法律援助论文范文

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试点发现，从被告人角度，选择免费辩护的愿意较高。在这种态度的支配下，接受了免费辩护停息告知的被告人中，选择免费辩护的比例较大，由此使D县法院在试点后辩护率显著提升。受各种因素限制，①协调组没能将免费辩护信息告知试点期间到法院的所有被告人。在150名被告人中，除14人属于指定辩护的情形，有68人接受了告知，其中，有35人选择免费辩护，其他33人中选择委托律师辩护的20人，选择自我辩护的13人。随着诉讼的进行，接受告知的被告人中，有一名先期准备委托辩护的被告人最终放弃了律师辩护，转而进行自我辩护。故68人中的实际辩护构成为:35名免费辩护，19名委托辩护，14名自我辩护。如果考虑指定辩护也是影响辩护率的重要因素，那么，当免费辩护的权利告知程序实施之后，辩护率状况为免费辩护为42%，委托辩护24%，指定辩护17%，自我辩护17%。这与试点前的情况形成鲜明对比。在2007～2008年，D县法院审理的686名被告人中，自我辩护率高达77%，而律师辩护率仅为22%，公民辩护1%。两相比较，试点期间样本案件的律师辩护率上升了约60%。显然，影响辩护率变化的根本因素是增加了试点期间的免费辩护这一变量。辩护率发生显著变化的内在原因是什么?显然，对于选择免费辩护的被告人来说，“有辩护必要”是其选择律师辩护的根本原因，但在此之前他们的家人并没有为其委托律师。这是否意味着他们的家人认为没有必要聘请律师?考察发现，实际的情况并非如此。大部分被告人的家人都认为有请律师辩护的必要，而之所以没有委托律师主要原因为经济困难或者不了解聘请律师的渠道。对于“作为亲属，你认为给被告人请律师是否是必要的?”一问，17名受访者中，认为“很有必要”和“有必要”的共有15人，占绝大多数，没有必要的2人，说不清楚的没有。而对于“如果你认为给被告人请律师是必要的，为什么没有自己花钱请律师?”的追问，如表3所示，分别有接近一半的亲属选择“请不起律师”和“不知道怎样请律师”。尽管如此，一定比例的被告人并未认为律师辩护是一种“必需品”。接近50%的被告人仍选择委托辩护和自我辩护，而放弃几乎没有任何成本的免费辩护。这与课题组在试点之前的预设大为不同。②何以如此?进一步的调查发现:一方面，对于委托律师辩护的情形来说，委托辩护律师已经确定、免费律师辩护信息告知太晚是主要原因。对19名选择委托辩护的被告人，课题组当场进行了问卷调查，问题为“为什么委托收费律师进行辩护，而不选择其他(免费辩护、自我辩护)的理由?”其中13人接受了调查，另6人拒绝回答，根据回答情况统计为表4。如表3所示，13名被告人之所以委托律师辩护而放弃免费辩护，家人已花钱请律师为主要的客观原因(11人)，而极少有被告人(2人)从辩护效果预期的主观角度进行解释。这意味着，是否委托律师其实并非取决于被告人的意愿，而是取决于家属的安排。这是因为，所有这些被告人都被先行羁押，虽然他们失去了寻找律师、委托律师的能力，但其亲属可为其代行使权利。另一方面，就选择自我辩护的情形而言，被告人认为事实清楚、案情较轻而无辩护必要则是其关键性影响因素。如表5所示，对于“如果你选择自己辩护，不请人辩护，理由是什么?”14名选择自我辩护的被告人中，共有10人认为“自己的案情很清楚，没有必要请律师”(6人)或“自己案情不严重，没有必要请律师”(4人)，占约70%;其次是“请不请律师效果差不多”(3人);认为“案情不严重，自己辩护效果更好”的只有1人。

试点发现之二:辩护效果平稳

就辩护效果而言，无论是客观性评估还是主观性评价，试点案件中的援助辩护都有一定效果，但相比对照组案件并无突出之处。具体表现在，一方面，辩护意见采纳率较高，另一方面，从司法人员角度，援助辩护与委托辩护效果大体相当。总体上，援助辩护效果可以称之平稳。

(一)辩护意见的采纳情况

辩护意见采纳情况直接反映了律师辩护效果，而无论被告人最终是否被认定有罪，以及量刑幅度如何。考察发现，试点案件与对照组案件的辩护意见采纳情况大致相当，前者案均采纳4．9件，后者为6．1件，其数量差异主要由辩护意见提出频率所致，而采纳率则基本相当。如图1所示，试点案件和对照组案件辩护意见的案均采纳率均不低，且相当接近，这尤其是在法定从宽和酌定从宽情节方面。相对而言，“指控证据不足，指控罪名不能成立”、“基本事实成立，但不构成犯罪”及“基本事实成立，但构成轻罪”的辩护意见提出频率本来很小，其采纳情况受案情影响较大，因此，虽然试点案件和对照组有一定差异，但不具有显著性。

(二)案件裁判结果

裁判结果表现为两方面:其一为是否作出定罪处理，其二为定罪后的量刑情况。就前一方面，在所有试点案件和对照组案件中，虽没有无罪判决，但存在撤诉这种实质的无罪处理结果。其中，试点案件有一件1人被撤案，而对照组案件则有两件5人。考虑到对照组案件与试点案件数量之比，上述撤案情形之比较并没有显著的差异性。具体分析这三起案件，可以发现，试点案件和对照组案件中律师作用都较为明显。撤案处理的试点案件为一起共同盗窃案件，书指控(最终被撤诉的)被告人的作用是负责望风。该被告人不承认指控，而律师也对控方证据的真实性提出异议，并在辩论阶段提出“控方证据不足，指控罪名不成立”的辩护意见。双方辩论激烈，第一次庭审时间达180分钟，第二次开庭后公诉方即以“证据变化”变由撤回。与之相比，撤诉的对照组案件均为自诉案件，且案由都是故意伤害。这两起案件(A、B)中，只有B案4名被告人中有1名聘请了律师。分析撤诉原因，A案主要是因为证据不足、法官调解，被告人也缺乏律师辩护，未有辩护功能的体现，故庭审时间只有30分钟。B案略有不同，辩护律师对原告出示的7份主要证据均提出异议，且自己提出4份证明被告人无罪的证据，与原告方形成激烈对抗，庭审时间也多达100分钟。最终被认定有罪的被告人为试点案件34人、对照组案件110人，对照组案件中，有律师辩护的被告人36人、自我辩护的74人。课题组拟在控制指控严重性这一因素之后，比较分析试点案件和对照组案件的量刑状况。为此，课题组选择了审判程序这一控制条件，即认为分别适用简易程序和普通程序的情况下，指控的严重性大致相当。考察发现，在适用简易程序和普通程序的情形下，试点案件的量刑均明显高于对照组案件，无论是律师辩护案件还是自我辩护案件。如图2所示，在适用简易程序的情况下，试点案件适用拘役、缓刑之比共为36%，而对照组的律师辩护案件和自我辩护案件分别为89%和55%。而在适用普通程序的情况下，如图3所示，试点案件的拘役、缓刑之比累计26%，对照组的律师辩护案件和自我辩护案件则分别为48%和43%。是否律师辩护不力导致试点案件的辩护效果不如未试点的律师辩护案件，甚至是被告人自我辩护的情形?分析发现，实际情况可能并非如此。在图1中，试点案件中关于量刑的辩护意见采纳率不弱于对照组案件，按常理，在控制其他变量因素影响之后，案件的裁判结果也应相当。故量刑结果的差异可能出于案件的结构性因素，分析结果印证了这种判断。具体而言，试点案件中被告人被羁押的比例及其为外地人的比例较大，从而导致其更可能判处较长刑罚或者更可能判处实刑而非缓刑。首先，就强制措施的适用状况而言，试点案件的所有被告人均被先行羁押，而对照组案件的羁押率相对较低。如表5所示，对照组案件的羁押率只有66%，其中律师辩护案件为72%，自我辩护案件为64%。其次，就被告人的籍贯而言，试点组的被告人为外地人的比例明显高于对照组的被告人。如表6所示，试点组被告人为外地人的比例为50%，而对照组被告人的同一比例只有35%，其中，有律师辩护的被告人为外地人的比例为33%，自行辩护被告人的同一比例为36%。

(三)主观评价

从诉讼参与人角度，试点案件辩护效果如何呢?考察结果构成客观效果评估的一种有效补充。问卷发现，无论是司法人员还是被告人亲属，大多认为试点案件中援助人员的辩护总体有一定效果，其中，司法人员的评价更加积极。如表7所示，9名司法人员中有8人认为“有效果”，而17名被告人亲属中有11人作出同样选择。更进一步，在评价援助人员辩护效果的具体表现方面，司法人员和被告人的亲属感知不尽相同。司法人员的评价比较多元和分散，而被告人亲属的认知较为单一。如表8所示，9名司法人员认为援助人员的辩护效果分别表现在“提出有利于被告人的事实、情节方面”(6人)、“案件的定性处理方面的辩护意见被采纳”(5人)、“促进案件的公正审判”(5人)、“案件量刑处理方面的辩护意见被采纳”(3人)，而被告人亲属的评价集中在“案件量刑处理方面的辩护意见被采纳”(7人)。从司法人员角度，通过与委托辩护的比较能够更为确切地印证其评价态度。这种比较发现，绝大多数司法人员认为两类辩护的效果相当。就“与委托辩护相比，你认为授助人员的总体辩护效果如何?”9名司法人员中，认为两者辩护效果相当的达8人之多，1人说不清楚。逆向的问卷调查也发现，司法人员与被告人亲属认为，援助人员的辩护效果之所以受到限制，主要是因为其所辩护的案件性质所决定，无援助人员的辩护能力、态度、辩护权保障无直接关系。如表10所示，对于“如果你认为援助人员的辩护工作总体上没有效果或者效果果不好，主要原因是什么?”5名作出选择的司法人员均选择“案件事实一般很清楚，不管辩护如何，案件的判决结果都是一样的”，而4名被告人亲属中有2人作此选择。

试点发现之三:辩护方式单一

试点中，援助辩护主要倾向于在研究案卷基础上积极地提出辩护意见，而对庭审发问、质证、举证则相对消极。尽管如此，在主观评价方面，受访人员总体上认为援助人员的工作态度较为积极、辩护能力较强，此外，司法人员还认为援助人员发挥作用的空间主要在庭前和法庭之上。

