征地制度论文范文

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前言

随着我国工业化和城市化进程的推进，政府征收农民集体的土地成为一种必然。我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，它对于保证国家建设、节约征地成本起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，征地制度存在着许多不适应时展的因素，它的弊端日益凸现，严重侵犯了失地农民的合法权益。完善征地制度是保护失地农民的权益的重要措施。

一、我国征地制度存在的弊端

根据宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或征用并给予补偿。由于法律规定不明确和违法操作，致使征地制度严重侵犯了失地农民权益，并造成很多不稳定因素。现行征地制度主要存在以下弊端：

（一）公共利益界定不明确,导致征地权滥用

无论是宪法还是土地管理法都规定，基于公共利益的需要才可以进行征地。但对什么是公共利益、哪些建设项目属于公共利益的范围没有进一步做出具体规定，也缺少相应的程序来判定一项事业是否符合公共利益。如此笼统的规定对征地权力的滥用留下了空间，导致地方政府任意解释“社会公共利益”的概念，导致扩大了征地范围，滥用征地权，现在所有的项目，不管是公益性还是经营性用地都由政府说了算，都在进行征收，而绝大多数是在借公益性之名，行经营性之实，一些房地产商炒地、圈地、滥占乱用农地等时有发生。

（二）征地程序不完善

首先，征地信息公开不充分。在征地过程中，关于征地的面积、补偿的标准、补偿费的分配方案等信息公开非常少，由县、乡政府和村干部进行“暗箱操作”［1］，对农民利益进行层层盘剥。其次，征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，不能对补偿方案进行平等协商。再次，缺乏征后跟踪检查。一旦征地手续办完，征地程序即告结束，至于征后是否改变土地用途则无人过问，导致土地征而不用、多征少用的现象广泛存在。最后，缺乏征地纠纷裁决救济制度。我国很多地区的征地补偿争议长期得不到解决，造成农民上访事件不断，其中最主要的原因之一是我国没有建立起土地纠纷裁决救济制度。

（三）征地补偿标准偏低,且分配不合理,严重损害农民利益

《土地管理法》规定，政府征用农民集体的土地必须进行一定的补偿，但现实中征地补偿却存在一定的弊端，主要表现在以下两点：

1.征地补偿标准偏低。法律规定征地补偿费用只按照其用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”；这种补偿金额是基于农地收益计算的，不能准确反映农地转为非农用地的预期收益；而且土地具有巨大的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格；因此现行的征地补偿标准明显过低。第一,以“年产值”作为征地补偿标准不合理。现代农业已不再是传统意义上的农业,而是集生态农业、精品农业及休闲观光农业为一体的现代都市农业,土地产出的价值已不再是普通的粮食或蔬菜价值可比的。第二,征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后,其用途改变通常会导致土地价格的上涨,但在征地补偿标准的制度中却未考虑这部分增值因素。第三，没有考虑土地的区位和当地经济发展水平。

2.补偿分配不合理。由于农村集体土地所有权的主体非常混乱，导致土地补偿费分配上出现了“乡扣留”、“村扣留”，以至某些有权人士私分土地补偿费的现象，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，引发许多社会问题。［2］目前在城镇建设征用农用地的过程中，多数地方征地收入分配的大致比例是：被征地农民得5%-10%，集体得25%-30%，政府得60%-70%，三者间的利益分配极其不合理，尤其是作为土地使用者的农民不仅被排斥在土地转让的讨价还价之外，加之乡镇政府还常常以各种借口层层截留农民的土地收益，农民最终获得的实际收益实在是少之又少［3］，真正到达农民手中的钱款仅仅包括地上附着物和青苗补偿费，大部分被集体截留。

二、现行征地制度对失地农民造成的侵害

我国目前的征地制度，获益最大的是国家和集体，农民个人则是最大的受害者。目前大多数地区对失地农民的补偿以一次性发放安置补助费为主,由农民自谋职业，这种安置方式简单易行。但失地农民也由于赖以生存的土地的丧失而逐渐生活窘迫，生活没有保障，失地农民变成“种田无地、就业无岗、低保无份”的流民，主要表现在以下几点：

（一）心理负担增大

我国农民由于受传统文化观念、生活方式的影响，在心里土地已经成为他们的“命根子”，土地是他们的全部希望和寄托，几千年来，他们依靠土地生产、生活，养育后代，一旦失去土地，心理则“无着落”，丧失了对生活的寄托和希望。据统计，失地农民由于对城市生活不适应，普遍会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心，心理负担增大。

（二）生活无保障

农民失去了最基本的生活保障——土地,一下子没有了生活来源,他们吃饭、住房、穿着开销等问题接踵而来。就全国来看,虽然征地补偿费存在差异,但补偿标准都比较低。按现在的物价消费水平,征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年,事实上,很多农民缺乏长远规划,有限的补偿费很快就会用完,他们在短期内就会陷入困境,连最起码的吃饭问题也解决不了。征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍，有的甚至由于征地出现“返困”现象。

