农村社会保障论文范文

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三要健全农村医疗卫生服务网络，控制医疗成本，提高农村新型合作医疗制度的保障水平。当前，农民就医的费用和成本较高。有效控制医疗费用过快上涨是保证农村合作医疗可持续性发展的关键。农村基层卫生网络的建设是保障成本控制的方面。要健全农村医疗卫生服务网络，改善基层卫生服务设施，提高基层卫生服务水平，充分发挥基层医疗机构的功能，合理引导农民就医选择，减轻不必要的医疗负担；探索有效的医疗费用支付方式，有效控制由于信息不对称所形成的医疗机构诱导需求和过度供给问题；引进竞争机制，建立定点医疗服务机构的进入和退出机制，消除定点医疗机构的垄断地位；加强定点医疗机构的监督、考核、管理体系建设，采取综合措施有效约束定点医疗机构服务行为，规范新农合药品目录、制定诊疗规范，限制就诊价格、加强处方监管，促进合理用药、合理诊疗；推行信息化建设，实施网络监控、动态跟踪和预警控制，提高管理能力和内部运行效率，有效降低筹资、运营和管理成本。

四要提高统筹层次，增强互济功能，推进农村大病医疗保险，降低农民因大病致贫风险。现在农民最怕的就是大病，大病对农民的医疗压力最大。《2008年我国卫生事业发展统计公报》数据显示，2007年中国住院病人平均医疗费用为4，973.8元，而农民人均纯收入仅为4，140.4元。大病的风险最大，据专家研究，农民医疗费用如到个人年收入的70％，就可能因病致贫。推进大病统筹体现了农村合作医疗的互助共济特性，增强了农村居民应对巨大疾病风险的能力，有效化解因病致贫风险。推进大病统筹，提高保障水平，大病的省级统筹最关键。提高统筹层次，可以分散风险、增强互济功能，提高保障水平；有利于加大基金调剂，减少区域差异，促进社会公平；可以减少管理环节，降低管理风险。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县的积极性，建立有效的责任分担机制。

五要按照分类指导的原则对不同的农民工群体区别对待，让完全市民化了的农民工进入城镇居民社保体系，率先实现农民工社保的城乡一体化。农民工是我国工业化、城镇化过程中的一个特殊群体，他们长期被排斥在城市经济的体制之外，城市“取而不予”，企业“用而不养”。为此，我们需要高度重视与这一群体相关的社会保障制度建设。当前农民工群体内部已经发生了分化，建立适合农民工特点的社保制度，必须坚持分类指导。第一，对完全市民化或城市归属意愿强烈或有正规和稳定就业的农民工，可直接纳入城市社保体系。比如那些已经成为城镇私营业主的农民工，他们早已熟悉城市生活，融入城镇已经相当容易，市民化可能只是形式上的问题，成本较小；新生代农民工淡化了对乡土的认同，并尝试去认同城市社会，并且他们大多没有务农经历，也不再适应农村生活，具有十分强烈的城市归属感。第二，对回流性强的农民工，要保障其在城市的基本生存，在以较低标准和流动账户来实现回乡后的保险转换。例如，对老一代农民工，其进城务工主要的目的还是为了增加家庭收入，而且他们的观念仍然是典型的传统农民思维方式：乡土观念十分浓厚，土地是最根本的保障，因而回流性很强。第三，对一般流动性较大的农民工，可设计“便携式”个人账户，降低参保门槛，建立社会统筹部分随个人账户转移的制度，提高参保积极性。

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一、现阶段我国农村社会保障制度存在的主要问题

据有关资料统计，2004年我国农村享受最低生活保障的总人数为488万人，2006年底达1593万人。这期间虽然有大幅增长，但也仅占农村贫困人口的24.8%.目前，我国农村社会保障制度建立过程中主要存在以下问题。

（一）社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%.可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%.另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。

（二）社保资金缺乏稳定来源、筹资困难。现阶段，农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺。国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。

（三）农村社会保障缺乏必要的法律保障。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。

二、建立农村社会保障制度框架的构想

我国农村社会保障制度的框架大体包括如下几个方面：

（一）农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。建立农村最低生活保障制度应注意以下几方面问题：一是制定科学的最低生活保障线标准。由于不同地区收入水平、消费水平的差异，国家可对东部发达地区、东北部、中部欠发达地区、西部相对贫困地区制订不同的标准，地方政府再制定符合本地区实际情况的实施标准。该标准既要实事求是、合情合理，又能有效解决贫困农民的生活困难，维持农民吃饭和穿衣的基本生活需要。二是界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象主要包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。三是要遵循“输血”和“造血”的有机结合原则。“输血”指通过国家财政及地方财政给予农民最低生活保障的费用，“造血”是要发展农村集体经济，通过补充地方财政的实力，进一步增强地方财政的可转移支付力度，使保障基金有稳定的来源。只有二者结合，才能使农民获得最低生活保障经费。