(一)客观辩护方式

1.庭审发问情况。辩护人在庭审中的第一种辩护方式即是向被告人发问，其价值是发掘有利于被告人的事实、情节，并为此后的质证、举证和辩护奠定事实基础。考察发现，无论是试点案件还是对照组案件，辩护人向被告人发问的次数均不多。如表11所示，试点案件中辩护人向每名被告人平均发问只有0．9次，而对照组案件(律师辩护)也不过1．2次。试点案件的35名被告人中，有20名被告人没有辩护人发问;而对照组的37名被告人中，也有18名被告人没有辩护人发问。辩护人发问普遍不甚积极的原因，很可能是被告人认罪态度所致。试点案件中，被告人不认罪的只有2人，而对照组案件则只有1人。由于被告人认罪，控、辩双方对指控罪名和案件事实无争议，因而辩护人发问至多只需要核实一些量刑情节。

2.质证情况。质证情况反映了辩护人对控方证据的基本态度和意见，它包括两种情形:一种情形是否定性评价，即否认控方证据的真实性、证明力和可采性;另一种情形是肯定性评价，即从控方证据中发掘有利于被告人的事实、情节。司法实践中可见的主要是前一类型，即质证异议，试点中亦不例外。在此基础上，考察质证异议的频率和异议内容可反映辩护人对指控事实的对抗性程度。考察发现，无论是试点案件还是对照组案件，律师质证均不甚积极。首先，从质证频率看，试点案件与对照组案件的质证频率总体较低，前者略多。如表12所示，试点案件的质证频率平均为0．29次，而对照组案件(律师辩护)只有0．24次。其次，从异议内容看，试点案件全部集中在证据证明力问题之上，而对照组案件(律师辩护)则相对平均地分布于证据客观性、证明力及证据资格问题。

3举证情况。对比研究发现，试点案件和对照组案件的举证频率总体不高，而有限的举证基本集中在证明被告人有酌定从宽处罚情节的量刑证据方面;相对而言，试点案件的举证频率明显低于对照组案件。如表13所示，试点案件的平均举证频率为0．23份，而对照组案件相对较高，为0．79份，除了对照组案件中有一起自诉案件的辩护人提出4份无罪证据，其余所有证据均为证明被告人有酌定从宽处罚情节的量刑证据。需要解释的是，试点案件与对照组案件之所以出现举证频率的显著差异，很大程度上应归因于大多数试点案件由研究生辩护。他们虽然已取得律师资格，但尚未领取律师执照，囿于刑诉法规定的取证权限制，未能充分展开调查取证。

4.辩护意见提出情况。考察发现，试点案件和对照组案件的辩护人提出辩护意见的频率相当且均不低，辩护意见内容都倾向于量刑情节的辩护。略有差异的是，对照组的辩护意见在法定量刑情节上的频率明显超过试点案件。如表14所示，试点案件和对照组案件的辩护意见频率分别为3．6份和3．65份，从辩护内容看，两者都主要集中在量刑情节的辩护、尤其是酌定量刑情节的辩护方面，前者为2．63份，后者为2．54份。试点案件和对照组案件的差异显现于法定从宽情节的辩护意见方面，后者约为前者的一倍(0．97:0．51)。这是因为，对照组案件中有13名未成年被告人由指定律师辩护，而“犯罪时未成年”属于法定从宽情节。辩护方式的综合作用会体现在庭审效率方面，即，在控制了案情复杂性等因素之后，辩护作用越积极则庭审时间越长。考察发现，适用简易程序的情况下，试点案件与对照组案件的庭审耗时相当，而在普通程序之中，试点案件的庭审耗时则明显超过对照组案件。如表15所示，简易程序中，试点案件与对照组案件的庭审耗时量差之比为1:1．1:1．1，而普通程序则为1:0．84:0．55。

(二)主观评价

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二、构建流动式《法律援助》教学规范之设想

（一）管理层面流动式《法律援助》课程设置规范

1、开设方式，应当以独立开设为选项。依附于理论课程而存在，予人的第一印象：流动式《法律援助》课程只是理论课程的附属品，在课程体系中处于从属地位，不如理论课重要。这样的理念支配下，绝大多数教师并没有对流动式《法律援助》教学价值予以足够重视，行为选择上，往往不愿去指导学生开展流动式《法律援助》，即使开展了教学，大多也是敷衍塞责。根本达不到设置流动式《法律援助》目的——淬炼学生运用知识解决实际问题能力。只有独立开设，才能凸显流动式《法律援助》这门实践课的重要性，才能引起广大师生重视，从而，认真对待流动式《法律援助》，使流动式《法律援助》从活动课转化为专业实践课，成为拉动学生实践能力的重要环节。

2、开设时间，最佳选择应在第五学期。高质量流动式《法律援助》教学须有两大前提：一是学生掌握必要专业理论知识。学生在没有掌握必要专业理论知识情形下开展法律援助，根本满足不了援助对象的需求。从各高校课程设置情况看，第五学期，法律援助所需主要专业知识课程——刑、民、行政实体法和程序法课程以及《律师实务》、《法律文书》大多开设完毕。换言之，这时的学生基本掌握了流动式《法律援助》所需专业知识。二是学生对法律援助有较高积极性。学生积极性受多种因素影响，最不能忽视的是牵系学生命运因素，如司法考试、考研、寻找工作。第六、七、八学期开设流动式《法律援助》显然与司法考试、考研、寻找工作相冲突，学生少有兴趣参与法律援助教学自然可以理解。据此，选择第五学期这一时间段开设流动式《法律援助》是最理想的。

3、学时设定，宜为24学时。内含刑事法律援助、民事法律援助和行政法律援助各8学时。学时设定是否科学，关键取决于是否与这门课程的重要性相匹配；是否与这门课程实际所需时间相衔接。从重要性的角度说，学界关于法学本科实践课与理论课同等重要之观点基本达成共识。特别是在教学研究型大学和教学型大学。流动式《法律援助》作为实践课，理应比一般性讲座型理论课程学时（基本设置为18学时）多一些。以课程所需实际时间为视角，一次法律援助，准备工作，含援助策划、信息宣传、制作调查笔录、讨论分析、形成法律援助书，至少2个工作日。实践操作阶段，至少0.5个工作日（如果选择外地则至少1工作日）。总结归档阶段，至少1工作日。按一个工作日8小时计算，至少28小时。花费28小时，计算为8学时，无论如何也不会产生过多嫌疑。因此，三次法律援助计24学时是合理的。

4、学分设定，宜为1.5学分。其中，刑事法律援助、民事法律援助和行政法律援助各占0.5学分。之所以这样设定，是以目前理论课学分设定规则（18学时配置1个学分）为考量。将24学时确定为1.5学分虽略高于理论课课学时与学分比，但更能彰显教学管理者对实践课的重视。符合提升实践教学地位大趋势，导向是正面而积极的。

（二）实施层面流动式《法律援助》教学规范

1、准备工作之规范。（1）制定《法律援助策划书》。涵盖教学时间、地点、分工、目的、内容等。需要重点注意的是：地点问题，最好安排在本校所在地区的各县（市）政府所在地；一次法律援助选3个县（市）；三次法律援助最好选择不同县（市）进行，理想状态是1县（市）1援助。分工问题，一次法律援助将全体学生分为三个小组，即刑事法律援助小组、民法律援事助小组和行政法律援助小组。每位学生应参加三次不同的法律援助教学。内容问题，每次每县（市）设定1个主要方向，或刑事法律援助或民法律援事助或行政法律援助，主要方向设定尽可能与所在县（市）高发案件相衔接。（2）制作统一的《法律援助调查笔录》格式。《法律援助调查笔录》格式应当涵括调查时间、地点、调查人、调查对象基本情况，如姓名、性别、住址、联系方式等。案件名称、案情经过、结果。调查对象希望解决的问题等。（3）开展法律援助前广告宣传。与拟开展法律援助所在县（市）的党委、政府取得联系，委派2位学生，借助网络媒体、当地传统媒体和广告栏等法律援助教学信息，重点介绍法律援助前调查的地点、时间、援助的主要方向以及正式开展法律援助的时间、地点，带队专家教授基本情况等。（4）进行法律援助前调查。指派2-3位学生，带上纸质的空白《法律援助调查笔录》，在县（市）中心地带摆摊设点接受民众来访，填写《法律援助调查笔录》。设置法律援助前置程序旨在为高实效、针对性开展法律援助提供前缀。（5）制作《法律援助书》。调查完毕，在教师指导下，小组全体成员根据《法律援助调查笔录》，讨论分析案情，制作《法律援助书》。《法律援助书》主要含括案件名称、案件来源、案情简介、案件分析、解决思路和办法等。（6）做好援助联系工作。一是与拟开展法律援助所在县（市）党委、政府联系。二是与相关法律实务部门联系。三是根据《援助调查笔录》提供的联系方式与援助对象联系。与地方党委、政府联系，才能保障教学有序进行。与相关法律实务部门联系，争取法律实务部门派员支持，可以消解一些教师和学生均难以解决的问题，益于教学质量提高。与援助对象联系，可以确保法律援助教学不走过场，使法律援助教学取得实效。

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二、分析当前我国弱势群体法律援助中存在的问题

虽然在近几年来，我国加大了对社会弱势群体的法律援助力度，但由于我国的社会法律援助制度建立较晚，而社会也正处于体制和结构的变革阶段，故使得我国目前的势群体法律援助制度存在一定的问题，具体问题表现在以下几个方面。

（一）立法适用范围狭窄

目前，虽然我国的中央及地方政府下达了大量有关于社会弱势群体的法律援助政策，但从总体上来讲，其适用的范围仍比较狭窄。首先从我国的宪法来讲，虽然其中对社会中的弱势群体（老人、儿童、妇女及残疾人等）制定了相关的保护制度，但对当前我国以弱势群体身份出现的最主要的劳动力农民工的保护制度建立并不全面，甚至可以说是没有涉及。其次从我国其他的法律规章制度来讲，其对于因生理原因造成的弱势群体（老人、儿童、妇女及残疾人等）的保护制度比较完善，而对于因社会原因所造成的弱势群体（下岗人员、失业人员、待就业人员以及农民工等）的保制度则相应的缺乏。而且大部分的法律制度对城镇的弱势群体保护制度比较多，但对乡村范围内弱势群体的保护制度则相对较少[4]。

（二）法律中对权力的定义不明确

我国目前有关于社会弱势群体的保护条例过于形式化，大多是用于日常的宣讲，缺乏相应的程序性的制度保障，使得在对社会弱势群体进行法律援助时缺乏一定的理论支持。而且在现有的社会弱势群体法律保障制度中，其对于社会中受权益保障的主体以及实施权益保障的主体的定义都过于模糊，而相应的保护规定和措施也过于笼统和抽象，完全没有程序化的正规条例对其进行规范和监督。在相关的法律条例当中，缺乏对弱势群体权益造成损害的责任人的处罚条款，这样的现象使得弱势群体在利用法律手段进行维护自身权力的过程中受到了一定的阻碍。

