纪检监察论文范文

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国有企业的纪检监察作为企业活动一个特有和必不可少的部门(或行为)，在确保企业的健康发展中起着重要的作用。从思想教育方面来看，它通过持续地、强化地教育，保证着企业党员干部思想的先进性、纯洁性。从企业作为一个经济组织的特点来看，纪检监察通过它的特殊功能，保证和引领着企业的经济活动有序规范地开展。但是，客观来讲，在社会主义市场经济朝着更深层次地发展和前进，企业的经济组织特点(特色)更明显甚至说几乎唯一的情况下，企业的纪检监察效能在萎缩，作用在下降，功能不突出，没有较好地起到或发挥出应有的能量来。当然，不同的企业有不同的客观与主观的原因，一个细微的因素都会导致全局的变化。反观近年来我们企业发生的一些违法乱纪的事件，我们又感觉到有不少问题，这些问题不简单是纪检监察工作本身所要涉及的层次，甚至更多于是企业在发展进程中不断完善和解决的管理问题。下面仅就自己所想到的一些问题与方面谈谈个人看法。

一、阳光原则

单从字面都不难理解，阳光原则就是要透明，公开，因为除了躲在角落里，阳光都是能照射到的。在我们这样的建筑施工企业，我认为阳光原则主要体现在两个方面:一是阳光下的作业;二是阳光下的收人。

监督促进阳光下的作业。随着企业改革与发展，不少传统建筑施工企业正朝着管理型建筑企业的方向前进。今后(现在也如此)，企业的大量项目都是以一种技术管理的方式开展，多数项目都是以专业合法分包形式展开，因此项目的管理应该更多地体现出“阳光作业”来。比如分包工程的签订怎样来体现既维护企业利益，又能促进项目的正常运行。当然我们也有民主集中原则，也有“三重一大”的等方式来保证，问题在于在执行过程中是否体现出了这些好的方法。从现实情况来看，较多是流于形式和走过场，因此在这个环节我认为纪检监察的效能在于保证这些好的方法的执行上，贯彻上。如果我们把很多已有的好的办法好的形式都发挥好效能与作用，应该说是包容了项目管理的方方面面，能促使项目管理处于阳光之下。

鼓励阳光下的收人。当前建筑业员工的平均收人在全社会来比应该说是较低的。但客观来说建筑业内部“社会”的基尼系数恐怕也是全社会比较高的了吧。少数人的暴富与整体的低收人十分不协调。如果作个不恰当的比喻，把我们建筑企业比作社会的话，我认为在收人上应该体现和朝着这样的方向与目的去发展，那就是鼓励少数人(职业经理人)合法致富，让大多数人收人提高，让另外的少数人只能有低收人或出局。致富的少数人应该是高技能高水平的管理人才，让他们为企业尽智尽力，付出有所回报(当然我们不回避在企业困难时期讲奉献)，而且付出与回报尽量成正比。让他们合法地坦然地富裕。通过他们的劳动与致富，让企业的大多数人富裕起来，充实企业的“中间”部分，促进企业员工的整体富裕。同时让那些不学无术，混日子过的人只能有低收人或直接出局。当然这些方法或道理谁都知道，并且问题的关健肯定在于如何去达到这样的目的，通过什么样的办法去实施(这是另外一个方面的问题，本文不作讨论)。我只想表达的一个观点就是应该通过更灵活更符合建筑企业特点的办法，让我们的每一个员工的收人都是阳光下的收人，让我们都追求阳光下的收人。

二、烙铁法则

经济学上的烙铁法则很简单，一块烙铁是通红的，谁去碰谁都会被烫。但是从中国几千年的传统与文明，“刑不上大夫”，“法不责众”等我们不难感觉到，从人治到法治是个多么艰难的过程。缩小到我们一个企业来看，从人管人到制度管人又是一个多么不好解决和实践的问题。我们经常谈企业的管理都是说的，首先建立健全制度，体现以人为本等等。不错，我们确实也做了很多制度，而且都很不错，似乎很能够完美，如果我们都照章去做，我们的企业绝对是一年一变样，三年大变样。可结果似乎也不是如此，不是我们的领导才能不够，也不是我们的员工不想为企业拼搏奉献，问题出在执行这些制度的本身机制就出了问题。

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近年来，检察机关为加强对办案统一管理监督，宏观掌控案件办理质量，总体把握各业务部门办案情况，为检察长科学决策提供参考意见，许多检察机关都设立了专门的案件管理部门，即案件管理中心（又称案件管理办公室）。本文拟对成立案件管理中心的必要性、存在问题进行分析，并结合工作实践，就如何进一步加强案件管理机制改革，更好地发挥基层检察院案件管理中心在检察业务管理中的作用，提出建议。

一、成立案件管理中心的必要性

（一）有助于检察资源配置

目前办案部门受理案件的途径、来源各不相同，形成了各自受理、互不知情的现状，加之案件办理前需经收发人员登记、部门内勤登记初审、科长审核分案，环节较多等因素，导致案件进出、流转等监督管理相对薄弱。因此有必要从根本上改变现有案件分散管理模式，将分散的案件收发、赃证物品管理、案卷扫描等职能统一在一个部门，节约资源，把干警从具体的繁杂的事务中解放出来，节省更多的精力从事检察业务；又能够实现公正、公开、透明、高效的管理，增强管理工作的公正性、透明度，从而形成良性互动的工作局面。

（二）有助于促进执法规范化

当前信息化发展为新形势下的检察案件管理工作提供了无限宽广的工作空间。案件管理中心严格运用《案件管理系统》对案件进行管理，摈弃一切人为因素，所有受理案件案号由软件自动编号，不得随意更改，所有审结案件在移交案件管理中心之前在《案件管理系统》已经审结完毕，案件管理中心在移送案件登记前打开《案件管理系统》对案件进行审查，对未在《案件管理系统》审结完毕或者与《案件管理系统》信息不一致的不予移送，为规范办案流程、提高办案质量和效率奠定基础。

（三）有助于加强内部监督

案件管理中心实际上是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量管理体系、质量保证体系。它使检察业务管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中监督，规范了执法行为，提高了办案质量，促进了执法公正。案件管理中心实行案件统一归口管理，统一编号，杜绝了案件流转、去向的随意性，同时主动加强与内部各职能处室之间的沟通、协调，又注重加强上下级之间的联系，做到上情下达、下达上报。

（四）有助于实现信息资源共享

案件管理中心成立后，极大地促进了《检察办案系统》运用，所有案件都能在《检察办案系统》准确、及时审结，保证检察业务数据的一致性、权威性，从而客观、及时、全面地反映检察业务的真实情况，领导可随时在网上查阅办案情况，对办案进行全程动态监督，同步发现和纠正问题；大量办案信息快捷传递，使信息得到整合应用，使决策更加准确、客观。

