行贷款造成的。2005年资产负债率达到了56.56%，是学校刚开始进行大规模基本建设投融资活动2002年的一倍多，原因主要是因为学校增加了银行贷款，加大了基本建设的投资力度。

（三）高校还本付息能力分析高校利用大量银行贷款等借入资金可以暂时解决基本建设过程中建设资金不足的问题，但贷款资金就像一把“双刃剑”，在改善贷款高校办学条件，满足学校基本建设需求的同时，支付的巨额本息又使众多高校面临了严峻的财务风险。由于高校近年来不断进行基本建设，而每年事业收入结余又十分有限，大部分高校举债的普遍做法是借新债还旧债，即利息按时计付，贷款展期，贷款规模不断增大。据山东省人大财经委调查，截至2005年5月，山东省教育厅所属23所高校贷款余额75.4亿元，是2004年总收入的1.57倍，其中五所高校贷款余额超过总收入的2倍。这些贷款每年仅利息支付就需要4.3亿元，而省财政对高校投入的增量每年只有1亿元。随着还款高峰期的到来，部分高校就是付息都非常困难。

三、高校基本建设投融资运营体制优化

（一）高校基本建设运营体制的理论基础：项目区分理论 上海市城市发展信息研究中心对上海市多年来在建设资金短缺的情况下，城市基础设施建设过程中取得的成功经验进行总结调研，在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中提出了指导城市基础设施建设的项目区分理论，该理论的核心是严格区分经营性项目和非经营性项目，根据项目属性，确立投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。把经营性项目放入社会，吸纳多元投资主体投资，而政府只投资于非经营性项目建设。对于我国公立高等学校，在原来计划经济条件下只有政府一个投资主体，现在若实行项目区分以后，只需确定出政府适合投资的项目范围，那么其余项目的投资主体便是社会。政府每年拨给高校的基本建设拨款相对固定，并且相对于高校进行基本建设所需要的建设资金而言十分有限，拨入高校后应由学校代表政府将有限的财政基本建设拨款投入到最需要的地方，投入到最能带动其他投资主体积极参与学校建设的地方，因此将项目区分理论引入高校基本建设领域，便有了学校投资主体和社会投资主体之分。

（二）高校基本建设投融资项目的分类及应用通过分析高校内部各个具体的建设项目，认为高校内部的建设项目与城市基础设施的建设项目在经济属性上具有相似之处，得出了可以将上海市城市发展信息研究中心提出的指导城市基础设施建设的项目区分理论引入高校基本建设领域的结论。通过认真分析高校各个具体建设项目的经济属性，将高校基本建设项目划分为非经营性、经营性和准经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等问题。非经营性项目由高校代表政府投资建设，高校应做好规划、保证重点、量力而行、减少风险；经营性项目属于社会投资范畴，可让其真正走向市场，通过公开、公平、竞争招投标方式运作；而准经营性项目，则必须在高校对投资者采取适当补贴及提供政策优惠措施的前提下，按照经营性项目操作模式进行。高校内的办公楼、实验楼、教学楼、校内的道路桥梁、广场工程、供电线路工程、供水管道工程、暖气管道工程、绿化工程、大门围墙工程、燃气管道工程、图书馆、中水处理工程等项目可以被划分为非经营性项目。该类建设项目可能属于投资额比较大的项目，或属于事关学校稳定的建设项目，或属于没有资金流入的项目，对于该类建设项目不能交由社会投资者经营运作，该类项目的投资应该由高校代表下的政府来进行投资建设，按高校投资模式运作才具有效率。但在投资的运作过程中，需要引入竞争机制，按招标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，以促进投资效益的提高。高校的学生宿舍、单身教工宿舍、学生食堂、校内超市、校内商场、浴室、校内接待服务中心等项目可以被划分为经营性项目。该类建设项目属于设立收费机制的成本比较低，或属于有稳定资金流入的项目。高校可以充分出让该类建设项目的市场，按照“谁投资，谁建设，谁经营，谁受益”的原则，将市场化的投融资理念引入高校，让全社会投资者参与学校建设，来改善学校的办学条件。因此，可以将这类项目充分交于市场，按市场投资模式运作。高校的教师住宅、网络工程、通讯工程、运动场、篮球馆、排球馆、游泳馆、学校礼堂、学校内的微机室等项目可以被划分为准经营性项目。该类建设项目具有设立收费机制的条件，具有潜在的资金流入和利润，但因其政策及收费价格暂时没有到位等因素，目前暂时无法收回成本。该类项目是市场失效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，应当通过高校对其采取适当补贴或提供政策优惠来维持其运营，待到价格逐步到位及条件成熟时，可以将其转变成经营性项目运作。前述高校基本建设项目的分类划分并不是绝对的、一成不变的，而是可以随着具体环境条件的变化而变化的。学校根据需要通过制定特定政策或完善价格机制以及随着技术进步等办法可以使其经营程度提升，将准经营性项目变成经营性项目，可以将非经营性项目转变为准经营性项目，甚至进一步将其转变为经营性项目。项目区分理论引入高校基本建设领域的核心问题就是“高校主导，社会参与”，要利用优惠政策、导入市场机制，将项目的投资决策权、项目的融资用资自、项目的建设实施权和项目的风险承担权充分交给社会投资主体决定，即坚持“谁投资、谁所有、谁收益、谁承担风险”的原则，将全社会的潜在投资者充分吸引到高校基本建设中来。建立健全社会投资体系，实行市场化运作的最大优点，一方面在于能充分挖掘高校的无形资产和市场机制的功能，有效解决基本建设过程中的建设资金和日后的发展资金问题，高校便可专注于学校的教学和学科建设上，迅速提高学校的办学水平；另一方面按照市场规律办事，投资的完整性和产权的明晰性使得投资者的利益得到确实保障，可以实现双赢目的。