（三）法律援助经费短缺

据可靠媒体所公布的数据显示，我国2013年全国各地的法律援助财政拨款资金数目为6.45亿元，均摊到每个国民身上的法律援助经费尽5角钱左右。而根据我国司法部门2013年的相关数据统计发现，这一年由专业律师所进行的法律援助案件的支付经费仅为560.24元，这样的金额显然不能够符合专业律师进行办理普通案件的合理收入范围。而我国弱势群体每年所需要接受法律援助进行权利维护的案件大约有62.7万件，按每件案件需花费1300元来计算，我国每年的法律援助经费是12.98亿元，是目前我国财政为其进行拨款2倍以上。法律援助经费的短缺对我国弱势群体法律援助工作有很大的影响。

三、完善我国弱势群体法律援助的具体措施

（一）实施法律援助主体多元化

在对我国弱势群体的法律援助措施进行完善的过程中，应对法律援助的主体进行多元化调整。在进行多元化调整的过程中，应坚持以国家政府为承担法律援助的主体，并设立相关的地方法律援助机构。与此同时还应在我国司法机关的统一指导下，建立起一个由民间团体所构成的法律援助机构，并在该机构进行日常法律援助与咨询的过程中，吸纳一部分法学专业的大学生志愿者来对弱势群体进行相关的法律知识讲解与帮助[6]。

（二）增加法律援助经费来源渠道

由于目前我国的社会结构体制正处于关键的转型期，在对社会弱势群体进行法律援助的过程中仅仅依靠国家财政的力量进行拨款很难符合目前社会弱势群体所需要的法律援助数目，故应大力拓展和增加法律援助经费来源渠道来缓解这一现实问题。首先应加大社会中法律援助资金的募捐宣传力度，引起社会企业以及各类团体对弱势群体法律援助项目的关注。此外还可以运用多种灵活的方式进行社会上的募捐活动，例如采取发放法律援助系列邮票、纪念币等方式，使人们能够参与到对社会弱势群体的法律援助项目当中。当然，也要设立专门的机构对法律援助资金进行妥善的管理和规划，并采取公开透明的管理机制，使得捐款机构能够对弱势群体法律援助资金的流向进行监督。

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二、天津市东丽区人民检察院的实践情况

为了充分保护未成年犯罪嫌疑人的诉讼权利，切实履行未检职责，东丽区人民检察院未检科根据《刑事诉讼法》的有关规定，按照“捕、诉、防”一体化办案模式的要求，对在检察阶段引入法律援助机制进行了有益的探索。2012年初，我院未检科主动与区司法局法律援助中心联系、沟通，提出了将未成年犯罪嫌疑人的法律援助工作前置于审查批捕阶段并延续到审查阶段的设想。此提议得到区司法局领导和区援助中心的积极支持。为了使这项工作有序规范地开展，检、司双方于2012年10月正式签定了《对未成年犯罪嫌疑人、被害人开展法律援助的相关规定》，并进行了实际运作。《规定》把在审查批捕、审查阶段的未成年犯罪嫌疑人以及被害人列为法律援助对象。并详细规定了法律援助的受理时间、审查转交过程、审查指派程序和法律援助律师相关权利义务等程序，为促进和规范法律援助工作，保护涉罪未成年人的诉讼权利提供了优质的保障。总结起来，未成年人法律援助工作主要有以下几点突破:

(一)未成年人法律援助范围“扩展化”，加大未成年被害人保护力度

《中华人民共和国刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等，将法律援助的范畴限定在未成年犯罪嫌疑人和被告人，并没有涉及未成年被害人。《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第十一条规定，公诉案件中的被害人及其法定人或者近亲属，自诉案件中的自诉人及法定人，因经济困难没有委托诉讼人的公民，可以向法律援助机构申请法律援助。我院制定会签的《关于对未成年犯罪嫌疑人、被害人开展法律援助的相关规定》将未成年被害人作为了法律援助对象之一，通过制定相关制度将其纳入到未成年人权益保护的范围之内。将未成年人被害人纳入法律援助范围，并作出强制性规定，是我院法律援助工作的巨大突破，也为相关立法提供了实践经验。对未成年被害人的法律援助，可以充分听取被害人及其诉讼人的意愿，提高被害人在刑事诉讼中的地位。检察机关在听取被害人就犯罪行为给其生理、心里造成的创伤，是否得到赔偿，是否满意犯罪嫌疑人的悔罪态度等方面来全面审查案件，综合评估预测风险，切实防止被害人及其家属等因案引发缠访、闹访，因处理不当导致矛盾难以调和，事态趋于复杂等情况的发生，化消极因素为积极因素，促进社会和谐稳定，进而实现恢复性司法之意。

(二)未成年人法律援助工作“全程化”，各部门联动形成援助合力

针对未成年人诉讼的特点和未成年人诉讼权利保障的重要性，东丽区检察院在实践中探索尝试将未成年人的法律援助工作置于审查批捕、审查阶段并延续到法院审判阶段，与各相关部门联动实现未成年人刑事法律援助“全程化”。《关于对未成年犯罪嫌疑人、被害人开展法律援助的相关规定》规定区人民检察院在办理审查逮捕案件时或自收到审查案件材料之日起三日内，即应当向未成年犯罪嫌疑人及其法定人、未成年被害人了解其委托辩护人的情况，并告知其有权委托辩护人。未成年犯罪嫌疑人、被害人没有委托辩护人的或者公安机关未指定辩护人的，人民检察院应当二日内书面通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。同时规定区法律援助中心应当优先审查并作出决定，区法律援助中心在审查批捕阶段的应当在2日内，在审查阶段的应在5日内，就是否提供法律援助回复检察机关。并将确定的律师姓名、联系方式及是否予以法律援助的决定函告人民检察院;对不符合法律援助条件的也应当在上述日期内书面告知人民检察院不予援助的理由，案件承办人应当及时审查不予提供法律援助的理由及相关材料，并经部门负责人审批。会签文件还规定区检察院在向区法院移送的同时，书面告知区法院审查批捕、阶段担任该案法律援助律师的姓名及联系方式，区法律援助中心应尽量安排该律师继续担任法律援助律师。此举可以保证律师有充裕时间了解未成年人的情况，及时提供法律帮助，更可以使律师在对案件事实十分清楚，对庭审准备充分的情况下，对未成年被告人进行有力的辩护，进而全程维护未成年人的合法权益和诉讼权利。

(三)未成年人法律援助工作“全面化”，听取辩护人意见强化教育挽救

未成年人审查批捕、审查阶段法律援助，为律师参与审前程序相关诉讼活动、检察机关听取法律援助律师就案件事实和证据发表辩护意见提供了一个重要的平台，真正做到兼听则明，有利于检察机关全面客观公正的审查案件。通过听取法律援助律师辩护意见并制作笔录附卷，检察机关可以进一步了解掌握犯罪嫌疑人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的事实和证据，使案件证据得到全面展示，从而作出正确的审查决定。听取援助律师辩护意见过程中，能够使使控辩双方意见得到充分交流，这既有利于律师在审前程序中充分行使辩护权，也促使检察机关对律师所提的有利于犯罪嫌疑人的证据和线索进一步查证核实，提高庭审效率，节约诉讼成本。还可以发挥辩护权对检察权的制约功能，从而有助于检察机关不断改进办案能力，提高执法公信力。实践探索中发现，很多承担法律援助的律师在审前进行的法律咨询、释理说法等援助活动的同时，客观上参与了对未成年犯罪嫌疑人的教育、感化工作，同样达到了很好的宣传法律、释法说理的效果。

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我国虽然颁布实施了《公证法》等公证法律援助条例或标准，但是对于符合法律援助条件的认定还存在着一定的不足，实际工作中经常会遇到不符合现象却进行公证法律援助的现象。比如老人的赡养问题，家庭境遇较好的老人往往会因为子女不赡养等问题进行法律援助的申请，而此种行为一般都会被受理执行。单单从法律援助条件上看此种行为是不符合公证法律援助条件的，因为被援助的对象尽管是老人，但是由于其家庭境遇比较好。生活能力或者生活所需能够得到有效的满足，与公正法律援助条件中弱势群体等援助条件的标准相悖，公证法律援助行为在实施过程中，经常会受到质疑，导致其行为在法律适用范围内是属于不合法行为，造成了社会影响较大，严重干扰了社会经济秩序的运转和公正法律援助制度的权威性。

（二）公正法律援助对象的狭隘性

我国《公证法》规定对符合法律内容规定的当事人可以采取有偿或无偿的法律援助行为来保障当事人的合法利益或者赔偿请求。这里的当事人在实际的法律公正援助制度中基本上是自然人，而我国《宪法》则将自然人、法人、组织统统归纳为自然人，那么在实际的法律援助行为事实过程中，必然存在着偏颇一面，对自然人能够进行良好的法律援助服务，可是针对法人以及组织却没有有效的进行法律帮助，法律援助对象出现了较为明显的狭隘性，造成实际的当事人合法权利在受到侵害时往往因为法律界定上不属于“自然人”而遭到拒绝，导致其权益的维护遇到了较大程度上的困难，也为社会的稳定运行带来了严重的干扰。因此，我国目前现行的公证法律援助制度中当事人的包含范围存在着较为明显的狭隘性，已经在实际的维权活动中显露无疑，需要认真的对待，采取有效的弥补措施来丰富完善公证法律援助制度的内容，保证其社会涵盖面能够符合实际的经济生产生活所需。

（三）法律援助形式应该更加主动

根据我国《公证法》以及地方相关法律法律的内容，进行公证法律援助服务的前提都是当事人向相关机构提出了援助申请，公证机构在进行核实之后才会被动的进行援助行为。此项决议存在着很大的争议，首先，当事人的界定存在着不足，当事人涵盖面的狭隘性上面已经提到，这里主要说的则是当事人自身是否具有提出申请的能力以及行为，当当事人无法活动或者受到了一定程度的限制时，其无法进行有效的申请，此种情况下公证法律援助服务是否应该展开或者主动进行？目前我国相关法律制度还没有明确的解释和规定，导致实际的当事人权益受到了一定程度的影响。其次，法律援助行为只能是被动式的展开，缺乏一定的灵活性。当事人包含的某项面临失传的技术或者手艺时，公证法律援助行为就应该及时的向当事人提供法律援助服务，以保证当事人的合法利益，然而实际的工作中由于受到了法律援助条款的限制，导致其工作行为主要是以被动式为主，缺乏灵活机动的操作性，面对着经济形式的迅猛发展，明显落后于实际的客观要求，需要进一步加强改进以适应新时代的发展要求，向社会提供优质的法律援助服务。

