社会救助论文范文
时间：2023-03-16 17:43:13
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一、社会救助“阳光工程”实践模式
社会救助“阳光工程”靠政策制度引领，靠规范程序支撑，更靠创新举措步步为营，助推发展。
1、“一站式”即时结算系统构筑了社会救助“阳光通道”。
大家知道，医疗救助是社会救助的重要内容，做好医疗救助，缓解城乡困难群众“看病难、看病贵”的现实矛盾意义重大而深远。实践中，我们注重把握三个环节：一是建好“一站式”医疗救助网络，让救助对象公平享受社会救助资源。我们针对医疗救助对象多，分布范围广，申报审批程序繁锁，救助不够及时等现状，因地制宜，科学探索，率先在全市建起了“一站式”医疗救助信息平台。“一站式”医疗救助信息管理软件囊括了基础信息、网上申请、入院审批、同步结算、统计查询、管理设置、决策分析七大板块，设置科学、操作简便、数据共享。通过反复实践与推广运用，目前，“一站式”医疗救助网络已由县局推行到全县各乡镇、社区和定点医疗机构，“四级覆盖”医疗救助网络成为现实；二是用好“一站式”医疗救助平台，让救助对象阳光体验救助程序。第一，申报审批简便。住院救助对象凭有效身份证明，就近选择乡镇民政或定点医院当日申请，县救助管理部门当日审批，彻底改变了以往纸质手续繁杂的申报、审批程序。第二，施救过程透明。定点医院根据住院救助对象入院诊断情况，指派医护人员实行全天候治疗与跟踪服务，并将治疗结果、用药情况、服务情况全程录入“一站式”系统，每日生成医治清单，使定点医院、管理部门及当事人一目了然。第三，查询结算快捷。县、乡、社区、定点医疗机构根据各自管理权限，在网上可完成相关救助与管理工作，可随时打开相关网页查询相关信息。由于该系统与新农合无缝对接，住院对象的新农合补偿、医疗保险补偿、医院减免、医疗救助个人支付费用等项目自动生成，在一个窗口就可办理出院结算手续，且数据真实，阳光透明。
2、“群众评议”基础运作方法放大了社会救助“鱼缸效应”。“鱼缸效应”最大的特点是公开性、直观性与透明性。社会救助“阳光工程”要保证或放大上述“三性”，工作中长期恪守“群众评议”理念不失为实施“阳光工程”的得力举措，因此，__县民政局对所有行政给付项目受惠对象的产生均启动了“群众评议”程序。其特点有：一是参与评议代表广泛。城乡低保、农村五保、灾后恢复重建等重点救助项目，组织当地群众代表、老党员、老干部、人大代表、政协委员及乡村干部进行救助项目事前评议，要求评议团队不少于30人，坚持“一事一评”、“一人一评”；二是评议过程充分民主。实践中，我们采取会前入户调查，会中入户调查人对提名对象进行家庭经济状况陈述，尔后进行会议互相辩论、举手表决、结论会签等规范程序，杜绝了关系保、人情保，诠释了应保尽保、应救尽救的目的本义；三是评议结果公正透明。凡通过群众评议的事项公示后，达到了群众满意、当事人满意、审批部门满意的工作初衷。
3、“低收入家庭认证”创新模式实现了社会救助“无影操作”。为将社会救助“阳光工程”的阳光幅射到社会救助的各项目、各层面、各时段，20__年5月，我们在全县分区域、分对象进行了广泛的城乡低收入家庭困难状况调研，完成了《农村低收入家庭结构性贫困问题研究》课题。在此基础上，成立了县低收入家庭认证中心，配备了人员编制，安排了工作经费，及时启动了全县低收入家庭认证工作，并带来三大变化：一是救助对象覆盖更广。除现有享受城乡低保、农村五保对象外，凡需申请临时救助、应急救助和住房救助、助学救助、慈善援助及向职能部门申请政策减免、扶持、优惠的各类困难群众都需要向低收入家庭认定中心申请认证，改变了低保边缘对象、临时救助对象等困难群众实施救助依据不足、标准不一的现状。二是救助操作方法更实。低收入家庭认证不仅采取收支核查、收入比对横向纬度厘清情况，而且还从生活现状、生存环境纵向角度全面分析，使社会救助工作有理有据，社会救助管理更加规范，让广大社会救助对象公平享受经济社会发展成果。三是救助对象受惠更多。实施低收入家庭认证工作以来，全县有近6万贫困人口分别享受各类生活、医疗救助与政府惠民政策的扶持、减免，极大地维护了社会大局的稳定。
二、社会救助“阳光工程”难点透析
石门县在推进社会救助“阳光工程”实践中，不仅收获了经验与成果，而且认清了难点与契机。
1、救助政策与救助需求不相适应。由于国家社会救助法尚未出台，导致地方救助政策难以向更宽更广的层面突破，表现在：一是救助的责任主体与义务主体存在部门交叉，如民政与人劳、卫生、房管、文广、残联等部门在对困难群众实施救助时有业务重复、职能交叉及制度衔接不紧密等现象；二是救助对象与救助范围无统一标准，难以界定；三是救助标准与救助措施参差不齐，动态管理随意性较大，不利于社会救助全面统筹、规划发展，不能真正满足困难群众实际救助需求。
2、救助体制与救助预期有差距。一是基层社会救助工作力量不稳定。基层特别是乡镇民政工作人员编制都在乡镇人民政府，乡镇政府根据工作需求，可以对本乡镇站办所工作人员进行指派、任免、调配，造成了民政所工作力量的随意性与动
态性。县级民政主管部门在仅有的“业务指导”前提下，很难部署落实基层民政工作力量，很难把握基层民政工作的进度与质量；二是基层基础设施建设滞后。目前，尽管大部分乡镇党委政府十分重视、关心、支持民政工作，但随着政府职能的转变，经济产业政策的调整，乡镇政府已无任何收入来源，工作投入全靠国家财政转移支付，无力对乡镇站办所进行系统的基础设施建设投入，而民政主管部门所拥有的本级财政预算资金与上级转移支付都是民政专项资金，是万万不可以挪作它用的；三是民政信息化建设缓慢。我县现有各类救助对象x万多人，优抚对象近x万人，老龄对象__万人,这些对象占全县总人口的30%以上。范围广、救助对象多，统计、查阅、跟踪管理工作量十分庞大，与乡镇基层民政网络信息平台建设现状差距较大，制约着社会救助工作向前推进。
3、救助成本与救助效益难均等。救助成本主要表现在管理成本和机会成本两大方面。从目前社会救助实践看，一方面，管理成本越来越大。特别是乡镇基层所面临的地域广、力量薄、投入大等问题日益突出，给实施社会救助带来较大压力，很难与预期的救助效益成正比；另一方面，机会成本把握不当。个别基层单位在人、财、物等资源相对匮乏的情况下，没有很好地发挥社会组织的积极作用，没有因地制宜，因事制宜地配置当地人力资源与社会资源，造成救助成本过高，救助效益欠佳。
三、社会救助“阳光工程”路径探索
发现问题及时主动解决问题，是一项工作向前推进的基本方法。要使社会救助“阳光工程”更加阳光，笔者认为要从以下几个方面着手：
篇2
《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]
一、救助基金的性质与运行模式
救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：
（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]
（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。
2、其他国家的交通事故救助基金制度
为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。
救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。
3、我国交通事故救助基金的制度设计
我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的”垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。
救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。
二、救助基金的来源
《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。
可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。”但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。
救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：
1、从交强险的保费中提取
救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。
2、罚缴所得
基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。”《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。
3、救助基金孳息
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社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。
一、社会医疗救助制度的性质和特点
（一）筹资方式的多样性
社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。
（二）救质的公益性
社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。
（三）救助对象的广泛性
从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。
（四）具有相对的独立性
社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。
二、建立社会医疗救助制度的必要性
（一）有利于推动多层次医疗保障体系的建立
我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。
（二）有利于维护社会的公正和稳定
由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。