（三）高校基本建设投融资良性体制运行的配套措施 （1）在理念上应当破旧立新。在新的形势下，高校应当切实转变观念，主动面向市场，积极地改进与完善现行的基本建设投融资体制，尽快促进高校基本建设投融资良性运营体制的实现。要转变计划经济时期高等学校对待基本建设的“政府给多少钱办多少事”的被动作风，应当积极主动地面向市场来解决自身在基本建设过程中遇到的困难。在管理理念上要由过去的学校管理转变为学校经营，通过盘活高校内的现有资产，把高校拥有的各种有形和无形资产以及闲置的存量资产，通过多种资本经营方式进行优化配置和有效运作，转化为可以增值的活化资本，使其保值、增值和盈利，以形成高校建设再投资的循环资本。高校树立新的理念可以进一步强化高校发展的自我造血功能，可为投融资渠道的畅通，吸纳社会民间资金铺平道路。因此，树立新的理念是拓宽高校基本建设投融资渠道的关键。（2）关于拓宽投融资渠道。高校除了要继续努力争取政府稳定、不断增长的财政支持同时，更需要积极主动地面向社会多渠道、多方式地筹措建设资金，以不断满足学校发展对建设资金的需求。具体而言，除了政府财政拨款、高校事业收入（包括高校向学生收取的学费住宿费等）、银行贷款渠道形成的建设资金外，还应当包括社会集资（社会捐资、集资，民间自愿集资，发行教育债券、彩票等），资本市场筹集（通过证券市场发行股票等），有偿收取服务费筹资（学校自身对社会提供劳务所收取的报酬形成的基金等）等渠道而形成的建设资金。（3）关于扩展投融资方式。高校应当坚持投融资方式及模式的多样性，凡是有利于基本建设顺利开展的投融资方式和模式都可以利用。高校可以通过BOT（Build- Operate- Transfer）方式、ABS（Asset- Backed -Securitization）方式、“大学城”模式、PPP（（Public Private Partnership）方式、信托产品方式、政府与高校合作共建模式、资产置换方式以及高校试行“准股份制”等方式和模式对高校基本建设项目进行投融资建设。

参考文献：

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中图分类号:F294

文献标识码:A

《江苏沿海地区发展规划》于2009年上升为国家战略,不仅对江苏沿海三市的跨越式发展是一个积极的推动,更是为江苏全省带来了在更高水平上区域共同发展的契机。如何为江苏沿海地区发展提供及时有力的金融支持,实现跨越式发展,正在成为实务界和学术界共同关注的课题。

在江苏新一轮沿海开发中,将沿海地区定位在“面向国际的先进制造业集聚带、现代沿海城市带和生态旅游风光带”,其前提是港口开发、园区建设、交通基础设施的改善,并要求力争经过十年左右时间,把沿海地区建成新兴的基础产业基地、重要的海洋产业集聚区、良好的生态功能区和新的经济增长极。因此,在前期的沿海开发过程中,基础设施建设就显得十分关键。

一、基础设施投融资与江苏沿海地区开发

(一)江苏沿海地区基础设施现状

基础设施是区域投资环境中的硬件部分,主要包括港口、高速公路、铁路、航空等交通运输系统,以及邮电通讯设施、水电气公用设施等等。基础设施建设是加快区域融和,保证物流、人流、信息流以及资金流畅通的重要基础,是建设沿海地区的重要支撑,也为沿海开发向经济腹地扩散和推进创造条件。基础设施建设与区域经济发展之间存在着极强的正相关性,如果没有各项基础设施的有利保障,投资者的生产项目就失去了存在条件。应该说,经过近几年的大力发展,江苏沿海地区基础设施体系已经初步形成,融入全国沿海大通道的沿海高速公路已全线贯通,尤其是苏通大桥的即将开通,必将大大缩短与上海的时空距离,为其融入长三角将创造更为便利的条件。但是,同时也应该看到,受制于种种原因,江苏沿海地区的基础设施现状一直很大程度制约了经济的发展。目前江苏沿海地区交通基础设施通达性还较差:

首先,连接港口以及各个中心城市的交通体系尚不发达。虽然纵贯南北的沿海高速公路已经贯通,但整体上江苏沿海地区高等级公路所占比重还是较小、路网通达程度不高,并且沿海高速离主要沿海港口还有一段距离,尤其表现为东西横向连接港口和中心城市的公路建设较为滞后,港口集疏运体系不发达,各个中心城市与周边城镇之间也没有形成完善的交通体系。

其次,江苏沿海地区的铁路和航空建设尚且处于起步阶段。目前江苏沿海地区尚没有横贯南北的铁路干线穿过,筹划多年的连盐铁路也尚未新建,联结南北的综合交通大通道尚未形成。另外,虽然连盐通三市都有民用机场,但无论是在航班班次还是吞吐量上均已经不能满足居民出行和外来客商投资的需要。

最后,从整体上来看,江苏沿海地区的通信、供电、水利、污水处理等公共基础设施尚且存在盲点,不能适应全球化商务的需要。不但远未达到支撑工业化发展的要求,甚至还成了制约经济发展的“瓶颈”,因此必须放在“先行”发展的地位。

(二)江苏沿海地区融资能力不足的原因分析

江苏沿海地区长期以来发展之所以缓慢,一直存在着一个重要的制约因素就是资金投入的严重不足,其主要原因有:

1　地方财政力量薄弱,政府直接投资受限。江苏沿海地区由于地方政府财政收入有限,加之有缺乏国家投资,造成政府投资严重不足;

2　投资环境建设滞后,区域融资能力不强。沿海地区目前基础设施的配套能力不强,高等级公路所占比重小,铁路和航空尚处于建设起步阶段,同时通信、电力、水利等设施建设也需要进一步完善,因此基础设施建设的滞后一直是制约沿海地区发展的重要“瓶颈”。同时,沿海地区投资软环境状况也难以令人满意,如手续繁琐、收费多、办事效率低、企业信用程度不高等。因此投资环境不佳直接影响了沿海地区资金的大量引进;

3　商业投资机会较少,资金融通渠道不畅的问题。江苏沿海经济发展的整体水平低,经济总量小,人均国民生产总值低,人均收入水平低,整个地区的消费能力小,市场容量小,而且面积大,物流等相关成本高,投资的利润低。同时正是因为产业结构层次低,规模小,并且由于最终消费的需求小,导致产业消费需求量小,投资的规模效应弱。由于没有赚钱的机会,也就没有人愿意投资。

