听证制度范文

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篇1

    一、国外的预算听证制度

    财政预算是管理国家和社会事务的重要经济手段，是调控社会经济资源分配的主要杠杆。在国外，纳税人特别关心各级政府的财政预算编制情况，因为那是政府在花“纳税人”自己的血汗钱，预算多少，如何使用，都关乎每个人的切身利益。

    实行听证是重要的公开形式。听证制度最初源于英美法中的自然公正原则。其基本含义有两个：一是任何人不应成为自己案件的法官；二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的申辩机会，其目的是保证司法公正。后来，这一原则推广应到行政领域，形成了行政听证制度。

    听证制度最初源于英美法中的自然公正原则。其基本含义有两个：一是任何人不应成为自己案件的法官；二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的申辩机会，其目的是保证司法公正。后来，这一原则推广应到行政领域，形成了行政听证制度。

    在国外，实行的是行政预算听证会。通常，机构将其预算提交给审查机关，由其详细对申请进行分析。审核机关，例如部门预算办公室，便着手寻找更多的信息。这一步往往通过要求部门就特别需求作正式书面回答来解决，有时也采用非正式的形式。审查者——预算检查员——准备一份对材料的分析并为听证会准备背景材料。不一定非要召开听证会，但它们能够使预算官员和行政部门更好地理解机构申请和支持申请的理由。各机构也要为听证会作准备。准备的深度各不相同，但认真准备对机构而言是明智的。可以估计审查者将提出的问题，并在机构的陈述中进行研究和答复。可以准备一份关于行动和策略的计划。

    听证会本身是半正式的，很少记录证词。主管部门的首脑应主持会议，提出问题并了解预算申请。主要的预算官员参加表现得相当活跃。为了有助于整个过程，为行政首脑准备一些问题。机构提交一份声明和相应的问题，或者审查完全通过提问和问题来进行。若不考虑采用的类型，机构应解释其项目，特别是任何项目变动。提问者应对模糊观点以及潜在的政治或管理问题进行详细探究。听证会的目的仅是为了获取信息，利用这类讨论会作出暂时性或最终决策是不恰当的，因为决策必须进行更多的思考。

    美国的法律《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。在正式开始听证之前，一般要进行听证会排演或模拟是一项标准操作。部门管理者承担着诸如拨款委员会主席这样的关键审查者的职责。在听证会开始之前，已对棘手的问题进行了预计并作了相应解答。模拟听证会能揭示缺乏说服力的理由，有处理问题时建立部门间的有效合作，并了解审查者观点。模拟听证会政治家助于预算官员决定在传统的公开声明中应讨论和强调什么主题。

    准备预算听证会的关键是充分的调查研究，以避免或使听证会上的意外情况减至最小。一个意外常使管理者看上去无知，并会使他们在回答其余问题时也显得很糟糕。对以往听证会和陈述的详细研究往往能显示出审查者认为是重要的方面。此外，在设想很难回答的问题时，对项目本身以及对项目的反应的审查是必不可少的。通常，预算官员和其他人（比如中心预算办公室中的人）的密切关系，能够成为智慧的重要来源。

    关于听证会的简明书籍是有帮助的。一般而言，它们仅包括预计到的很难作答的问题或标准问题以及答案。它们可能包括对每一审查者观点的简要讨论，但这些信息常常是一般性的知识。这些描述还可能产生误导，引发不必要的困惑。

    听证会的问题有许多来源，包括审查者（比如一位参议员）、职员、顾客、甚至部门本身。问题有时完全根据部门提供的问题清单来设置。有时设置的问题是非常困难的，这样部门便能够以可能是最好的方式继续记录某一主题。机构和OMB的听证会很少设置问题，但当友好的立法者想援助一个项目时，在国会听证会上设置问题也司空见惯的。有时职员间关系相当融洽，其效果与设置问题相似。

    听证会上的表现往往会在审查者心目中勾勒出该部门的领导状况。听证会是部门塑造自我形象和营造对自身良好感情的一个机会。领导者将被披上公共安全卫士、科学家、政治家、环境保护者等外衣。在听证会上的出色表现有利于避免对部门费时的和非善意的审查。