（四）工作人员的职业技能还有待进一步加强

目前虽然法律援助公证制度已经成为了我国法律体系中的重要组成部分，也已经从法律上得到了认可，但是在实际的工作中公证机构的人员编制还是脱离于政府编制之外独立运行，导致从事法律公正援助的工作人员构成十分复杂，不同学历、年龄、社会关系等方面的工作人员充斥其中，造成了整体援助实施过程中专业技能以及服务水平受到了较为严重的影响，工作人员整体参差不齐导致的法律援助行为没有取得良好的社会效果以及当事人的满意，对公证人员的素质以及公证机构的社会形象造成了一定程度的影响。

（五）公证机构日常行为受到的法律约束较低

目前我国的公证机关在进行日常的法律援助行为时，按照规定执行的意识比较淡薄，公证行为以及公证约束力饱受质疑，缺乏有效的监督机构对其进行严格的监督审查，导致其自身内部违反规定等行为滋生，严重阻碍了我国法制化进程以及公证法律援助制度的严肃性。这也是现阶段我国公证法律援助制度亟待解决的问题。缺乏有效的监管机构对其进行监督管理导致法律援助行为以及流程不合法现象比较普遍，比如2004年5月11日西安宝马彩票时间，公证机构在其中扮演了不光彩的角色导致整体公证行为受到了比较严重的影响，日后开展公证行为过程中充满了不信任以及质疑等现象比较普遍。因此建立严格的监督管理机构来对公证行为以及法律援助行为进行有效的监管已经迫在眉睫。

二、推进公证法律援助制度发展的建议分析

（一）完善监管机构，加强人员素质培训

针对目前我国公证法律援助制度存在的不足，日常工作流程疏于管理和违规操作等行为，需要建立严格高效的法律监管部门来约束日常的工作行为，保证其工作能够处在社会的监督之下，杜绝隐私舞弊等现象的发生，为我国公证法律援助制度的进一步完善营造良好的法律监督氛围，保证制度得到不断的完善，行为法制化以及规范化，提高我国法律援助机构的信誉度以及形象，为我国法律体系的完善以及和谐社会的构建做出应有的贡献。同时对工作人员的业务技能培训工作也要持续展开，在提高工作人员专业技能的同时，也将世界先进的公证法律援助制度的益处向工作人员普及，充分推动我国的公证法律援助制度的完善能够与国际接轨，跟上时展的潮流，促进我国法律体系的丰富及深化发展。

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弱势群体的人权保障毋庸置疑的应当成为人权保障的核心，而法律援助制度的定位，本身就是为了维护弱势群体合法权益得以实现的一种司法救济制度，同时，法律援助制度的目的，是为了实现司法公正，其所具有的司法救济性，决定了国家在通过立法确认公民的权利后，为了保证公民特别是经济困难或者某些弱势群体的合法权益得以顺利实现，其有义务和责任为公民提供法律援助。因此，法律援助是国家尊重和保障人权的必要途径。在社会转型期新城镇化建设的背景下，基层社会法律援助的价值内容，更加体现了其作为客体满足主体需要的终极追求，以及主体对其客体的人权价值期盼。当前，农民仍然是我国穷困人口的大多数，与城市相比，农村经济发展相对落后，农民往往缺乏维权法律意识，在权利受到侵害或者发生纠纷时，仅凭借一己之力很难维护自身合法权益、合理解决问题。而法律援助的出现则满足了广大农民群众的渴望，在诉讼或非诉讼领域，它均以无偿的法律服务形式提供救助，不仅让穷人打得起官司，同时，也实现了人们普遍向往的“法律面前人人平等”的现代法治原则，体现了公正、正义的社会主义法治的价值追求。

(二)有效化解矛盾，建设和谐、小康社会的重要保证

十提出:“确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。”要实现这一目标，必须努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，完善各项工作的法治化，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的小康社会。作为实现这样一个宏伟目标的重要载体，新型城镇化建设如何完善自身的法治化，以加快促进和谐、小康社会宏伟目标的实现，笔者认为，法律援助是一个优选。当前新型城镇化进程中，各种社会矛盾和问题不断增多，如农民工维权、劳动纠纷、土地承包纠纷、征收拆迁补偿纠纷等，且矛盾的群体性突出。而法律援助作为法治的合理、有效手段之一，其不仅具有提供协助的法律专业性，同时还具有提供服务的无偿性和优惠性，因此，在帮助贫弱群体解决矛盾和纠纷时，便于运用专业化的法律知识为其提供法律咨询、诉讼、非诉讼等法律服务，让其能够理性化、制度化地表达自己的诉求，使矛盾最终在法律框架内得以解决，最终有效化解了矛盾，保障了社会的稳定、和谐。由此看来，法律援助和和谐、小康社会追求的价值目标是一致的，均是社会安定有序、讲求法治、公平正义的稳定结构状态，只不过前者是手段，后者是目的。

二、介入的问题与困境

(一)实践中受理范围过于狭窄，非诉讼援助被忽视

2003年国务院颁布了《法律援助条例》，根据第二章的规定，将我国法律援助的受理范围主要限定为民事案件的以及刑事案件的辩护。其中，法律援助受理的民事案件范围为:依法请求国家赔偿的;请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;请求发给抚恤金、救济金的;请求给付赡养费、抚育费、扶养费的;请求支付劳动报酬的;主张因见义勇为行为产生民事权益的。而受理的刑事案件的范围为:公诉案件或自诉案件当事人因经济困难而没有委托律师的，可以申请法律援助;被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护人。综上，法定的提供法律援助的范围主要还是集中在民事、刑事案件等诉讼领域，且受案范围狭窄，对于非诉讼领域关注过少。而在乡村社会，其所体现出来的矛盾则更多的是诸如财产、买卖、借贷、财产损害赔偿等经济纠纷，人身伤害、医疗事故等侵权纠纷，婚姻、赡养等家庭纠纷或其他邻里纠纷，以及土地承包等与政府之间的纠纷等，这些远超过法定的法律援助的受案范围，且有些可能需要通过咨询、调解等非诉讼方式进行解决。因此，实践中受理范围过于狭窄，造成了法律援助较难被农村受援群体所接受和支持，群众基础不广泛，从而在农村城镇化建设中也较难得以施展，陷入“无用武之地”的境况，且由于对非诉讼领域实行援助较少，也极大影响了农民群体依靠、诉诸法律援助的积极性，削弱了其在新型城镇化建设中有效化解矛盾、促进和谐、稳定效用的发挥。

(二)机构建设与受援需求不平衡，政府调控待加强

我国司法部1994年建立法律援助制度，并建立各级管理机构和实施机构。2003年国务院颁布了《法律援助条例》，其中明确规定“法律援助是政府责任”，在新型城镇化建设中，尤其需要由政府来建立调控保护机制，进行合理资源配置，其中首要的就是机构建设问题。1995年，司法部设立了法律援助中心，而后各省、市、县也纷纷成立相应的法律援助中心，但农村地域广博，贫困人口较多，各种涉及生存利益的矛盾也较为突出，随着新型城镇化的发展，大规模的土地征用、房屋拆迁、田地连片开发，周围经济、社会环境的变化也促使矛盾呈现出多样化、复杂化的趋势，使得基层农村社会对法律援助实际需求进一步增加，但县级法律援助中心距离乡村较远，且宣传力度不够，很少能涉及那些偏远地区的农民，加之乡村“礼俗”社会固有的特点以及矛盾解决的方式，其对法律援助的了解和支持并不到位，造成了农村社会对法律援助的客观需求与法律援助机构的现实建设之间的不平衡，影响了法律援助服务于新型城镇化建设积极作用的发挥。

(三)资金和人员紧张、保障不足，援助质量需提高

就我国基层农村社会来讲，法律援助资金不足的问题尤为突出。当前经济社会正处于转型期，农村相对贫困、落后的现实情况决定了国家把资金主要还是投入到农村的经济建设以及农民的现实生存问题中去，法律援助的服务对于那些徘徊在温饱边缘的农民来说，显然是一件奢侈品。依据《法律援助条例》第一章第三条的规定，县级以上政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。但许多基层政府“负债累累”，不会拨出太多的资金支持法律援助工作，而法律援助办案补贴与其他行政办公经费“打捆”拨付的问题，造成了有限的经费被侵吞、挪作它用的现象。此外，人员的缺乏也是法律援助发展的掣肘。法律援助的提供主体是律师和法律工作者，但由于职业回报率在城市与农村之间存在着极大的差异，故对经济利益的追求决定了律师及法律工作者主要还是在城市地区，很少愿意到农村。加之法律援助案件办案补贴过低，甚至未能及时发放，更打击了其从事农村法律援助工作的积极性，造成了农村基层法律援助从业人员的缺乏、援助水平受限，影响了新型城镇化建设中法律援助工作的发展。

三、理性介入的方式与路径

(一)加强法律援助立法研究，适当扩大援助的受理范围

英国、法国均有法律援助法，且都是由最高立法机关制定，而我国《法律援助条例》只是国务院颁行的行政法规，使得其规范化缺乏立法保障，特别是随着新型城镇化的发展，专门的法律援助立法迫在眉睫。对法律援助的任务、宗旨、职能、机构设置、援助范围、援助程序、经费保障与管理等方面均应予以明确规定，并适当扩大农村法律援助的受理范围。首先，一般性的农村社会较常出现的诸如赡养、婚姻、抚养、继承等各种家庭纠纷或其他邻里纠纷、财产纠纷、人身伤害纠纷、土地承包纠纷等。其次，由于城镇化新形势所引发和连带的一系列特殊的矛盾和问题，例如，农民工进城打工的愈来愈多，而随之劳动关系领域也会出现一些新的变化，集体劳动争议和多发，劳动关系矛盾复杂。再如，经济的快速发展带来的一些诸如土地征用补偿、环境污染等问题。实践中，应将上述新矛盾、新问题纳入农村法律援助的受理范围内，引导广大农民群体依法、理性、有序表达利益诉求。

(二)建立多元化援助机构和机制，满足日益增长的受援需求

2012年，“加强法律服务和法律援助”首次被写入政府工作报告，并被列在“切实保障和改善民生”的标题之下。笔者认为，应当建立多元化的法律援助机构和机制:首先，针对基层农村社会农民对法律援助客观需求的增长与法律援助机构现实设置不足的矛盾，可在乡镇一级设立法律援助工作站，在行政村设立法律援助联络员，主要承担开展法律宣传、法律咨询、调处解决纠纷、联络法律援助中心等工作职责，通过分级设置，扩大法律援助服务农村基层社会的范围。其次，针对农村地域广阔，人员居住较为分散，农民文化程度相对较低，法律知识欠缺的特点，可建立巡回援助工作制度，轮流从县级法律援助中心或乡镇级法律援助工作站中的法律援助工作从业者中抽选一定比例的人员组成巡回援助工作队，定期或不定期的下到农村最基层进行巡回的上门式的法律援助服务，主要职责是以巡援工作队为平台和媒介，主动掌握基层村民的法律需求信息，有针对性地开展法律宣传、提供咨询服务、指导村民申请法律援助，通过这种流动式的法律援助服务机制，尽量营造一种农村社会支持、法律服务人员参与、农村群众了解的良好氛围。