（三）有利于保证基本医疗保险制度的正常运行
目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次：第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇职工的基本医疗权益；第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求；第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本权利
在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。
三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状
（一）我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间
为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。
（二）我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础
慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。
（三）我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验
1.出台政策，确定了救助范围
上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。
2.制定标准，明确了救助形式
上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位（包括职工大病互助保障计划等）应报销部分后，其个人实际支付部分按25％——50％比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50％支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡人民政府）申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次；对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30％；对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。
3.筹集资金，保证了救助急需
上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利彩票所筹福利金中提取15％用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14％对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利彩票募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。
4.建立医院，提供了优惠服务
北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75％以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。
四、社会医疗救助制度的实施范围
社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括：
一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。
二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医疗需求上表现的更为迫切
三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。
四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。
五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则
（一）筹集渠道
1.政府财政支持
改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。
2.吸纳社会捐助。
社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。
3.特别捐税补助
为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。
4.其他渠道筹集
从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持；企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业；此外，还应从各种罚没收入、社会福利彩票收入中划入一部分作为医疗救助基金。
（二）救助程序
1.本人申请
符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。
2.资格审查
对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。
3.审核批准
对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。
（三）救助原则
医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗总量扩大；医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。
（四）救助形式
1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。
2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。
3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。
4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。
5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。
六、基本结论和政策建议
（一）抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度
我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。
（二）调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展
要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。
（三）积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展
根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。
（四）完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施
政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价门诊的途径。
（五）加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力
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1.1社会主义市场经济是具有高效率的运行机制
在历史上,资本主义让市场经济初试锋芒,就显示了巨大的威力。资本主义在不到一百年中“所创造的生产力,比过去一切时代所创造的全部生产力还要多、还要大。”因此不论在资本主义条件下像马克思所说的劳动与资本的交换是多么地不公平,但整个社会的财富毕竟增加了,尽管个人分配相对不公平,但对整个人类来说毕竟是进步了。30年前短缺经济的状况至今令人记忆犹新,计划经济把我们带入了普遍贫穷的死胡同。而我们引入市场机制后,社会财富就像喷泉一样涌现出来,人民生活水平不断提高,综合国力显著增强,各项事业蓬勃发展,充分显示了社会主义制度的优越性。社会主义市场经济为构建和谐社会提供了重要的物质基础。
1.2社会主义市场经济为人们提供了平等竞争的机会
改革开放以来,人们之间经济上的收入差距的确拉大了,但无法否认的是机会均等却大大加强了。一个基本事实是,计划经济造成了我国城乡二元结构,即农民与城镇职工这两个社会阶层的身份不平等及与之相伴的全面的机会不均等。而在社会主义市场经济下,平等主要是机会均等,每个人都有自由选择职业、自由参与竞争、自由决定自己命运的权利。社会主义市场经济下的机会均等意味着尊重人们的自由选择,这也是社会主义和谐社会所倡导的。
1.3社会主义市场经济提供了实现社会共同富裕的可能性
在自然经济条件下,财富是大自然的恩赐,人们更多注意的只是财富的分配而不是财富的创造,这意味着一部分人“富”了,另外的人就一定“穷”。因此,自然经济条件下社会不和谐是不可调和的。而在市场经济条件下,财富主要不是来自于大自然的恩赐,而是人的创造,创造财富是人类对来自制度的鼓励和刺激的一种反应,某种制度越是能提供对人类创造力的刺激,这个社会创造的成果、财富也就越多。在这一制度下,人类创造的财富会不断增长,社会分配就是对不断增长的财富的分配。
1.4社会主义市场经济形成了人们之间的契约关系