    了解预算是在听证会上留下好印象的最佳方法。了解有关知识必不可少，而知识又往往伴随着好的有组织的表现。通常，为接下去更深入的问题提供机会的简短的回答和恰如其分的表现最为有效。关注使人感到重要的主题没有被忽视。管理者不了解某一细节是可以原谅的，此类数据在听证会后常常被补充进记录。但对管理者来说，不知道如何回答有关管理方向的问题，却是不可原谅的。问题——甚至在细节上——常能被预计和回答或在听证时被传达。这一活动能给人留下深刻印象，并能建立信心。

    听证会是一项有某些禁忌的游戏。部门官员意识到他们有两个管理者——立法部门和行政部门，但部门官员不能对行政首脑的预算提出异议，尽管他们希望得到更多的支持。如果核心预算办公室或机构认为该部门不遵守已建立的行政部门政策，那么部门领导或其他政治雇员便会被解雇。但在一些情况下，核心预算办公室或机构从政治策略的考虑出发可能并不希望部门违背立法部门的愿望，将预算提高到行政部门规定的水平之上。每种情况必须被单独加以考虑。此外主管部门不应当同意向客户的压力让步。主管部门应当对的有的人负责；因此，向某一客户让步意味着偏袒。它也承认施加压力可能取得成功。与此相反，主管部门精心组织语言，表示他们希望听取民众的建议，并且会依照有价值的建议行事；主管部门的确接受好的建议，但只根据建议的内在价值决策。由于这项禁忌，压力没有什么影响，不会被公开接受。

    听证会结束后，预算分析人员仔细地复核他们的记录并重新考虑提案和其他材料。来自行政首脑的指导也被加以考虑。通常审查者会通过书面或电话形式询问一些附加问题。接下来部门预算办公室着手准备其最终的分析和建议。主管部门的首脑就预算作最后指示。指示的内容取决于行政首脑的管理模式。有的人将整个责任交与预算办公室，其他人仔细地审查申请。通常，行政管理面临的时间压力不允许其对申请作长时间的、详细的审查。一套指示信息通常包括：1.机构申请概要；2.预算办公室的建议；3.行政首脑上一年度有关预算意见的概要；4.预算办公室的附加建议；5.初步预算（州和地方政府必须平衡）；6.政策问题概要。

    二、焦作市实施的部门预算听证

    河南省焦作市财政局根据市政府提出的“公开透明理财、科学民主决策、规范预算管理、提高资金效益”的总体要求，将进一步深化和完善预算管理制度改革列为工作重点之一。经过充分酝酿和准备，2004年3月23日下午召开了首次部门预算听证会，市水利局、卫生局、司法局和焦作大学四家即将提交市十届人大一次会议审议的部门预算举行了局内听证和社会听证，广泛征求各方面意见，以提高预算编制的规范性和科学性。

    1.会议组织情况。会前焦作市财政局专门就举行听证会的有关事项进行了认真研究，由于时间较为仓促，与规范的听证会程序相比，本次预算听证会未能提前30天向社会公众告知听证会的内容、时间、地点和程序，没有聘请相关专家，没有接受社会公众的参加申请。参会人中仅限于财政局副科级以上干部、预算单位代表，各会计站站长和财政局从人大代表、政协委员、新闻单位、社区中聘请的10位社会财政监督员，因此办能称为准意义上的预算听证会，是一次益尝试

    2.预算听证情况。听证会按照业务科室介绍、听众提问的程序进行，采取了投影仪显示的现场互动形式，台听众对四个部门的每一笔支出安排情况都一目了然，对有疑问的地方随时提问，农业科、社保科、行政政法科、教科文科的四位科长现场给予解答，对一些涉及四个部门具体业务的项目支出安排，由预算单位代表给予具体的补充说明。由于现场观众提问十分踊跃，并且涉及到一些深层次的问题，听证会一直持续了四个多小时。