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法律援助制度是由国家设立专门机构，为经济困难或者特殊案件的当事人（社会上的弱势群体）减免费用提供法律服务的一项法律制度，是一项造福社会、造福人民的崇高事业，其实质是法律扶贫、扶弱，它使每个人都能平等地站在法律面前，维护自己的法定权益。主要的服务形式有法律咨询，代拟法律文书，提供刑事辩护，刑事、民事、行政诉讼，非诉讼法律事务和公证等。

了解法律援助，必先搞清何为“经济困难”、有那些特殊案件的当事人可以申请法律援助、那些机构提供法律援助、由谁来提供服务、怎样减免费用……

一、“经济困难”没有全国统一标准

《法律援助条例》旨在保障经济困难的公民获得必要的法律服务。但如何界定“经济困难”，并没有一个全国统一标准。条例规定，公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的，按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。司法部有关负责人表示，各地在制定经济困难标准时，要本着“量力而行，尽力而为”的原则，既要考虑贫困群众的实际需求，同时要兼顾地方政府的财政承受能力，制定科学合理的经济困难标准，并随着地方经济发展水平的提高不断调整，以保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但是，各地经济困难标准至少要保证最低生活保障线以下的公民能得到法律援助。有条件的地方，应当高于这一标准，尽量降低门槛，使更多的人受益于法律援助制度。

二、六大民事、行政事项可请求援助

《法律援助条例》规定，公民对下列6种需要的民事、行政事项，因经济困难没有委托人的，可以向法律援助机构申请法律援助。

这6大事项是：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。条例规定，各省、自治区、直辖市人民政府还可以对此六项以外的法律援助事项做出补充规定。

条例还规定，请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供或发放义务机关所在地的法律援助机构提出申请；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付义务人住所地的法律援助机构提出申请；请求支付劳动报酬的，向支付义务人住所地的法律援助机构提出申请；主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地法律援助机构提出申请。

三、到何处申请法律援助

国家设立的县级以上法律援助机构，向符合法律规定资格的申请人提供法律援助；各地的社会团体对其所属成员符合条件的提供法律援助；法学院校自发开展的为低收入阶层和弱势群体提供法律援助。

四、法律援助由谁来提供

现实生活中，有不少人错误地认为只有律师才能提供法律援助。《法律援助条例》第21条规定，“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理援助案件；也可根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。”可见，律师可以提供法律援助，法律工作人员也可以提供法律援助。

五、怎样减免费用

“减免费用”顾名思义是减少和免除费用的意思，这里的“减少费用”很好理解，关键是“免除费用”，“免除费用”不等同于“免费”，通常情况下，受援人不用支付律师的费，但须承担一定的必要费用。如诉讼费、鉴定费等。

人民法院对于法律援助机构决定减免费提供法律援助民事诉讼的，经审查认为符合法律援助条件，应当先行对受援人做出缓收案件受理费及其他诉讼费的决定，待案件审结后根据具体情况决定诉讼费的支付。

经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费由诉讼双方协商解决；协商不成的，由人民法院根据诉讼双方具体情况做出决定。

经人民法院审结的案件，胜诉方为受援人，诉讼费由对方当事人承担；败诉方为受援人，由于其缴纳诉讼费确有困难，人民法院应当减免诉讼费；双方都有责任的，由双方分担诉讼费，如果受援人缴纳诉讼费确有困难，人民法院应当减免其应承担的部分。

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一、中国法律援助的特点

法律援助制度又称法律救助扶助制度，是国家以制度化法律化的形式对经济困难、生理残缺、智能低下而又需要法律帮助的当事人或特殊案件的当事人减免费用而提供法律服务的一种司法救助制度。这可以从广义和狭义两个方面来理解。广义的法律援助包括减免诉讼费在内在的整个法律程序的各个环节上为受援者提供的法律帮助。狭义的法律援助是指法官、律师、公证员和基层法律服务人员为社会的贫困者、弱者、残疾人和特殊案件的当事人提供减免费用的法律服务。法律援助是国家法律制度的重要组成部分。笔者认为，同国外尤其是西方资本主义国家的法律援助制度相比，中国的法律援助制度具有以下突出特点:

(一)中国法律援助物质保障的现实性

中国社会主义法制不同于资本主义法制的一个显著特点，就是我们的法律既规定了全体公民一律平等的实体权利，又规定了为实现平等实体权利所必须的平等程序权利，而且特别强调为实现这些权利提供可靠的物质保障。实施法律援助制度，就是为了人民群众的根本利益而完善平等程序权利的实施机制，切实保障“法律面前人人平等”的原则得以真正贯彻实现。这正是中国社会主义法律援助制度与资本主义国家法律援助制度的本质区别。总而言之，中国的法律援助虽然起步晚，但是起点高、范围广、后盾强，有保障，是一项大有发展的公益事业。当然，作为一种新的制度，特别是在中国这样的发展中国家，中国的法律援助制度还存在许多问题，需要我们在理论和实践中逐步探索、解决和完善。

(二)中国法律援助主体的能变性

在中国，法律援助是以政府为主导，政府与社会相结合的行为。法律援助既是国家的责任，也是法律服务工作者的责任。就中国的现实情况而言，目前还缺乏大量的社会援助组织，没有形成稳定、可靠、充分的法律援助资金来源，而律师又已成为法律服务资源市场的竞争主体。因此，如果没有国家的全面参与和组织领导，单靠社会和律师个人的力量，要形成一种开展全方位法律援助活动的有效制度并维持整个法律援助机制的统一、有序运行，不仅是困难的，而且也是不现实的，而且还可能导致法律援助活动出现各自为政、孤军奋战、管理失灵、形式混乱、地域发展不平衡的状况。所以，我们的法律援助必须以政府为主导。这是中国法律援助制度的特点，也是其优点。我们在确立法律援助为国家责任的同时，也没有排斥法律服务工作者和社会各界的法律援助活动。这种以国家援助为主，社会组织和个人援助为辅的法律援助机制，不仅体现了国家在整个法律援助活动中的主导作用，同时也有利于调动社会各界的力量。而有些国家或仅仅把法律援助强调为一种国家责任，或只认为法律援助是社会组织和律师个人的人道行为。这两种作法，或是加重了国家的财政负担，或易导致法律援助工作的失控。

(三)中国法律援助范围、对象和主体的宽泛性

首先，从中国法律援助的受案范围来看，包括如下:刑事辩护和刑事;民事、行政诉讼;非诉讼法律事务;公证证明;法律咨询、代拟法律文书及其它形式的法律服务。而一些国家的法律援助则仅限于特定的刑事、民事案件的辩护及简单的不涉及财产关系的法律咨询。

其次，从中国法律援助的对象来看，只要是公民、法人确因经济困难或其它特殊情况，以及符合特定条件的外国人，都可以获得法律援助。而许多国家则完全排除了法人和外国人的法律受援权。

再次，从法律援助的主体来看，中国法律不仅明确规定提供法律援助是律师的应尽义务，而且还要求公证人员、墓层法律服务工作者及其他法律专业人员也应为维护社会弱者的法律权益提供法律援助。而在一些国家，法律援助被认为仅仅是公设律师的工作和少数具有正义感的私人律师的善举。

二、中国法律援助展现极为重要的现代社会价值

(一)实现和保障人权

认为，人权就是一切人，至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当享有平等的政治地位和社会地位。也就是说，一定社会中的一切成员或一定国家中的每个公民，不论其种族、民族、性别、语言、、政治主张、财产收入、教育程度等状况如何，其所受到认可和保障(主要是受到法律的认可和保障)的能够实际拥有的实然权利和应当拥有，但因目前种种条件的限制实际上还无法拥有的应然权利，特别是生存权利、政治权利和经济、社会、文化、发展权利等，不仅在资格上是平等的，而且在实际生活中也应当逐步实现。社会主义社会为此创造了前提和基础条件。所以，从一定意义上讲，社会主义法律就是人权法。但是，我们还应当看到，无论是宪法，还是各部门法，对人权的保护还仅仅是一种立法上的承认，而对人权的真正保障，更重要的是在于使这些法律规定的权利真正地在社会生活中成为现实。一般而言，人权的实现主要有两种途径:一是人们在社会生活中通过自己的法律行为来直接实现其实体权利;二是人们在司法救济中通过行使程序权利(诉讼权利)来保证实现其实体权利。以上两种实现人权的途径，随着法律规范的繁多复杂，越来越需要专业性的法律服务。但是在市场经济中，法律服务资源的有限性、有偿性往往导致社会弱者无法通过正常的市场交易方式获得相应的法律服务。因此，传统的人权保障措施已远远不够，必须建立相应的法律援助制度。所以，无论是从道德及人道主义的角度，还是从公正、平等的法律价值与评价的角度，或是从人权的角度，中国都不仅应当实行法律援助制度，而且中国的法律援助都应当比外国实现得更好。

(二)凸显司法公正

司法公正是人类进入文明社会以来，为解决各类社会冲突而追求或拥有的一种法律理想和法律评价。它是指国家司法机关在处理各类案件的过程中，既要运用体现公平原则的实体规范来确认和分配具体的权利和义务，又要使这种确认和分配的过程与方式体现公平性。一般把前者称作实体正义，把后者称作程序正义。要实现司法公正，仅有实体正义是不够的，还要有程序正义。要实现司法公正，仅靠司法人员的秉公执法也是不够的，还要有对社会弱者的法律援助。因为在现实生活中存在着对司法公正特别是对程序正义的种种障碍，其中包括社会弱者在寻求法律的平等保护时遇到的有形或无形的困难。具体而言，这些障碍主要有以下几种:经济上的障碍;知识与信息上的障碍;权利和义务观念上的障碍;沟通交流上的障碍;法律服务资源上的障碍;生理上的障碍;人身自由上的障碍。以上诸种妨碍司法公正的障碍的存在，客观上造成了程序上的不公正，从而导致了实体上的不公正。而法律援助则是保障这两种公正的重要制度和措施之一。