市场经济条件下人与人之间的经济关系是商品生产关系,这是一种建立在双方平等、互利、自愿基础上的契约关系。诚信是这种契约关系的基石,法律则是维持这种关系的保障。市场经济条件下,诚信是为取得某种权利而必须付出的一种义务,它是参与商品生产、经营者的必要品格。市场经济作为法制经济,遵守法律是每个人的义务,法律面前人人平等,任何人不得有超越法律的特权。从这个意义上讲,市场经济规范了人们的行为,每个人都必须遵守一定的“游戏规则”,而这正是和谐社会的保障。
2社会主义市场经济的缺陷需要通过构建社会主义和谐社会来完善
从理论上看,市场经济并不是万能的,它有明显的弱点和消极作用。市场经济导致社会财富分配不公、造成两极分化,这是价值规律作用下的必然反映,有其客观规律性,也是不可避免的。资本主义国家为实现经济发展和政治统治,也在一定程度上采取措施解决这样的问题,缓和经济社会矛盾和阶级矛盾,但在资本主义市场经济条件下,无论如何也不能克服由基本矛盾造成的单个或局部生产的有组织性同整个社会生产的无政府状态之间的矛盾,无论如何也不能摆脱追逐超额利润的破坏性后果和根本局限。所以说构建社会主义和谐社会,也是为了避免走资本主义市场经济的道路,为探索社会主义和市场经济的有机结合开辟新途径、积累新经验。
从现实情况来看,我国正处于传统的计划经济向现代市场经济的转型时期,双重体制并存,原有的计划经济体制已经被打破,而新的市场经济体制虽然已经建立起来,但仍是框架式的,存在不少的漏洞；我国的体制改革虽然减少了资源行政性的配置,但仍存在“双轨”,行政性垄断权力直接介入市场,资源行政性配置产生了严重的腐败现象,使少数政府部门或官员利用权力谋取私利,侵占社会财富,削弱了社会调节贫富差距的能力；社会保障体系还不能适应社会主义市场经济体制的要求,严重滞后于经济的发展,保障的覆盖面窄,农村社会保障普遍缺失,导致大量的社会成员甚至作为社会主体的工人、农民在激烈的社会竞争中被边缘化,成为弱势群体。
可见,仅靠市场本身不仅无法实现社会公平以及社会和谐的一系列重要价值,也难以解决关于社会发展的一系列问题。我们只有通过构建社会主义和谐社会,建立完善的社会主义市场经济体制,才能既发挥市场经济的优势,又有效克服其带来的缺陷。
3社会主义市场经济与社会主义和谐社会的内在统一
3.1民主法治的社会
市场经济是法治的经济,任何一种经济体制都具有一种特定的有关经济活动的游戏规则,而现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则。因此发展社会主义市场经济必须完善法治,法治和民主政治也是很有关联的,法治本身就包含着平等、正义和公平的价值判断,民主是完善法治的重要保证,二者是相互依存的。因此,可以说民主法治既是和谐社会的目标要素,也是完善社会主义市场经济的根本要求。
3.2公平正义的社会
公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。公平标准是最多被用来问责市场经济的,而市场经济实际上蕴涵并强调公平,这种公平是一种过程的公平,是机会的公平,民法和经济法的首要原则就是平等自愿、等价有偿原则。公平和正义是社会文明和进步的重要标志,是保持社会稳定的深层次基础,也是完善社会主义市场经济、构建和谐社会的基石。
3.3诚信友爱的社会
诚信友爱就是全社会互帮互助、诚实守信、全体人民平等友爱、融洽相处,是市场制度中市场文化内涵的基本观念、思维方式和道德规范,它有着非常丰富的内涵,同时又作为社会契约的基本表现形式和市场制度的构建而存在着,它是市场规则的组成部分。在市场经济中,遵守诚信原则可以获得更大收益,信用可以作为企业的生产力,品牌的力量是企业的核心竞争力。因此,完善的市场规则包含诚信友爱原则,发展市场经济的同时增强了社会的诚信友爱。
3.4充满活力的社会
充满活力就是使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。市场机制是最具活力的机制,单个人、单个组织分散决策、追求自身利益最大化,理性的人会在约束条件下,充分发挥自身主动性和创造性达到预期目标。因而增进社会活力的改革应该是发展社会主义市场经济,完善社会主义市场体制。
3.5安定有序的社会
安定有序就是社会组织机制健全、社会管理完善、社会秩序良好、人民群众安居乐业、社会保持安定团结。但安定有序的社会并不排斥竞争,竞争是市场经济最大的特点,市场经济也是竞争的经济。从经济学的视角来看,市场交换实质上是一个动态均衡的过程,价格形成是均衡的结果,均衡本身就是一种和谐。理想的市场体制最终能够达到稳定有序的状况,这种状况就是经济学所称作的经济的核。虽然这是一种理想的状态,但可以作为经济社会发展的参照、努力的目标和方向。因而,完善社会主义市场经济的理想目标也是社会稳定有序,符合和谐社会的价值标准。
3.6人与自然和谐相处的社会
总书记在党的十七大报告中指出：“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期任务,是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”显然,在今后一段时间党和国家的主要任务是建设社会主义和谐社会。而构建和谐社会贯穿于建立和完善社会主义市场经济的整个过程,是中国特色社会主义实践深化和拓展的重要方面,也即完善市场经济的过程就是构建和谐社会的过程,社会主义市场经济的发展为构建和谐社会提供了条件和可能,社会主义市场经济的完善需要通过构建社会主义和谐社会来实现,两者相辅相成,是目标同一的过程。
［论文关键词］社会主义；市场经济；和谐社会
［论文摘要］本文论述了社会主义市场经济的完善过程就是构建和谐社会的过程。社会主义市场经济的发展为构建和谐社会提供了条件和可能,社会主义市场经济的完善需要通过构建社会主义和谐社会来实现,两者相辅相成,是目标同一的过程。
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一、问题的提出
“双限双竞房”或称“限价商品房”，指的是“政府公开出让商品住宅用地时，提出销售价格、住宅套型面积、销售对象等限制性要求，由开发建设单位通过公开竞争取得土地使用权，并严格执行限制性要求开发建设和销售的商品住宅”。[1]作为一种新型的给付手段，其强调私人开发商在国家住宅保障义务中的重要作用。[2]
然而在广州市率先推出的双限双竞房项目中，却出现了围绕开发商和购房者之间关于合同条款争议。即购房者提出，开发商在限价房合同附件中提出的条款：“因乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《广州市限价商品住宅销售管理办法》（以下简称《管理办法》）规定将限价房出租等导致双方解除合同的，乙方须承担退还所购限价房、注销房地产权登记及支付总房价30％的违约金等责任，甲方按照原购买价格结合成新退回房价款”，这一混淆了违反有关限价房政策的行政责任和乙方造成损失的民事责任，从而导致违约金设定过高，显失公平。[3]
看似简单的争议，背后却隐藏着双限双竞房制度中公法、私法相互交错的复杂问题。购房人实质上从违约金过高的角度提出了禁止申报虚假资料、禁止五年内出租的约定不仅是合同双方约定的事项，更具有服务于中等收入群体住房保障的公法上义务的性质。这一争议引发我们进一步思考，如何在实定法体系中，理清民事上的违约责任和行政法上责任的关系，并在理论层面，就如何既能确保资助中低收入群体购买自住房的行政目的得以实现，又能使开发商和购房人乃至于围绕该限价房形成的民事法律关系得以稳定，提出具有实践性和说服力的理论构成。因此本文试图以购房人违反合同约定及《管理办法》的规定，如何返还限价房（国家的资助）为核心，探讨补助金合目的使用的法律控制途径。
二、法律关系图谱
在探讨有关争议之前，有必要首先理清双限双竞房制度在法律体系中的位置，各方主体的法律关系内容以及在行政法框架内的解释途径。
以广州市的双限双竞房制度为例，其基本内容是：第一步，广州市国土资源与房屋管理局和建设开发单位签订土地使用权转让合同，以低于市场价格的金额但限制套型面积和销售价格的条件出让土地使用权。第二步，开发建设单位完成项目建设后，自取得《商品房预售许可证》之日起，市国土房管局公布待售限价房项目信息和销售方案，受理购房申请。根据购房申请人提交的购房申请，市国土房管局组织公开摇珠确定预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单。第三步，开发建设单位按照市国土房管局送达的有效购房人名单及顺序进行销售，依照市国土房管局制定的合同示范文本，与有效购房人签订《限价房买卖合同》。
可见，普通商品房交易中的开发建设单位和购房人之间简单的二方民事法律关系被转化为国土房管局和开发建设单位、国土房管局和购房人、开发建设单位和购房人之间的三方法律关系。如图：
即只有在国土房管局向购房人作出购房许可后（表现为确定合格预登记人名单），开发建设单位才能与购房人签订限价房买卖合同。联系土地使用权出让的环节，整个过程可视为国土房管局试图解决中等收入阶层的住房保障问题，通过土地转让价格的降低来限制房屋销售价格，实质上是国土房管局将土地的收益[4]以开发建设单位为中介补助给中等收入的住房需求者，开发建设单位通过建设和销售限价房，实现了国土房管局这一资金补助的任务，而购房人是最终受给人。[5]即建设开发单位作为私人企业在这一复杂的法律关系中实现了国土房管局补助中等收入住房需求者的行政任务。[6]
因此，从给付行政的法律框架来看，双限双竞房的建设、出售过程可以视为：国土房管局对申请进行审查、向符合条件者做出确认其享有购买限价房资格的决定（行政行为），之后开发建设单位与获得购房资格的相对人签订房屋买卖合同，作为最终受给人的购房人正是通过以上的资格确认行政行为和私法上购房合同相结合，获得了住房补贴。
三、返还请求的三种途径
进而，根据以上的分析框架，前文所提到的购房人申报虚假资料骗购限价房、购房后将限价房出租，导致合同无效之理由也正是国土房管局为了防止国家在土地出让价格上提供的资金补助落实到具体购房人后被用作其他用途，而在制度上对购买人处分其房屋的权利采取的一定限制。[7]申报虚假资料骗购限价房将使有限的限价房供应无法有效地提供给有自住需求的中等收入群体，浪费国家的财政投人，而购房后将限价房出租，同样违背了限价房满足购房人自住需求、非营利的目的，从而两者都构成了“禁止作其他用途”的典型表现。[8]