    3.听证会取得的成效。通过财政预算社会听证，让纳税人和老百姓知道了政府财政的钱是怎样花的，准备为老百姓办哪些事情，增强了政府理财的透明度和公信力，让纳税人有了知情权、参与权与监督权，体现了政府为民理财、科学民主、公开透明、权力制衡、主动接受监督的亲民为民形象。但由于此项工作刚刚开始，各方面阻力也比较大。加上目前预算管理体制的先天性欠缺，财政局内部也仅仅是各个支出科室与预算科的相互讨价还价，导致预算编制的透明度不高，定额、标准等技术性问题也不尽完善，暴露出部门预算编制存在一些亟待规范的地方，归纳起来主要有几个方面：一是预算内外资金安排标准不统一，综合预算落实不到位。财政预算内资金基本上都能安排到项目，相对较为规范。但预算外收入安排一粗二宽，缺乏成本核算和定额标准，宽打窄用的问题比较突出。如焦作大学预算外收入3300多万元基本没有落实到项目，结防所200多万元预算外收入成本支出失真等，资金安排的科学性无法考察，反映出财政对预算外郊外的管理相对落后。二是预算安排的依据有待规范。主要是财政资金的供给范围不清导致一些项目安排不能叫人信服，如医院的定额补助和贷款贴息问题是个热点，许多听众提出财政对医院补助不能适应公共财政的基本要求，建议能否将补助与项目结合起来，按照医院所提供的公共卫生服务的数量和质量安排相应支出实行零基预算，不搞一刀切，同时也体现出财政支出与群众受益间的对应关系。三是预算编制的一些基础性工作仍有待加强。如基本支出预算不管是人员经费还是公用经费都有定额，但项目预算缺乏合理的定价机制，且经费与专项资金界限不清，实际工作中单位有虚报项目支出用作公用经费的对策，财政资金的使用效益不高与此有很大关系。四是财政内部各个业务科室在编制预算时存在水平和标准不统一的问题，表现在预算编制质量差别较大，同类支出在不同单位间执行不同标准，如会议费支出、车辆燃修费、临时工工资等。五是预算编制缺乏绩效评价前提，预算单位在项目申报时追求预算最大化目标，往往是宽打窄用，最终表现为年终结余，但这并没有与单位申报下年度预算结合起来，结果是预算编制与预算执行结果相脱节，最终导致财政资金的浪费。

    三、重庆市财政局的预算追加实施听证

    预算追加听证是指在年度部门预算执行中，有关部门或部门提出追加支出申请后，经财政部门联系处室初审并提出听证提议，由听证评议小组对预算追加项目进行审议、确定的过程。过去，单位或部门提出申请后，主要由联系该单位的处室审核意见，并按程序审批。这种方式在操作上缺乏公开和透明，决策上缺乏公开和透明，决策上缺乏民主和科学，容易产生分配上的不平衡。市财政局在进行了大量调查研究和可行性论证的基础上，2003年上半年，制定了《重庆市财政局预算追架听证会暂行制度》，用于规范追加预算指标的审议和确定程序，建立了从听证准备（单位申请、处室初审、建档入库、提请审议、列入议程）到听证审议（听取意见、研究讨论、初步确定）、听证确立（呈报局长办公会）和指标公示、追加预算等一整套程序。即：市级预算单位提出预算追加的申请后，由市财政局联系该单位的处室进行调查研究并提出听证提议，然后召开听证会，由局主要领导主持，办公室、条法处、监督处、监察室等不管资金或不联系预算单位的处室人员组成评议小组，听取处室汇报项目情况、资金需求和申请理由，由听证评议小组集体研究决定是否给予追加，然后报局长办公会审定。

    预算追加听证制度从2003年7月25日正式启动，第一次听证会议对市检察院申请办案经费等四个项目进行了听证。2003年11月27日，第二次预算追加听证会议对市级机关综合楼办公家具购置等四个项目进行了听证。两次听证会均取得成功。一起追加预算项目因实施理由不充分、条件不成熟未获通过，其他项目预算单位共申请追加预算5230万元，听证后确定为3900万元，核减25.4%.同时，按照轻重缓急的原则，对原申请使用方向、结构等进行了调整。