三、中国法律援助蕴涵极为丰富的传统道德价值

法律援助制度是为了适应人人平等的共同道德需求而产生的。‘言首先是在西方社会出现的。新兴的资产阶级为了适应商品经济的发展和在一定程度上履行自己的“平等”诺言，积极支持在有关法律制度中订立给予穷人提供法律援助的内容。如法国1851年确认法律援助制度，英国1903年颁布《保护穷人囚犯的法案》、1949年颁布《法律援助和咨询法案》等。西方法律援助制度的最初建立，是对封建地主阶级享有法律服务特权的否定，是现代社会文明进步的标志。但是，从根本上讲，西方国家为穷人提供法律援助是为了巩固资产阶级统治，并没有改变其维护资产者利益的阶级本质，且他们所宣扬的人权是以财产权为核心的人权，所以其法律援助制度不可能使资本主义法律成为普遍保障广大穷人利益的工具。事实上，在资本主义国家，穷人请不起律师，打不起官司的现象仍到处可见。中国是社会主义国家，国家的·切权力属于人民，这就决定了我们国家对经济困难或特殊案件的当事人应该提供法律帮助，保障实现其应有的合法权益。中国的法律援助制度，同世界各国的法律援助制度一样，反映了人人要求乎等、铲除人间不平等的共同道德要求。然而，中国的法律援助制度还具有自己的特色，那就是它既反映了中国全体社会成员大都具备的或是能够接受的传统道德价值，又体现出了与社会主义道德的必然联系。中国的法律援助蕴含着极为丰富的传统道德价值。

(一)体现仁爱积善

孔子云:“仁者爱人”，这是中国占代早期的人道主义。孔子从爱护他人、尊重他人的基本伦理立场出发，认为作为一个仁者要“己所不欲，勿施于人”、“己欲立而立人，己欲达而达人”，“博施于民而能济众”，“因民之所利而利之”等。孟子继承和发扬了孔子的“仁爱”思想，进一步提出人的“良知”问题，认为“良知”即“不虑而知者”，可与“良能”、“良心”视为同义语。“良能”，是指天赋为善的能力，也就是天生愿做好事;“良心”，即善良之心，不忍加害他人之心。且认为“恻隐之心”是‘·仁之端”。“积善”亦即多做好事，与人为善。铁面无私的包拯、刚正不阿的海瑞等为民请命、为民伸冤的壮举，流芳千古，可歌可泣，都是传统道德价值观在司法活动中的典型表现。

中国的法律援助，给在犯罪案件中无能力为自己辩护的未成年人、残疾人、老年人，给请求给付赡养费、抚育费、扶养费而无力支付律师费者，给请求给付抚恤金、保险金或与此有关的公证而无力支付费用者等等自然人提供法律帮助。同时，也给某些经济上有严重困难的国有或集体企业在生产经营中遇到的法律纠纷提供法律援助。这些都可谓是为人民为社会做好事，同情弱者，扶贫帮困助残，充分体现了仁爱积善的传统道德价值。

法律历来被人们看成是公平和正义的化身。基于各种原因，社会上总会存在一些弱者，他们的基本权利受到侵害时，因经济贫困或其它原因，无法获得法律的保护。因此，对弱者的法律援助，不仅逐渐成为一种法律制度，也是社会道德的价值取向之一。为社会弱者提供减免收费的法律援助，是我们社会主义道德的重要体现。

(二)强调义务，淡泊利益

义与利，是中国传统伦理思想中的一对重要范畴。居于传统道德价值观主一导地位的儒家思想是重义轻利。它主张“君子义以为上”，“不义而富且贵”则“如浮云”。这种重义轻利的优良传统，是中华民族抵制贪欲、战胜邪恶的武器。在法律不断受到金钱腐蚀的今天，全国首届十佳律师王海云的话掷地有声:“做律师就不能为了钱!”仗义执言，为民请命，是律师至高无上的准则。律师提供的法律援助，己使许多当事人受益。法律援助，为贫弱者减免服务费，不正是重义轻利这种传统道德价值观的生动体现吗?

(三)注重尊老爱幼

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二、江宁区法律援助中心———ADR模式应用实例

(一)ADR在江宁区法律援助中心的具体应用

江宁区法律援助中心结合本地外来流动人口较大的实际情况，从2006年率先在全国采用非诉讼调节模式(ADR)来参与到具体案件的调解中来，到2014年，江宁区非诉讼调解的案件数量在区县级层面上已经位列全国第一，通过非诉讼方式调解的案件数量占到了全区总案件数量的百分之四十以上，调解成功率也已经达到百分之九十以上。江宁区法律援助中心之所以能短时间内取得如此可喜的成绩，与它能够及时调整ADR方案的实施方式，将ADR理论与当地的调解实际相结合，同时能够大胆创新，建立起一整套完整的非诉讼调解模式不无关系。

1．设立独立的调解部门

江宁区法律援助中心从2008年开始，针对矛盾纠纷数量多的实际情况成立社会矛盾纠纷调处中心，作为第三方参与到纠纷的调解中来。法律援助中心将愿意接受调解的双方当事人送到社会矛盾纠纷调处中心，并交由专门的调解人员来进行调解。这一措施不仅简化了调解程序，使调解变得更加快捷，同时也增加了法律援助中心的案件纠纷的吞吐量，满足了当地案件调解的巨大需求。

2．完善的三级调解网络机制

江宁区法律援助中心在本区内的数十个街道上派驻法律援助工作站的工作人员，把工作深入到各个街道和社区。各个街道的法律援助工作站对符合非诉讼法律援助条件的案件及时受理，并向法律援助中心报告，由法律援助中心及时介入进行调解。这样一个三级调解网络，覆盖全区、街道和社区。同时，法律援助中心也与区内多个政府部门和社会团体建立了有效的对接和联动机制，保障了纠纷能够及时有效的解决。

3．针对外来务工人员的绿色通道

在调解实践中，江宁区法律援助中心对外来务工人员这一类特殊的群体开通绿色通道。法律援助中心会根据外来务工人员提供的外地户口，以及基本的能够表明其与用人单位、企业之间关系的证明，就可以将其快捷立案，保障涉及外来务工人员的纠纷案件能够得到及时解决。

4．政府部门的支持

江宁区政府每年下拨江宁区法律援助中心用于法律援助的经费达到一百三十万，超过南京市其他区县，这为法律援助中心顺利进行法律援助提供了保障。同时，江宁区政府也支持成立了全国首个法律援助工作站，对于开展非诉法学研究·61·法制博览LEGALITYVISION2015·02(中)讼法律援助工作提供了很大的帮助。

三、外来人口ADR的问题剖析

(一)非诉讼调解机制观念急需推广

长期以来，诉讼是处理法律纠纷，当然包括法律援助工作的核心手段，但随着时代的进步，诉讼的固有弊端却在一步一步地限制民事纠纷的解决，由于其对证据的严格要求，使那些对法律知识了解不多的外来务工人员，由于没有充分的证据而进退两难。然而在我国民间，对于“打官司”观念的根深蒂固也直接影响了外来务工人员不愿意选择非诉讼调解的方式来解决纠纷。近几年来，虽然非诉讼调解模式在江宁区发展势头良好，也取得了很好的效果，但是仍然有极大的空间去拓展，加强对外来人员的宣传和教育，让他们了解到非诉讼对于他们解决纠纷所能够带来的便利，才能够让ADR深入人心。

(二)ADR专门人才的缺乏

近年来，江宁区法律援助中心所调解的案件数量一直在逐年上升，调解最终成功的诉讼纠纷所占比例也相当高，但是我们也会发现，在实际的调解过程中调解人员调解不专业的现象也时有发生。进行非诉讼调解的这些人，大多都有一定的思想境界，有一定的奉献精神，但是在实际的调解过程中往往会力不从心。由于法律知识的缺乏，他们很难讲出真正有价值的专业术语，在调解时也是更多地从道德的层面上而非法律的层面上，在制作调解协议书时，也会有许多不规范的地方。在当今外来务工人员的民事纠纷逐渐增多并且逐渐趋于复杂化的情况下，这样的调解队伍与ADR模式所需要的调解员队伍是不相适应的。因此，应当逐渐加强调解人员的素质建设，逐步提高调解人员的调解水平，避免出现一些因为不规范而导致的错误。虽然是非诉讼调解，但是这关系到外来务工人员的切身利益，绝对不能马马虎虎、敷衍了事。因此只有提高调解员的文化水平和法律素质，才能使外来务工人员的合法利益得到真正的保障。

四、总结

(一)非诉讼调解机制优势巨大，值得推广

南京市江宁区作为国家级重点开发区，外来务工人口聚集地，区司法局在2004年起率先从理论走向实际，开始在法律援助工作中使用“ADR模式”，采用非诉讼方式结案，获得很好的效果。非诉讼纠纷解决机制的出现给民事纠纷的解决带来了全新的面貌。中国社会自古是个人情社会，无数的矛盾纠纷在人情关系的网里被消化。亲人间，朋友间，爱人间，进入诉讼，走上法庭，不论审理顺利与否，感情关系往往碎镜，不可复原。而非诉讼方式正能有效避免亲人离间，兄弟反目的发生。在大量的抚养赡养纠纷、遗产纠纷等事务中，通过调解，避免矛盾激化，让利益分割但感情保留，这是诉讼所不能做到的。在处理外来务工人员纠纷时，非诉讼调解模式同样有很大的优势。权利义务关系及证据清楚时，当事人双方能很快达成调解方案，避免了进入冗长的诉讼程序;权利义务关系清楚但证据缺乏时，通过法律机构的介入，能够使用普法、劝告等方式对过错方进行一些工作，使其能愿意履行义务，避免了因证据缺失导致了受害方在诉讼中的劣势地位，使得其合法权益能有效得到保护。非诉讼纠纷解决机制作为一种纠纷解决途径，在实际应用中不是哪一个法律机构专属，由于外来务工人员纠纷所涉及方面的多样性，往往解决纠纷时需要多机构的协作，在这种协作中，非诉讼纠纷解决机制才能真正被最有效应用。南京市早在2004年就在区内开设“社会矛盾纠纷调处中心”，集合法院、法援、公安、妇联、劳动仲裁、建工局等等多机构的办公人员，联合进行矛盾纠纷的调解处理，构建了“大调解”格局。这就是非诉讼纠纷解决机制在实际生活中的灵活应用。

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----群众解决问题讲武力，法制观念淡薄。渝东南地区民族成分复杂，受自然地理条件的限制和历史等原因，群众法制观念淡薄，解决问题常常依靠武力，加之涉交界地众多，“插花地”、“三不管地”实质存在，纠纷多，械斗多，刑案多，社会治安状况复杂，据近三年统计，在渝东南片区的一区五县内违法犯罪人员共达5000人以上，年均1500—人。每年的违法犯罪人员有增无减，呈上升趋势。民间纠纷更是频频发生，仅去年黔江区各级人民调解组织就调解纠纷5100多件，平均每天达14件。违法犯罪和纠纷的另一面往往就是弱者的合法权益受侵犯。

----受封建迷信思想影响较深。由于科学思想在民族地区不够普及，封建迷信思想盛行，部分少数民族群众相信命运、相信神灵，算命先生、巫婆、神汉、江湖郎中在民族地区大量存在，群众有病不上医院，不请医生，而是请巫婆、神汉“作法”、“驱鬼”，或者请江湖郎中或土医生用土办法、偏方医治，常常贻误病情，或致伤致残致死，往往引发人身伤害矛盾纠纷。