因此，《管理办法》第19、20条对于购房人申报虚假资料骗购限价房的、购房后将限价房出租这种违反限价房制度目的的行为，规定购房人负有退还所购买的限价房之义务，然而不明确谁有权主张返还请求权，应向谁返还；而如果开发建设单位与购房人签订前文所提到的合同条款，则似乎是开发建设单位具有主张返还限价房的权利。
但是，如果未签订此条款呢？并且房地产开发企业作为公司法上的法人，公司若解散，这部分以公共财政为基础的补助利益被不当使用后又应如何要求其返还呢？在单纯的行政机关和受给人双方构成的给付关系中，针对受给人违反义务规定为其他用途使用给付物，行政机关可以通过撤销该给付决定，要求受给人返还给付物。然而在本例中，国土房管局是否可以直接向最终受给人—购房人行使返还请求权呢？
在此，我们首先借鉴给付行政理论较为成熟国家的相关理论和分析方法来一探究竟。
根据日本研究资金补助行政和特许制度有权威见解的学者米丸恒治对德国相关问题的总结，以德国为例，在通过多个中介者介人而达成资金补助的活动中，存在以“基于相关人服从的行政行为”、根据合同约定以及根据特许（授权）三种请求返还资助利益的法律构成，来控制最终受给人合法有效地使用补助（禁止用于其它用途等）。[9]
“基于相关人服从的行政行为”来自于德国联邦行政法院1968年6月28日通过的有关联邦肥料补助金案件判决，该案中，生产者接受联邦肥料补助金之后，再通过出售补助的便宜肥料向肥料中介人分配补助金。生产者出售肥料的行为中，并不作出如何分配补助金的实质决定，因此法院认定了“基于相关人服从的行政行为”这一特殊的法律构成，指出作为补助者的行政机关作出给付补助金、要求受给人承担相应义务的行政行为同样适用不构成直接资金补助的关系者（相关人），因此行政机关有权直接向最终受给人行使返还请求权。
合同的方式则是撇开传统的以行政行为（或行政行为和私法合同二阶段论）来解释资金补助行为的方法。根据合同达成资金补助的情况下，对于资金补助居间的私人和资金补助受给者的法律控制，只要没有特别的法律规定，该资金补助合同的内容就完全取决于双方如何协议。补助者对中介者和受给者的统制，可以通过将有关约定条款（比如发现违反条件时请求返还等）写人合同内容，使其获得法律依据。[10]
特许[11]（授权）的方式则是认为，作为中介的私人将补助金分配给最终受给人，实质上是在履行向其支付补助金的行政机关授予其分配这部分补助金的行政给付职权。因此作为中介的私人本身应被视为行政机关，其向最终受给人支付补助金的行为则是可以提起救济的行政行为。因此即可依据该行政行为的撤销或废止，提出相应的返还请求。
这三种返还请求权实现的途径，[12]各有其适应的条件及各自的利弊。“基于相关人服从的行政行为”的法律构成之所以得以形成，前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已，[13]即行政机关并没有在将补助金支付给私人的同时将分配这部分补助金的行政权限授予该私人，因此才在司法实践中形成这一极端特殊的法律构成，赋予行政机关依据其补助行为向非行政行为相对方的最终受给人行使返还请求权。因此这一形式不具有法律依据，往往将具有补助关系的相对方和最终受给人都置于不安定的处境。而以合同的方式来约定各方的权利和义务，由于具备了合同的形式，因此使补助者对私人中介者和最终受给人的控制获得了法律依据。第三种依据特许制度来解决返还请求权实现的问题，利用了行政法学传统的行为形式—行政行为，将作出实质性决定的私人定位于法律关系上拥有权限的主体，更利于对其进行法律控制。
可见，同样的以私人为中介的三方资金补助法律关系，针对不同的行为形式、中介者的不同类型、实定法上的不同规定，返还请求权的法律根据可能完全不同。
四、本例的问题所在
（一）以合同为依据请求及其问题
由此反观广州双限双竞房制度的实例，首先，在本例中，如果该《限价房买卖合同》的附件得以签订，即约定购房人提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假以及将限价房出租行为，须向开发建设单位承担退还所购限价房、支付违约金等责任，开发商应可直接依据合同该条款向购房人主张返还请求权。但问题是如果合同附件中未约定此条款，开发商得以请求返还的合同自始无效的理由是否成立？“乙方提供伪造、申报虚假资料或所填信息虚假、骗购限价房或乙方购房后违反《管理办法》规定将限价房出租的情况”是否必然构成房屋买卖合同的无效？
根据合同法上关于合同效力的理论，该条款涉及了两种一般有效要件的欠缺。
第一种是购房人意思表示不真实，构成欺诈，导致合同无效。
第二种是违反《管理办法》第1条第1款关于限价房5年内不得出租和转让的禁止性规定。本文集中讨论违反《管理办法》第1条第1款的禁止性规定是否就构成合同的无效。
根据《管理办法》第22条第1项的规定“购房人购房后违反本办法规定将限价房出租的……要求其退还所购买的限价房，依法注销其房地产权登记，按照原购买价格结合成新退回房价款”，广州市人民政府通过规定违反禁止限价房出租规定的开发建设单位与购房人双方的权利义务应恢复原状的方式，宣布了买卖合同应归于无效。
那么如果发生相关争议，法院是否就应直接依据《管理办法》第22条第1项及合同附件约定直接判定合同无效还是根据案件的具体情况，进一步审查呢？
首先，《管理办法》作为广州市人民政府的规范性文件，其不属于合同法第52条第5项所规定的法律、行政法规，因此《管理办法》第1条规定禁止购房人5年内出租的规定并不属于“法律、行政法规的强制性规定”，合同并不必然无效。
其次，本例中《管理办法》第22条第1项关于禁止购房人5年内出租限价房的规定，作为行政法规范上的禁止性规定，理论上对于违反这类规范的合同效力为何，则存在诸多争议。[14]诸多学者批判了违反等于无效的等式，反对公法必然优越于私法的价值判断，主张公法、私法相互依存论，以及法院灵活细致的判断标准。尽管各国对合同效力的判断，实质上建立在不同时期法院对公法、私法关系的价值选择，以及由此带来的实务上对行政、立法部门干预的配合，但在判断标准上都不可避免地采取了分析是否违反强制性法规的目的、衡量公益和私人间信誉的轻重、考量合同的履行阶段等综合判断的手法。
回到本文的实例，也有必要结合禁止性规定的目的来判断购房合同是否有效。《管理办法》第3条的规定：“限价房是本市多层次住房供应体系的组成部分，是本市缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的宏观调控措施。”而广州市国土房管局所作的“关于《办法》和《标准》有关规定的详细说明”中，指出《管理办法》中“关于限价房上市限制”，在于“限价房定位于满足自住性需求为重点，同时购买了限价房的业主也实际享受了住房公共福利优惠，因此，限价房政策应当防止购房业主利用公共福利谋取利益，抑制投机性需求进入限价房市场。”可见，禁止双限房在5年内出租的目的在于满足中等收入阶层群体的自住性需求、防止购买业主利用公共福利谋取利益、抑制限价房市场内的投机性需求。
但现实生活中，房屋租赁的事实情况纷繁复杂，限价房购房人非以通过出租限价房谋取利益的租赁事实则不应构成原购房合同的无效。例如有的不具有对价地租借他人居住，有的因生活突然变故所迫将部分房屋出租等不应认为是出于投机性的目的利用公共福利谋取了利益。
再次，在考虑房屋出租行为是否违反了禁止限价房5年内出租规定的目的以外，也应衡量公益与私人间信义利益等的平衡。一方面出租限价房的行为有损于国家土地减免收益的有效（正当）分配和使用，另一方面也应考虑善意的限价房承租方的利益。而且在公共利益的方面，除了国家财政（土地的减免收益）的合法分配和公法秩序的价值维持以外，合同无效可能造成的社会成本也不可忽略。因为双限房购房人一旦获得房屋所有权，必然会进行装修等一系列对房屋进行改造的活动，而合同无效后恢复原状的法律效果，由于是否要对装修进行评估还是拆除所有装修，必然也会给购房人、开发建设单位乃至于社会资源带来大量浪费。
总而言之，合同中如未约定返还事由，开发建设单位的返还请求权被承认应建立在对购房人的行为是否违反了《管理办法》禁止性规定的目的、并衡量公益目的和私人间信义的基础上。
（二）合同以外请求权实现的途径
根据以上论述，开发建设单位可以通过民事购房合同的约定向购房人行使限价房返还请求权。
并且以德国法上返还请求的三种途径的分类来看，开发建设单位并不适合以特许（授权）的理论被认定为行使国土房管局住房补助职权的“行政机关”，通过撤销该“行政机关”的售房决定实现限价房返还请求权。因为根据《管理办法》第13条销售限价房的程序规定以及相关实务操作，广州市国土房管局制定购房人条件、受理购房人申请、审查资格并最后决定购房人名单，作为私人中介的开发建设单位则仅仅是根据广州市国土房管部门决定的受资助者名单，与之签订房屋买卖合同，并不做出实质性的判断来决定谁有权利获得资助，因此其只是补助金的“传递者”，作出实质性补助分配决定的仍是作为行政监管部门的广州市国土房管部门。其资金补助的行为方式更类似于上文所提到的德国联邦肥料补助的类型。因此，以授权为依据，将开发建设单位认定为具有做出实质性分配决定权限的行政机关，这一理论构成是不适用的。
但问题是在开发建设单位未行使返还请求权的情况下，或开发建设单位[15]在5年内根据《公司法》的相关规定被解散的情况下，如何保障补助金的正当使用？国土房管局是否可以行使返还请求权？如何行使？
此时，就有必要在法律上建立国土房管局与购房人之间的资金补助关系。一种方法可以考虑借鉴上文提出的德国法上“基于相关人服从的行政行为”的法律构成，即将广州市国土房管局和购房人之间视同形成了行政给付的法律关系，认为国土房管局在向开发建设单位减免土地收益的同时，向最终购房人课以了义务，国土房屋局向开发建设单位补助资金的行为同样适用于最终购房人，从而国土房管局有权单方面实现返还请求权。这种法律构成的前提在于作为资金补助中介的私人并未作出实质性的补助分配和返还请求决定，而仅仅是将行政机关的补助金传递给最终受给人而已。