    （一）、听证程序

    具体分为听证准备（处室初审、建档入库、提请审议、列入议程、召开会议），听证会议（听取意见、研究讨论、初步确定），听证确立（呈报局长办公会），指标公示，追加预算等程序。

    1、听证准备包括：（1）。处室初审。由支出处室审核有关市级部门的追加预算申请，提出初步处理意见，确定项目是否确立。（2）。建档入库。按照局专项资金管理有关办法，对已确立的项目进行梳理、排序后，输入局专项项目库。（3）。提请审议。由相关支出处室整理项目内容，并向评议组办公室提出审议请求。（4）。列入议程。评议组办公室根据处室提交项目数量及项目轻重缓急，拟定会议议程，报局领导审定。（5）。召开会议。按照局领导的批示，由评议组办公室确定会议时间，通知相关部门。

    2、听证会议。包括听取意见、研究讨论、初步确定等程序。（1）。听取意见

    由会议主持人宣读听取议程、介绍参会人员、告知责任义务、宣布会议开始。

    提议者提供项目资料、陈述项目内容、发表初步意见。（原则上控制在20分钟内完成）。

    评议组成员询问项目事由、可行依据及经费需求。（2）。研究讨论。评议组成员阐述个人观点、进行会议讨论。（3）。初步确定。由会议主持人宣布提议者退场、综合各位意见、进行评议表决，宣读会议结果。

    3、听取确立。由评议组办公室整理会议内容，形成会议纪要，呈报局长办公会审定。如需动支预备费，要拟文报市领导审批。

    4、指标公示和追加预算等程序。经局长办公会研究同意确立的项目预算指标，要通过局网络和会议纪要等多种方式予以公示。同时通知项目单位，办理预算指标下达相关手续。

    （二）、复议程序

    具体分为提出复审申请、申述复议理由、研究复议内容、回复复议处室。采取会议集中研究或分别征求意见等方式进行。

    听证结果公示过程中，听证提议者如有异议，应在公示后3个工作日前向评议组办公室提出复议申请，由听证秘书听取复议理由申述，整理申述内容，向局领导及评议组成员处室通报有关情况或召开复议会商会议，形成复审决定，并及时将复审决定通知复议申请人。

    1.听证过程中，提议者有过激行为致使听证无法进行的，听证主持人有权宣布听证中止；

    2、听证全部活动，应当由听证秘书整理形成听证笔录，经听证主持人审阅，并由听证主持人、听证评议组成员和听证秘书签名后，呈报局长办公会审议。

    3、听证结束后，听证秘书应当依据听证情况及笔录，写出听证纪要，连同听证笔录报局长办公会审议。听证纪要应当载明下列事项：听证的时间、地点、议题、主持人、秘书和其他参加人；提议项目内容及其可行性、初步意见、经费额度，以及评议主要分歧和听证主持人的意见和建议。

    4、听证会议内容、听证笔录、听证纪要在未经局长办公会研究及公示前均为机密资料，所有涉及人员要严格保密，不得泄露。

    5、听证主持人、评议组人员、听证秘书应当严格按照法律法规行使其权利，如有违反法律法规的行为，将取消其作为相应资格，并按有关法律法规承担相应责任。

    四、预算听证的意义作用和需要改进的意见

    举行预算听证将对提高预算管理水平有十分重要的作用，对政府财政接受社会监督，实践执政为民和政治民主也将产生重大推动。公开透明本身就是一种进步，把听证制度引入预算管理中是财政管理制度的创新，也是深化财政支出改革、强化财政管理的一项重要举措，具有十分重要的意义。

    1、实行预算追加听证制度是加强财政管理、规范财政资金分配的有效途径。作为财政支出改革的一种形式，预算追加听证制度首先规范的是财政自身的行为，有利于促进财政部门不断加强自身建设，促进财政支出管理的科学化、规范化、制度化。

    2、实行预算追加听证制度是提高财政资金分配公开、透明的主要形式。预算追加听证制度的建立，使财政资金分配在“阳光”下进行作业，对于杜绝“人情”预算、“个人”预算，防止资金分配中的暗箱操作和不正之风，从源头上防治腐败具有重要作用。