二、灵山县检察院案件管理中心建设工作实践

（一）领导重视，工作部署到位

为筹备成立案件管理中心，灵山县检察院成立了检察院案件统一归口管理工作领导小组，成立筹备案件管理办公室，提供了组织保障。召开了案件管理工作推进会，通过会会交流，实地参观，分组讨论，着力解决了要不要搞案管，如何搞案管的思想认识问题。2011年12 月25 日，该院成立了案件管理中心。

（二）加大投入，配齐机构人员

一是加强硬件建设。增加经费，及时配备办公设备，配齐了扫描机、复印机、传真机、电脑等办公设备。二是组织外出学习考察，吸收有益经验。由案件管理中心分管领导带队，案管中心工作人员专门到先行试点的南宁市检察院、南宁市青秀区检察院跟班学习交流，熟练掌握工作内容和程序，为顺利开展工作打下基础。三是确定案件管理中心的机构、人员。该院根据实际情况，为案件管理中心配备主任一名、成员一名。

（三）加强沟通，及时解决困难

一是召开院班子成员和院案件管理中心、侦监、公诉等业务部门负责人参加的会议，要求各部门配合案件管理中心工作，协调处理在案件统一归口管理过程中遇到的问题。二是召开案件管理中心工作人员和相关科室内勤参加的会议，对案件统一归口管理工作规定有了更深的了解，明确了内勤职责，并且专门致函县法院和县公安分局，告知案件管理中心成立及运作相关事宜。三是技术科及时安装案件管理系统，并对相关人员进行软件录入、查询、扫描仪使用等的培训，同时技术科及时提供技术保障，对碰到的问题及时解决。

三、基层检察院加强案管机关建设的思考

当前，由于受人员素质、管理权限、案多人少等诸多客观因素的制约，部分基层检察机关在案件管理中心这一机构设置上存在着较大的随意性，并不具有独立的资格，管理人员也往往是身兼多职，管理措施落实不到位，以致监督流于形式，并未达到以管理保证、提高案件质量的案管工作的预期效果。如何应对和解决这些问题，笔者认为，应该从以下几个方面着手：

（一）专职管理，精兵配置

1.实行由专职检委会委员专管的领导方式。按照相关规定，专职检委会委员不兼任业务部门领导和分管业务部门工作，是检察业务领导，由其领导案管工作具有两方面的优越性：一方面使案管工作真正地从综合工作中剥离出来，提升了案管工作的地位，使案管工作更易开展；另一方面，专职检委会委员具有较强的业务素质，熟悉检察业务流程，更容易发现案件质量方面存在的问题，并通过发现一个问题，解决一类问题，从而增强管理工作的针对性。

2.案管人员配备实行专、兼职相结合。案管中心本身要配备一至二名工作责任心强、熟悉检察业务、工作作风扎实的人员任专职案管工作人员，负责案管中心的日常工作。由反贪、反渎、侦监、公诉等业务部门各抽一名人员，作为案管中心的兼职工作人员。一是作为案管部门与业务部门的联络员、便于协调、沟通、执行，二是在案管中心组织的活动（如案卷集中检查、法律文书评比等）中，因这些人员来自于各业务部门，代表着不同业务层面，可以产生较强的互补性，便于交流、反馈和提高工作效率。

（二）转变方式，强化监管

在案件监管内容上做到重点突出。以往案管中心对案件监管的范围很广，包括各业务部门所办结的所有案件，使案管中心有限的人力、精力浪费到对所有案件的检查上，而忽视了对问题的及时总结与纠正。建议对案件监管内容上作出分类，可分为一般检查、重点检查、个案检查与跟踪检查。对于所有案件实行一般检查，对于重大疑难案件、定性存在较大争议、在当地有影响等案件进行重点检查。对于判决无罪的案件、不立案、不批捕、不起诉的案件、撤回起诉案件、撤消案件、复议、复核或申诉复查后改变原决定的案件、捕后退回公安机关另处的案件、二审法院改判案件、提起抗诉而法院未改判的案件、决定刑事赔偿的案件进行个案审查，同时对于后两类案件进行跟踪检查。

（三）建章立制，增强实效

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“以铜为鉴，可以正衣冠；以古为鉴，可以知兴替。”自古以来，监察在我国是“秩卑命尊、官小权重”。现如今，纪检监察不仅职不“秩卑”，而且命更尊了，权更重了。队伍建设的根本目的就是官廉，政清。纪检监察队伍中的领导为官廉洁，同志也为政清廉，以保持纪检监察队伍的纯洁和干练，要以“爱岗位，强素质，正作风，作表率”为主题，努力建设一支思想端正靠得住、纪律严明立得牢、业务精通拿得起、善打硬仗冲得上的高素质纪检监察干部队伍，更好地承担党和人民赋予的使命。

二、以史为鉴，严格队伍选人用人

古代选人用人的思想和机制变迁，为我们提供了诸多可借鉴的思路和范本。第一，坚决贯彻“任人唯贤”的路线，通过招贤、举荐等方式，为有真才实学者大开方便之门，提供用武之地。只有这样，才能把一批批德才兼备的人才选拔到各级纪检监察岗位上，形成一支素质较高的纪检监察队伍。第二，纪检监察机构的官员用人不拘一格，由纪检监察机构自选，不能由行政长官举荐或委派，从而避免行政长官干预纪检监察职责从而削弱纪检监察作用的弊端，也可选用出不同类型的人才。第三，重视对人才进行严格的考察，通过对官员业绩考核决定晋升。

三、以史为鉴，打造队伍过硬素质

以史为鉴，可以激发纪检监察干部修身养性，勤政优政，干事创业。第一，促进自觉地加强自身建设、探寻跳出兴衰沉浮历史周期的经验教训。自主学习，提高执行党的路线方针政策的自觉性，自觉抵制各种非无产阶级思想的侵蚀，增强免疫力，改善知识结构，拓宽工作视野，努力提高工作的专业化水平。第二，促使遵守职业道德，不搞以权谋私，可以从中汲取营养，学到有益的东西。学习历史人物的优秀品质，有高尚的道德情操，精湛的业务技能，丰富的实

践经验，敏锐的思想觉悟和较强的政治敏感性，真正做到全心全意为人民服务。第三，在五千年的历史长河中，无数英雄豪杰为了民族振兴而发奋图强，为了民众福祉而鞠躬尽瘁，给后人留下宝贵精神财富，值得我们去学习，去仰视，去尊敬，去怀念。纪检监察干部要以他们为标杆、为榜样，把心思集中在想干事上，把责任体现在敢干事上，把才气展现在会干事上，把目标落实到干成事上