(三)多元化的投融资模式是江苏沿海地区基础设施投融资的必然选择

目前,江苏沿海地区的建设基本上还处于先期的基础设施建设投入阶段,因此必然存在着基础设施建设先行的问题,港口、产业园区、高速公路、河道、铁路、沿海海堤等大型项目建设需要有大量的建设资金投入,以便通过完善的基础设施条件来吸纳大规模的临港产业入驻,并由此产生巨大的经济拉动作用。而由于基础设施建设具有投资巨大、回收期长、回报率低等特性,并且目前江苏沿海地区金融业欠发达,银行负债率也比较高,甚至还属于所谓的“金融高风险”地区,因此江苏沿海地区基础设施建设单纯希望大规模的银行融资是不现实的;此外,江苏高层对沿海地区建设的支持仍将以政策和体制支持为主,“向外要资源”是未来沿海发展的指导思想,政府的作用也由原先的支配转为引导,因此单纯依靠省里的财政资金支持也是不现实的。我们通过先期调查也发现,在前期的基础设施建设中的确存在着较为严重的资金瓶颈约束,绝大多数地方干部还只习惯用常规的办法组织经济工作,不懂得使用已经被先进发达地区成功使用且非常先进的金融工具和融资渠道来解决资金瓶颈问题,这些实际存在的问题都客观上要求我们在沿海地区的基础设施建设中坚持走多元化融资的道路。因此,如何来寻求江苏沿海地区建设中基础设施投融资的可行路径与对策建议,并以此增强对各类生产要素的吸纳、集聚能力,在江苏沿海地区的实际开发建设中将变得异常重要和十分关键。

二、江苏沿海地区基础设施投融资的主要可行措施

(一)引领全省银行业更好地服务于基础设施投融资

全省银行业要在更好地服务于沿海大开发的同时实现自身的跨越式发展:第一,大力支持银行在沿海地区设立分支机构。包括支持大型银行在沿海县域的覆盖;支持盐城、南通和连云港加快引进股份制银行;继续引进苏南农商行在沿海设立分支机构;引进更多的外资银行进驻沿海三市,尽早设立名古屋银行南通分行;积极支持设立村镇银行等新型农村金融机构等。第二,支持地方金融机构做大做强。支持沿海地区农商行的设立。支持符合条件的农村商业银行逐步实现跨县域兼并、重组,投资人股农村中小金融机构或

者设立异地分支机构,努力实现跨区域经营,提高农村中小金融机构的竞争能力。支持沿海有实力的企业集团设立汽车金融公司、信托投资公司、金融租赁公司、财务公司等非银行金融机构。第三,吸引更多资金支持沿海开发。每年召集股份制商业银行、城商行、外资银行参加融资项目洽谈会,吸引外地资金支持沿海基础设施项目建设。鼓励银行参加沿海地区召开的招商引资、金融博览会等活动。积极探索在沿海地区设立新的区域性银行。第四,突出创新支持沿海开发。鼓励商业银行因地制宜开发新的融资品种,做好集体土地流转的金融支持工作,提高海域、滩涂、沿海防风林、海岸线等资产使用权的抵押融资能力。鼓励商业银行在适当的时候,设立专营机构支持沿海开发。鼓励和支持各类型银行,包括外地银行参加银团贷款,更好地为沿海开发重点项目、重大基础设施建设提供金融服务。

(二)加快全省资本市场更好地服务于基础设施投融资

加快沿海资本市场的发展,做好以下几项工作至关重要:

第一,制定好规划至关重要。

各市还需要结合当地基础设施建设实际,制定好本地资本市场发展规划。规划重点是健全五个保障体系:

1　组织保障体系,明确对全市资本市场工作组织协调机构。

2　财力保障体系,解决资本市场发展的瓶颈和重大历史遗留问题。

3　政策保障体系,给予拟上市企业和上市企业必要的政策支持和帮助,提供优质高效的公共服务。

4　风险防范体系,防止非法证券活动影响当地资本市场发展生态环境。

5　人才支持体系,大力培养和引进资本市场专业人才。

第二,巩固好基础至关重要。

这个基础包括三个方面:

1　经济方面的基础,积极实施沿海大开发战略,保持经济发展速度,催生更多的企业,为资本市场储备更多的资源。

2　资本活力的基础,结合投融资体制改革的要求,积极鼓励社会大众和民营资本投资资本市场,加快形成政府引导、社会参与、市场运作的多元投资格局,增强资本活力。

3　存量上市公司的基础,采取积极措施,不断提高上市公司质量;注重利用上市公司,通过重组平台,做大企业集团,做强支柱产业,促进经济结构调整。

第三,培育好资源至关重要。

对符合上市基本条件的后备企业,加快进行股份制改造;重点培育符合国家产业发展方向、符合新经济发展方向的企业;尤其是要抓住创业板开通的机遇,培育新能源、新材料、新医药和绿色环保的新经济模式和高新技术企业;要完善上市后备资源库,对重点培育的企业,实行分类指导和全程服务,提高企业上市效率,为沿海开发走创新型经济拓宽资本渠道。

第四,利用好中介至关重要。

各地在推进资本市场时要注重发挥中介机构的作用,充分发挥他们的价值发现功能及专业优势,服务于企业改制上市。

(三)推动全省保险业更好地服务于基础设施投融资

为了推动保险业更好服务基础设施投融资,重点抓好以下工作:一是充分发挥保险的资金融通功能,在风险可控的前提下,稳步推进保险资金投资一些既是江苏沿海地区经济社会发展迫切需求的,同时又跟保险资金性质相匹配的重大民生工程和重大基础设施项目,支持产业结构调整和优化升级。二是加快发展信贷支持型保险产品,积极参与构建多层次信贷担保机制。大力拓展责任险领域,保护消费者权益。加快发展出口信用保险,降低出口企业风险,为江苏沿海地区出口稳定增长保驾护航。三是鼓励和支持保险机构发挥商业保险的机制优势、技术优势、服务优势和成本效率优势,主动争取政府支持,积极稳妥参与基础设施建设。

(四)其他

建立多样化的投融资渠道是提升和完善基础设施投融资水平的一项重要内容。为此,建议重点推进如下三方面工作:

一是实施海洋的资产化管理。建议制定《江苏省海域使用权抵押融资实施办法》,探索海域使用权抵押权的合理应用办法,拓展沿海开发过程中的基础设施投融资渠道。单位和个人要使用海域,必须通过申请并经有批准权的地方政府批准取得,或者通过招标、拍卖的方式取得。基础实施贷款的偿还基础是海域使用权出让中的收益,逐步建立起以海域出让净收益偿还贷款的长效资金管理制度。促进滩涂围垦,增加农业与工业用地。