    3、实行预算追加听证制度是提高财政资金使用有效性的重要保证。实行预算追加听证，旨在通过规范的审核制度，严格的审核程序，从可行性、有效性等多方面加强对预算追加项目的审核，切实保证财政资金分配科学合理，提高财政资金使用的经济效益和社会效益。

    4、实行预算追加听证制度是财政部门科学理财、民主决策和依法行政的具体体现。实行预算追加听证制度，引入了民主、科学的决策机制，免了一家之言，合理地确定预算额度，是财政部门实践“三个代表”，对纳税人、对广大人民群众高度负责精神的具体体现。

    从两个地方开始的预算听证的情况看，我国的预算听证还处于初始阶段，主要是内部和少数部门的听证活动，内容和范围较少，公开性不够，因此作用甚微，但毕竟迈开了步子。为了进一步做好预算听证工作，需要完善以下方面的内容：

篇2

回过头来咂咂滋味，在出租车是否应涨价的听证会上，那些所谓的司机代表居然态度出奇的一致，那真是举双手热烈欢迎涨价。人们难免会首先从程序上质疑这次听证会――不仅是司机们，连普通老百姓都在纳闷呀，这些代表怎么选出来的？如此往复，听证制度似乎成了一块遮羞布，老百姓不是不希望看到价格随意上涨吗？没问题，经过了听证，你们总没话说了吧！实际上，在“逢听必涨”的背后，是人们对听证制度的质疑和不信任――噢，要开听证会了，看来真的要涨价了！在这种无奈之中，涨价本身也许不再是大家抨击的首要对象了。但这不是比涨价更可悲么？

当然，政府部门不会认可这样的“推论”，北京市发改委的官员就站出来说话了：“逢听必涨是对听证制度的不了解，应是逢涨必听……听证会并不完全是逢听必涨，前段时间北京召开的公园门票是否应该涨价的听证会，虽然代表都赞成涨价，但政府最终并没有涨。”言之切切，颇有道理，笔者不禁为官员们“严密的逻辑思维”而拍案叫好。但是，可爱的官员们过于“较真”了，“逢听必涨”并非人们做出的严密的逻辑判断，一个通过不完全归纳而得出的结论不可能是“万无一失”的，这是稍有逻辑常识的人都明白的道理。当人们哑然失笑于“逢听必涨”时，并不是想表达一个逻辑上的因果关系――召开听证会则必然导致涨价，人们不过是感叹于听证制度的流于形式。

听证制度本身的创立，意在规范国家和政府的特定行为，如立法、行政处罚、价格调整，通过程序约束使其更具公正性与合理性。由是可知，听证程序是国家或政府在采取某种行为之前，听取相关人群的各种意见，考虑所有应该考虑的因素，并以之作为是否以及如何实际采取该项行为的重要参考。很显然，听证制度要真正发挥作用，程序保障是关键――对听证事项的信息公开、听证代表的遴选、意见的充分表达、政府公开所采集到的意见及其取舍理由等等。如果听证制度能以这样的方式得以实施，就是“逢听必涨”又有何妨？

“逢听必涨”与“逢涨必听”不是一个层面的东西：“逢涨必听”是听证制度的内在要求，我国的《价格法》更是将“逢涨必听”确定为强制性规范，它不是手持权柄者的恩赐或良心发现。如果“逢涨不听”，即意味着政府的价格主管部门违法，其涨价的行政行为因程序违法而无效；“逢听必涨”则是人们基于诸多现实情况而作出的一种经验判断，其无关人们对听证制度的理解，但却表达了该制度之功能在我国消失殆尽的一种自我解嘲，寥寥四字，尽显人们在听证中的无力与弱势。更可悲的是，这种无力和弱势并不是制度成本所致，制度外的因素使其目的落空。所以，仅以次数有限之“听证未致涨价”来反驳“逢听必涨”是毫无意义的，是对公众智力的侮辱；而且，将听证制度的本质解释为“逢涨必听”还暗含着政府部门的垄断逻辑――只有涨价之动议才有进行听证之必要。为什么老百姓不能提请降价之动议而要求举行听证呢？