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“以铜为鉴，可以正衣冠；以古为鉴，可以知兴替。”自古以来，监察在我国是“秩卑命尊、官小权重”。现如今，纪检监察不仅职不“秩卑”，而且命更尊了，权更重了。队伍建设的根本目的就是官廉，政清。纪检监察队伍中的领导为官廉洁，同志也为政清廉，以保持纪检监察队伍的纯洁和干练，要以“爱岗位，强素质，正作风，作表率”为主题，努力建设一支思想端正靠得住、纪律严明立得牢、业务精通拿得起、善打硬仗冲得上的高素质纪检监察干部队伍，更好地承担党和人民赋予的使命。

二、以史为鉴，严格队伍选人用人

古代选人用人的思想和机制变迁，为我们提供了诸多可借鉴的思路和范本。第一，坚决贯彻“任人唯贤”的路线，通过招贤、举荐等方式，为有真才实学者大开方便之门，提供用武之地。只有这样，才能把一批批德才兼备的人才选拔到各级纪检监察岗位上，形成一支素质较高的纪检监察队伍。第二，纪检监察机构的官员用人不拘一格，由纪检监察机构自选，不能由行政长官举荐或委派，从而避免行政长官干预纪检监察职责从而削弱纪检监察作用的弊端，也可选用出不同类型的人才。第三，重视对人才进行严格的考察，通过对官员业绩考核决定晋升。

三、以史为鉴，打造队伍过硬素质

以史为鉴，可以激发纪检监察干部修身养性，勤政优政，干事创业。第一，促进自觉地加强自身建设、探寻跳出兴衰沉浮历史周期的经验教训。自主学习，提高执行党的路线方针政策的自觉性，自觉抵制各种非无产阶级思想的侵蚀，增强免疫力，改善知识结构，拓宽工作视野，努力提高工作的专业化水平。第二，促使遵守职业道德，不搞，可以从中汲取营养，学到有益的东西。学习历史人物的优秀品质，有高尚的道德情操，精湛的业务技能，丰富的实

践经验，敏锐的思想觉悟和较强的政治敏感性，真正做到全心全意为人民服务。第三，在五千年的历史长河中，无数英雄豪杰为了民族振兴而发奋图强，为了民众福祉而鞠躬尽瘁，给后人留下宝贵精神财富，值得我们去学习，去仰视，去尊敬，去怀念。纪检监察干部要以他们为标杆、为榜样，把心思集中在想干事上，把责任体现在敢干事上，把才气展现在会干事上，把目标落实到干成事上

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审计轮换制主要有两种类型:主审会计师轮换制和会计师事务所轮换制。从理论上讲，两种审计轮换制各有优劣。主审会计师轮换制可以减少审计学习和选择成本并在一定程度上能提高审计独立性，但其可以通过主审会计师之间的“合谋”而规避管制；而会计师事务所轮换制虽然可以实现更高的独立性，但会形成审计市场较大的动荡，增加审计成本和审计风险。在我国，一般采用主审会计师轮换制，也有学者提出应采用较严厉的会计师事务所轮换制，以根治地方保护主义和人情审计。所以在我国研究会计师事务所轮换制相关问题是有现实和长远意义的。

本文利用1999年至2004年沪市原材料制造业上市公司的财务数据，采用扩展的Jones模型，从盈余管理的角度对我国较长审计任期下上市公司不同年度间的审计质量进行实证研究，以期为会计师事务所轮换制实施的必要性和我国现阶段审计轮换制的选择提供参考依据。

二、研究设计

1.研究假设

(1)假设一:公司盈余管理的高低能反映审计质量。审计服务是有质量区别的，但其质量是难于衡量的，只能为审计质量的衡量寻求替代指标。Schipper,Katherine认为管理当局为了获得私人利益，而有意地对对外财务报告进行控制的盈余管理行为是在财务信息方面增加成本的具体体现。由此可推知，审计就是审计人员发现并揭示虚假财务信息这一过程。较高审计质量更能发现和制约财务信息错误和违规，从而更有效地制约盈余管理行为。因此，审计限制盈余管理的作用是随审计质量的高低而变动的。

(2)假设二：会计师事务所审计任期第4年和第5年的审计质量各自不低于前一审计年度，但审计任期第6年的审计质量低于前一审计年度。

(3)假设三：审计任期的第5年为第0年，并以此为基点依次倒计或顺计前后的年份。

2.样本选择

本文以2004年沪市原材料制造业上市公司为研究对象。选择原材料制造业上市公司主要是为了降低行业政策对公司盈余的影响（原材料制造业是我国传统产业，受国家政策影响不大），以增强盈余管理衡量审计质量的准确性；另一方面，选取同一行业的样本进行研究可以在一定程度上减少行业差异的影响。2004年沪市共有164家原材料制造业的上市公司，除去终止上市1家、同时在B股或H股市场上市10家、未披露审计任期18家、披露的审计任期小于5年的56家后，按以下原则进行第二次筛选：a.审计任期适中（年度跨度大，影响样本的可比性）最长审计任期应为6年，考虑到扩大样本，可以增加到7年；b.审计任期小于等于上市年度（上市前后面临不同的监管力度和审计风险）；c.未受ST处理的上市公司（受到ST处理后的上市公司盈余管理显著）。最后共得到30家上市公司有效样本，审计任期为6、7年的上市公司分别为19家和11家。

3.研究方法

国外最常用的盈余管理计量方法是应计利润分离法，即将应计利润总额分为非操纵性应计利润（NondiscretionaryAccruals）和操纵性应计利润(DiscretionaryAccruals)两部分，并以操纵性应计利润作为验证盈余管理假设的依据。所谓应计利润是指那些不直接形成当期现金流入或流出，但按照权责发生制和配比性原则应计入当期损益的那些收入和费用所形成的利润，所以，应计利润总额可看作是净利润和经营现金流量之差。本文采用由陆建桥对修正的琼斯模型进行了再修正的扩展的琼斯模型。其模型如下：式（1）

式（2）

式中，NDAt是t年的非操纵性应计利润；DAt是t年的操纵性应计利润；TAt是t年的应计利润总额；At-1是t-1年的资产总额；ΔREVt是t年的主营业务收入与t-1年的主营业务收入之差；ΔRECt是t年的应收账款净额与t-1年的应收账款净额之差；PPEt是t年的固定资产原值；IAt是t年的无形资产和其他长期资产；t是年份；α1、α2、α3、α4是公司特征参数，这些特征参数的估计值根据以下模型回归取得：