二是设立江苏沿海产业投资基金。建议这一基金应达到200亿元人民币的规模,存续期为15年左右;主要投资于基础设施项目,通过对投资项目进行资本运营使基金资产增值;基金投向江苏沿海港口与临海产业不低于50%,投资南通、盐城、连云港三市不低于80%,投资江苏省内其他地区与省外企业不超过20%;基金委托江苏沿海产业投资基金管理公司运作管理,基金资产由江苏沿海开发银行托管;基金主要对企业进行股权类投资,将通过上市方式实现退出;投资主要面向主导和优势产业,发展新兴战略性产业。

三是扩大债券发行。及时利用有利的市场行情,建立市场化筹资机制,形成长期稳定的资金来源。开发性金融以国家信用为基础,通过发行金融债券,建立市场化筹资机制以及承销团发债机制,并且不断创新债券品种和发行方式,努力降低发行成本。运用以资产证券化业务为代表的多种市场化融资方式,通过发行金融债券,促进银行间债券市场的规模以及长期信贷融资与资本市场的连接。

三、结语

要改变目前江苏沿海地区基础设施建设的现实融资状况,沿海地区的基础设施建设大量投融资必须立足于自身产业结构的提升和企业竞争力的增强、以及投资环境的改善上来。随着沿海开发过程中市场化运作手段的不断引入,必将打破政府配置资源的传统格局,建立以企业为主体的经营性城市基础设施投融资体制,如建立沿海开发投资公司,用企业经营的理念逐渐占据开发理念的主导地位,从而实现开发主体的非政府化与开发手段的市场化相结合,最终实现土地收入、政策投入、信贷市场和资本市场运作四个轮子一起转的多元化融资策略,为江苏沿海地区的基础设施建设提供雄厚的资金保障。

参考文献:

1　唐建新,杨军,基础设施与经济发展:理论与政策,武汉:武汉大学出版社,2003

2　杨军,基础设施投资论,北京:中国经济出版社,2003

3　刘伦武,基础设施投资对经济增长推动作用研究,江西财经大学博士论文,2003

4　缪仕国,基础设施与江苏省经济增长关系研究,南京农业大学博士论文,2006

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一、引言

地方融资平台风险失控将引发地方政府或国家财政与金融的系统性风险；过度依赖土地财政的融资平台，在土地市场面临下行压力的背景下，其流动性风险极易表现为系统性风险，威胁银行信贷资产质量与金融安全。通过梳理土地市场对融资平台风险传染的研究文献，探讨土地风险的传染问题。

二、关于土地融资研究

土地融资则指的是围绕土地开发、经营、利用而进行的货币资金的筹集、运用等融资活动的总称。学术界关于土地融资的研究多以地方政府财政视角展开。刘守英、蒋省三（2005）认为政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，土地融资成为地方政府财政和城市化资金的重要来源。郑思齐等（2014）认为，地方政府土地出让收入已经成为地方政府预算外财政收入的最主要组成部分；土地储备是多数地方政府拥有的最重要资产其价格上涨可以通过“抵押品”效应，转化为地方政府债务融资能力的提升。孙建飞、袁奕（2014）通过对土地出让、城市建设和土地价格三者之间互动机制的分析，描述了一种以“土地融资城市基础设施投资”间正反馈关系为核心的中国式城市建设投融资模式。

学术界也普遍关注现行土地融资对于地方政府财政风险的影响研究。葛扬、朱弋（2013）分析表明我国的土地融资由于缺乏监管，土地的出让和抵押在实际运行过程中常常出现违约、寻租等情况，政府信用下降，具有不可持续性的特点。

目前，仅少数学者从定性角度分析了土地融资带来的潜在金融L险。张玉新（2013）认为由于土地抵押和担保贷款交易中所累积的财政风险和土地市场风险会经由土地间接融资的杠杆进一步放大，土地间接融资成为地方财政风险传染的主要渠道。曾海舰（2012）基于上市公司房地产价值，检验和识别资产价值波动对公司投融资变动的影响，证明了我国存在显著的抵押担保渠道效应。

学术界已经存在较多关于土地融资的研究，但研究往往以土地财政为切入点，与地方财政关联度较高。目前学术界对土地融资中债务性融资的关注较少，尚未有从金融视角，系统性探讨土地融资对金融风险的影响以及相关的风险溢出研究。

三、关于土地风险对融资平台风险传染研究

学者关于土地市场风险的研究主要集中在土地租赁融资、土地投资、土地银团贷款、土地期权风险以及土地市场风险结构等领域。何芳进行了上海市土地出让市场风险评价和房地产项目风险测度研究。

国内土地风险对地方融资平台风险传染研究主要侧重在土地风险与融资平台风险的关系描述和原因初步分析上。王雅龄基于财政风险矩阵的角度，分析了土地财政对地方政府融资造成的风险。俞瑶、冯兴元通过对地方融资平台贷款实际数据的调查，认为平台贷款与土地风险存在直接关系。荆宝洁分析了土地财政缩水现状，认为地方融资平台风险敞口即将彰显。张毅认为我国土地储备存在金融风险、资源风险、制度风险和操作风险相混合的态势。部分学者进一步分析了土地引发平台风险原因。唐在富认为风险来源于土地出让收入的不可持续性；洪源认为风险来源于土地收益的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控；张玉新认为风险来源于土地价格波动和土地过度融资。

可见，土地风险对平台风险传染研究已经较多文献，但主要是描述两者的风险影响关系，少有在深入研究土地风险特征的基础上，从土地价格波动和土地供求流动性变化视角研究平台风险传染。

四、研究述评

国内外学者针对抵押品的资产价格波动以及流动性变化与违约风险的内在关联性定量研究较多，土地市场对地方融资平台风险传染的定性研究较多，但从土地价格波动和土地供求流动性风险两个视角进行风险传染的系统性、定量研究少，更缺乏运用系统方法探讨具有复杂网络特征的融资平台系统性风险传染机理及效应的研究。

参考文献：

[1] 刘守英，蒋省三. 土地融资与财政和金融风险―来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学， 2005.

[2] 郑思齐，孙伟增，吴Z等. “以地生财，以财养地”―中国特色城市建设投融资模式研究[J].经济研究，2014.

[3] 孙建飞，袁奕. 财政分权、土地融资与中国的城市扩张―基于联立方程组计量模型的实证分析[J].上海经济研究， 2014.

[4] 葛扬，朱弋. 论我国城市化进程中土地融资运行模式[J]. 现代城市研究， 2013.

[5] 张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013.