行政补助行为或称为资金交付行为的特征在于，其行为从权利义务的角度往往可以区分为两个阶段（二阶段论）：决定阶段和交付阶段。即行政资助过程存在着公法性质的资助决定和私法性质的合同两个阶段。这一理论认识试图通过区分资助决定和交付行为，来使资助行为受到公法的约束。从而一方面保证法治国家的约束，另一方面也保持成熟而实用的私法法律形式。[16]因此本例中国土房管局、开发建设单位和购房人的三方补助法律关系中，国土房管局根据购房申请人提交的购房申请，组织公开摇珠确定所有预登记人的购买顺序，并实质审核预登记人的购房资格，确定合格预登记人名单，开发建设单位只是将限价房售予名单上的人，从而是由国土房管局向特定的购房人作出了分配限价房的行政资助决定，在此决定的基础上，开发建设单位完成了交付行为，前者国土房管局和购房人之间可以在法律上视为一个独立的行政行为，受到公法的约束。在此基础上，国土房管局可依据类似“基于相关人服从的行政行为”的方式，单方面向购房人请求返还限价房。
总而言之，双限双竞房制度是建立在《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中所提出的缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长目标基础上的。引入私人开发商进入保障性住宅领域，正是为了通过非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市场活力，然而与此同时，不可忽视国家在土地转让过程中投入的财政支持，应保障这部分财政投入符合缓解中等收入阶层住房困难、抑制商品住房价格过快增长的公共利益目标。从而在制度的设计上，也应考虑到这种补助关系的复杂性以及私人房地产开发商的解散风险，为了保障补助金在补助目的的范围内得到正当使用，在法律上构成国土房屋局与购房人之间的补助金交付关系。
五、结语
随着民生问题逐渐成为我国当今社会面临的最重要的社会问题，福利国家、社会法治的理念以及给付行政的研究也成为公法学界的重要研究主题。对给付行政的讨论，首当其冲的是要认识给付行政所不同于传统侵害行政的活动方式，以及这种活动方式在法律上的意义。
作为国家主动干预，提供给付的授益，其重要的活动方式便是资金交付的行为。即行政主体通过给予私人或其它行政主体以利益，而诱导其行动，达成有关的行政目的。这种行政活动的特点在于，其是作为中间阶段，即并不是直接将经济上的利益给付给需要受到保障的私人，而是通过其他主体（行政机关或私人）在获得利益的条件下展开相应的活动，间接地保障行政目的中所包含的应受保障的利益，因此，从法律上看，通过讨论资金交付行为的合法性而来保障最终受益者的获益，以及探讨交付资金的合目的使用来保障公共财政的合法使用，是不可或缺的考察。
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任何人类行动，包括生物学意义上的生命行动和社会意义上的个体和群体行动都要在特定的时间和空间范围内实施，时间和空间成为人类行动首要的约束条件。作为战略和策略的制定与实施当然也是如此，时空定位必然要成为政策的制定、实践过程中需要考虑的基本问题，在时空观问题上的模糊必然导致在发展方向、实践结果方面的模糊和紊乱。因此十分有必要从时空定位角度对社会主义新农村建设这一重大战略性政策体系进行深入的分析
一、必须十分重视从时间维度方面对社会主义新农村建设进行分析和把握
首先，时间维度是社会主义新农村建设首先面对的约束条件。
所谓的时间维度或时间约束问题，即社会主义新农村建设战略意图在多长时间内达到或初步达到所设计的理想目标。时间定位方面的差异从表面上看只是体现为时间长短和速度快慢，而实质上将会使整个政策体系供给的基本思路会产生本质的区别。正如在期间，速胜论和持久战由于在时间定位上的不同，必然带来策略上、技术上、民众的组织动员上的巨大差异，这不再是抗战需要三年、五年还是八年的问题，而体现为价值取向方面的根本区别，体现为对战略局势最基本的判断；也如同在建国以后，对由新民主主义阶段到社会主义阶段过渡的时间问题做出不同的判断将会带来差异非常大的实践后果。社会主义新农村建设具有宏观性和战略性、全局性的特点，这就使得对它的时间约束的判断具有了特别重要的意义。
其次，对时间维度的不同认识会导致理论预设、指导方针和政策供给方面的巨大差异。
我们将社会主义新农村建设具体到解决中国城乡二元结构这个最为重要和核心的问题上来。这样时间约束问题相应地也可以简化为中国城乡二元结构究竟会是一个在短时间内可以得到解决的阶段性问题，还是一个在很长时间内始终存在的基本状态。如果认为城乡二元结构是可以在短期内（如十年、十五年）解决的阶段性问题，那么在户籍制度、城市建设、农村住房制度、农村耕地制度等方面就必然以此为前提作出相应的安排，带来的必然是积极的、快速的、甚至是激进的城市化过程，这种快速城市化不仅仅意味着人口向城市的带有不可逆性质的大量快速集中以及户籍身份的变化，实质上是政策体系的制定和供给就不会考虑和照顾农村地区的独特性而倾向于以城市生产生活内容为标准，会以城市生活的、工业化的甚至是后工业化的观念框架和概念系统去定义和解释农村社会的现象。
更为具体的，我们以农村金融和司法为例来进行简要说明。
金融支持对于农村生产发展至关重要，西方金融学界对农村金融市场的特点的总结是贫穷、人口密度低、市场隔离、风险高、季节性因素导致的高交易成本、缺少传统的抵押品、收入波动较大、分散风险的机会有限，这些特点使农村金融市场不同于城市金融市场，通常使以利润为导向的现代金融机构望而却步。从时间约束的角度来分析，如果认为社会主义新农村建设是可以在短期内完成的任务，在金融政策上必然强调以正规化、公司制的现代商业银行的模式在农村地区提供金融服务，或者说，必然地会以城市金融的“模样”在农村地区加以复制，这样做的后果只能是要么以行政力量强行驱动“资金下乡”，但由于会造成商业银行出现亏损而难以为继。事实上这种方法在商业银行纷纷上市的背景下已经几乎没有操作的可能，要么听任农村地下金融盛行而得不到法律的制约和有效地管理和控制，造成高利贷盛行，最终受到损失的只能是分散的农户。而如果能将社会主义新农村建设视为一个长期的过程，将城乡二元结构视为中国的基本国情认真对待，就会在政策设计中充分重视农村乡土性质的特征，在带有城乡二元性质的金融制度创新方面做更多的引导和鼓励，在农民金融合作方面做更多的尝试和努力，所谓的“资金下乡”问题有可能得到实质性的解决。不同的时间约束将会导致农村金融实践方面的巨大差异。当前我们越来越倾向于以“法制”为主要手段构建农村地区的社会秩序。正如本文讨论的主题，如果倾向于认为在一个较短的时间内完成社会主义新农村建设的目标，则必然地会强调农村地区在各个方面与城市的迅速“并轨”，包括实现社会秩序的方式和手段。城市地区的秩序形成建立在高度工业化社会基础之上，发达的社会分工体系、标准化、科层化和理性化使得单独依靠“法制”就基本能够实现这一目标。当这种思路在快速移植到农村时就会出现诸多难以克服的困难。如果倾向于认为社会主义新农村建设是一个长期的过程，中国城乡二元结构是一个在短期内无法得到彻底改变的基本状态，就不会急于以“法制下乡”的形式向农村输出秩序，而会在各种秩序形成机制方面做更多的综合工作，不会使用“先进——落后”、“正确——错误”这样简单的二分法看待各种“小传统”和地方性知识在乡土社会中构建秩序的重要作用，给予这些手段更大的施展空间。或许能够创造一种以法制为导向的，更具综合性特点，更加适合中国二元结构的、成本更低、也更加有效的秩序形成机制。
因此，在强调城乡统筹的同时，必须更加注意农村地区的承受力，考虑政策实践的摩擦成本，重视一种外生性的政策力量“嵌入”乡村社会时会遭遇到的种种变数，力争形成一种充分考虑中国国情、具有中国特色的现代化模式，农村将不再是以西方为指归的“现代化”视野里的“累赘”，而成为中国现代化最重要的“战略总后方”。
二、必须十分重视从空间维度方面对社会主义新农村建设进行分析和把握
这一问题可以分为两个相联系的两个层面。
首先，是中国农村发展呈现极为明显的非均衡的特征，统一的中央政策如何在经济社会发展水平差距非常巨大，同时地域文化差异也十分明显的不同区域得到全面的贯彻实施是一个非常复杂的问题，当前社会主义新农村建设的推进就面临这种困难。因此，在社会主义新农村建设政策制定方面应当宜粗不宜细，如果要求过于具体，甚至将其指标化，那么在传统的压力型体制的作用下，很多地区会开展新一轮达标升级活动，基层干部出于完成上级任务和实现自身政绩的需要，往往会要么以表面文章虚与敷衍，要么会竭泽而渔带来巨大浪费和损失，结果与中央的预期往往背道而驰，以前这样的教训已经很多。
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中图分类号：C1 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2013）05-0068-01
1.实证主义方法论
1.1理论阐释
在孔德之后，真正系统将实证主义方法论原则贯彻于实际研究的则是法国著名社会学家迪尔凯姆。迪尔凯姆在研究方法上坚定实证主义立场，他认为，要将社会学建立成一门完整的科学化的学科，必须要确定其独特的研究对象和相应的一套研究方法，将社会学建立成实证科学。迪尔凯姆首先确定了社会学的研究对象是社会事实，社会事实具有不以人的意志为转移的客观性。其次，迪尔凯姆提出了一系列研究社会事实的原则，认为应该把具有不以人的意志为转移的社会事实当作“物”来考察。即，面对研究对象时，应破除一切主观预断，切勿将个人的主观看法和经验所获的感性材料带入实际社会研究中。再次，就解释研究对象，迪尔凯姆也提出了若干原则，“第一个原则是：某一社会事实的存在必须根据别的社会事实来解释；第二个原则是：对社会事实的完整解释必须包括因果考察和功能分析”。
1.2基本观点
“实证主义方法论认为，社会研究应该向自然科学研究看齐，应该对社会世界中的现象及其相互联系进行类似与自然科学那样的探讨。要通过非常具体、非常客观的观察，通过经验概括得出结论。同时，这种研究过程还应该是可以重复的”。[1，p8]由此，从是否存在社会规律方面来说，实证主义方法论坚持存在社会规律，人类社会是有规律可循的；从认识社会方面来说，实证主义方法论坚持对社会进行整体研究、静态研究，提倡客观的认识人类社会；从解释社会现象方面来说，实证主义方法论倡导对社会普遍现象进行宏观解释；从评判社会现象方面来说，实证主义方法论认为应采用客观的标准，用实际调查所得资料进行评判和验证，即“没有调查，就没有发言权”。