----群众居住较分散，交通不便，寻求法律援助十分不便。民族地区大多系边远山区，群众分散居住在大山沟里，山高路远，交通十分不便，有的地方至今仍未通车，靠马帮运输，最远的从家里到乡场要一天，从乡场到城区要一天，往返就要4天，农村弱势群体寻求法律援助十分不便。

----经济落后，民生困难，无钱打官司。民族地区往往都是穷地区，经济落后，群众收入不高，往往靠外出务工挣钱养家糊口，黔江区52万人口中，外出务工人员近12万人。统计资料显示，全区农民人均纯收入仅2828元，其中农民人均生活消费支出即达2721元，除去生活支出，所剩无几，连寻求法律援助的交通费用都支付不起，有的在合法权益受侵害后不得不放弃法律援助，把苦水往肚子里吞。

----弱势群体数量庞大。以黔江区为例，除近12万人外出务工外，还有残疾人3.02万人，未成年人6.8万人，老年人5.9万人，绝对贫困人口30761人，城镇低保对象11211人，其合法权益受侵犯案件时有发生，法律援助工作量大，实现“应援尽援”目标任务重，压力大。

----法律援助工作受经费等因素制约，举步维艰。民族地区由于其“边、山、穷”等共性，财政困难，人才难引进，法律援助工作受经费、编制、人员素质等因素影响，开展十分困难。黔江区法律援助中心仅有4名编制（实际在编2人，均为管理人员，另2名编制正在向全市公招专业人员），没有专职律师，没有交通工具，也没有独立的办公场所，其设置与业务发展极不适应。由于经费不足，办理的法律援助案件远远不能满足需求量，供需矛盾突出。

针对这些特点，笔者提出如下对策建议：

（一）加大对民族地区法律援助事业支持力度，帮助民族地区建立法律援助经费保障机制

民族地区由于财政困难，经费不足，中央和市上应加大对民族地区法律援助事业的支持力度，帮助民族地区建立“一元为主，多元结合”的经费保障机制。“一元为主”就是要建立以中央、市财政拨款为主的经费保障制度，建议中央、市对民族地区法律援助经费按照人平1元的标准纳入财政预算，并随着经济社会发展而逐步增加法援资金的投入，以保证少数民族享有国家规定的最低标准的法律援助服务。“多元结合”就是在政府财政拨款上坚持中央财政和各级地方财政拨款相结合，要求地方政府给予相应比例配套，以此调动地方财政投入法律援助经费的积极性。

（二）加强法律援助中心三大建设

一是网络建设，在各镇乡建立援助站，村设援助点，在工会、共青团、妇联、残联、老龄委分别设立职工、未成年人、妇女、残疾人、老年人法律援助工作站，在主要劳务输出基地设立外出务工人员法律援助工作站。二是队伍建设，各援助站落实1—2名工作人员，保证正常工作开展。援助中心增编至10人，面向社会公招具有律师资格的执业人员专职从事法律援助工作和法律援助管理工作。三是基础设施建设，各援助站配齐办公用房和必要的办公设施，援助中心建设独立的办公房，配置交通工具，确保工作开展需要。

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一、研究背景

法律援助，是指国家以制度化、法律化的形式，为社会弱势群体提供免费的法律帮助。广义上的法律援助主体并不限于政府，社会各界在现有的法律制度之下均可提供相应的法律援助。国务院于2003年7月21日公布的《中华人民共和国法律援助条例》第8条规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”在经过不断的摸索和总结后，我国已经形成了政府与社会混合型的法律援助运作模式。

我国的法律援助制度起步晚，援助力量薄弱，法律援助供求严重失衡，因此需要全社会的力量共同支撑。而高校法律援助组织的出现一方面对于缓解供求矛盾、补充政府法律援助发挥着重要作用；另一方面，这对于高校的法学教育也是一种有益的补充，可以提高法学专业学生的实务能力，培养他们的社会责任感。

然而，在现阶段，高校法律援助机构的发展还远不成熟，存在着诸多问题和障碍，由于缺乏制度化的机制来规范，法律援助的效果也受到影响。但可以预见的是，高校法律援助的发展潜力是巨大的，让其最大限度地发挥作用对于我国法律援助制度的发展和完善有重大而深远的意义。

二、高校法律援助机构的现状

高校的法律援助活动与诊所式法律教育是相伴而生、相辅相成的。诊所式法律教育，发端于20世纪60年代的美国民权运动，其特点在于仿效医学院利用诊所培养实习医生的形式，由诊所教师指导学生参与法律实际运用。诊所式法律教育一方面让学生参与法律援助服务，培养学生的实践能力、职业责任感；另一方面，诊所式法律教育的出现和普及也为高校学生开展法律援助铺平了道路。

诊所式法律教育在我国的起步则相对较晚，直到21世纪初才引进这种法学教育模式。2000年9月，在美国福特基金会的大力支持下，中国人民大学、北京大学、清华大学、复旦大学、华东政法大学、武汉大学、中南财经政法大学分别开设了诊所法律课程，并依托其开展法律援助活动。截至2012年12月，我国已有151个高校的法学院或法学系开设了诊所法律教育课程，这为高校学生开展法律援助创造了良好的条件。

以武汉地区的高校为例，武汉大学1992年成立了我国第一个高校法律援助机构：“社会弱者权利保护中心”；中南财经政法大学在2000年成立了“法律援助与保护中心”；中南民族大学于2004年12月成立了诊所法律教育中心，并依托该中心开展法律援助活动；华中科技大学法律援助中心于2010年成立后与社区居委会有机结合，为社区居民提供法律咨询和援助活动。

（一）武汉大学的法律援助

武汉大学是我国最早一批成立法律援助机构的高校之一，其社会弱者权利保护中心自1992年成立以来，不断加强自身发展优势，在武汉群众中具有相当的影响力。二十余年来，中心面向全国为社会弱者义务提供法律服务，许多自身权益受到侵害而又无法得到法律保护的社会弱势群体在志愿者的帮助下，依法讨回了公道，走出了绝望和无助的困境。截至2012年12月，中心已接待咨询约50000余人次，回复信件近21000余件，电话咨询约38000余次，通过中心的网站提供法律意见1000余次，诉讼案件达18650余起，胜诉率达78%。现在的社会弱者权利与保护中心已经不依托于武汉大学，成为一个独立运作的社会团体，其发展模式在我国高校学生法律援助中独具一格，特色鲜明。

（二）中南财经政法大学的法律援助

中南财经政法大学在美国福特基金会、学校的大力支持下，于2000年5月成立了法律援助与保护中心。作为学校服务社会的窗口，中心的日常工作主要是为社会提供法律咨询和案件。截至2012年12月，中心共接待来访者9000余人次，回复电话、信件2000余件次，写作法律文书3000余份，各类案件1200余件，其中包括创中国民间法律援助标的额之最的阳新县8岁儿童石某某高压电电击人身损害赔偿案；具有较大社会影响的湖北某船厂150余名职工房屋纠纷集团诉讼案等重大案件，受益人群遍布全国各省市。中心通过这一系列活动，实现了尽最大努力，为最需要法律服务的社会弱势群体提供法律服务，以实现维护社会正义，促进社会稳定的目标。

（三）中南民族大学的法律援助

中南民族大学于2004年12月成立了诊所法律教育中心，它与中南民族大学法律援助中心相互配合、相互协调开展法律援助活动。通过法律援助维护少数民族的权利是中南民族大学法律诊所的特色之一。中心截至2012年12月已接受咨询2000余次，承办案件70余起，到社区服务8次，社会调查2次。其中办理的案件以劳务纠纷、合同纠纷、相邻权纠纷等案件居多。目前，中心已经与湖北省高级人民法院、武汉市中级人民法院、洪山区人民法院一起，就“少数民族及其他少数人语言法务翻译诊所援助教学法探索”课题进行调研，并已经有了初步的研究成果。

（四）华中科技大学的法律援助

华中科技大学的法律援助中心于2010年成立，起步相对较晚，其最大的特色是依托于社区居委会开展法律服务，服务对象也仅限于该社区居民。华中科技大学法学院设立诊所式法律教育课程，与华中科技大学社区居民委员会相互合作、相互配合，遴选课业优秀的本科生、研究生，以居委会为据点，为寻求法律帮助的社区居民提供法律咨询、写作法律文书等服务。该中心自2010年成立以来案件及接受咨询40余次，其中20余起为家庭和财产纠纷。该校法律援助中心运作资金主要是由该校法学院与居委会共同负担。由于资金短缺等限制，该中心遭遇了不能扩大受众、进行更深入的法律援助的尴尬。

三、高校法律援助机构存在的问题

尽管高校学生开展法律援助在补充法律援助资源，扶助弱势群体方面取得了一定的成绩，但其中也存在不少问题，主要表现在：

（一）高校援助机构在诉讼中存在局限性

第一，目前我国将高校法律援助机构定位为政府法律援助机构的补充，却没有在立法上得到确认和支持，这一状况使得某些高校法律援助机构遭遇诉讼时身份不明的尴尬和运作不畅通等问题。

第二，高校学生在提供法律援助时并不具有律师身份，他们只能是以一般公民的身份来办理具体案件，因此学生的调查取证权受到一定限制。由此可见，提供法律援助的学生，要想像律师一样开展法律实践，无论在法律规定上，还是在司法实践中，都是不可能做到的。这种状况势必会影响高校法律援助机构与社会的广泛接触，对法律援助活动的顺利开展形成巨大的障碍。

（二）对高校法律援助机构的管理机制不健全

高校法律援助机构的成立具有特殊性，其依托的是高等院校，因而其首先要受高等院校的领导。其次，由于司法行政部门统一领导全国法律援助工作，故高校法律援助机构又应受司法行政部门的领导和监督。这种双重管理模式有可能造成因管理权限不明确而带来的管理缺失或管理冲突。其负面效应在于，一方面使高校法律援助机构运作缺乏合理规制，导致无序发展；另一方面，也造成了管理和监督的不明确，会导致高校法律援助机构缺乏社会支持，而生存艰难。

（三）高校法律援助机构缺乏资金支持

高校法律援助机构遭遇到的最大问题便是资金不足问题。这一问题在不同的高校存在的程度有所不同。有些高校，如北京大学、中国人民大学、武汉大学等院校可以获得外来援助，但是相关基金会对于受资助的高校法援组识的审查非常严格，因而获得资助的高校比较少。其他高校法律援助机构的经费来源主要通过以下渠道：学校团委、院、系资助（如中南民族大学获得学校专项拨款）；社团会费；商家赞助（如中南财经政法大学通过拉外援的方式曾得商家赞助）；各种基金会资助；律师事务所资助；社区组织临时性赞助（如华中科技大学法律援助中心主要依托于社区居委会）；律师赞助等等。经费不足使得高校法律援助机构负担不起进行案件所需要的各种费用，不得已放弃了一些原本可以办理的援助案件，这直接影响了高校法律援助事业的健康、长足发展。