[6] 曾海舰. 房产价值与公司投融资变动―抵押担保渠道效应的中国经验证据[J]. 管理世界， 2012.

[7] 何芳，温修春.基于VaR法的上海市土地出让市场风险评价及其对策[J].同济城市国际论坛：城市开发与地产风险管理， 2010.

[8]王雅龄.地方政府融资与土地资本化：基于财政风险矩阵的分析[J].财政研究， 2010.

[9]俞瑶.地方融资平台贷款风险的土地视角分析[J].金融纵横， 2010（10）：36

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1北部湾经济区(北海)科技创新投融资现状

科技型中小企业和高新技术企业在促进广西北海市经济发展，特别是推动科技成果转化和产业结构调整方面发挥了重要作用，但在科技创新和企业成长过程中，常常都遇到资金瓶颈问题。

2010年4月，北海市生产力促进中心(以下简称北海中心)开展了“北海市科技创新投人现状”调研，调研样本分析表明:

(1)北海科技创新融资结构的特征是以企业为主体，政府投入和金融渠道融资所占比例较少。

(2)融资难问题被85%的科技型中小企业和70%高新技术企业列为企业面临的首要困难。

(3)科技型中小企业和高新技术企业普遍认为科技创新存在融资困难的主要原因是:①渠道狭窄，融资方式单一。虽然政府以各种形式给予不同程度的资金支持，但与企业实际的资金需求相差甚远;同时，由于北海高新技术产业发展的资本市场不健全，风险投资尚未起步，因此在企业技术创新融资方面除了从民间筹集到少量资金外，只能将银行贷款作为融资第一选择，狭窄的融资渠道和单一的融资方式成为限制中小企业资金来源的瓶颈。②银行对科技型中小企业的信贷支持有限。科技企业无形资产多，有形资产少，成长性高，收益性好，但目前银行系统重有形资产，轻无形资产价值，重企业以往业绩，轻未来成长性。因此，科技型中小企业的银行融资成本高且效率低，大量极具成长性的科技型中小企业得不到金融资本的支持。

(4) }75%的科技型中小企业和高新技术企业认为，优秀的科技中介机构可以为企业融资提供优质专业服务，降低融资成本，提高融资效率。

(5) 95%的科技型中小企业和高新技术企业认为，政府应该加大对企业技术创新的财政税收支持力度，营造良好的创业投资环境。

调研结沦:要破解本地区科技型中小企业和高新技术企业融资难题，一是政府要加强政策和资金引导，优化融资环境;二是改变目前单一的融资结构，建立灵活多样的融资渠道;三是建立专业的科技投融资中介服务队伍;四是加强政府、金融机构、中介服务机构和企业之间的融合、交流、沟通与合作，构建北部湾经济区(北海)中小企业科技创新投融资服务体系(以下简称投融资服务体系)

2投融资服务体系建设的总体目标

投融资服务体系建设的总体目标是:逐渐形成立足北海，辐射北部湾经济区，服务全广西，投融资机构相对聚集，投融资服务相对活跃，具有较大辐射带动功能的投融资服务中心，形成以企业为主体，商业信用为基础，政府为保障，投融资服务机构为纽带的市场化、规范化、信息化、专业化的投融资服务体系;多层次、多渠道聚集各类国内外资金，缓解科一技创新活动中的融资困难，突破科技型中小企业、高新技术企业的融资瓶颈，促进科技成果走向市场，实现产业化，促进科技型中小企业和高新技术企业快速成长，提高科技进步对经济增长的贡奉献;同时，通过创造良好的投融资环境，促使企业积极参与技术创新和科技创业活动，推动产品结构调整和产业升级，促进木地区经济、社会的良性和可持续发展

3投融资服务体系的基本架构

投融资服务体系的基本构成要素是:企业、金融、中介和政府构建投融资服务体系就是要建立和不断完善科技型中小企业价值链、金融产品供应链、中介专业服务链和政府引导推动链，井实现各链条之间的无缝链接与相互促进

北部湾经济区(北海)科技创新投融资服务体系建设重点应放在以下4个方面

3.1优化科技企业价值链

北海市有科技型中小企业300多家，高新技术企业2010年年底有望达到25 - 30家，有一批像“新未来”“果香园”“深蓝”“辉煌”这样拥有自主开发技术成果、成长性较好的企业，也有一批像“石基”“宁能”“创新科”这样从发达地区转移过来需要对原有技术成果进行第二次开发、形成自主知识产权、有良好市场前景的企业;同时，在2005年开始的百名博上北海创业行动中，北海市已沉淀了50个左右的创业创新项目，本地区企业创新活跃，项目储备充分但是，因为缺乏专业引导和系统支持，许多企业的投资价值还没有充分体现或发挥出来投融资服务体系将帮助这些企业优化科一技企业价值链，增强企业融资能力和融资水平。例如:①帮助企业进行项日筛选与商业策划，为重点项目提供商业计划书、技术和市场可行性研究报告编制;②重视无形资产，对企业的专利、商标等可评估、可作价的资源进行有效管理;③帮助企业建立资本权属清晰、财务关系明确、资产负债合理、依法合规核算的财务管理体制和财务管理制度

3.2丰富金融产品供应链

目前，北海企业科技创新外源性资金来源主要包括:①间接融资，如银行资金;②直接融资，如股权融资;③政府财政支持，如无偿拨款、贷款贴息、种子资金、创新基金等但这些资金无论是在资金量方面，还是在资金品种方面都远远不能满足企业科技创新对资金的需求。因此，投融资服务体系的建设一方面要帮助企业深化与现有金融产品的合作，另一方面要拓展新的金融产品(如筹建科技成果转化基金，设立创业投资引导资金，发展创业风险投资基金、天使投资基金、私募基金等)，助推科技金融专营服务机构发展，建立科技型企业贷款担保体系等，多层次、多渠道聚集科技创新投融资资源，丰富金融产品供应链。

3.3提升中介专业服务链

在现有律师事务所、会计师事务所提供日常服务的基础上，引导中介机构进入投融资服务体系，开展科技创新投融资专业服务。例如:成立北海市科技型中小企业投融资服务中心，建立科技型中小企业与金融机构的对接服务平台，为科技型中小企业在创业风险投资、银行信贷、产品保险、贷款担保、债权融资、私募融资、增资扩股、上市融资、;个购重组等方面提供一站式咨询服务;在北海市产权交易中心和技术市场开展技术产权交易服务，制定专利、商标、著作权等知识产权价值评估细则和投资交易方法，为知识产权质押贷款提供帮助等