式（3）

εt为剩余项，代表各公司应计利润中的操纵性应计利润部分。其他变量含义与式(1)、式(2)相同。

四、实证结果及分析

本文应用扩展的琼斯模型进行实证分析时其步骤是：首先，将n-1年的数据按模型（3）进行回归，得到回归系数；然后，将n年的数据和已得到的回归系数相结合，计算出该样本公司第n年度的操纵性应计利润；最后，用一定的方法来检验操纵性应计利润的显著性，来检验某年度操纵性应计利润差额的显著性，评价年度间盈余管理，从而达到评价n年与n-1年年度间的盈余管理和审计质量的目的。

根据扩展的琼斯模型计算的样本公司审计任期比较年度操纵性应计利润的描述性统计量及其统计检验结果见表1。在表中，我们利用T检验和Wilcoxon符号秩检验结果显示：样本公司在第4、5年审计任期上，其操纵性应计利润平均数和中位数在小于等于10%的水平下都不显著的大于零，表明审计任期4、5年的审计质量不低于前一审计年度，从而支持了假设1和2；样本公司在第6年审计任期上，其操纵性应计利润平均数和中位数在小于等于10%的水平下亦均不显著的大于零，表明审计任期6年的审计质量也不低于前一审计年度，假设3未获得支持。这表明以5年作为审计任期的轮换的关节点的政策缺乏一定的经验基础，也有可能是由于样本的行业局限、数量不足、模型尚待完善，以及操纵性应计利润的计算不当等原因，导致了实证结果对假设的支持力度不够。

我们注意到：如图（根据表中平均数和中位数显著性水平与年度绘制）所示，虽然历年操纵性应计利润平均数和中位数在一定的显著性水平下（≤10%）均不显著的大于零，但显著性水平逐年下降的趋势是明显的，说明较长的审计任期对审计质量存在一定的消极影响。

五、结论和建议

本文为会计师事务所较长审计任期下的审计质量的比较提供了经验数据。论文的实证研究结果表明：在较长的审计任期下审计质量并未出现明显的恶化。此外，本研究表明：随着审计任期的延长审计质量存在一定的消极变化，所以应当对更长的审计任期下审计质量予以一定关注。

鉴于我国采取的是主审会计师审计轮换制，年度会计报表附注中就应该强制披露诸如：主审会计师职务、主要审计项目、本项目审计任期等情况和轮换主审会计师的其他有关信息，以便于报表使用者分析、决策。

参考文献：

[1]陆建桥:中国亏损上市公司盈余管理实证研究.《会计研究》，1999，第2期

[2]夏立军:国外盈余管理计量方法述评.《外国经济与管理》，2002，第10期

[3]曹伟桂友泉:上市公司审计轮换制研究.《中国注册会计师》，2003，第7期

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二、专项监督抽查状况

按文件要求，项目组制定了每个产品监督抽查实施细则，产品合格判定包含实物质量和标识质量，当实物质量和标识质量都合格时判定产品合格，当有一项不合格时，综合判定不合格。实施细则编写主要依据产品标准，由于受季节的影响仅对产品的安全性、装配质量、加工质量和部分产品的作业性能等项目进行了检验；兼顾产品的安全标志、鉴定产品鉴定证章、涉及生产许可证管理产品的生产许可证章、使用说明书、三包凭证和产品铭牌等标识要求等方面，结合行业质量状况调查，对文件规定产品进行抽样检验，按实施细则对监督抽查的产品进行实物质量检验和标识质量检验和判定，产品综合判定合格率为100%。本次监督抽检中，所涉及产品主要是铧式犁、饲料混合机、残膜回收机、旋耕机、播种机、铺膜机、磨粉机、脱粒机、马铃薯种植机、铡草粉碎机、深松整地联合作业机等16种产品，共37批次。本次监督抽查的依据是相关产品标准和2014年农机产品质量专项监督抽查检验实施细则。

1.产品实物质量检验情况。本次监督抽查的16种类共37个批次农机产品，在国内基本成熟，涉及企业的质量、品牌意识高。产品安全性、装配、焊接、外观质量较高，保证用户按提供的产品使用说明书操作时不发生危险，并有良好的作业性能和可靠性，按本次监督检查实施细则的判定规则，综合判定所有批产品实物质量检验为合格品。但也存在部分零件机械性能未达到相关标准规定要求，如所有播种机产品的开沟器、粉碎机锤片、旋耕机刀片等零件的硬度未能达到相应标准的规定，表现出热处理不到位，一定程度上降低了产品的部件的使用寿命，增加了零件更换频次。

2.产品标识质量检查情况本次16种类共37个批次农机产品监督抽查中，所有产品安全警告标志粘贴齐全，其内容、形式和颜色均符合GB10396的规定；产品有金属标牌，并铆接于机器明显位置，内容、形式符合GB/T13306的规定；每台产品都粘贴有产品合格证，标明了产品质量状况；生产许可证管理的产品机具表面粘贴有生产许可证认证标志；进行了农业机械推广鉴定认证的产品，机具表面粘贴有推广鉴定认证标志；产品都配备有产品使用说明书，内容能指导用户安全、正确操作机器，并能实现固有作业性能，说明书中有随机附件清单、装箱单、三包凭证等。

三、对此次抽查工作的分析

按文件要求，本次监督抽查的企业为生产企业，产品均为已通过农业机械推广鉴定的成熟产品，安全性较好。另外，由于部分农机产品作业受农业生产季节的影响，田间作业机具试验地不易选择，场上作业机具试验物料难以准备，本次监督抽查无法进行部分性能试验，仅对安全、装配等质量项目进行检验，因此导致本次监督抽查合格率较高。另外，通过本次抽查，可以发现如下特点：

1.农机补贴政策促进了农机生产企业的转型发展。近年来，随国家农机补贴政策的贯彻落实，农民进城务工造成农业生产劳力紧缺等原因，极大地拉动农民购买农业机械的热情，为甘肃省农机生产企业发展带来黄金发展机遇期。另外，各种项目基金孵化，使企业在发展规模上、生产设施配置上都得到了发展和优化。经过近十年的发展，甘肃省农机生产企业已走过了原始积累发展期，产品种类多样，大量特色产业农机产品不断涌现，具有自主知识产权的新产品储备各具特色,企业的品牌意识普遍增强，企业管理模式发生大的改变，生产方式有了很大的提高，农机产品质量有了很大提升。

2.农机推广鉴定工作促使企业产品质量的提高。按《农业机械推广鉴定实施办法》的规定，农机推广鉴定工作是通过对鉴定产品的技术要求与性能试验、安全检查、可靠性试验、适用性评价、使用说明书审查、三包凭证审查、生产条件审查、用户调查等八个方面的评价，保证了推广鉴定的产品具有良好的安全性和作业性能，规范了企业生产，保证产品质量的一致性，体现出鉴定产品具有较高的质量特性。