（三）就业无保障

失地农民就业渠道主要有［4］：一是招工安置。在现行的用人制度下,失地农民就业只是临时的,随时都有可能再失业，这种安置方式现在基本上不用了。二是外出务工。有的农民失地后,背井离乡到外地打工。由于他们没有技术特长，缺乏年龄优势,加上现在城市就业压力大，很难找到合适的工作,即使找到,也是一些低技术含量的职业，而且很不稳定。三是个体经营。部分失地农民利用征地补偿费做生意,进行自主创业,但自主创业不但要有市场,还要有经营头脑,要承担很大的风险，所以靠这种就业方式就业的为数不多。

（四）养老无保障

目前农村的社会保障制度没有建立起来，农民还主要是依靠子女养老，农民老了之后,他们仍然有一份土地,子女可以通过耕种父母的土地获得收入来赡养父母。失去土地后，如果子女在就业、收入等方面也存在一定的困难和不稳定性,养老也就出现了问题。

（五）健康无保障

对于失去基本生活保障的失地农民来讲,经济上会更为紧张,更无钱看病了。他们有病不敢进医院,不敢找医生,如果是小病,一般认为拖一拖就会好,一旦得了大病,他们分得的土地补偿金往往难以填补巨额的医疗支出,致使许多农民不得不选择放弃治疗,而牺牲自己的健康乃至生命。

三、完善征地制度，保障失地农民权益

（一）明确界定公共利益范围,严格限制征地范围

违法征地行为频繁发生的主要原因是“公共利益”的界定不明确，要保护耕地，规范征地行为，必须严格界定“公共利益”的范围。首先，明确公共利益的内涵。其一，公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人；其二，公共利益的义务主体是国家；其三，公共利益的目的应当具有非营利性。其次，明确列举公共利益的范围。建议将划拨土地范围作为“公共利益”的范围，如国家重大经济建设项目、国防设施、国家机关及地方机关建设用地、交通、水利、教育、文化等公益事业用地可以征收，而其他的项目则应严格限制占用耕地。

（二）完善征地程序,切实维护失地农民合法权益

完善农村土地征收的程序,是维护失地农民正当权益的重要手段。为此必须保障农民在征地中的各种程序性权利。具体包括：(1)知情权。征地前,有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。(2)参与权。将拟订征地方案、制定征地补偿、安置方案、组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道,赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。(3)司法最终裁决权。法律应该明确规定,农民无法就补偿事宜达成协议时,有权提出异议并可申请仲裁,对仲裁不服的,任何一方都可申请法院作出最终裁决。［5］

（三）提高征地补偿标准,扩大征地补偿范围,合理分配土地补偿费用

首先，提高补偿标准。制定征地补偿标准以土地的市场价格为基础,综合考虑现代都市农业等新型农业经营模式、土地的区位、当地经济发展水平、土地的预期收益，切实保护失地农民合法权益。其次，扩大补偿范围。遵循各国通行做法,逐步扩大补偿范围,具体包括土地所有权补偿、土地承包经营权的补偿、地上物补偿、残余地补偿、离职者或失业者补偿以及生态环境效益补偿。再次，合理分配土地补偿收益。由于我国农村土地所有权主体虚位，应使补偿收益更多地偏向失地农民，淡化对土地所有权的补偿，强化对土地承包经营权的补偿，把土地补偿费的大部分分给农户，由他们自主管理和经营，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。

（四）重构农民集体经济组织，构建维权主体

我国法律十分抽象、笼统地规定农村土地所有权主体包括乡（镇）、村和村民小组农民集体，但由于法律规定的模糊，导致土地所有权主体虚位，形成了“人人有权，农民无权”的现象。根据目前农村集体土地的管理和使用现状，笔者认为在今后数年内应重构农村产权组织，对其进行公司化法人机关改造，农民集体应当成为一个法人，应当按照法人来组织代表机关，运行它的财产。农民集体成员大会或代表会议为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构，而不仅仅是一个监督机构［6,7］,农民集体成为独立的维权主体，政府征用土地直接与农民集体协商，这样农民集体的积极性和维权意识会明显提高。

（五）加强技能培训，增加劳动就业

政府和征地单位在付给农民经济补偿之外，还应在现代职业技能培训方面发挥作用，使失地农民逐渐走向市场化。他们可以从以下三个方面来帮助就业：一是提供就业服务。政府、用地单位和劳动保障部门积极为失地农民提供就业岗位和就业信息，鼓励企事业单位多招本地失地农民，保证失地农民尽快实现再就业。二是由政府和用地单位提供资金保障，加强职业培训。根据失地农民的实际需要，有针对性地进行各类职业技能培训，保证就业技术的掌握。三是制订优惠政策，减免税收，鼓励失地农民自主创业。为此，政府必须尽快构建完善的农民现代职业技能培训体系，提高农民素质，增强技能，增加就业机会，保障广大农民再就业。

（六）完善失地农民的社会保障制度

失地农民社会保障关键是要建立和完善失地农民养老保险和基本医疗保障制度，由政府、征地主体、集体、失地农民个人共同出资、合理负担保障费用。建立农民个人帐户，实行储备积累，按积累总额确定发放标准。资金以征地主体出大头、政府补贴、集体补助和个人交费为主要渠道，国家予以政策扶持，切实完善失地农民的社会保障制度。

参考文献：

［1］杨春禧.论征地程序改革与和谐社会构建［J］.社会科学研究，2005（5）：115-118.