3.4强化政府引导推动链

政府作为社会经济的宏观管理者，在科技创新投融资方面所发挥的作用是引一导、推动和组织，具体体现在2个方面:

(1)直接投资。例如，加大对科技型中小企业创新创业种子资金的支持力度，设立科技创新创业引导基金等，将政府扶持资金的作用从目前的“消耗性”扶持变为“循环性”扶持，从低效的投人变为有放大效应的投人，实现政府扶持资金资本化运作

(2)通过制汀和完善配套政策(如财政、税收和采购政策等)，支持科技创新，促进科技成果转化。例如，允许高新技术企业按当年销售额的3%一5%提取技术开发费，用于技术创新和成果转化;建立和完善风险投资机制，鼓励各种类型的风险投资公司和风险投资基金到本地区发展;组建专门信用担保机构，设立担保基金，为科技创新项目提供贷款担保和贴息贷款等

4投融资服务体系的功能设计

4.1投融资聚集功能

通过服务体系建设，吸引、聚集闰内外投融资机构使北部湾经济区(北海)成为西南沿海投融资机构相对集中的区域，并通过设立引导基金、参股创业投资等方式引人国内外资金设立投资机构。

4.2融资服务功能

通过服务体系，收集和分析科技型中小企业与高新技术企业的科技成果、财务状况、盈利能力、市场潜力及是否具有高成长性等方面的信息，将优质的科技企业和科技创新项目推荐给投资机构和金融机构;通过服务体系将融资业务资源(包括银行资源、信用担保资源、技术产权交易资源、风险投资资源、上市融资资源、基金资源、股份制改造资源等)介绍给企业，协助投资机构和金融机构根据科技企业的需求，提供个性化服务，解决投融资双方信息不对称问题，实现投融资双方的有效对话和沟通

4.3创新扶持功能

服务体系创新扶持功能体现在3个方面:一是积极主动帮助企业申报国家级、自治区级和市级科技计划项日，根据创新活动的不同阶段和类型申请各类政府扶持资金，促进企业科技创新;二是与政府科技、财政、税务等部门建立工作协作机制，充分利用国家税收优惠政策和产业扶持政策，鼓励企业科技创新;二是与会计师、律师事务所和融资顾问机构紧密合作，为企业科技创新融资活动提供专业辅导

4.4创新引导功能

服务体系将设立“北部湾经济区创业引导资金(基金)”引人风险投资基金和创业投资等资金或基金将选择科技型中小企业和高新技术企业，通过参股、贷款、担保等方式支持企业科一技创新活动，}#=根据企业科技创新不同发展阶段的需要，给子不同方式的资金支持，体现投融资服务体系的引导功能

4.5技术交易功能

服务体系通过现有的产权交易市场开展技术产权交易服务，将有效促使科技成果产业化，解决科技成果转化中融资难的问题。同时，通过开展技术产权交易服务，可以吸引国内外的创新技术和科技成果落户北部湾经济区，改变本地区自主创新后劲不足、创新资源缺乏等局面_

4.6投融资放大功能

服务体系通过设认“北部湾经济区创业引详资金(基金)”，引人风险投资基金和创业投资等，使得进入企业科一技创新活动的资金不再是过去单一的无偿资助形式，而是增加了股权投资、跟进投资、风险投资、小额贷款、知识产权抵押等多种形式，引领更多的社会资本、民营资本进人到科一技创新活动，发挥投融资的放大和拉动效应。

4.7创业孵化功能

为拟创业人员提供创业信息、商务计划书编制、创业培训，以及工商登记等政务和相关行政许可申报服务;为创办3年内的小企业提供管理咨询、项目诊断、市场营销、财务管理、筹资融资、财税申报、法律援助等辅导服务和创业场地等

5投融资服务体系的近期任务

(1)设立北海市科技创业投资引导资金，首期引导资金不低于400万元;初步建立本地区科技创新投融资运行机制，通过多种方式，吸纳金融机构或其他社会资金注资，为下一步建立具有一定资金规模的“北部湾经济区创业投资引导基金’‘奠定基础。

(2)提升北海市科技型中小企业创新创业种子资金运行效率及北海市产权交易中心区域性资本市场服务功能，为5一10个项日提供种子资金支持，为2家以上企业进行产权交易服务，为2一5家企业或项目提供技术产权(无形资产)交易服务

(3)成立北海市科技型中小企业投融资服务中心(公司)，争取与银行、投行、评估等机构合作，打造北海市科技创业投融资一站式服务窗口，集融资、信息交流、咨询服务、资源整合为一体，为企业的创新创业活动进人资金和资本市场提供服务窗日和切人模式)服务企业30家以上，为企业提供投融资、技术转移、科一技成果转化、政府资金申报、令利与标准等咨询与服务，建立服务示范企业10家以上

(4)引导2一3家创业投资机构或风险投资机构进人北海科技型中小企业，直接投资额为2 000万儿以上，帮企业分担风险，为企业带来先进的管理理念和规范的管理体制

(5)探索北部湾经济区国家小范生产力促进中心为科技型中小企业、高新技术企业融资提供信息化、专业化服务的机制与模式，培育北海中心服务品牌，建立服务质量标准，提升品牌价值和增值服务能力，提高公信力和社会影响力，实现北海中心良性和可持续发展

6为完成近期任务所作的前期工作积累

(1)目前已基本确认首期北海市科技创业投资引导资金的资金来源北海市科技局、北海市卜业园管理委员会、北海市高新园区管理委员会和北海中心于2010年7月底达成合作意}句，决定共同设立“北海市科一技创业投资引导资金”，首期资金注人额不低于400万元

(2)北海市科一技型中小企业创新创业种J’资金运行情况良好，为扶持资金资木化运作积累了经验

2008年4月25日，北海市科技局出台了《北海市科一技型中小企业创新创业种子资金管理试行办法》，设立了“北海市科技型中小企业创新创业种子资金”，由北海中心负责资金筹措和项目的组织、评审与跟踪首期种子资金运作取得犷圆满成功，第二期于2009年12月启动，日前运行情况良好

