行政复议法范文

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篇1

    一个机构是否能够独立处理事务直接决定了其做出决定的权威性和公正性。这种独立包括经费保障、人事任免、奖惩考核等各方面的独立。《行政复议法》第三条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”从该规定中可以看出,负责复议工作的仅仅是各级政府及其工作部门内设的法制机构,这些机构不仅没有独立的地位,甚至连复议结果也要听命于所属机关及其首长。在这种情况下,又怎能保证复议结果的公正呢?况且,这些机构在日常工作中,不仅仅要处理复议案件,还担任着起草法律文件、进行法制宣传、执法等多项法律相关的工作,加上现实中经常出现这样的情况,那就是负责法律事务的很多都是“非法”出身,缺乏基本的法律知识和素养。在复议机构不独立、人员匮乏、职能繁多、专业知识及经验不足的情况下,行政复议案件的处理情况就可想而知了。此外,与这种异常繁忙的状况相对应的是,有些机关每年审理的复议案件屈指可数,还不到两位数,这严重影响了相对人权益的救济。基于以上这些情况,《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出,“探索、开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。

    (一)“探索、开展相对集中行政复议审理工作”

    以县级以上人民政府为基本单位,设立行政复议委员会,统一将本辖区内的行政复议案各件交由其管理。各级政府职能部门不再单独设立复议机构,以符合机构精简的原则,提高办事效率和专业性。同时,行政复议委员会实行经费独立,单独列入各级财政预算,不得被挪用挤占,从财政上保证委员会的独立性。实行垂直领导的部门,由于其行政事务涉及较强的专业性,因此应在其内部设立复议委员会,专门负责本系统的复议案件,但应明确规定,部门首长必须对复议结果予以尊重,不得进行不正当的干预和否认。

    (二)加强行政复议委员会委员的专业性建设

    明确规定复议委员会人员的任职资格,打造出高素质的职业化的行政复议机构。如:规定必须是法科出身的才可以担任,或者必须具备一定年限的法律工作经验,通过国家司法考试等。在人员组成方面,可以效仿我国台湾地区的做法,除了配备一定的专职人员之外,吸收适当比例的法学专家、技术专家参与进来,建立专家库,以备更加专业和公正的审理复议案件。因此,只有保证复议机构独立的对复议案件进行审理,保证一批具有专业素养的人员参与审理,才能使复议结果更加公正和可接受。

    复议范围过窄及其完善

    行政复议范围,是指行政相对人可以依法向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。复议范围的宽窄直接影响行政相对人权益的保障范围,影响社会矛盾解决的范围。众所周知,现代社会中人与人之间的关系极其复杂,这种情况之下,各种冲突也随之产生。在20世纪以前,受亚当?斯密的自由经济理论的影响,人们普遍认为,管的最少的政府才是最好的政府,因此,政府只是在消极的充当着“守夜人”的角色。而20世纪之后,伴随着一场世界范围内的经济大萧条,凯恩斯的国家干预经济理论逐渐取代了自由经济理论占据主导地位,各国为挽救本国的危机,政府纷纷从幕后走到台前,开始对个人和社会的生产生活进行全面干预,国家权力重心从议会转向政府,行政权达到了前所未有的扩张。在个人与政府打交道的过程中,由于之间地位的不对等性,政府这一明显的强势方也经常有意无意的、不可避免的会侵害到弱势方的权利,而这些侵害可能涉及各个方面,并且多种多样。因此,出于更加全面的保护公民权益的目的,应当尽可能赋予公民更大范围的救济。而当前,我国《行政复议法》规定的复议范围过窄,显然与实际的需求是不符的。如:

    1.第六条的第8、9、10三项仅列举了部分行政机关的不作为行为,但在现实生活中,行政事务异常复杂,倘若行政机关对于公民、法人和其他组织提出的法条所列举事项以外的请求束之高阁,那么势必会影响相对人的合法权益,而由于法律规定的疏漏,相对人似乎也无法得到救济。因此,应当将行政机关普遍的不作为的具体行政行为纳入到复议范围中来,做概括规定即可。同时也有助于扭转行政机关的官僚主义作风,改变行政机关不作为甚至借机敲诈勒索的“坏习惯”。