［2］陈家贵.我国现行征地制度分析与对策研究［D］.西南农业大学博士论文，2004.

［3］曹宗平.论我国征地制度的内在缺陷［J］.经济学家,2005（5）:60-65.

［4］张思军.城市化过程中失地农民问题分析［J］.理论参考,2006（1）:52-54.

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新农地制度主要包含以下几个方面的内容：①要求土地承包期30年不变：②实行“大稳定、小调整”；③提倡“增人不增地，减人不减地”：④允许土地使用权依法有偿流转；⑤预留机动地不能超过耕地面积的5%；⑥有条件的地区实行土地适度规模经营（廖洪乐等，2003）。

以上内容在《土地承包法》中都有直接或间接的规定，很显然，这是政府在立法层面上对地方制度创新的追认和对以往学者批评的回应。不少学者对改革初期自发性的农地制度创新严重偏向公平的政策取向提出了批评，他们认为，土地调整影响了农业绩效，土地福利化影响了土地流转并限制了劳动力的流动，农民承包权常被侵犯，等等。从《土地承包法》的相关条款可以看出，新农地制度旨在这些问题上寻求突破。

新农地制度明显的政策蕴涵有二：一是强化承包权意图，即以立法的形式保障农民的土地承包权，巩固农户家庭承包经营的市场主体地位，限制基层干部权利的滥用；二是突出效率意图，即以稳定承包权和促进土地流转及劳动力转移为手段提高农业效率。《土地承包法》在第十四条“发包方承担的义务”和第十六条“承包方承担的权利”上的相应规定，以及对土地承包期限、承包合同和土地承包经营权流转的相应规定，都是在力图强化家庭承包经营的市场主体地位，以保障农户的承包权和提高土地经营的效率。

二、新农地制度政策依据的不充分性及其效率意图的内在矛盾

新农地制度政策倾向的调整首先是对许多学者对原有制度的批评做出的回应。实际上，这些批评的理由是不充分的。即使这些批评是正确的，建立在这些批评之上的新农地制度的效率意图也可能无法实现，因为效率意图本身就存在逻辑上的冲突。

（一）新农地制度政策依据的不充分性

一些学者对农地制度效率缺失的批评主要集中在两个问题上：①承包权不稳定（主要是指土地调整），这影响了对土地的投入，进而影响了农业绩效；②土地福利化分配，这影响了土地流转和规模经营，同时也限制了农村劳动力转移。关于这两个问题，学界至今依然争论不断，尚未形成共识。虽然一些批评并没有得到实证支持，尽管有不少学者对那些批评提出了质疑，但是，基于大量规范研究的结论还是被作为了制度设计的依据。

在土地承包权稳定与土地投入进而与农业绩效关系的问题上，学界基本上认同短期投入与土地承包权稳定与否无关，但是，在对长期投入的影响上还存在争议。有些研究发现，农地产权是否稳定和产出之间没有显著关系，它们不仅包括国际研究，也包括对中国的研究。事实上，首先，承包权稳定能否影响农业的绩效，很大程度上取决于农业的比较效益。例如，农业生产要受到农作物生物性的限制，无论农民如何投入，一亩地的产出也不会增加太多；另外，现在农民普遍兼业，在投资时必然会进行效益比较，具有其他投资渠道的农民很可能不愿意向比较效益低的土地投资。其次，农民是否愿意对土地长期投资还取决于其对未来的预期，事实上，农民很难进行长远规划，特别是在工业化和城市化加速的今天，非农化是大势所趋，长期投资能否在自己意愿的经营期内收回是不确定的，这就造成农民在农业生产上缺乏长远目标。最后，既往研究对农地长期投资的界定是相当模糊的，在现有经济条件下，农户对土地的长期投资无非是土地改良、绿肥的使用等，这些投入的效果是相当有限的，更为重要的投资，例如水利建设等，更多的是作为公共物品由集体或政府投资的，这些投入与承包权是否稳定没有多大关系。需要说明的是，提高中国农业比较效益的途径是提高劳动生产率而不是土地生产率。在劳均经营规模过小的情况下，提高土地生产率的动力是有限的，把提高土地绩效作为政策目标很有可能是不现实的。

关于土地分配的福利化限制了土地流转和农村劳动力转移的批评无论是在理论上还是在实证上都没有得到有力的证实，一些学者通过研究反而得出了相反的论断。。尽管如此，对这个问题还是有许多批评的声音，其深层原因是一些学者心中都有一种“大农业情结”，而没有考虑中国农业现代化道路的特殊性。以现在的社会经济结构和如此严峻的人地矛盾，中国的发展道路绝对不会和欧美国家的发展道路相同。还有一种批评是基于日本和中国台湾的农业现代化实践经验，认为中国大陆应该为未来的农业规模经营做好准备。但是，中国大陆和日本、台湾省的约束条件、发展路径不一样，简单地说就是大国（地区）经济和小国（地区）经济的不同。以日本为例，1950年，日本户均耕地0.8公顷，尽管从1961年开始政府鼓励土地流转，扩大经营规模，但是，到了2002年，日本的户均规模也只是1.46公顷。几乎在同一个过程里，日本第一产业就业人口比重由原来的50%左右降到5%左右。反观中国的状况，这种转变几乎是不可能的。因此，实现土地规模经营，哪怕是适度规模经营在中国未来的相当一段时间里只能是一个战略目标，而不应该成为现实的政策选项。