3.企业安全意识不断加强，产品安全性不断提高。近年，随农民法律知识的增加，自我保护意识增强，为了降低安全风险带来的财产损失，企业安全意识不断加强，产品安全防护、安全警告标志等安全性普遍提高，在正常使用条件下，极大减少安全事故的发生。

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通过规范有序开展营销稽查监控业务，提升稽查监控体系运作能力，切实将营销稽查工作做到实处，实行营销服务兼职稽查管理制度，使营销稽查工作全面稽查、专业协同、做到“纵向贯通、横向集成”，杜绝了营销稽查盲点，改变了营销稽查观念，优化了营销稽查监控体系，改变了以往稽查独立的局限性，做到全员参与、全员行动。

1.2营销服务兼职稽查管理的范围和目标

营销服务兼职稽查管理涵盖营业、电价电费、市场、计量、各供电营业所等相关部门。营销服务兼职稽查管理的目标是：确保按时保质、保量的完成稽查任务工单的处理工作，防止各部门对接到的工单任务推诿塞责。做到稽查主题全面分析、全面处理、全面整改，稽查主题处理率达到100%，稽查工单异常问题发起率达到100%,稽查工单完成率达到100%，稽查工单整改完成率达到100%，稽查超期率降低到零。

1.3营销服务兼职稽查管理的指标体系及目标值

营销服务兼职稽查管理的主要指标有稽查主题处理率、稽查工单异常问题发起率、稽查工单完成率、稽查工单整改完成率、稽查超期率。

二、专业管理的主要做法

2.1工作流程

改变过去被动工作的开展模式，通过稽查监控系统的应用，主动寻找稽查工作开展的切入点和主攻方向。通过对稽查监控系统中存在异常数据的分析、处理，将传统的内部稽查和外部稽查工作有效融合，未我们及时发现我公司营销工作中存在的漏洞和薄弱环节创造了条件。通过稽查监控人员与现场稽查人员、各供电部门兼职稽查人员之间监控分析结果数据的传递，实现稽查工作从在线监控—发现问题—现场稽查—问题反馈—综合整改—水平提升的闭环管理，为公司的经济效益和营销工作管理水平的提升奠定良好的基础。稽查任务工单的回复要求：工单回复内容包括产生异常原因、处理情况描述、稽查处理结果、下一步整改措施，每项填写的要求如下：

1）产生异常的原因：详细说明产生问题数据的原因。如实际情况属正常，也应描述造成此类异常的实际原因。

2）处理情况描述：对存在问题的异常数据，说明调查及处理过程。涉及人员责任的，需要描写对人员的处理。已经修订管理制度或增加考核规定的，也应进行描述。

3）稽查处理结果：填写“已处理”或“无需处理”。

4）下一步整改措施：通过对产生异常数据的原因分析，找出日常工作管理差距，制定相应的整改措施。

5）对于系统发现的异常情况，经过现场核实属于正常状态且有可能长期存在的，应列入白名单，并设定冻结周期，在冻结周期内该清单项免于稽查。各班组及供电营业所应具备的稽查监控资料。电费部、计量部、市场部及各供电营业所应对由稽查信息专业直接派发或转发的每个稽查任务工单形成现场稽查工作单，对于需要现场稽查的主题应填写清楚现场稽查人员、稽查日期等；对于只需要进行原因分析的稽查工作单也应形成现场稽查工作单，详细说明问题产生的原因，分析时间及分析人员姓名。

2.2奖惩与考核

稽查任务工单处理情况的考核：

1）稽查工单回复及时率考核，纳入公司一次绩效系统保持类指标。考核标准：每出现一次超期情况，扣减责任单位0.2分，扣完2分为止。

2）基础档案数据准确率考核，纳入公司一次绩效保持类指标。目前我公司SG186系统中历史原因形成的档案数据完整性和准确性档案错误数据已基本整改完成，数据完整性及准确性达到100%。2013年1月正式开始指标考核。考核标准：每出现一次档案数据错误扣减责任单位0.2分，扣完2分为止。

3）对于必须通过现场稽查人员现场稽查后才能答复的稽查工单，稽查信息室每月将组织稽查员对各工单处理单位回复的工单进行抽检。对于查出工单回复内容与现场实际情况不符的单位，将由稽查信息室在网上进行通报批评。

4）稽查工单处理人员必须按时保质、保量的完成稽查任务工单的处理工作，不得对接到的工单任务推诿塞责。对因工作态度不端正造成造成工单不能及时处理的，稽查信息室将进行责任调查追究，并将调查结果报营销部（客户服务中心）领导，直接对事件责任人进行处理。

三、评估与改进

3.1存在的问题

营销服务兼职稽查管理工作尚存在不完善之处，人员专业素质参差不齐；人员兼职管理工作认识重要性尚浅；兼职稽查管理工作有一定阻碍。营销服务兼职稽查管理指标体系尚不完善，需要更详细的指标体系做支撑，切实将稽查工作做到实处，不仅仅是处理几个工单那么简单的事情。

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在我国当前社会经济的发展中，会计信息占据着重要的地位，其整体质量也受到了国家财政部门的高度重视，然而，随着社会经济发展脚步的不断加快，会计信息质量方面的问题仍然十分严重，比如说资产负债不实、报表弄虚作假、乱列成本费用以及偷税漏税等。这些问题的存在都会在一定程度上影响到社会经济的可持续发展，同时也会引发其他经济问题。归纳起来，会计信息失真能够造成的影响大致包括以下几个方面：

1.导致国家宏观调控和企业微观决策的失误

由于会计信息承担着向社会各界传递经济活动信息的重要职责，所以，一旦会计信息出现了失真的情况，那么就会导致社会各界接收到的会计信息不够真实、准确，从而导致对社会发展的诸多方面都会受到影响，例如：国内生产总值、国民收入等，这些信息资料失真，就会直接导致国家相关部门在对短期经济发展进行计划的时候，缺乏有力的会计依据，同时，也会在一定程度上影响到宏观经济调控政策的制定，从而造成不可弥补的措施。基层会计信息失真给微观主体的决策也会造成决策失误的结果。

2.为经济犯罪活动提供方便，滋生腐败

无论会计失真的出现是有意为之还是无意造成的，其所产生的影响都是实际存在的，例如：管理混乱、漏洞百出等，这些问题的出现都会导致一些不法分子有可乘之机，使其可以浑水摸鱼，收入不报，截留利润，以此来满足自身的利益，甚至还会出现伪造凭证、偷税漏税的情况，这些贪污、腐败行为的存在都是由于会计信息失真引起的。所以，提高会计信息质量至关重要，需要引起国家财政部门的高度重视。