至此，我们应当明了，听证制度为广大民众充分行使和维护自身合法权益提供了程序上的保障，它是政府宏观调控或行政管理具有公正合理性的基础，只有经过听证程序，政府之行为才是有效率的。政府各种活动的效率取决于多种因素，而最重要的当属程序保障。所以，对于听证制度的建立，我们所要关注的不应仅仅是政府在采取某一行为之前是否举行了听证，更应当关注听证程序如何落到实处（涉及信息公开、代表选择、意见采集及处理等多个方面）。可是，我们的政府官员尚停留在“采取何种行为需要引入听证程序”的层面，即仅仅关心听证制度有没有在相关领域建立起来，这说明他们还未认清该制度的本质。

听证制度在客观上是很容易建立起来的，我们也看多了有关部门的“自娱自乐”（人们已经屡屡看到，被选出来的“代表”总是积极地响应政府的“片片涨声”，而且居然还能分析得“头头是道”），但这是没有任何意义的，因为没有程序保障的听证制度只能是走向异化――“价格听证会”变成“涨价论证会”。即使没有“托儿”的听证，其也不过像是装潢门面：听证归听证，你说你的，我做我的。正因为如此，老百姓才有了“逢听必涨”的调侃，其中包含着人们对已被异化了的听证制度的质疑与批评。

篇3

一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围

对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如，根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。[2]

期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动，即属于一种受益性行政行为，申请人自然不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准，从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准，其依据是行政行为的性质和种类；二是利益标准，依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可适用行政听证。[3]

对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现，该案的基本案情如下：

联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证，而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者不服提讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利，判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证据以后，才能作出决定。[4]

一般而言，“多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5]，应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。

此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距（如春运票价上涨听证会），这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为“是形式主义”。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。

二、适当扩大听证参加人的范围

为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。[6]

目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国《行政许可法》的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人，因为根据该罚48条的规定，如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，也不利于社会矛盾的化解，应扩大听证申请人的范围，将行政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。

在进一步讲，在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国《宪法》规定：“中哈人民共和国一切权力属于人民”。各级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。

三、行政许可听证主持人与职能分离、回避原则

行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用，于是出现了以下一幕：铁道部近日发出通知，确定明年春运期间部分旅客列车票价继续实行政府指导价，上浮幅度为硬座15％，其他席别20％（据各大媒体2004年12月4日报道）。其实，铁路部门并没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者（即铁路部门）与消费者（即乘客）一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定，而之所以开或之所以不开当然也只能由价格主管部门来“解释”。铁道部关于不再举行听证会的那番解释，是以“运动员”的身份扮演了“裁判员”的角色，确实有“越位”之嫌。今年，铁道部倒是没有再“越位”，可是“裁判员”为什么不说话？它又在哪里呢？很显然，全国范围的铁路票价是否浮动以及是否举行听证会的“裁判员”是承担价格管理职能的国家发展和改革委员会。就2004年春运铁路票价上浮是否举行听证会这个具体问题来说，价格主管部门应进行充分的调查研究，并广泛听取各方面的意见，然后才能作出决策。就价格听证制度这个宏观性的问题来说，发改委需要做的工作更多，比如像春运铁路票价这样的重大政府定价行为应该多少年举行一次听证会，应该怎样判断听证会的举行是否有必要等等。以上这个发生在价格听证领域内的案件向我们表明：听证主持人的素质、地位及权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。

为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为“审查该行政许可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于“审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。

此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性，导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外，根据权责相结合的原则，没赋予听证主持人对行政许可的建议权，却让其承担一定的责任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。

鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度，美国的听证主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。[8]

有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人，并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，最好以听证委员会的形式出现，由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成，这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。

另外，《行政许可法》还应赋予听证主持人明确的权责，这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出，应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监督权。这样，行政听证才有现实意义，基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性，同时还可提高行政效率。

四、听证形式应根据具体情况不同而多样化

听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定[9].非正式听证是行政公开制度的体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行政许可更加科学、适当；另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束，可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷……相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。

《行政许可法》只规定事前的正式听证方式，听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中，对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中，行政机关应在公告中公布非正式听证的期间，公众既可用口头方式发表自己的看法，也可向行政机关提供书面意见、书面资料，行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。