（二）效率意图内部存在着不可调和的矛盾

退一步说，即使学者们的批评能站得住脚，新农地制度的效率意图能在多大程度上得以实现还是值得怀疑的，因为其内部还存在着逻辑上的矛盾。

一般认为，承包权不稳定会使农民对所经营的土地缺乏长期的预期，从而限制了农民对土地中长期投资。因此，稳定承包权就是要鼓励农民对土地投资，从而提高农业绩效。同时，既往的批评也认为，土地的配置效率低下影响了农业绩效，从实现适度规模经营、提高比较效益的角度考虑，应该促进土地的流转。新农地制度同时照顾了这两种观点。例如，《土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年”；第二十六条规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”；第三十一条规定，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”；同时，《土地承包法》第三十二条还规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。

不过，这个政策意图本身就存在着不可调和的冲突：第一，要真正实现稳定承包权就不可能流转，更不可能实现适度规模经营；第二，要流转就不可能实现真正的稳定承包权。《土地承包法》所认可的土地经营权的流转方式有转包、出租、互换和转让等，不过，在转包等前三者可供选择的情况下采取转让方式的可能性是很小的。从实现规模经营的角度考虑，真正有效的流转方式应该是转包和出租，但是，这两种方式会使得土地的经营权很不稳定。这是因为，首先，紧张的人地矛盾在短期内不会得到根本缓解，目前，中国农业劳动力的平均经营规模是0.43公顷，而美国是59.4公顷，法国是21.5公顷，即使同是东亚小农国度的日本和韩国，其劳均规模也分别达到了1.7和0.7公顷。中国现有的3亿农业劳动力即使有2／3转移到第二、第三产业，劳均规模也不过1.3公顷。不过，其在笔者看来，这个过程在短期内难以实现，紧张的人地关系还会持续较长的时间。其次，中国的耕地承载了太多的社会压力，目前，耕地仍承载着3亿劳动力，为农民提供着将近一半的收入。更重要的是，在短期内农民还不能被纳入社会保障体系，农民的就业渠道还是相对有限的，土地依然是农民最后也是最稳定的生存保障。最后，农民基本上都是规避风险的，在非农收入不稳定和非农生活不能得到稳定保障的情况下，他们很可能不会放弃土地经营权。在这种情况下，农地流转市场应该是卖方市场，供给方的市场实力应该远大于买方。出于对风险的规避，在土地流转合约上供给方会更倾向于短期契约。只要契约是短期的，承包权就不可能稳定。这样，关于承包权不稳定带来的效率损失问题就很可能难以解决。

由以上分析可以发现，新农地制度政策倾向的转变似乎没有充分的理由，在此基础上的政策意图也很可能难以实现。因此，笔者对具有强制性特点的新农地制度的合理性表示一定的质疑。如何看待农地制度的公平问题取决于对农地性质的理解，因此，有必要重新理解农地的性质。

三、重新理解农地的性质

如何看待中国农地制度的效率问题，实际上就能够反映出如何看待中国农业发展的道路以及农村土地的性质。上面已经提到，在未来相当长的一段时期，规模经营（包括适度规模经营）不应该成为中国农地制度的主要选项。在这种条件下，应该重新理解农村土地的性质。

要理解中国农村土地的性质首先要了解农村土地的功能。一般来说，中国农村土地应该具有两项功能：一是保障功能，二是资本功能。土地的保障功能是以土地为依托，来满足人类赖以生存的衣食供给、就业、养老等基本要求；而土地的资本功能则是视土地为资本，通过加入市场经济的运行，为投资者带来预期收益。随着不同地区经济发展的不同，土地的功能已经开始出现了较大的区域性差异，在经济发达地区，土地的资本功能在不断上升。不过，从整体上来看，在较长的一段时间里，土地保障功能的替代品还难以出现，保障功能还会占据核心地位。正是基于这种考虑，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是农民克服生存压力的一种集体回应。在这种情况下，土地的性质更倾向于一个生产的平台而不是产品，具有俱乐部物品的特性。集体成员拥有集体土地经营权的依据是成员权，即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。而成员权的基础又是村民的生存权，村民的承包权能否得到保障主要取决于村民的生存权能否得到尊重。正如美国学者Scott（1976）在研究东南亚一些农村地区的土地制度时所指出的：在人均土地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化。他认为，农民这种“道义经济”就使所有外在的制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理而不是经济“理性”。对中国大部分农民而言，情况是一样的。以往的研究往往倾向于把农村土地作为一种产品或资本来看待，以此为基础，它们关注的重点必然是这种产品所带来的资本收益。如果从生产平台性质的角度去看农村集体土地，其着重点就应该是集体土地所体现出来的社会生存能力，即集体土地所具有的满足集体成员基本生存的能力。