    2.第七条规定了可审查的抽象行政行为的范围。规定可以对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定提出审查申请,但是只能在对具体行政行为申请行政复议时一并提出,不可单独提出。抽象行政行为因其具有普遍适用性即适用对象的不确定性因而会影响到相当大的范围内的公共利益,而具体行政行为则是针对特定的相对人作出的,影响到的是特定的公民、法人和组织的利益。既然具体行政行为这种影响“小利”的行为可以提起行政复议,那么抽象行政行为这种影响范围更大的行为就更加有理由被单独纳入复议范围了。更重要是的,就行政规定的审查制度而言,我国目前的法制在很多时候基本属于虚置状态,而这也直接导致大量违法的“红头文件”成为行政机关作出具体行政行为的依据。因此,将抽象行政行为单独纳入行政复议范围还可以加强公众对抽象行政行为的监督,更加有利于保护公共利益。

    3.第八条规定:“不服行政机关作出的行政处分或者其它人事决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”本条明确将内部行政行为排除于行政复议之外,笔者认为缺乏合理性,不利于对公务员的救济。我国将公务员的救济排除于行政复议和行政诉讼之外是受到大陆法系的“特别权力关系”的理论影响。④但是,第二次世界大战之后,特别权力关系在德国的根基开始动摇,传统特别权力关系下的若干行政争议开始进入了行政诉讼程序。⑤如:将公务员中的任命、退休、免职等归类于行政处分。在深受德国影响的日本,公务员对于人事院的人事裁定也是可以走司法程序,提起撤销之诉的。因此笔者认为,为了更好的保护公务员的权利,给予其救济,我们也应当突出重围,将内部行政行为纳入行政复议范围。

    4.目前的行政主体理论将没有法律法规授权但又具有公共管理职能的组织排除于主体范围之外,其做出的行为不被纳入复议范围。传统行政法认为,行政行为必须由公权力来实施。然而,“基于现代行政需求之复杂、多样及其专门技术性之要求,此等生活照顾任务之提供,由受严格预算会计制度及僵化认识制度制约之国家机关为之,并不合适。将之委由国家或地方公共团体以外之公社、公团、事业团等独立于国家机关之外并受国家一定程度监督之特殊法人来执行之倾向,已成为各国共通之现象。”⑥这种发展趋势使得各种行业组织自治组织等“私”主体越来越多的介入到行政活动中来,如“治安责任协议”、委托公司拖吊违规车辆等。“这种以私法实现行政目的的方式目前还是游走于公、私法的边缘,成为公、私法都不能尽心照顾的“流浪儿”,因此,立法机关在立法时应当将在这类行政活动中引起的争议通过立法纳入行政救济的范围,以防止行政“遁入私法”而失去监督。”⑦

    行政复议程序规则的不健全及其细化

    美国杰克逊大法官曾经说过:“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只要程序适用公平,不偏不倚,严厉的实体法也可以忍受。”⑧然而现代行政程序是源于西方的,在长期追求实用主义和维稳不维权的我国并未很好的生根发芽。例如在实践中的强拆工作,行政机关往往“效率极高”,效果立竿见影。然而这种片面追求行政活动目的的扫荡式执法不仅侵害了民众的合法权益,更严重伤害了民众的感情,加深了民众和政府之间的矛盾和仇恨。这些后果,都是实用主义本身所难以克服的,因此,必须通过一个正当的程序来解决上述问题。正如有学者所说:“人民一旦参加程序,就很难抗拒程序所带来的后果,除非程序的进行明显不公。”我国的行政复议程序由于立法之初刻意规避司法化而导致过于行政化,因此太过简单,居然缺失基本的能够保证过程透明和结果公正的规定。如:

篇2

昨日（5月26日），省政府将《广东省行政复议工作规定（草案）》提请省十届人大常委会第三次会议审议，就广东省行政复议工作中出现的大量新问题作出界定。

据悉，我国《行政复议法》自1999年颁布实施后，广东省行政复议案件大幅增加，2000年广东省各级政府及部门共收到行政复议申请3348宗，比1999年增长196%.2001年全省共收到行政复议申请4213宗，又比上年增长22%.省政府法制办负责人就草案作说明时说，《行政复议法》第二十八条规定行政复议决定种类包括维持决定、变更决定、责令限期履行法定职责决定、撤销或者撤销并责令重作决定、确认违法或者确认违法并责令重作决定。但在办案中，上述种类不能满足各种各样案件的需要，如受理后经审查发现当事人对标的没有争议资格的（即当事人不具备申请人资格的），又如不服行政不作为申请复议，经审查认定不作为合法的，这些情形下《行政复议法》第二十八条所规定的决定种类均不适用，因此，《工作规定》第十四条参照有关规定和做法，规定驳回行政复议申请的结案方式。

省人大内司委主任委员在审议意见报告中，建议“申请人知道具体行政行为的时间”分二款规定，第一款为行政机关作出具体行为以法律文书形式告知行政相对人的，分四种送达形式予以界定，即：当场送达、直接和留置送达、邮寄送达、公告送达；第二款为行政机关不履行法定职责的情形下的界定，即：“《行政复议法》第六条第（八）、（九）、（十）项所列情形中，行政机关不作答复的，法律、法规、规章规定的答复期限届满的次日为当事人知道行政机关不履行法定职责的时间；法律、法规、规章没有明确规定答复期限的，当事人提出申请之日起60日届满的次日为当事人知道行政机关不履行法定职责的时间。”

南方网·冯怡驹

篇3

    【正文】

    行政相对人【1】向行政复议机关提起行政复议(具有中国特色的行政救济制度)的目的,或欲使后者能够对具体行政行为予以变更、撤销、或确认违法后责令重作,即作出改变具体行政行为的复议决定(简称改变决定),或欲使其作出符合自己利益的其他决定。这里的“其他决定”,自然不包括维持具体行政行为的复议决定(简称维持决定)。行政相对人的这种愿望是与行政复议法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政复议法的立法目的之实现,不仅要靠其规范的有效性(efficacy)之实现,还要靠其实效性(validity)之落实。而要落实行政复议规范的实效性,就得提高改变决定的适用率。但我国有关行政复议的相关法律规定不但没有提高,反而降低了改变决定的适用率,从而也降低了行政复议规范的实效性。

    欲了解个中原委,得从司法救济(包括我国的行政诉讼)和行政救济(包括我国的行政复议)各自的基本特点和优、劣势,以及二者之间的关系谈起。

    一

    西方法谚云,“有权利即有救济,有救济才有权利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。谈到救济,人们自然会想到司法,想到法院。“社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议,尽管经过各种各样的决定仍然不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时,最终可以被诉讼、审判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)

    司法救济之所以如此重要,如此被重视,被认为是公平、公正的象征,首先是因为它的严格的程序性。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”【4】“程序的公正合理是自由的内在本质,如果有可能的话,人们宁肯选择通过公正的程序实施一项暴戾的实体法,也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”【5】罗尔斯说,“关键是有一个决定什么结果是正义的独立标准,和一种保证达到这一结果的程序。”【6】其次是因为它的公开性。审判公开是各国司法工作的基本原则。“……整体而言,公开审判是对廉洁、公正和有效执行司法公正的最佳保证,也是赢得公众对司法制度的信心和尊重的最佳方法。”【7】美国法官弗兰克法特云,“司法不仅实际上必须公正,并且在外观上也应该保持公正的形象。”【8】公开就是这种“公正的形式”,也只有公开才能维护这种“公正的形象”。