此外，根据《行政许可法》的规定可知：我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在：借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式，而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[10]

大多数的听证在行政决定作出之前实现进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政许可机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在实间上予以变通，举行事后的听证。即时强制的行为适于举行事后听证。例如，在我国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适[11]于举行事后听证程序。

篇4

第三条对外贸易经济合作部进出口公平贸易局(以下简称"进出口公平贸易局")具体组织本规则所称听证会。

第四条本规则所称听证会应公开举行。但涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的，进出口公平贸易局决定后可采取其他方式举行。

第五条进出口公平贸易局应利害关系方的申请举行听证会。进出口公平贸易局如认为必要时，可以自行决定举行听证会。

第六条进出口公平贸易局自行举行听证会的，应当事先通知利害关系方，并适用本规则的相关规定。

第七条本规则所指利害关系方为保障措施调查的申请人、出口国（地区）政府、原产国（地区）政府、已知的出口经营者和进口经营者，以及其他有利害关系的组织或个人。

第八条利害关系方要求举行听证会的，应当向进出口公平贸易局提出要求举行听证会的书面申请。

申请书应当包括下列内容：

（一）听证会申请人的名称、地址和有关情况；

（二）申请的事项；

（三）申请的理由。

第九条进出口公平贸易局应当在收到利害关系方的听证会书面申请后15天内决定是否举行听证会，并应及时通知有关利害关系方。

第十条进出口公平贸易局决定举行听证会的通知应包括如下内容：

（一）决定举行听证会；

（二）决定举行听证会的理由；

（三）各利害关系方在听证会前的登记的时间、地点及相关要求；

（四）其他与听证会有关的事项。

第十一条各利害关系方在收到决定举行听证会的通知后，应根据通知的内容和要求及时向进出口公平贸易局登记，并提交听证会发言的书面概要和有关证据。

第十二条进出口公平贸易局应当在决定举行听证会的通知所确定的登记截止之日起20天内对听证会举行的时间、地点、听证会主持人、听证会会议议程做出决定，并通知已登记的利害关系方。

第十三条听证会主持人在听证会中行使下列职权：

（一）主持听证会会议的进行；

（二）确认参加听证会人员的身份；

（三）维护听证会秩序；

（四）向各利害关系方发问；

（五）决定是否允许各利害关系方提交补充证据，是否对已出示的证据进行鉴定；

（六）决定中止或者终止听证会；

（七）需要在听证会中决定的其他事项。

第十四条参加听证会的利害关系方可以由其法定代表人或主要负责人参加听证会，也可委托1至2名人参加听证会。

第十五条参加听证会的利害关系方应当承担下列义务：

（一）按时到达指定地点出席听证会；

（二）遵守听证会纪律，服从听证会主持人安排；

（三）如实回答听证会主持人的提问。

第十六条听证会应当遵照下列程序进行：

（一）听证会主持人宣布听证会开始，宣读听证会纪律；

（二）核对听证会参加人；

（三）利害关系方陈述；

（四）听证会主持人询问利害关系方；

（五）利害关系方作最后陈述；

（六）主持人宣布听证会结束。

第十七条听证会旨在为调查机关提供进一步收集信息和为各利害关系方提供陈述意见及提交证据的机会，不设辩论程序。

第十八条听证会应当制作笔录，听证会主持人、笔录记录人、参加听证会的各利害关系方应当当场签名或者盖章。利害关系方拒绝签名或者盖章的，听证会主持人应当在听证笔录上载明有关情况。

第十九条有下列情形之一的，经进出口公平贸易局决定可以延期或取消举行听证会：

（一）听证会申请人因不可抗力的事件或行为，且已提交延期或取消听证会的书面申请的；

（二）保障措施调查终止；

（三）其他应当延期或取消的事项。

第二十条听证会延期举行的原因消除后，进出口公平贸易局应当立即恢复听证会，并通知已登记的利害关系方

第二十一条本规则所指通知形式为对外贸易经济合作部公告，特殊情况下进出口公平贸易局可以采取其他形式。