3.增加了社会的不安定因素

就目前会计信息失真的原因来看，大多来自于人为操纵，对会计利润和经营成果进行夸大，掩盖企业矛盾，久而久之，就到导致企业资不抵债，濒临破产。一旦企业破产，那么与企业发展与直接经济关系的工作人员就会面临失业问题，破产企业数量的不断增加，随之而来的失业人群也会逐渐扩大，不仅给增加了政府等各个方面的就业压力，而且还会导致社会不安定因素的增加，不利于社会的和谐、稳定发展。

二、加强会计信息质量的作用

开展会计信息质量检查工作是一项长期而又艰巨的工作，其不仅关系了会计工作本身的发展，而且对促进我国国民经济的可持续发展也具有重要意义。归纳起来，加强会计信息质量，大概有以下几个方面的作用：

1.提高会计信息的整体质量，直接关系着国有企业的深化改革，同时对现代企业制度的建立也具有重要意义。在企业发展过程中，财务管理是管理工作中的一个重要组成部分，会计信息是企业管理的最基本信息，将会计信息的质量有效提高，其作用是不容忽视的，例如：有利于改善企业经营管理；有利于实施对企业财务状况和高级管理人员行为的有效监督以及有利于进一步建立完善现代企业制度等。所以，对于一个企业的发展来说，提高会计信息的整体质量是非常重要的，应该引起企业领导者的高度重视。

2.对会计信息质量的有效提升，还恶意促进党风廉政建设目标的顺利实现和反腐败斗争的深入开展。会计工作是经济活动的“关口”，一切财政支出和收入都要以会计信息的形式反映出来。采取科学合理的措施加强会计信息的整体质量，不仅能够避免贪污、腐败等现象的发生，而且还能够对党风廉政建设目标的顺利实现和反腐败斗争的深入开展奠定坚实的基础。

三、加强会计信息质量的财政监督检查

目前，会计信息失真是国家财政部门极为重视的一个问题，其不仅直接影响了经济管理服务功能，而且对社会秩序也会造成很大的影响。所以，解决会计信息失真问题势在必行，结合我国当前社会经济发展的实际情况来看，对于会计信息失真问题的解决方法，相关部门可以从以下几个方面入手：

1.加强会计基础工作

会计基础工作是各项财务活动开展的重要依据，加强会计基础工作也是提高会计信息整体质量的一个重要手段。只有做到了以上几点，才能够使会计基础工作的质量得到进一步提升，为会计信息质量的提升奠定坚实的基础，进而更好的促进我国国民经济的可持续发展。

2.提高会计人员的业务素质

会计人员是开展一切会计工作主体，所以，会计工作人员的综合素质如何直接关系着会计信息的整体质量，提高会计人员的综合素质已经成为了企业经营和发展中的一项重要任务。对于人员综合素质的提升，首先是要对会计人员进行严格聘用，要以《会计从业资格管理办法》为依据，严格要求只有具有从业资格的人员才能够从事会计工作，以此把好会计人员的“进门关”。其次，要对会计人员的职业道德进行不断规范与完善，对于违背职业道德的人员，应该加大处罚力度，以此来进一步规范会计人员的行为。最后，要提高对会计人员继续教育工作的重视力度，结合当前会计人员综合素质的实际情况，引导其积极参与到继续教育中，从而不断进行自我完善和自我提高，切实帮助会计人员提高素质、积累经验、更新知识，从而更好的胜任自身的工作岗位，提高工作效率，为会计信息整体质量的提升做出贡献。

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当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是，如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治文明的发展水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今中国，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警察权的滥用往往使公民的权利化为乌有。而的核心内容就是通过调整国家公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。

对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督以及社会舆论的监督)；既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的监察部门和督察力量的有力监督；既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。

一、限权—明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位

依据的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是法律，毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从角度来构建限制警察权的机制尤为必要。

我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些政治、经济或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内时，其权力才有可能被有效地约束、监督。

就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种“流水作业式”的刑事诉讼构造。依照理论，权力只有相互制衡，公民的私权利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保障呢?而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。

因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生主张的“侦诉一体化”的观点，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点。检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦查的专业分工，反而不利于侦破[4]。加强侦诉合作的具体设想是:警察侦查案件，得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官的命令，警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥用。

二、制衡—建立司法审查制度，以司法权控制赞察权

警察权应当受到司法权的控制是的必然要求，也是当今社会发展的时代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施，而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意。以司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实的理论基础。

首先，以司法权控制警察权符合理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理念。马克思也曾经说过:“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身上，这种集中是和心理学的全部规律相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。

其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’I61。而司法权从其本质上说应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为现代法治国家所公认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障公民权利、维护人权。

因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是:(1)建议在全国各基层法院设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人及其人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。

三、监督—设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督

警察权在行使的过程中往往直接与人民群众发生关系，警察能不能严格依法行使权力，最有发言权的还是人民群众，特别是有关事件的当事人。因此，为了增强警民沟通、建立和谐社会，笔者认为可以参照人民法院系统的‘，人民陪审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，在警察体系内部也引人“人民监督员”(或称之为“人民侦查员”)制度，即在诉前的侦查阶段吸纳社会公众参与，尤其涉及对公民基本权利采取限制和剥夺的强制措施时，由社会公众进行监督制约的民主制度。其宪法基础主要体现在以下方面:

第一，人民侦查员制度具有明确的宪法和法律依据。《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利，警察权的行使也必须接受人民的监督。《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。《人民警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”。第46条规定:“公民或者组织对人民替察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时直处，并将查处结果告知检举人、控告人”。这些都是实行人民侦查员制度的宪法和法律的依据。列宁曾指出:“宪法就是一张记载着人民权利的纸”。人民的权利真正得以实现，最重要的是通过一定的途径和载体，从“纸上”落到实处。否则，人民的权利只能是一句空谈。实行人民侦查员制度，就是为了落实宪法和法律的上述规定，为人民群众行使对公安工作的监督搭建一座实实在在的桥梁，通过这种制度化的刚性程序，将警察权的行使直接置于人民的监督之下，保障人民监督权利的行使，促进人民民主的经常化、程序化、制度化。

第二，人民侦查员制度具有坚实的理论基础。建立人民侦查员这种由社会公众监督制约司法活动的民主制度，其基本的宪证理论基础就是马克思列宁主义关于对国家权力实行监督制约和司法的民主性的理论。具体地说，着重体现在以下方面:

一是权力的监督制约理论。权力需要监督和制约，不受监督的权力必然产生腐败，这是一条公律。替察权作为一项重要国家权力，其兼具行政性和司法性，直接影响到公民人身权利和财产权利，必须受到有效的监督制约。这种监督制约既要有法律程序上的制约，又要有人民群众和社会各界的民主监督，惟有如此才能有效地防止权力滥用和腐败，保持警察权的人民性。