    但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有时候就是由司法自身的特质决定的。人们在对司法救济寄予厚望的同时,也对之心存疑虑。汉密尔顿说:“司法部门既无强制,又无意志,而只有判断。”【9】所以,即使在西方国家,所有的纠纷中成为司法诉讼的也只占一小部分,“在现代官僚国家里,行政机关和其他解决争议机关有可能比法院处理更多的请求和纠纷。”{2}(P.24)决定解决纠纷方式的一个重要因素是费用,“司法的正确处理与诉讼费用或者分别地说诉讼的方式、时间的合理平衡仍然是一个非常困难的问题。”{2}(P. 208)

    另外,即使在西方国家,“诉讼也被看做一件坏事,因为其意味着对相关方(首先是争论的双方当事人)将造成一种不可低估的经济和心理压力。”{2}(P.207)

    正因为司法救济自身具有难以克服的局限性,所以世界各国都建立了司法救济以外的救济手段,其中最重要的就是行政救济。广义上的行政救济包括行政机关,或拥有行政职权的组织,为受到侵害的权益,或法定权益免于受到侵害所提供的所有救济。狭义的行政救济就是行政机关,或拥有行政职权的组织,为公民和其他组织遭受公权力(主要是行政权)侵害时,或其法定权益免于受到公权力(主要是行政权)侵害所提供的救济,如我国的行政复议制度。狭义的行政救济,就是行政(对行政权的)审查,是与司法(对行政权的)审查相对应的。各国的行政救济制度都是针对司法救济(包括司法审查)的弱点而设置的,且都与司法救济有着难以分离的关系。

    本文之所以要对司法救济和行政救济的特点作一简要比较,是为司法审查(行政诉讼)和行政审查(行政复议)作比较服务的。因为司法审查【10】是司法救济中的内容,而行政审查属于行政救济。司法救济相对于行政救济的优劣,包括了司法审查相对于行政审查的优劣。有论者对行政复议制度的优势进行了概括:受案范围广、易于接受(指的是行政相对人乐于选择行政复议这一救济途径)、内部优势(指的行政复议机关就是行政机关,可以凭借行政领导的行政命令直接纠正违法或不当的行政行为)、效率优势(简易、迅速)、专业优势(行政复议能解决专业性、技术性强的案件)、经济优势(不收费)、完善执法(可以及时、迅速纠正执法中的错误){3}(P.49-51)。

    但令人遗憾的是,我国行政复议制度却未体现其自身的优势,也不能弥补司法审查(行政诉讼)的不足。

    二

    我国立法对行政复议的定性是模糊的。一方面,将其定性为救济行为即行政审查。例如,行政复议法第一条规定,“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”另一方面,似乎又将行政复议定性为具体行政行为,且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力,其效力的主要对象是复议机关。

    行政诉讼法【11】第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”根据这些规定,似乎可以认为,行政复议被定性为具体行政行为。

    法律效力(efficacy)的意思是“法律规范是有约束力的,人们应当像法律规范所规定的那样行为,应当服从和适用法律规范”{4}(P. 42)。说一个规范(norm)是有效力的,意指“它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’”{4}(P.32)。行政复议法规范主要的约束对象是:行政复议机关,复议被申请人和复议申请人。其中,行政复议机关是其效力最主要的约束对象,因为促使其按时受理复议申请,及时作出合法的复议决定是最主要的立法目的。

    行政复议法总计四十三条,除了第七章“附则”五个条文(第三十九条至第四十三条)以外【12】的三十八个条文中有二十五条是专门为复议机关或复议机构而设,占近66%.通篇而论,有二十六条是专门为复议机关或复议机构而设,也占全篇四十三个条文之60%以上。这些专门针对复议机关而设的条文之内容只有少数是授权性的(即规定复议机关可以行使的权力),大多数是义务性的(当然,法学界认为权力自身也包含义务之观点亦几乎成为公论)。