(3)北海市产权交易中心发挥了区域性资本市场服务功能。2007-2009年，北海市产权交易中心和北海市生产力促进中心共同投资进一步完善了北海市产权文易市场的服务功能，该中心已经为北海、钦州、防城港3个市的6家非上市股份有限公司提供了股权登记、托管、转让、质押、查询、分红、派息、馈赠和变更服务，这6家公司已在北海市产权交易中心正式挂牌交易，已有1家企业进入上市辅导期，1家企业通过了上市辅导期。同时，还为4家非上市股份有限公司的组建、增资扩股、资产重组、融资等提供服务。

(4)已引人1家风险投资公司进人北海高新技术企业，直接融资1 000万元。这是北海中心积极探索依托金融资本市场，为高新技术企业直接融资的一项尝试。

(5)初步建成了北部湾经济区科技创新投融资资源信息数据库。该信息数据库现已录人300多条科技型中小企业与高新技术企业信息与项目信息、200多条金融机构和风险投资机构信息、200多条技术前沿报告及案例分析信息等。

(6)北海中心已与上海浦东生产力促进中心、广东生产力促进中心、广西现代物流生产力促进中心等兄弟单位达成合作约定，它们将在知识产权质押、融资担保、信贷融资服务、企业信用评价服务等方面为北海中心开展业务活动提供专业指导、技术支持和人员培训。

7投融资服务体系的三年规划

(1)开展知识产权质押贷款、融资担保、信贷风险补偿等服务试点，建立科技型中小企业、高新技术企业成长评价体系和多层次多渠道融资体系。

(2)启动科技型中小企业和高新技术企业上市培育工程，根据企业的不同成长阶段，积极帮助、协调、引导企业开展规范改制、规范运作和拟定上市方案等，推动企业上市融资寻求发展，建设科技型中小企业上市融资服务机构和团队。

(3)设立北部湾经济区创业投资引导基金，争取由财政资金、银行(如国家开发银行)、商业性金融机构、北海市大型企业或上市公司共同组建创业引导基金，吸引境内外投资机构来北海设立创业投资公司。

8投融资服务体系建设的保障措施

8.1编制规划

根据北海市科技型中小企业发展和高新技术企业的特点及实际需求，会同有关部门研究制定与区域产业及科技型中小企业、高新技术企业发展规划相衔接的投融资服务体系建设规划，明确目标和任务，完善相关政策措施。

8.2政策促进

篇12

论文摘要：温州市场经济起步较早,民间投资较为活跃,投资领域较为宽泛，但民间投资涉足城市基础设施领域的较少。本文围绕温州城市基础设施如何向社会投资主体开放，通过调研分析，探索扩大利用民资的方法、途径，并提出相应对策措施，为温州丰厚的民间资金拓展出一条有效的投资途径。

一、温州市基础设施投融资体制改革是形势发展的需要

温州当地充沛的财富积累和民间融资手段的灵活性与多样性，不仅使温州经济始终保有旺盛的活力，也使温州人的投资理念和投资行为，在市场上总是领先一步。今后几年，温州将进入一个新的大规模建设时期。在这个时期，原有的基础设施投融资体制已经不能适应要求，迫切需要加快城市基础设施投融资体制改革步伐。温州市面临的形势主要有以下3个方面：

1.基础设施建设资金不足的矛盾日渐突出当前，温州市正在努力实施“百项千亿工程”，5年内拟建设重大项目103项，涉及总投资2040亿元，其中基础设施1100亿元；计划2003～2007年内完成1370亿元，其中基础设施计划完成投资600亿元，如果考虑到城市发展空间转移以及城镇化进程加快带来郊区和农村的基础设施建设，面临的资金压力还要大。如此庞大的资金需求，单靠政府财政性资金投资以及以国有机构为背景的银行借贷投资，是远远不够的。据测算，“百项千亿工程”的资金缺口在40％左右，基础设施建设资金不足的矛盾将越来越突出。

2.充裕的民间资本正在积极寻找投资出路根据温州银监局2004年的一份调查报告显示，截至2003年年末，温州辖区内民间资本存量约2770亿元，这其中货币资本接近1000亿元，实物固定资本1155亿元，实物流动资本637亿元。

温州民间投资涵盖较广，几乎涉及所有行业，但主要集中在传统的制造业和收益率较高、准入门槛较低的房地产业。2002年在全市限额以上房地产业和制造业的投资中，民间投资分别为全行业投资的84.4％和70.3％，占绝对主导地位。一些民企更是投入巨额资金开拓新的产业，例如2003年温州9家民营企业出资2．788亿元参加了温州商业银行的增资扩股。中瑞、中驰财团等强强联合的投资主体正在涌现。在2003年温州市完成的448．60亿元的固定资产投资额中，非国有投资完成额达302.18亿元，占67.36％，已超过2/3。随着改革开放的不断深化和市场经济体制的不断完善，温州民营经济迅速发展，民间资本的力量不断壮大，正在积极寻找出路，他们越来越青睐于有固定市场、回报稳定的基础设施项目，已经具备了投资基础设施的条件。近年来，温州“购房团”现象、外地政府频繁来温招商现象、温州人大规模异地投资现象，从一个侧面说明了温州民间资金在本地难以找到更多的投资机会。一旦克服市场准入制度上的缺陷和相关政策方面的障碍，温州基础设施投资领域中社会资本的比重将会迅速提高，基础设施建设和运营市场化的进程将明显加快，基础设施建设项目资金短缺的矛盾将会大大缓解。

3.与先进省市相比温州市的改革步伐已经滞后全国各地特别是一些先进城市正在努力转换工作思路，积极探索基础设施投融资体制改革的有效举措，一些省市在基础设施市场化改革方面已经取得了突破性进展。如深圳市对水务、能源、燃气、食品、公交五大集团的股权出让进行了国际招标，并取得成功。上海市提出投融资重点将从以挖掘土地级差效益等城市自然性资源为主，转向挖掘大规模投资形成的存量资产，盘活国有资产存量，实施国有资产的战略性调整;投融资方式从以政府注资和建立举债机制为主，转向建立项目法人制、市场化融资为主；投融资管理从投资为主转向投资与管理并重，建立从资金到资本、从资本到资产、从资产到资金再投入的良性流动机制，扩大资金滚动放大效应。北京市结合奥运会场馆建设、地铁项目建设，全面开放基础设施市场，建立投资北京服务平台，推行项目法人招标，目前已有很多国际知名公司、民营企业、股份制公司在投资北京基础设施建设。