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中图分类号DF84文献标识码A

文章编号1004－4043200209－0017－04

行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。实践中，有人过分看重“权”字，认为对行政诉讼的法律监督是检察机关的裁量权，可以行使也可以不行使。然而，根据公法理论，任何公权力都具有两面性——既是权力也是职责。据此，检察机关有义务根据法律规定全面履行行政诉讼监督职责。为发现和纠正违法的行政诉讼行为，检察机关应当对“行政诉讼活动”进行审查。既然是“法律监督”，检察机关对行政诉讼活动的审查程度就应当是合法性审查，而不包括合理性审查。可以说，全面把握行政案件的审查对象是检察机关适当履行行政检察职责的前提。

与刑事诉讼中司法机关根据刑事诉讼规则确定刑事案件的审查对象、民事诉讼中法院根据民事诉讼规则确定民事案件的审查对象一样，行政案件的审查对象是根据行政诉讼规则派生出来的。三种诉讼的任务各不相同，其诉讼规则也不尽相同，决定了刑事、民事、行政案件中司法机关的审查对象各不相同，检察机关在审查行政案件的实践中，切忌套用刑事或民事案件的审查对象。而且，检察机关与法院在行政诉讼中所起的作用不同，决定了检察机关审查行政案件的对象与法院审查行政案件的对象也不相同。行政诉讼法规定的检察监督的对象，即“行政诉讼活动”，实际上是指所有行政诉讼行为，既包括法院的行政审判行为，也包括当事人的诉讼行为。具体地说，检察机关审查行政案件的对象主要有以下几个方面：

一、行政裁判的合法性

除检察监督原则之外，行政诉讼法对行政检察还有一条具体规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”实践中，抗诉是检察机关对行政诉讼活动行使监督权的主要方式，行政裁判的合法性也因此成为检察机关审查的主要对象。由于法律规定检察机关仅仅对生效行政裁判行使抗诉权，检察机关通常只受理、审查不服生效行政裁判的申诉。至于尚未生效的行政裁判是否应当作为检察机关的审查对象，虽然有进一步探讨的余地，但现实必要性和理论根据都显不足。当前，检察机关应以生效行政裁判的合法性作为主要的审查对象。

从理论上讲，检察机关全面履行监督职责的前提是审查生效行政裁判的全部，而不能有所遗漏。而法院的相应义务是每作出一个裁判就要把案卷移送检察机关进行审查。但是，如果环顾一下相关制度，就会发现，法律机制对法律统一正确实施的追求，就像人们追求真理一样，只能接近而永远不可能到达。法律应当普遍适用于所有的人，这是法律的内在要求，然而，再庞大的国家机器也做不到将所有公民、法人的全部行为都置于其视野之内。同样，依法行政原则也要求所有的行政机关及其工作人员依法履行职责，而国家同样没有能力让所有行政机关及其公职人员的活动处于监督机关乃至公众的监督之下。正因为如此，行政诉讼、行政复议都只能是“不告不理”的监督机制。同样，检察机关对行政裁判合法性进行监督的实际范围，应受制于诉讼经济原则。检察监督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然检察机关要做到审查全部生效行政裁判是不可能实现的，那么，检察机关应以哪些生效行政裁判作为审查对象，也就成为一个非常现实的问题。

按照《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四条的规定，检察机关受理行政案件，主要有以下来源：当事人或者其他利害关系人申诉的；国家权力机关或者其他机关转办的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。在这一规定当中，国家机关被拟定为社会利益和国家利益的化身，它代表了法律上承认的利害关系人之外的所有人来判断行政裁判是否侵害了社会利益和国家利益，是否严重践踏了法制。问题是，它的判断标准是它自己的，而不是大众的，也不是其他利益主体的。众所周知，任何国家机关的权力都是由人来行使的，不同的公职人员，虽然其智力、品行和责任感不尽相同，但他们所处的社会地位却大致相同，这就决定了他们对利益的判断标准具有相对的单一性，他们与其他阶层的人群对社会现象的感受完全不同①。而行政事务的公共性决定了行政裁判常常涉及到公众的利益和社会的长远利益、根本利益。根据宪法规定，各个阶层社会成员的利益因违法的行政裁判受到损害时，都应当有表达意见的机会，无论他它是不是法律拟定的利害关系人。如果将检察机关受理案件的来源局限于利害关系人申诉和拟定的公共利益代表的发现，就有可能影响检察机关的视野。实践已经证明，检察机关受理的案件绝大多数是当事人申诉的案件，自行发现的案件极为罕见。在今后的检察工作中乃至将来修订法律时，对“利害关系”应尽可能地作广义的理解，甚至可以将公民因社会利益、国家利益受损而受到的利益影响视为一种法定的行政申诉权利。如果做到了这一点，行政检察实践就向法治的理想又靠近了一大步，宪法赋予公民的检举权在这个领域也受到了保障。

与法院审查具体行政行为的合法性以法律、法规为依据，参照规章一样，检察机关审查行政裁判的合法性也要以法律、法规为依据，也要参照规章。所不同的是，法院审查具体行政行为所依据的法律主要是指行政法规范，而检察机关审查行政裁判合法性的依据，除行政法规范之外，还有行政诉讼法。

从实践情况来看，行政判决违法主要指以下几种情形：（1）撤销了完全合法的被诉具体行政行为，或者撤销了不可撤销的违法行为；（2）完全维持了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（3）完全撤销了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（4）维持了主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权的具体行政行为或者显失公正的行政处罚；（5）没有判决应当履行法定职责的行政主体履行法定职责；（6）判决行政机关履行不应履行的职责；（7）应当驳回原告诉讼请求而未驳回，或者不应驳回原告的诉讼请求而判决予以驳回；（8）将违法行为确认为合法，将合法行为确认为违法，或者确认应判决撤销的行为无效；（9）应给予行政赔偿的，判决不给予赔偿，或依法不应给予行政赔偿的请求判决予以行政赔偿。

检察机关应当行使抗诉权的行政裁定主要有以下几种情形：（1）对应予受理的行政案件，作出不予受理或驳回的裁定；（2）对不符合撤诉条件的案件，作出准许撤诉的裁定；（3）对不符合终结诉讼的案件，裁定终结诉讼；（4）对不符合终结执行条件的案件，裁定终结执行。

检察机关审查行政裁判，主要是判断其是否符合抗诉标准。但这不是惟一目的。有些行政裁定并不具有终结整个诉讼程序的意义，通过抗诉来进行监督会造成诉讼久拖不决，弊大于利。对那些不宜通过再审予以纠正的行政裁定，检察机关虽然可以不提出抗诉，但仍然应将其作为审查对象，并论证和探索其他监督方式的可能性。