    我国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力,主要表现在:第一,复议可改变案件的管辖法院。【13】第二,复议可改变行政诉讼的当事人。【14】第三,行政复议及其决定还是一经作出,就立即生效的,远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后,尚有停止执行的可能。【15】而行政复议决定一经作出,既无停止执行的可能,亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(本文简称行政诉讼法解释)第五十三条第一款规定,“复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效。”之所以“自然无效”,是因为在法院撤销前,它已经生效了,否则就没有“自然无效”可言。该条第二款,“复议决定改变原具体行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,应当责令复议机关重新作出复议决定。”与上同理,之所以要责令其重新作出,乃是因为被撤销的复议决定在被撤销之前已经生效了。行政复议法第三十三条规定,“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的,或者不履行最终裁决的行政复议决定的,按照下列规定分别处理:(一)维持具体行政行为的行政复议决定,由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行;(二)变更具体行政行为的行政复议决定,由行政复议机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行。”(一)的规定表明了“谁作为,谁负责”的意味:我维持而没改变你的具体行政行为,所以仍然由你执行;(二)的规定表明,一方面我变更了你的具体行政行为,我对我的变更决定负责,所以由我自己执行,另一方面也是认为变更具体行政行为的行政复议决定已经将具体行政行为“变更”了,即被变更的具体行政行为的效力已经不存在了。总之,行政诉讼法及其司法解释的相关规定实际上是认为,复议决定一经作出,就无条件地生效了:决定维持的情况下,复议申请人只能以作出具体行政行为的行政机关为被告,是因为具体行政行为是有效的;决定改变的情况下,以复议机关为被告,是因为原具体行政行为被改变而无效了,被已经生效的改变决定代替了。

    行政复议的效力不仅超过了一般具体行政行为的效力,而且超过了法院的非最终判决的效力。非最终判决,当事人可以上诉,在上诉期内,判决并不生效。这是各国通例。但行政复议决定一经作出,即已生效,而不论申请人是否向法院起诉。所以,不能将行政复议决定作出后申请人向法院提起诉讼当作是上诉。因为上诉案件,在上诉人上诉前,判决或裁定是不生效的,而在申请人未提起行政诉讼之前,行政复议决定已经生效了。

篇4

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）22-0224-02

一

中国行政复议法未能给予行政复议以科学的定性。这种定性具有模糊性。一方面，将其定性为救济行为即行政审查。行政复议法①第1条规定，“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”另一方面，似乎又将行政复议定性为具体行政行为，且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力，其效力的主要对象是复议机关。

行政诉讼法②第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。”第25条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”根据这些规定，似乎可以认为，行政复议被定性为具体行政行为。

中国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力，主要表现在：第一，复议可改变案件的管辖法院。③第二，复议可改变行政诉讼的当事人。④第三，行政复议及其决定的这种超强效力还是一经作出，就立即生效的，远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后，尚有停止执行的可能。⑤而行政复议决定一经作出，既无停止执行的可能，亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第53条第1款规定，“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。”之所以“自然无效”，是因为在法院撤销前，它已经生效了，否则就没有“自然无效”可言。

由上述可知，相关立法对行政复议的定性是模糊的、混乱的。行政复议与其说被定性为救济行为，还不如说被定性为具体行政行为；不但如此，法律还赋予其比其他具体行政行为的效力更为强大的效力。由于其效力强大，且一经作出即生效，所以向法院即为必然。“司法乃最后一道防线”，对申请人所不接受的行政复议决定也就只能依赖司法判决了。可以说，向法院是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。

二

但是，笔者认为，行政复议法加强行政复议效力的最有力的内容，还应当是对行政复议决定的规定。之所以说这一规定是最有力的，乃是因为，“检验法律制度的最终标准是它做些什么，而不是如何做和由谁去做，换言之，是实体，而不是程序或形式……”[1]如果最后得不出对被申请具体行政行为真正有效力的决定，程序再简便，再科学，也毫无意义可言。