农地制度作为中国农村社会的根本制度，它不只具有经济性，还具有社会性和政治性。因此，对农地制度的考察不能仅仅从经济效率的角度来考虑，还要考虑其社会和政治影响。特别是在中国这种具有小农特性的大国，社会转型是一个长期的过程，农地制度的实施不能不考虑社会成本。

四、新农地制度可能造成的社会后果

审视农村改革以来二十几年的实践会发现，中国农村土地的承包关系基本上形成了“铁打的集体，流水的成员”的模式，土地承包随人口调整而调整，尽管周期不定，但土地福利化基本上成为绝大多数农民的共识。这种土地制度的目的就是要保障集体成员的生存，给予集体成员以生存能力。根据众多人口学家预测，在未来30年左右的时间里，中国农村人口仍会维持在6亿～8亿的水平，和现在差不多。进入21世纪几年来，中国人口年均增长800万左右，其中70%是农村人口，随着第四次人口生育高峰的到来，这个数值可能不止800万。可以估算，如果土地真的不调整，在未来的30年里将有1.68亿多的农村人口自动失去土地承包权，即使其中有一半人口转为城市人口，估计也会有0.84.亿农村人口失去土地权益。

此外，农村妇女的土地承包权也存在被剥夺的风险。《土地承包法》一方面规定，“妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”；另一方面还规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”。事实上，只要妇女新居住地不进行土地调整，她们得到土地承包权的可能性就几乎不存在。尽管该法规定了新增人口（自然包括婚嫁的妇女）获取土地的三个途径，但其可行性是值得怀疑的：第一，5%的机动地数量远远不能满足新增人口的需要，而且绝大部分农村地区把机动地作为公共支出的收入来源，很少承包给新增人口；第二，对于绝大部分农村地区来说，根本就没有新开垦土地；第三，当存在转包、转让等流转方式时，自愿交回承包权的可能性几乎为零。按照2000年数据，在今后20年要进入婚龄的妇女现在（0～25岁）人数约为2.3亿，按70%比例估算，农村妇女约为1.6亿。这就意味着，如果严格执行新农地制度，将会有1.6亿农村妇女失去土地承包权，即使考虑转向城市等原因脱离农业的占1／2，也将有0.8亿妇女失去土地承包权，除非她们嫁到本村或邻村，但是，这样又会带来其他社会问题。总的来说，如果真的30年不调整土地，到2036年，保守地估计将会有近1.64亿农村人口自动丧失土地承包权，约占当时农村人口的1／4，这必然会造成严重的社会问题。

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土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体[1]。从而引发了大量和上访事件。一组国土资源部统计数字显示，2002年仅上半年群众反映征地纠纷违法占地等问题的占接待部门受理总量的73%。其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题，这其中87%是征地补偿安置问题，而在反映征地问题的上访中，又有一多半是集体上访。因此农地征用补偿问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护，而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党的十六届四中全会指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置”。但是农地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调，农民的生存权、发展权未能得到有效保障。因此农地征用补偿的不合理成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。

一、征用补偿的理论依据和补偿原则

所谓农地征用补偿是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村集体经济组织和农民个人补偿后，强制性的变更农村土地所有权或使用权的行政行为[2]。从理论上讲“征用”本身仅仅指使用权的转移，而征收是指所有权的变更。而且我国2004年的宪法修正案也明确了这一点。但是在以往的法制实践以及理论研究中大多使用“土地征用”这一概念，因此为了与以往的理论研究相衔接避免不必要的麻烦，本文也使用土地征用这一概念。但是在此，土地征用的内涵既包括所有权也包括使用权的有偿转移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剥夺私人权益，而且是对人赖以生存和发展的最重要的财产权的克减。那么实现公共利益和私人利益的平衡就是我们首先需要面对的一个问题。在强调“私有财产神圣不可侵犯”的权利本位时代，土地征用制度的存在空间是有限的。但是随着强调财产义务性的社会本位时代的到来，基于公共利益的需要而对私人的财产权予以限制和剥夺逐渐被人们所接受。但是基于公平正义的观念，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。[3]”土地征用作为一种土地公共取得制度，对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。围绕土地征用补偿问题，形成了众多的学说，通过分析这些学说，可以把握征地补偿合理性的依据。

（一）农地征用补偿的理论依据

1、既得权说。此说以自然法思想作为基础认为财产权是人民的天赋人权，是合法取得的既得权，因此应该得到绝对的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。

2、恩惠说。此说强调绝对的国家权力，认为土地征用权是国家与生俱来的权力，主张公益至上和法律万能。此说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供补偿的必要。国家侵犯个人权利给予补偿那完全是出于国家的恩惠。

3社会职务说。此说摒弃了权利天赋的观念，认为国家为了使个人尽其社会一份子的责任，首先应该承认个人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务性，人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使得社会职务得以继续履行。