二、当事人之间的行政争议

在行政诉讼中，当事人之间的争议主要是被诉具体行政行为的合法性，这是行政审判要解决的核心问题。而检察机关监督行政诉讼活动的目的，主要是保障和监督法院依法行使审判权。与此相对应，检察机关审查的直接对象不是当事人之间的权利义务关系，也不是被诉具体行政行为的合法性，而是裁断当事人之间权利义务关系的行政裁判及其作出过程的合法性。但是，检察机关对于法院是否依法作出裁判的判断，需要以准确地判断当事人之间的行政争议为前提。正因为如此，当事人之间的行政争议也是检察机关审查行政案件的对象。

对于当事人之间的争议法院在什么情况下如何裁判，是法律事先拟定好的。行政诉讼法第五十四条和有关的司法解释对法院行政判决的条件作了明确的限定。行政判决应遵循这些条件，违反了法定判决的条件就是违法的判决，检察机关应当依法提出抗诉。实践中，检察机关只有通过对当事人之间争议的具体行政行为的主体权限、事实认定、程序和法律适用等要素进行全面审查，才可能无一遗漏地发现行政判决中存在的错误。检察机关出于判断行政裁判合法性的需要而不得不审查被诉具体行政行为的合法性，其审查标准、内容和审查的程度与法院审查具体行政行为合法性的标准②、内容和程度大致相同，只是审查程序相对较为简约③。

实践中，检察机关审查行政争议容易出现以下问题：其一，以所谓的“客观事实”代替法律事实，忽视行政证据规则和行政诉讼证据规则的适用，从而导致对行政裁判合法性的判断错误；其二，忽视行政机关行使职权过程中遵循程序规则的义务，无视行政裁判在判断具体行政行为是否违反法定程序方面的错误；其三，无视法院的不予受理、驳回裁定对行政争议的实体意义，未能妥善履行保护公民、法人或者其他组织权的法定职责。

三、行政审判行为的合法性

行政审判行为，是法院行使行政审判权的体现，是行政诉讼活动的重要组成部分。根据检察监督原则，法院的行政审判行为当然属于检察监督的范围。不仅如此，对行政审判行为实行法律监督，也是法院依法行使行政审判权原则的要求。《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在行政诉讼法颁行之初，人们对这一规定常常突出强调独立审判的重要性，对依法审判的呼声不高，随着民主政治的发展和社会观念的进步，法院独立审判的理念日渐深入人心，法院行使行政审判权受到的干预越来越少，防止行政审判不公也就越来越显现其重要性。在人大和检察机关之间，由谁来承担监督审判权的主要责任，并不是理论问题，最终的选择标准只有一个：实际效果。

检察机关对行政审判行为的监督，主要是对法院是否依据行政诉讼法及相关司法解释的规定作出审判行为的监督。从这种意义上说，检察机关对法院的行政审判行为的审查，实际上就是对审判程序是否合法的审查。一个公正、合法的裁判，不仅要内容合法，而且应当是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根据其内容来确定。正因为如此，法律把“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定”规定为检察机关提出抗诉的理由之一。从这种意义上说，对法院的审判行为的审查，也是检察机关依法行使抗诉权的需要。对于利害关系人申请抗诉的案件，检察机关的审查不应局限于生效裁判的内容是否合法，还要审查行政裁判的作出过程是否合法。

当然，并不是所有的违法审判行为都会影响案件的正确裁判。检察机关也无需对所有违反程序作出的裁定提出抗诉。但这并不是法律对检察机关可以无视部分不具有抗诉意义的程序违法的暗示。遵守诉讼规则是每个法官和每个法院的法定职责，任何违反诉讼程序的行为都应承担相应的法律责任。行政诉讼法规定的检察监督原则的内涵非常丰富，纠正违法的行政审判行为应当是检察监督原则的基本要求之一。

问题是，检察机关经过审查，发现了违法审判行为，应当如何行使监督权以前的实践中，有的检察机关以“检察建议”和“纠正违法通知书”作为纠正违法审判行为的主要监督方式，效果并不理想。长此以往，检察人员渐渐地失去了审查审判行为的责任感。到目前为止，旨在纠正违法审判行为的检察实践还没有展开，立足于全局的研究论证也不多。违法审判行为之所以会长期存在，其原因就在于违法审判的责任没有真正落实，因违法审判而受到追究者很少。其制度上的根源是，检察机关负有审查违法审判行为的职责，但没有追究违法审判行为的权力；人大及其常委会拥有监督、惩戒法官的职责，但缺乏发现违法审判行为的有效渠道；检察机关的审查与人大及其常委会的惩戒缺乏有效的衔接。我们认为，应当把检察机关审查发现违法审判的程序与人大及其常委会惩戒法官的程序衔接起来，赋予检察机关弹劾违法审判的法官的职责。只有这样，法院的审判行为才能真正成为检察机关的审查对象。

四、其他诉讼行为的合法性

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2提高儿科临床治疗过程中的相关免疫系统培养

采用有计划的临床方式完善儿科常见疾病的自动化免疫预防控制管理，完成小儿的接种预防，加深综合性的计划免疫过程控制，改善儿童在面对传染源上的特异性的抵抗能力的培养，从而从根本上加强综合性免疫过程控制情况，保证合理的主动免疫过程控制。注射麻疹疫苗、乙型脑炎疫苗、百日咳疫苗、破伤风疫苗等等较为常见的儿科临床免疫抵抗能力的培养疫苗。通过这些疫苗的使用可以有效的完善综合性的疾病过程控制管理，提高儿童的机体整体免疫能力，保证合理的计划免疫过程控制管理，实现合理化的主动免疫。在实际的免疫过程管理中需要加强被动免疫的同时，提高主动免疫过程。当儿童接触感染后，需要及时注射全血血浆、球蛋白逐步增加抗体，加深儿科常见疾病检查过程的有效诊断和治疗过程控制，完善有效化的准确性治疗过程，完成高交流、较深思考、高积累的相关儿科常见疾病检查过程诊断和数据分析，完善多方面的经验的有效化的过程积累，实现综合性的系统化的儿科常见疾病的有效话诊断，增加其综合性的准确性表达过程认识，有效的提高了我国儿科常见病临床上医学上的治疗技术，从而确保医学工作者对于儿科临床医学病情诊断过程的合理控制，保证相关病情管理情况的准确性，保证合理的效果控制管理［3］。

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一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践

我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。

虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。

二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性

从我国现行的体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。

（一）公益诉讼的界定

公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。

公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际

从我们国家现行的体制来看，立法机关是我们，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。

根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。

我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。

（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性

1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。

2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的

我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。

3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。

现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。

三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式

为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。

(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围

检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。

前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。

（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式

针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。

本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独、督促和支持等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独的方式提讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。

四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善

当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：

（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质

检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。