总之，实证主义方法论认为，我们可以使用研究自然科学的方法来研究人类社会，探寻人类社会的发展规律。
1.3典型特征――定量研究
定量研究，从语义上来说，着重在“量”方面。显然，定量研究侧重于计算、测量，更多以数字的形式对研究进行描述。从哲学基础来看，定量研究以实证主义方法论为指导，用自然科学的方法研究人类社会，探寻现象的规律性，因而，在范式上，定量研究更接近与科学范式。从逻辑过程来看，定量研究是演绎推理的过程，从对一般现象的研究到特殊情境中。从理论模式上看，定量研究是用来进行理论检验的。从主要目标来看，定量研究主要用于解释社会现象，确定所研究现象之间是否具有相关关系，甚或是因果联系；若现象之间存在一定的联系，可构建模型解释想象之间的关系。
2、人文主义方法论
2.1理论阐释
20世纪60年代后出现了一系列人文主义思潮，代表性较强的有乔治・赫伯特・米德、布鲁默为代表的符号互动论、以阿尔弗雷德・舒茨为代表的现象学社会学和以哈罗德・加芬克尔为代表的常人方法论。其中符号互动论强调人的主观因素，认为人具有自我的双重性；同时符号互动论注重微观层面的研究，从观察个人与个人之间的交流来探讨人与人的互动过程。因而，符号互动论注重对个人的、内在的、特殊的微观层面探讨，比对社会制度、社会结构等宏观理论的探讨更细致，更深入。加芬克尔是常人方法论学派的创始人，加芬克尔所指的“常人方法”，取了其字面意思，常人方法即是常人（普通人）解决日常问题所使用的方法。他认为“一，社会学研究应该面向日常生活，分析普通人在日常生活中如何如何运用尝试性知识、程序和技巧来组织他们的实践行动；二，社会学本身也是一种日常活动，社会学知识和日常知识或常识之间并没有截然分明的界限”。从这个意义上来说，加芬克尔认识到社会学应是研究我们的日常生活，研究日常生活中人与人之间的互动，甚或说是，互动双方之间语句表达的规范性、合理性；同时加芬克尔认为社会学本是又是一种日常活动。常人方法论的方法和理论对日后社会学发展具有重要意义。
2.2基本观点
人文主义方法论认为，人类社会不同于自然社会，不能用研究自然科学的方法来研究人类社会，在研究社会现象时，要充分考虑到人类社会主体“人”的特殊性和人的主观能动性。具体说来，从是否存在社会规律方面来说，人文主义方法论倡导自由意志，认为人类社会无规律可循；从认识社会方面来说，人文主义方法论坚持个体研究、动态研究，强调认识社会的主观性；从解释社会现象方面来说，人文主义方法论坚持对微观层面现象的探讨，强调主观解释。
2.3典型特征――定性研究
定性研究，从其哲学基础上来说，定性研究注重对特定社会现象特征、性质的探讨，其是在特定的社会情境和社会条件下进行的，注重对特定现象的一种主观解释，因而，从这个方面说，定性研究受人文主义方法论的指导，更接近于自然范式。从逻辑过程方面来说，定性研究是归纳推理的过程，通过对特定现象的主观描述，由某个特定的情境推出一般性的结论。从理论模式来说，定性研究是理论建构的过程，通过描述性研究得出一般结论，提出扎根理论，这也是有待检验的理论。从主要目标来说，定性研究深入实地，可以获得某个特定地区、特定社会现象较为深刻和丰富的资料，以深入理解社会现象。从研究方式上来说，定性研究更注重研究程序、研究手段的灵活性和特殊性，社会研究方法体系中的实地研究是定性研究的主要研究方式；参与观察、深度访谈等是定性研究收集资料的常用方法；定性研究收集和整理的资料多是以文字的形式表达出来，因而，在分析资料这一环就尤其依赖于调查员个人对研究主题的敏感度。
由上，相比定量研究，定性研究对调查员有更高的要求，要求调查员积极发挥其主观能动性，因而，在一项定性研究之前都较为重视对调查员的培训和考察。
参考文献：
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二、培养大学生社会主义核心价值观的基本方式
（一）坚定理想信念，传播正能量
在新的时期，大学生面临着价值选择多样化的现实问题，因此，必须要坚定他们的理想信念重视教育，弘扬主旋律，传播正能量，增强大学生对社会主义核心价值观的信念，要采取有效的措施培养大学生的理想信念教育和核心价值观的培育。坚持以人为本的理念，增强大学生的理想信念，丰富教育内容，使他们更加认同社会主义核心价值观。
（二）依托互联网，开辟新环境
互联网正日益成为现代思想文化传播的重要平台之一，在对大学生培育社会主义核心价值观时，需要重视其思想传播的作用，将这个新平台结合到教育实践活动中，需要加强网络建设，整合网络资源，增强网络服务，完善管理运行机制，为营造积极向上的网络环境而努力，使大学生树立健康的上网观念，践行社会主义核心价值观。
三、抗震救灾精神对培育大学生社会主义核心价值观的作用分析
（一）抗震精神有利于提高大学生思想政治教育
要加强大学生思想政治教育，重视理论性和现实性二者相结合，把抗震救灾精神纳入到高校的思想政治教育当中，培育大学生的社会主义核心价值观，要让大学生们正确的认识和理解它的科学内涵。我国人才培养的重要平台是高校，抗震救灾精神的教育和传播有利于大学生树立正确的价值观、人生观和世界观，促进他们道德品质和思想政治素质的提高，健全和完善大学生的人格，更好的将大学生的社会价值和个人价值相统一起来。
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高校作为思想文化建设的重要场所，在大学生社会主义核心价值观形成过程中发挥着重要的作用。而大学校园文化作为社会文化的重要组成部分，在某些方面甚至引导着社会文化的进步。
一、加强社会主义核心价值观教育在校园文化建设中的重要性
在经济全球化、文化多元化和思想多样化的新形势下，坚持社会主义核心价值体系在意识形态领域的统领地位，有助于使高校校园文化坚持社会主义先进文化的前进方向，有助于使广大学生在纷繁复杂的社会思潮中分清是非、健康成长，对于全面实施科教兴国和人才强国战略，加快推进社会主义现代化的宏伟目标，具有深远的战略意义。
当前高校校园文化建设的现状与社会主义核心价值观建设之间存在一定的差距。
1）校园文化建设在物质方面投入较多，在精神方面投入不够。
高校是培养国家人才的地方，多年的实践经验告诉我们，没有好的校园文化，不可能造就出德才兼备的优秀人才。受急功近利思想的影响，在校园文化建设中，许多高校只重视物质文化建设，而忽视了精神文化建设。在高校掀起的旧校区改建、新校区建设热潮中，许多院校一味强调美化校园环境，重视物质条件的改善，殊不知精神文化才是校园文化真正的核心内涵，是校园文化建设的根本目的。忽略了精神文化建设，校园文化建设只能流于形式。
2）高校校园文化建设多局限在学生管理和娱乐层面，思想意识教育功能没有得到彰显。
校园文化虽然有管理和娱乐的功能，但更重要的却是它的思想教育功能、控制功能和导向功能。校园文化的实质是赋予大学生一种文化意识，使其长期置身于浓郁的精神氛围，在潜移默化中得到熏陶和感染，不自觉地形成一定的文化意识和文化品格。
3）多元化社会思潮的影响，使大学生价值观易偏离社会主义方向。
在社会主义市场经济高速发展和社会急剧变革的当代，各种非主流文化蜂拥而来，对大学校园文化建设产生极大的消极影响。社会思潮与价值取向的多元化趋势凸显，道德主义与功利主义、群体主义与个体主义、等级观念与平等意识的冲突在大学生群体中有不同程度的表现。如果不对这些社会思潮加以引导，势必会使高校学生的价值观偏离方向，从而影响我们构建社会主义和谐校园文化与和谐社会目标的实现，影响社会主义核心价值体系在意识形态领域的统领地位。
二、社会主义核心价值观教育融入高校校园文化建设的途径和方法
高校必须坚持用社会主义核心价值观引领校园文化建设，积极探索融入的有效途径和方法，努力营造良好的育人氛围，从而促进人才培养质量的全面提高。要发挥校园文化熏陶作用，运用理论、文化、宣传等手段对大学生的人生价值取向加以正确的舆论引导，通过科学的管理、完善的制度、健康活泼的集体活动来营造一种明朗、健康、活泼、有序的文化氛围，形成正确的舆论导向和有凝聚力的校园文化，给学生以积极的影响。
1）充分发挥高校思想政治课的主阵地作用。
思想政治理论课是培养大学生核心价值观的主渠道和主阵地，所以思想政治理论课要紧紧围绕大学生的培养目标，内容积极创新，将社会主义核心价值体系的内容贯穿于教学的各个环节。在方法上也要不断创新，传统的教育模式带有较强的主观性，忽视受教育者的真实需求，缺乏思想的交流与共鸣。要改革思想政治课"灌输"式的教学方法，针对学生所关心的社会问题，切身利益问题，多给学生提问和讨论的机会，善于运用现代化的教学手段引导并激励学生，最大限度的发挥课堂教学的主渠道作用。
2）积极打造有特色的校园文化品牌。
目前，高校校园中客观地存在着与建设中国特色社会主义相抵触的社会思潮。这些思潮的传播和蔓延侵蚀着高校教师和学生的政治思想和价值观念，给高校的思想政治教育工作带来了挑战。因此，如何坚持以社会主义核心价值体系引领高校校园的社会思潮，构建具有时代特征的大学精神，已成为高校思想政治教育工作者亟待研究和解决的重要课题。
积极探索校园文化品牌建设，是校园文化发展的更高追求，也是高校特色发展的必然趋势。高校应该从办学思路与特点，人才培养思路出发，整合和挖掘学校的文化资源，融入传统文化和地域文化特色，广泛开展提高大学生综合素质的有益校园文化，营造与办学特色、育人目标相匹配的校园文化。
3）将主题活动、素质拓展、专业渗透相结合，扩大社会主义核心价值观建设的阵地。
首先，要高度重视主题活动建设，将价值观教育的主题与学生活动相结合，在活动中凸显社会主义核心价值观教育。其次，要重视拓展训练。通过有计划的活动和创设有意义的情境，创造富有吸引力的学习氛围，使学生在较短时间内，通过体验、分享和交流，达到改善情感、观念、态度、行为等综合素养的体验式教育。最后，要重视专业渗透。社会主义核心价值观教育是全体教师的应尽职责，应将社会主义核心价值观教育融于专业教学的全过程，特别是专业实践教学之中。
4）社会主义核心价值观教育融入高校校园文化建设要重视三个结合。