4、社会协作说。该说基于法国狄骥的社会连带理论，认为社会作为一整体系统，其存在和运转依赖社会成员的相互协作，因此社会成员为保证社会的存在和发展只能牺牲部分权利和自由，而社会则以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其利益所受损失和损害给予救济。

5、公共负担说。由于国家行为的受益者是社会全体，故当一部分人或个别人因为国家行为而承担的义务超出其因该承担的份额时，国家就应该基于平等原则，将其平均分担给社会全体，实现权利义务的平衡。

6、特别牺牲说。该说由德国奥托·麦耶提出，认为国家的合法征地行为对人民权益所造成的损失与国家课以人民的一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所做得特别牺牲，这种特别牺牲应当由社会全体人民共同分担，给其以补偿，才符合公平正义的精神，实现私人利益与公共利益的协调。[4]

上述第一种以及第二种学说，前者强调权利的绝对保障而后者强调绝对的国家权力，在当下都无法得到社会一般观念的认同，因此均被摒弃。社会职务说、社会协作说以及公共负担说都从一个侧面反映了征用补偿的合理性，但是都可以被特别牺牲理论所涵盖，所以特别牺牲说成为当下的主流学说，也极容易被广大的民众所理解和接受。因为在当今社会财产权的平等保护被视为一项重要的宪法原则。财产权虽然有社会义务性但是也应该适用平等保护原则。一般情况下，对于法律明文规定的公法上的义务，财产权利人可以预期因为承担该义务所遭受的损失。但是土地征用则不然，其权利人只有等到具体的征用行为公告后才能获悉自己的财产因为征用而遭受的损失。这对于权利人来说无疑是一种十分不确定的社会风险。针对此种少数人为了公共利益所做得特别牺牲如果不给予补偿是违反平等原则的，因此补偿义务得以确立。补偿的目标在于实现公共利益和私人利益的协调。征用必须建立在补偿基础上也为世界各国的宪法所明文规定。1789年法国的《人权宣言》就已经规定“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平且预先赔偿的条件下，任何人的财产不受剥夺。”美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”我国《宪法》第10条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征用补偿原则基本上成为各国法律的一项重要原则，但是如何补偿各国法律规定得并不一致。有的国家采用完全补偿原则，有的则采用不完全补偿原则，还有的国家采用相当补偿原则。

（二）征用补偿的原则

1、完全补偿原则。该原则认为土地征用的受益者是全体人民，对于国家土地征用而遭受特别牺牲的人，理应由公众受益人负完全补偿责任才符合平等原则的精神。而且确保权利人不因土地征用而处于财产状况恶化的状态，也是宪法保障财产权的宗旨所在。从生存权的保障来看，土地作为人民尤其是农民的生活依靠，不仅仅是生活之源而且是生存之本。因此补偿不应该仅仅限于征用的客体，而且还应包括与该客体直接或间接关联的经济上和非经济上的利益。

2、不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是应该给予合理的补偿。补偿仅仅限于财产上的损失，对于精神上的损失，应该被视为特别牺牲，个人有忍受的义务。

3、相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征用的目的及必要程度等各种要素，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。一般说来，基于平等原则，对于特别财产的征用损害，应当给予完全补偿，但是特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。[5]

目前我国土地征用过程中，采用的以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，而只是一种生活补贴性的补偿，而在现实生活中那些非公益性的征地，政府在征地前对于被征用农地并不享有所有权，征地后一般对农地也没丝毫的投入，政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，无疑是对农民发展权的剥夺。在当下国家的价值取向正开始转变，2004年的宪法修正案明确规定了“国家尊重和保障人权”，“公民个人的私有财产不可侵犯”。在注重人权保障的国家价值观下，个人的权利应当决定国家权力，个人是一个目的性存在，个人权利的保障应该是社会的最高价值。对于失地农民来说，土地关系到其生存权和发展权，因此对于土地征用制度，我们应该从人权保障的角度进行重新审视，探究当前农民和政府关系紧张的法律制度层面的原因。

二、我国农地征用补偿法律制度透析

土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策出发，我国立法机关在1998年修改《土地管理法》时旨在建立世界上最严格的土地管理制度。基于这一宗旨，我国土地征用法律制度几乎完全行政化，建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。

（一）征地补偿未区分“公益性征地”和“非公益性征地”

在现代国家，对公民财产权的限制和剥夺只能基于公共利益已为世界各国的法律所明文规定，政府作为行政主体，其行为必须以公共利益为依归。“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，这是任何公共行政的一个不成文的基本原则，以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性，是公务员执行职务的基础。”[6]我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是《土地管理法》在将宪法具体化的过程中，对于征地的前提规定的却不一致。《土地管理法》第2条：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是《土地管理法》43条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《土地管理法实施条例》“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”可见政府将公益性征地和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中，均按照统一的补偿标准对农民进行补偿。《土地管理法》将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违反我国宪法的。如果不考虑其违宪性因素，仅从这一征地补偿规定来看，也是十分不合理的。因为在非公益性征地过程中，农地有很大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，土地转手间可以增值10多倍。据统计，2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万-3.5万元。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益，未考虑土地发展权的价格。土地发展权的收益本来应该归农民所有，现在的现实却是政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，不仅是对农民合法权益的剥夺，而且激发了政府征地的内在冲动。据统计，自改革开放至今，中国政府利用计划经济的征地方式和市场经济的卖地方式从农民手中拿走的土地出让和补偿安置差价超过了2亿人民币，有人称之为“政府请客，农民买单”。[7]因此，公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地发展权的价格还有一定的合理性，但是非公益性征地也剥夺农民的土地的增值收益，无论从理论上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此，征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。