二、基础设施投融资体制存在问题

1.合理的定价机制与盈利模式尚未普遍形成基础设施产品价格的制定往往具有较大的行政规定性，考虑了社会稳定、弱势群体的承受能力等很多非经济因素。许多管制价格低于边际成本，如城市污水处理费仅0.5元／吨，低于实际运转成本。污水处理厂等基础设施理想的盈利模式还未建立，垃圾处理费征收办法尚未出台，民营投资主体相关费用被拖欠现象时有发生，既不符合社会资源配置的要求，也不利于吸引社会资金的投入。

2.行政性垄断局面有待打破当前体制下基础设施领域虽然有一定程度的民间资本进入，但行政性垄断仍未从根本上打破。一些行业和部门自行立项、自行设计、自行发包、自行施工、自行收费、自行管理，既当“裁判员”，又当“运动员”，项目、资金在体制内封闭运行，民间资本欲投无门。在行政垄断下，社会资本难以大量进入，政府的部分资源得不到有效利用，基础设施建设和运营成本缺乏竞争平抑；在行政垄断下，政府投资职能与投资管理职能不分，政府投资与企业投资不分，政府缺位与越位现象并存。

3.市场准入制度需要建立完善改革基础设施投融资体制，放开基础设施建设和经营市场，必须先立规矩，有章可循。同时，基础设施的特点决定了它与社会稳定和公共利益密切相关，必须建立市场准入制度，哪些行业可以放开，放到什么程度，哪些企业可以进入，进入的条件是什么，都需要提出明确的要求，以方便投资者操作。

4.监管体系和监管机制急需确立和改进基础设施行业涉及到公共利益，而且具有自然垄断性，消费者的选择程度比较低，必须加强政府对其的监督管理。目前，温州市基础设施建设和经营的具体管理办法和基础设施投融资体制改革的具体实施办法尚未出台。过去政府对公共行业的监管机制具有浓厚的行政色彩，政府具有“监督者”和“所有者”的双重身份，容易发生角色错位，需要进行改变。同时，明确的监管体系，也是吸引国内外投资者的基本条件。因此，无论从政府角度还是从投资者角度，都需要我们建立一套科学、公正、透明的监管体系和监管机制。

5.基础设施专项规划工作严重滞后制订专项规划时前瞻性不够，往往重近期，轻远期，对综合性、网络化项目认识不足。基础设施各专项规划之间协调性差，部门协调不够，缺乏综合平衡。规划的公开性也不够，往往由部门关起门来搞规划，未及时向社会公布征询意见，社会各界参与度低，投资者获取相关规划信息的渠道不畅，一定程度上也影响了投资信心。

三、深化基础设施投融资体制改革的措施

1.积极吸引社会投资，推进新建基础设施项目的市场化抓紧制订并贯彻实行《温州市城市基础设施特许经营办法》，完善配套相关的市场准入政策和措施，积极吸引社会投资，参与基础设施建设和经营。对于自来水、燃气、热力、污水和垃圾处理、收费公路等新建经营性基础设施项目，逐步减少政府投资，及时以政府新闻的方式向全社会基础设施项目投资信息，采取BOT等方式面向社会投资者招标。对于经营性社会发展基础设施项目，在界定政府与社会投资一定比例的前提下，采取PPP模式吸引社会投资者合作建设。对于政府行政办公设施、城市道路、公共绿地等非经营性基础设施项目，以政府投资为主，逐步实行代建制；有条件的也可按照BT方式吸引社会建设资金，政府通过补偿机制和回购方式，回报投资者。

2.盘括基础设施存量资产，实施国有基础设施企业股份制改造按照“未禁即入、有需则让”的原则，除国家法律法规另有规定外，经营性基础设施存量资产要逐步面向社会投资者开放。要根据基础设施领域不同行业的特点，在保持一定比例国有股份的前提下，采取多种有效形式，对盈利性国有企业进行股份制改造，有条件的争取整体推向市场；对不能整体改制的企业，采取剥离不良资产、实行管网分离等办法，逐步实行股份制改造或进行资产、经营权转让。实施基础设施企业股份制改造，引入战略投资者，既要引入资金，又要引入技术和先进的管理，实现引资、引智和引制相结合。要转换国有企业经营机制，改善国企治理结构，解决预算软约束问题。盘活部分存量资产，存量变增量，来投入新的基础设施建设。如对股权进行评估，通过股份转让、增资扩股等方式，吸引民间资本入驻，回笼增值后的财政性资金，滚动发展，形成资金-资本-资产-资金的良性循环。

3.加强基础设施企业债务管理，提高直接融资比重政府有关部门要在中介机构配合下，认真研究改善基础设施国有企业融资结构，提高直接融资比重，降低政府财政风险。严格基础设施企业债务管理，引导银行贷款投向；积极向上级有关部门争取发行企业债券，降低企业融资成本。

选择预期建成后有稳定收益的新建基础设施项目，组建规范的股份有限公司，结合落实CEPA措施，与香港联交所联系推进温州市的企业上市。香港联交所现在对基础设施企业有规定，不要求3年存续期，可以用新组建的项目公司上市，只要项目有比较好的预期现金流，有长期的稳定收益，推荐这样的企业直接上市融资，也是一个直接融资的途径。以国有投资主体为组织者，积极推行项目融资，利用资金信托计划、资产证券化等多种方式面向民间资本、民营企业，筹措建设资金。选择信用好的项目进行发行信托产品的试点工作。

4.改革政府投资管理方式，发挥政府投资的“乘数效应”制定政府投资计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金。改变重投资、轻融资，重事前审批、轻事后监管，只注重对具体项目拨款、进行直接投资的单一方式，根据项目性质和调控需要，分别采取资本金注入、投资补助、贷款贴息、担保、建立补偿基金等多种手段，增强政府投资的引导和放大作用，充分发挥政府投资的“乘数效应”。

借用京、沪、深等地高层次的策划顾问公司、财务顾问公司(银行)、法律顾问公司(律师事务所)、招标机构力量，依托专家咨询委员会，加强重大基础设施项目的可行性研究、融资方案的制定等前期工作，便于立项和决策，并为实现投资与项目的顺利对接创造良好的条件。做好项目的包装和推介工作。

5.理顺基础设施产品和服务的价格体系对拟推向市场的基础设施项目，组织专家进行成本和产品服务价格论证，并在综合考虑价格总水平和居民承受能力的基础上，适当调整其产品和服务定价，在价格无法短期到位的情况下，制定相应的投资补偿政策，为进行市场化运作创造必要条件。