第一，要与中国传统文化结合。社会主义核心价值观教育要和中国文化传统结合起来，用中国人熟悉的语言来表述，学生更易接受，效果更好。在中国历史上，有很多关于教育下一代如何做人、做事的精辟论述，例如"贫贱不能移，富贵不能，威武不能屈"等，是我们民族传统文化的精髓，是社会主义核心价值观当中很重要的内容。
第二，要与中国国情结合。在建设中国特色社会主义的过程中，我们要吸收人类创造的一切先进文化成果。但是，一切优秀的世界文化成果要真正在中国发展，必须和中国的现实国情相结合。社会主义核心价值观教育如果不和中国现实国情结合，让大学生脱离了中国国情这个实际，可能导致他们不知所措。
第三，要与学生实际结合。现在大学生中独生子女居多，产生了一些现实的价值追求判断上的新问题。现在的大学生存在厌恶劳动、强调自我价值、缺乏责任感、心理承受能力比较差等不良问题。如何引导他们树立科学的价值观和崇高的理想，是大学校园文化建设面临的新课题。
三、社会主义核心价值观教育融入大学校园文化建设应注意的几个问题
用社会主义核心价值观营造校园环境，发挥社会主义核心价值观的示范引领作用，进一步将培育社会主义核心价值观融入课堂教学、校园文化、社会实践与学校管理尤为重要，这是一个系统工程。"融入"要全面，符合高校实际，推动建立培育和践行社会主义核心价值观长效机制。
一是融入教育教学，形成各级学校有机衔接的课程教材和教育教学体系。
二是融入社会实践，形成学校、企业、政府、社会共同参与的实践育人模式。
三是融入文化育人，形成涵养优秀传统文化和校园文化品牌的培育机制。
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一、社会工作伦理的基本概念
社会工作专业价值观是社会工作者长期奉行和遵守的一套指导其实践的原则和理念；社会工作伦理主要是社会工作价值观在实践层面的一种体现和实践，它是一种行为规范和道德准则，引导社会工作者在实践过程中明确自己的行动范围和行动目标。社会工作伦理经过近百年的发展、分化、整合与沉淀已基本形成了一套比较成熟的内容体系，主要涉及社会工作者对服务对象、机构、同事、专业、社会的责任和义务。
二、社会工作伦理视角下的流浪儿童救助存在的问题
从理论上而言，社会工作的专业实践价值观要求坚持以人为本、接纳、个别化等原则。而基于各种因素的制约，社会工作在实践中经常出现隐私保密与信息公开矛盾，个人利益与社会责任冲突等伦理冲突。这些问题同样在流浪儿童救助工作中得以体现。虽然政府及社会各界对于流浪儿童救助的日益重视以及所采取的行动日渐成效，但是在具体的实践中还广泛存在着“治标不治本”问题，究其根本，这些问题都源于救助实践中的价值伦理冲突[3]。
（一）强制性收容遣送制度尚未完全向服务型救助管理制度转型
当前国内的流浪儿童救助制度大多数属于强制性救助保护模式，其特点是将法律认定16周岁以下儿童为限制行为能力的群体作为强制性救助保护的主要依据。在这种救助模式下，流浪儿童一旦被公安、城管或救助机构接收为受助对象后，流浪儿童就无权放弃救助而是必须由救助管理机构将其送回或移交给其父母或有关监护权利人。
这种现象实际上是在强力介入的基础上，在忽略流浪儿童对社会认知和基本权利诉求的基础上实施的强制性救助，一定程度上损害了流浪儿童的人身自由权以及其他权利，也未充分考虑流浪儿童的需要和意愿。这导致部分流浪儿童在自身意愿受到强制时或求助诉求与其预期不符时将产生对救助管理机构以及工作人员的抵触情绪。从社会工作伦理的角度而言，它严重违背了“尊重”、“案主自决”、“以人为本”等社会工作伦理原则，可能对流浪儿童造成难以预计的心理伤害，从某种意义上而言可能会导致部分流浪儿童对政府和社会产生不信任感而出现反社会行为，并未深层次地解决流浪儿童自身及家庭问题而实现从根本上治理儿童重复流浪问题。
（二）可持续发展的救助理念缺乏
在流浪儿童救助已经取得一定成效的基础上，在绝大部分流浪儿童已经获得救助的前提下，当前很多救助机构明显缺乏可持续发展的救助理念，针对流浪儿童的救助更多的是为完成“任务”，较少的顾及流浪儿童在离开救助机构、重新投入社会生活中可能存在的问题。
当前，救助机构主要采取“快进快出”的原则，将能够核实其身份信息或能够联系到其监护权利人的流浪儿童尽快护送出救助机构，减少流浪儿童在机构的时间，以此降低流浪儿童因滞留在机构内所出现的擅自离站、爆发冲突等情况所致的各种风险。而在针对流浪儿童进行的心理辅导、行为矫治、就业指导等服务方面几乎空白，即使部分救助机构针对流浪儿童进行相关服务，也大多数采取“一刀切”方式，[4]即不针对流浪儿童各自特有的情况有针对性的采取相应的措施。从社会工作伦理的视角来说，这其实在一定程度上违背了社会工作伦理中的“个别化”、“以人为本”等伦理原则，对于流浪儿童今后的成长、对于救助机构的可持续发展产生了一定的消极作用。
（三）救助形式单一、难以满足多元化需求
纵观历史经验及各国社会福利现状，我国的社会福利发展及福利服务提供必然要依靠大量的社会组织。社会组织在我国官方话语中被称为民间组织，主要包括社会团体、民办非企业和基金会。有青年学者指出在政府职能转变过程中，积极发挥民间组织的功能和作用，可以实现国家与社会、政府与公众的良好互动，加速服务型政府的建设。
在长期的流浪儿童救助工作发展中，我国已经形成“政府主导、民政主管、部门协调、社会参与”的社会化发展思路，但社会组织在参与流浪儿童救助发展的过程中还未发挥其重要作用。当前，我流浪儿童救助保护方式主要是“收”和“送”，“家庭-社会-救助机构-家庭”是救助的基本程序，在此救助程序中，政府在很大程度上只要通过行政手段利用救助、公安、市容等几个主要部门的有效合作就可以顺利完成这项工作，而政府预留给社会组织的参与空间相对不足。目前，我国流浪儿童救助领域的社会组织多数是凭借个人热情和爱心创建起来的，缺乏必要的政府支持、社会参与、专业与舆论支持而陷入规模小、资源不足、专业化低的困境，因而不仅数量不多，且规模偏小，分布不均衡、发展不充分，难以形成推动流浪儿童救助社会化发展的主动力。
三、破解流浪儿童救助困境的对策
当前，我国处于社会转型关键期，流浪儿童的大量存在既对城市管理和社会秩序的维护带来压力，更可能成为社会的某种风险。新时期社会主义和谐社会建设强调以民生改善为重点，其科学发展的指导思想强调促进人的全面发展。而社会工作的目标正是改善人的生活质量和促进人的全面发展，它与当前社会建设的许多理念和目标不谋而合。因此，从社会工作伦理的角度提出有关救助对策，具有深刻的现实意义。
（一）健全政策法规体系、预防与救助并重
近些年来针对流浪儿童的救助已经逐渐渗入了社会工作的专业伦理和价值观，但是限于各种因素的阻碍，社会工作伦理及价值观在流浪儿童救助方面还远远没有达到理想状态。结合当前我国的国情及显示情况，社会工作伦理在流浪儿童救助领域的应用与发展，必须要通过制度性的安排。国家应该尽快制定《流浪未成年人救助保护条例》，以法律的形式将社会工作的重要价值理念与伦理原则固定下来，提高救助政策的执行力和公信力，并为流浪儿童救助中的社会工作发展和制度建设提供法律基础。
与此同时，预防与救助并重是流浪儿童救助必须遵循的重要原则，并且将预防摆在更加突出的位置。从预防入手，改善未成年人的生存条件，减少和消除家庭暴力对未成年人的影响，对父母放任不管子女的现象进行批评和制止，关爱缺少家庭温暖的儿童，防止人格发生变异，减少甚至消除他们外出流浪的动机，是解决这个问题的根本途径。
（二）引入社会工作制度、融入社会工作伦理
流浪儿童作为特殊的社会弱势群体，他们受到来自家庭、学校、社区等各方面的排斥，内心尤为脆弱。王思斌认为解决流浪儿童问题，不是简单的技术方法问题和工作模式问题，而是应该推进制度创新，那就是实施社会工作制度。[5]在流浪儿童救助领域引入社会工作制度，在具体的救助过程中融入社会工作价值观与伦理，将为促进流浪儿童问题的解决和全面发展提供专业人才与专业技术上获得制度性保障。政府应该抓紧制定有效的救助保护流动儿童的政策，切实建立政府主导、社会各界共同参与的救助保护组织系统，建立相对独立的设施，配备合格的工作人员，以切实负起救助保护流浪儿童的责任，为他们的健康成长和融入主流社会创造条件。按照社会工作伦理的要求，救助机构有责任准确理解把握法规政策的目标，并将“单位为本”的利益逐步让渡给流浪儿童，不断拓展救助职能，丰富救助项目，帮助他们接受多层次全方位的救助服务，以期让他们获得全面发展。
（三）贯彻优势视角、促进长远发展
优势视角是以优势为本的价值理念，相信每个个人都有优势，都有他们的财富、资源、智慧和知识，社会工作者需要帮助他们去挖掘和发挥存在于自己身上的潜力和优势，找到成就感，转移他们对问题的过度注意力。目前，我国绝大多数救助机构都能够满足流浪儿童基本服务的要求，但对于因各种原因滞留在救助中心的儿童，他们更需要包括心理辅导、社会适应和成长训练以及义务教育等更广泛的服务。为此，很有必要从优势出发，提高对流浪儿童的救助效果。
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贫困，是指一种人们缺乏满足最起码生活需要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。世界银行2001年1月对贫困进行了定义，即缺少机会参加经济活动、在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权和容易受到经济以及其他冲击的影响。在我看来，贫困是个人或者家庭无法满足基本生活需要的一种生存状态，不仅包括物质贫困，而且包括精神贫困。社会救助是指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收人中断或者收人降低并陷人贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。相应地，农村社会救助制度是指针对农村中的贫困人口或者家庭进行救助的一项社会保障制度。
一、农村社会救助的主要内容