（二）征地补偿标准不合理

1、按土地原用途给予补偿违反公平正义原则

土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，由于具备发展的区位优势，土地用途的改变可以带来巨大的增值收益。按照马克思的地租理论，由于区位不同可以产生级差地租，这部分土地收益由于并非是土地权利人投资形成的，所里理应在土地的所有者、国家和用地单位之间合理分配。但是按照现行法律规定，国家征用土地再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。作为被征地农民的利益被剥夺了，因此是违反法律的公平正义理念的。

2、以年产值的倍数作为补偿标准不科学

按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行，但是在市场经济高度发展的今天，土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区域经济发展状况紧密相关，而同农业用地年产值的关联性程度并不明显，而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前我国农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。

3、确立征地补偿的最高补偿限额不合理

我国《土地管理法》47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”根据2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。因此，在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益，但是设定一个最高不超过30倍的最高限额却是不合理的。因为在当前我国农村尚未建立有效的社会保障体系，因此土地对于农民来说不仅仅是生活之源，而且具有生存保障的社会功能。所以规定一个补偿的最高限额，很有可能使得失地农民生活无保障，所以这一规定是不合理的。

（三）征地补偿方式单一，补偿分配不合理

1、征地补偿方式单一

根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。在此，我们可以借鉴国外的有益做法，采用多种补偿方式。

2、补偿分配不合理

根据《土地管理法实施条例》26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”但是制度取消后，农村集体经济组织在很多地方已经不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。[8]所以村集体留存的征地补偿费比例过大，而且留存在村集体的征地补偿费使用和管理缺乏有效的监督。而土地收益中的主要成分是土地补偿费，至少应当占到土地收益总额的70%以上，土地补偿费归集体所有以后由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，因此对于土地补偿费农民仅能得到5%-10%。

（四）征地补偿法律程序不完善

在我国这样一个缺乏法治传统的国度，数千年的人治传统已经深深地影响了人们的思维方式和行为模式，在君主与父母官的支配下，子民永远都是受政者，他们只有服从命令和安排的义务而没有所谓的权利，因此在这样一个缺乏权利意识的社会，法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”[9]但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。

1、程序性法律规范本身有漏洞

许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。例如，《土地管理法实施条理》25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。

2、农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制

现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。

在我国的土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。而且实践中法院基于自身在权力体系中的地位，往往对涉及征地的案件拒绝司法，致使农民的诉讼权得不到保障，更使得政府肆无忌惮。

三、实现我国农地征用补偿法律制度完善之路

（一）实现“非公益性用地”市场化

通过上面的分析我们知道，非公益性征地剥夺了农民的发展权，违的公平正义法理念，最重要的是土地管理法规定的非公益性征地是违反宪法的，破坏了以宪法为基础的法制秩序。因此，应该取消政府非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。从经济学的角度看，由市场来配置土地资源，也有利于提高土地资源的利用效率。布坎南认为“国家不是神造物，它并不具有无所不在和正确无误的天赋。因为国家乃是一种人类的组织，它并不一定比其他任何社会组织的规则和结构更加正确无误，因为在这里作决定的人—政治家和官员与其他人没有什么差别，既不更好也不更坏，这些人也一样会犯错误。”[10]因此，政府试图凭借公权力对土地资源进行严格控制的做法，往往不能实现其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地资源的利用率，而且极易导致权力寻租现象。因为在土地利用者看来，用较低的贿赂成本可以获取较高的收益。同样官员也可以凭借公权力谋私利。因此，虽然市场调节土地资源存在诸多的缺陷，市场调节也可能出现失灵，但是这并不是把问题交给政府处理的充分条件，市场调节不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情处理得更遭。

为了保证以宪法为基础的法制秩序的统一，也为了实现社会的公平正义，保证土地资源的有效配置，我国法律应该取消非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。土地权利人和土地使用者就土地价格等问题直接磋商，达成协议后经政府土地管理部门确认后即发生土地使用权转移的法律效力。由于农民在信息方面处于劣势，所以政府应建立土地价格的信息公布机制，克服单纯依靠市场调节所带来的弊端。

因此，实现非公益性用地市场化，可以实现法制的统一，有利于土地资源的有效利用，也有利于政府公权力的合法运行。

（二）提高补偿标准，实行完全补偿原则

在计划经济体制下包括土地在内的一切生产要素均实行非市场的配置方式。土地被征用以后，农民转为城市户口，可以享受城市户口所带来的福利待遇，因此失地农民的生活水平在当时是提高了而非下降了。征地所带来的风险没有分散给农民个人家庭。但是在市场经济条件下，失地农民必须考虑就业问题。但是由于农民缺乏生存技能，因此失地农民的再就业非常困难。而且在当下，农村没有建立起完善的社会保障机制，对于农民来说，失去土地实际上失去一笔家庭财富，失去基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去一种低成本的发展方式，失去生存和发展的保障基础[11]。因此失去土地不仅意味着失业，而且意味着生计没有保障。所以征地补偿必须着眼于农民的长远生计，采取完全补偿原则。