四、高校法律援助机构的完善

（一）完善法律援助立法

法律援助工作的顺利开展需要建立在完善的制度基础上。就我国目前而言，法律援助缺乏系统明确的法律法规。除《法律援助条例》之外，关于法律援助的规定一般散见于《刑事诉讼法》、《律师法》以及相关的法规和行政规章中。尤其是在民间法律援助方面，我国没有一部统一的法律对民间法律援助组织进行规范。因此，这就需要完善我国法律援助立法，为高校法律援助确立法律依据。

首先，应对高校法律援助组织的地位予以确认。像武汉大学的社会弱者权利与保护中心这样成功注册的案例并不多见。只有立法确认高校法律援助组织的合法主体身份，进行统一注册登记管理，才是高校法律援助组织迈向规范化的第一步。

其次，开展法律援助的高校学生的资格问题应当明确。国家有关部门应该从法律职业化教育的角度出发，承认提供法律援助的学生的“准律师”身份，使其在真正地从事法律职业之前，充分地参与法律实践，同时也为法律援助的高效性提供制度保障。

（二）建立高校与司法行政部门双层管理体制

高校法律援助机构作为高校内设机构，应当在日常工作、人事安排、行政管理等方面接受本校职能部门的领导，以便正常运转，获得支持。作为法律援助制度的一部分，高校法律援助机构应当与司法行政部门加强沟通，在人员资格、场地、工作范围等问题上服从其管理，接受其业务指导和监督，从而保证高校法律援助机构的服务质量，杜绝低质量的法律援助机构出现。

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法律援助的对象是经济困难的公民。国务院《法律援助条例》规定，刑事案件被告人没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查外，其他任何案件，公民(法定人或者近亲属)申请法律援助要获得批准，都必须符合经济困难的标准。

目前，我国大多数地方条例和政府规章，都根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要，制定了公民经济困难的标准。从己颁布的地方条例和规章看，公民经济困难标准，有的地方规定为最低生活保障待遇，有的为最低工资标准，有的为月薪千元，但大多数都是最低生活保障待遇。目前，江苏省正在修改地方法律援助条例。江苏苏南、苏中、苏北区域经济发展不平衡。立法调研时，围绕经济困难标准，征求有关部门意见，分歧较大，就是各地法律援助机构也各执一词。有的坚持最低生活保障待遇；有的坚持最低工资标准；有人认为公民经济困难不应固定为一个标准，因为各种各样的案件，其难易程度和诉讼标的金额各不相同，法律服务费用悬殊很大，应将受援人的经济困难状况作弹性的界定，即“无能力支付法律服务费用”；还有人认为，“法律援助的经济困难标准，参照当地人民政府规定的最低生活保障标准执行，”同时“申请人因遭遇突发性事件提出无能力承担法律服务费用的，由法律援助机构根据申请人家庭经济状况结合申请事项的复杂程度等因素审查认定”，作为经济困难固定标准的例外。

笔者认为，第四种意见比较切合实际，给法律援助人员留下了一定的据实裁量空间。法律服务是按照诉讼标的和案件难易程度收费的，一件案件少则几十，多则上万，甚至几十万。以江苏为例，公民最低生活保障待遇在130元至280元之间，一个三口之家，夫妻月薪为1200元，远远超过了最低生活保障待遇，以至超过当地最低工资标准。但是，遇到突发事件要支付数万元服务费，实在无能为力。一个享受低保待遇的人，交几十元法律服务费，咬咬牙也是可以做到的。公民合法权益受到侵害，急需法律服务，没有委托人，其根本问题就是因为经济困难交不起法律服务费。就个案而言，是否有能力支付法律服务费，是衡量申请人经济困难的标准。申请事项只要符合法律援助范围，其经济状况就是超过了低保待遇乃至最低工资标准，只要法律服务费用数额巨大，都可认定为经济困难，应当提供法律援助。

在社会生活中，申请人有完全不能承担法律服务费用的，有能承担一部分，但要全部承担有困难的。经济困难标准是法律援助的一道门坎，高了受援人进不来，低了受援人过多，僧多粥少无力应对。经济困难设定一个固定的标准只能为完全不能承担费用的申请人提供法律援助，而将有一部分承担能力的人排除在外。法律援助制度是一项重要的法律保障制度，其目的是保障公民不因经济困难而得不到法律服务，丧失对合法权益的有效保护。经济困难固定为一个标准，作为一项制度设计是有缺陷的，其公平性值得商榷。合理分担费用是西方国家上百年法律援助工作的经验总结，是比较科学的。我国如能参照西方国家的做法，申请人收入设定上下限，由受援人按比例分担费用。这样的规定就更加完善了，可以将只能承担一部分法律服务费用的申请人纳入法律援助的范围。当然分担费用制度的实施，有可能滋生乱收费的弊端。笔者认为，任何事物的出现，利弊都是共生共存的。

分担费用可以弥补法律援助资金的不足，使那些不能支付或者不能完全支付法律服务费用的公民，纳入法律援助的范围，尽量扩大贫弱群体的受益人群。分担费用是调动社会一切积极力量的重要举措，对法律援助工作来说利大于弊。因噎废食，不利于法律援助事业的长远发展。

二、 政府为主导，全社会参与的原则，弱化了政府的责任

法律面前人人平等的宪法原则，确立了国家保障公民不分地位高低和财产多寡，都可平等享有法律赋予的一切权利。程序公正和实体公正是实现公民权利的根本保证。法律援助是程序公正的一个重要方面。政府作为国家权力的执行机构，义不容辞的承担着公民的法律援助责任。《法律援助条例》明确规定“法律援助是政府的责任”。政府应当依法设立法律援助机构，配备一定数量合格的人员，提供必要的法律援助经费，保证法律援助工作的正常进行。否则，就是没有履行或者没有完全履行法律规定的义务，就是没有尽责。

政府责任并不是说，法律援助经费、人员，以及办公用房和办公设备，法律援助工作需要多少，政府就能满足多少。由于各种因素，西方较多国家也不尽如人意，何况我国这样一个人口众多的发展中国家。政府主导，全社会参与，作为法律援助资源体系的基本架构设置，是完全必要的，也是切实可行的。目前我国地方法律援助条例立法中，有几个省(江苏为首家)将政府主导，全社会参与作为原则写进去，而没有明确法律援助是政府的责任这一根本的原则。笔者认为，国务院条例的最成功之处，是规定了“法律援助是政府的责任”。政府主导，全社会参与的原则，对法律援助的责任作了三七开，弱化了政府的责任。对待法律援助工作，政府应当保障经济困难群体的权利，体现的是责任；社会组织和公民奉献慈爱之心、伸出援助之手，体现的是慈善义举。两者具有本质的区别。

法律援助作为一项社会保障制度，实现的是公民政治上的平等。保证公民之间在政治上的平等，是社会主义社会的本质要求。我国法律援助制度的建立，相对于社会制度的建立是滞后的。经济落后是一个方面的原因，根本原因还是认识问题。有人认为，一级地方领导的工作重心，“生产、生活是第一位的，公正、公平是第二位的”；“效率优先，兼顾公平”。法律援助经费数目不算大，分摊到各个市、县，是完全有能力来解决的。即使是经济欠发达地区，这也不是很重的负担，关键是党委、政府对这项工作重视，就能够解决。作为一级政府

财政，各行各业，各个部门都向他伸手要钱，不叫困难不现实。就是经济发达地区财政，同样喊困难。我国不可能短期内消除贫富悬殊的问题，保证经济困难公民政治上的平等，与解决他们的吃饭、穿衣问题一样重要。以美国为首的西方国家，就是利用我国公民政治权利保护方面的问题，小题大做，借题发挥，大做文章，恶意攻击。法律援助是政府的责任，这个责任是完全的，百分之百的。政府主导，全社会参与作为原则，对于法律援助这个新兴的朝阳事业来说，有害无益。三、 法律援助诉讼案件应是可能胜诉的案件

一件民事或行政诉讼案件有两种结果：要么胜诉，要么败诉。综观世界各国法律援助法律，有些国家在法律援助立法中，规定法律援助案件应当是可能胜诉的案件。《韩国法律援助案件管理条例》就把“胜诉的可能性”，作为受援审查的条件之一，“当认为不可能胜诉时”，法律援助机构“可以决定不提供援助”；一般来说，要成为法律援助案件，必须满足三个条件：其一、有合理的请求及事实依据；其二、请求事项属于法律援助范围；其三、确需法律服务而无力承担法律服务费用。我国《法律援助条例》并没有“胜诉的可能性”的审查规定。但是，第十七条将“与所申请法律援助事项有关的案件材料”，规定为公民申请法律援助应当提交的证明材料。

谁主张，谁举证。没有证据进不了诉讼程序，更不可能胜诉。公民申请法律援助，应当向法律援助机构提供其合法权益受到损害的相应证据。当然，要每一个申请人都提供证明案件事实的足够证据，是不可能的。但要提供初步的证据或证据线索，以便法律援助人员据此进行调查取证。

《法律援助条例》第十八条规定，“法律援助机构收到法律援助申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，可以要求申请人做出必要的补充或者说明，申请人未按要求做出补充或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。”如果没有任何证据，法律援助机构就不会批准提供法律援助，申请人的案件，也不可能成为法律援助案件。例如，请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，应当提供具有赡养、抚养、扶养亲属关系的证明材料，如户口本、公安派出所证明或有说服力的相关材料；申请执行或要求增加数额的，要有生效的判决书或调解书等裁判文书。当然，赡养费、抚养费、扶养费给付方的实际经济能力也要有证明材料。又如，一个农民工，申请追索劳动报酬的，应当提供劳动合同；如未签劳动合同，则要提供劳动地点、劳动时间、什么工作和薪酬标准的相关证据，或者证据线索。没有这些起码和必要的证明材料，就视为“不符合法律援助条件”，法律援助机构就可以依法作出不提供法律援助的决定。既然有证据证明申请人的合法权益受到损害，这样的案件在诉讼中就基本不会败诉。

综上所述，根据《法律援助条例》的规定，我国法律援助案件也是应为可能胜诉的案件。据部中心对法律援助数据统计分析，我国民事法律援助案件的败诉率为10％左右，行政法律援助案件败诉率为20％左右。笔者武断地认为，出现这种情况，不是计算错误，就是受理审查不严。

四、 受援人可获得的预期利益明显小于法律援助成本的案件，可以不提供诉讼的援助