(一)农村生活社会救助。农村生活社会救助，主要是为了保障贫困农民的最低生活需求，由农村五保供养和农村居民最低生活保障制度组成。农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养条例》规定的村民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。它的供养对象是符合“三无”条件的老年人、残疾人和16岁以下的未成年人;供养内容为吃、穿、住、医、葬等方面;根据《农村五保供养条例》的规定，对五保对象实行集中供养(由政府兴办敬老院供养)或者分散供养(由亲属或邻居在家供养)的供养方式;经费主要来源于政府救助;供养标准不得低于当地村民的平均生活水平并适时进行调整。农村居民最低生活保障制度则主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题。它的保障对象是家庭年人均纯收人低于当地最低生活保障标准的农村居民;保障标准由县级人民政府确定并进行动态调整;资金发放主要采取差额补偿的方式;资金来源以地方财政为主，中央补助为辅。
(二)农村生产社会救助。农村生产社会救助，主要是为了使有一定生产经营能力的农民脱离贫困。它的救助对象是有一定生产经营能力的贫困农民;救助内容主要包括政策扶持、资金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我国农村中的扶贫开发。改革开放以来我国就在农村推行扶贫开发，取得了一定的成效，如贫困地区的经济发展速度明显加快等。
(三)农村医疗社会救助。农村医疗社会救助，主要是为了改善农村贫困人口的健康状况，为农村贫困人口中的患病者提供医疗保健服务。它的救助对象是贫困人口中的患病者在实施了医疗保险后仍不能支付医疗费用的那部分人;救助标准为满足贫困人口的基本医疗需求且要考虑当地政府的救助能力;救助方法是减免或者全部减免医疗费用、设立专项基金或是社会慈善组织的救助;资金主要来源于国家财政。
二、农村社会救助存在的问题
(一)农村生活社会救助存在的问题。保障对象的确定和全面覆盖比较困难;保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异;保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。
(二)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难;扶贫标准过低，导致“维持贫困”;贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性;社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。
(三)农村医疗社会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗;资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给;管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。
三、农村社会救助制度的改革措施
(一)农村生活社会救助的改革措施。对于救助对象和救助标准的确定，可以参照英国的社会救助制度。英国的贫困群体主要由国会确定。英国对申请社会救助有严格的程序，有关部门和机构根据贫困线标准对低收人者进行较为复杂的生活状况调查，包括家庭收人和资产状况。这就涉及到贫困线的制定，也就是最低生活保障线的制定。贫困线的确定有贫困发生率、贫困缺口率、恩格尔系数等指标，要对这些指标进行综合的考虑和参照。另外，要鼓励社会各界对农村生活社会救助进行捐赠和帮助，使救助资金来源多元化。
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农村社会救助作为农村社会保障体系的基本与核心，其发展与完善代表了社会的进步。本文从微观层面入手，具体对我国农村社会救助体系中的最低生活保障制度、各种专项救助进行探讨，采用实证分析与定性分析相结合的方式，从政府责任层面提出完善农村社会救助体系的政策建议。
一、农村社会救助的现状
（一）基本定义
农村社会救助是与城市社会救助制度相对而言的，指的是国家和集体对农村中无法抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们生活的一项社会保障制度。
（二）农村社会救助的现状分析
1.农村社会救助的政策与法律体系不完善
（1）缺乏专门的农村社会救助的法律。目前，国务院仅对农村五保供养工作颁发了全国统一的行政法规，未颁发关于农村社会救助的专门法律，农村社会救助制度缺乏权威性和公信度，实施救助时无法可依，仅依照相关部门印发的临时的规定和政策来实行，随意性较大。此次调查中，57%的受访者认为农村社会救助法律基本完善或完善，仍有25%的人认为不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匮乏与不及时，本次调查中，73%的被访者表示从未接受过法律援助，接受过一次的占21%，接受两次以上仅占6%。很多村民在遇上问题需要法律援助时根本无从求助或求助无果。
（2）缺乏规范的农村社会救助操作程序规范。2004年以来，江苏省政府及省有关部门在原有基础上，先后出台了《江苏省关于加快建立新型社会救助体系的意见》、《江苏省建立和完善农村最低生活保障制度的意见》、《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》等规范性文件或通知，但是这些文件都没有做到有效地规范落实。不同于法律政策，被访者对于救助政策的总体评价上升。31%的人认为救助政策非常完善或比较完善，38%的人认为基本完善，31%的人认为不够完善。
2.农村社会救助的水平较低
南京市江宁区农村低保仅每月200元，徐州市沛县农村低保每月210元；南京市农村五保户集中供养的平均标准是每人每年5000元，沛县仅有3500元左右；农村医疗救助仅限于新型农村合作医疗，且需农民自缴费用；农村特困定期定量帮助存在甚少，一年约800到1200不等。2012年南京市农村人均支出就达到11114元，而课题组调研样本总救助额为449856元，户年均1704元，人均不到600。显然这样的救助水平无法满足正常的生活需求。调查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受医疗救助，享受到教育、住房与灾害救助的人仅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示没有任何形式的农村社会救助。尽管已经进一步提高了农村社会救助的救助比例，但是人群覆盖依然不足。调查数据显示，仅12%的被访者认为覆盖全面，39%的被访者认为基本覆盖，高达49%的被访者认为覆盖不够全面甚至非常不全面。
3.农村社会救助缺乏监督与信息公开
（1）缺乏信息公开机制。针对农村社会救助政策，本次调查中，仅有18%的被访者表示非常了解或比较了解，23%的被访者表示基本了解，27%的被访者表示不够了解，还有高达32%的被访者表示不理解或者非常不了解。村民并非没有了解或参与政策的意愿，但是途径非常缺乏。高达26%的被访者表示无任何了解途径。大部分人通过电视、广播或者网络、报纸去了解政策，但是他们了解到的政策不一定符合当地实情，无法为他们服务。
（2）缺乏监督机制。基层组织享有的行政权力和自由裁量权，没有任何同级或者上级的有效制约，造成了确定对象不合理、操作随意等一系列问题。调查发现，59%的被访者表示政府在确定社会救助对象时没有公示并接受村民意见，仅21%的被访者表示有公示但几乎村民意见不产生作用，还有20%的人表示不了解。对是否有上级监督进行调查，结果表明73%的被访者表示没有监督，仅24%的人表示有监督，监督方式也多为村委会或者村民自发，起不到有效的制约监督。另外3%的人表示不了解。
二、对策建议
（一）建立完善的农村社会救助的法律政策体系
2008年国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，其出台初步提出了我国农村社会救助的重构思路和框架。出台具体的具有针对性、操作性、全面性的法规，在立法应做到：
（1）扩大公民社会救助的权利内容。立法确认公民的各项救助权利，而不只是作为政府部门实施救助的行政规范依据。我们通常把公民当做农村社会救助的客体与受众，忽略其主动性，但其权利应包括社会救助请求权、社会救助信息知情权、人格尊严不受侵犯的权利、社会救助的监督权和救济权等。
（2）促进社会救助体系的城乡一体化。确定救助对象的方式要一致，由省市政府制定城乡统一的救助标准与确定方式，打破区域限制，统筹规划，均匀资源；救助资金来源渠道统一，政府在制定公共预算的过程中，不得对城乡差别对待；采取统一的核算方式，城乡居民享受的教育、医疗、就业救助内容一致；统一管理，避免救助主体多元带来的权责不清。
（3）促进再就业机制深化。立法要对政府再就业服务的内容进行规定，包括政府的就业服务主要包括：失业登记，以登记确定需要就业服务的群体；职业培训和就业指导，由劳动部门无偿定额、定时提供，经费由财政开支；提供就业信息和职业介绍，辅助救助对象获得就业机会；投资开发提供环卫、协管等公益性岗位，并向救助对象倾斜提供。
（二）提高农村社会救助水平
随着社会经济的发展，人们的社会福利水平也必然随之提高，即便是社会救助，也要将其看作是一种福利提供，而非简单的基本生活保障。为此，必须从发展型福利角度，把不断提高救助层次和救助水平作为新型社会救助体系的基本内容和目标追求。
各地政府可以通过以下几种渠道来筹集资金：一是各级政府财政转移支付，明确各级财政的分担比例，中央政府在其中必须担当一个更加积极的角色，通过财政计划的比例扩增和基金设立来保证资金渠道畅通。各级政府在公共预算的过程中，实行资金预拨制度，每年先将下一年的预算资金拨付，到年底决算，过程中及时反馈调节。避免因其他项目资金占用而无法支付。二是发行福利彩票、吸纳社会慈善资金用以支持农村社会救助，例如广西风采电脑福利彩票。三是发展院办经济，国务院《农村五保供养条例》规定敬老院可以开展农副业生产，用以改善生活条件，各级政府应予以扶助。除了政府，也需要建立一个稳固的社会支持系统。政府无法也无力解决所有贫困者的困难，必须广泛发动社会力量。积极引导慈善团体等非盈利组织参与社会救助活动，激活资源，优化配置，并推动社会帮扶活动深入。