基于完全补偿原则，在具体的制度设计时，应该细化补偿项目，扩大补偿范围。可以借鉴国外关于补偿范围的规定，补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失，因征地而发生的可预期利益的损失，残余地分割损害，征用发生的必要费用损失等。另外，基于农民生存权和发展权保障的考虑，被征地农民的社会保障费用，应该纳入征地补偿安置费的范围。借鉴经济学关于相关问题的研究，我国的土地征用完全补偿费用=地价+青苗等地上附着物价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格+土地发展价格。其中地价以马克思地租理论为基础，地价=地租/资本化率=[农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租（农用）+垄断地租（农用）]/资本化率。[12]

（三）采取多种补偿方式，健全征地补偿分配机制

首先，要改变单一的补偿方式，以金钱补偿为主，多种补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金钱货币补偿。但是土地是农民的生存之本，失地农民在缺乏其他谋生手段的条件下，仅凭土地补偿费难以维持其长久的生存，加上我国农村社会保障制度不完善，无疑使失地农民的生活陷入绝境。因此我应该借鉴国外的做法实现，补偿方式多样化。日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿（即被征地由物件时在土地被征用人的请求下，由需用地人迁移改物件以替代迁移费的补偿）。德国的土地征用补偿方式除金钱补偿外，还有代偿地的补偿，代偿权利的补偿等等。我国的征地补偿方式，应该在借鉴外国有益经验的基础上，结合我国的具体实践经验，例如咸嘉“三集中、三统一”的安置模式，南海模式以及芜湖模式等等。可以考虑征地补偿费入股，社会保险方式，留地方式，债券方式以及其他方式。

其次、要完善我国的土地补偿分配方式。由于我国的征地补偿分配不合理，占土地收益总额的70%以上土地补偿费根据法律规定归属农民集体经济组织，但是在当下村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。甚至牺牲农民的利益换取政治资本或者牟取个人私利。现行补偿金发放环节过多，时限不明确。乡镇、村、组、农民缺乏统一的可操作的分配方法。“在实地调查中发现，集体宣布的土地补偿金额为每亩600～40000元，但绝大多数宣布的土地补偿金为每亩12000元以下，甚至还有征地补偿全部付给了村里，村里一分钱都没有给村民组的情况发生。”2004年1月18日《中国建设报》报道有关资料显示，我国目前在土地征用时，许多地方在实际操作中采取法定标准的最低限，有的甚至低于法定标准；在土地转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得60%-70%；村级集体组织25%-30%；真正到农民手里的不足10%。因此为了保障农民的合法权益，必须健全征地补偿的分配方式，将土地补偿费直接发放个农民个人，并完善征地补偿费用的监督机制，保障农民的合法权益。

（四）完善征地补偿法律程序，保障农民的程序性权利

在法治条件下，对于公民财产权的限制和剥夺除合乎公共利益的需要外，还要遵循正当程序。美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”在土地征用过程中，完善的土地征用程序，可以防止政府权力的恣意，使公权力在法律预设的轨道上运行，同时法律程序的设计可以使财产权利人预知公权力的运行模式，从而监督其运行，防止其滥用而侵犯自身的合法权益。

通过本文第二部分的分析我们知道，农民的程序性权利无保障。在补偿安置公告并听证的过程中，由于我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章，所以程序规范的法律约束力不足。例如法律虽然规定了依法应当听证的事项，当事人要求举行听证，主管部门不组织听证的，法律并没有对因程序违法而造成的当事人实体权利损害给予任何的救济途径和规则原则。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。所以必须完善我国的征地补偿法律程序，明确违法征地补偿法律程序而实施的行政行为是无效的行为，农民对此可以提起行政诉讼。对于农民的，法院可以根据《行政诉讼法》54条的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。

四、小结

在当代，传统的“管得越少的政府越是好政府的”理念已经被“最好的政府、最大的服务”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是实现社会福祉的必然要求。但是，土地征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现正义原则的必然要求，也为世界各国的实践所广泛认可。我国宪法也规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪法的原则性规定具体化，因此在土地征用的过程中，出现了政府公权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现土地征用目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。如果因为土地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必须规定救济机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出现救济无门而引发集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村的和谐稳定。

注释：

[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，1-2页。

[4]以上原则参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[5]参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[6]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，324页。

[7]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。

[8]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，193页。

[9]谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，173页。

[10]转引自张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，145页。

[11]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，16页。

[12]张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，231页。

参考书目：

[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版。

[4]陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[5]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版

[6]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。

篇4

我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国在农村集体土地征用过程中存在的问题，了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对土地征用过程中出现诸多提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态持续协调的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的机关、、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定