（二）农村养老保险制度。农村社会养老保险制度是国家保障全体老年农民基本生活的制度。建立农村养老保险制度应遵循以下原则：一是对不同受保类型的老人采用不同养老资金交纳方式。给每个受保人建立个人养老金账户。对完全从事农业生产的农民，本人可交小部分养老保险金，乡镇集体和国家给予一定补贴；对以农业为主，兼营第二、三产业的农民，本人可适当交纳保险金，并由乡镇集体和国家给予一定补贴；对于以二、三产业为主，以农业为辅的农民，本人可多交纳一些保险金，乡镇和国家再给予一定补贴。对于发展为城镇居民的农民，由农保转为镇保或城保，纳入城镇职工养老保险的范畴。二是不同地区的农村分层次设定标准和各部分的比例。西部、中部、东北部地区集体经济较少，地方财政补贴可能会少些，中央财政可通过转移支付给这些省份多补贴一些；而东部地区集体经济多，地方财政可多补一些，中央财政少补一些。

（三）农村医疗保险制度。农村医疗保险制度是以农村居民为对象，在农民因病治疗期间，可获得必要的医疗费资助和疾病补贴的一种社会保险制度。建立农村医疗保险制度应注意以下原则：一是采取三方出资的原则。给每位投保人建立个人医疗保险账户，采取个人出小头，国家和集体出大头的原则来筹建医疗保险基金。二是建设一支规范有序的农村医疗服务队伍。

（四）农村社会救助制度。农村社会救助制度是国家针对灾害、突发事件或无所依靠的老人，采取应急措施来保障农民基本生存的社会保障制度。主要包括：一是对非灾害性的救助。国家应加大对农村“五保户”、“特困户”等的资金投入力度，加快“五保”设施的建设，提高服务质量和服务水平。其中，对“特困户”家庭可给予一定救济金。二是对灾害性的救助。一方面，国家预算中应增加灾害救助资金的比重。另一方面，通过社会援助的方式筹集救灾资金。如争取国际援助或社会捐赠等方式来扩大资金来源。

（五）农村社会福利制度。农村社会福利制度是国家或社会提供福利服务，对农村社会成员给予物质上或精神上帮助的措施和制度。有条件的地区可尝试。农村社会福利项目大致分三类：一是以货币形式发放各种政府补贴。如，在重要节日（例如“过年”等节日）给予农村少量家庭政府慰问金等。二是为提高村民生活质量开展农村文化服务。如，在村镇建立农村文化站，建立免费技能培训中心等。三是建立残疾、孤儿生活扶助中心。为他们提供生活供养、疾病康复、文化教育等福利服务。

（六）农村社会优抚制度。农村社会优抚制度是一项物质补偿和政治褒扬相结合的特殊农村社会保障制度，其保障对象是为革命和社会主义建设事业做出特殊贡献的农村退伍军人及其家属等。

三、构建农村社会保障制度的建议

（一）推进社会保障的法制化管理。农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正保障。在制定农村社会保障法律、法规和条例的过程中，应遵循以下原则：一是坚持普遍性与特殊性相结合原则。由于我国东、中、西部地区发展不平衡，国家应制定“农村社会保障法”，根据我国农村现状，对社会保障的原则、对象、保障内容等作统一明确的规定；地方可在“农村社会保障法”的基础上根据本地区实际发展水平和经济状况制定适合本地区发展的“农村社会保障条例”。二是坚持权利和义务对等原则。、每一农村社会成员都有获得社会保障的权利，同时也应承担相应的义务。如，依法定期缴纳保费及履行相关义务等。三是坚持公平与效率一致原则。在坚持公平的前提下，能合理保障每个农民的合法权益不受侵犯，但兼顾效率又可起到有效激励的作用。在良好的机制设计条件下，公平与效率是同向互动的。公平会使人感到社会的公正与和谐，能激发农民的干劲，促进效率的提高。同时，效率的提高又会使农村社会财富增长，使更多的人得到保障，从而实现真正的公平。这种公平与效率的同向互动才能促进农村社会走向真正和谐。

（二）建立农村社会保障组织机构，理顺管理体制，明确职责分工。为改变政出多门、效率低下的情况，建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹集和管理方面的职责分工，同时应把农村社会保障政策制定机构与社保资金运作机构分开。

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一、现阶段我国农村社会保障制度存在的主要问题

据有关资料统计，2004年我国农村享受最低生活保障的总人数为488万人，2006年底达1593万人。这期间虽然有大幅增长，但也仅占农村贫困人口的24.8%.目前，我国农村社会保障制度建立过程中主要存在以下问题。

（一）社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%.可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%.另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。

（二）社保资金缺乏稳定来源、筹资困难。现阶段，农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺。国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。

（三）农村社会保障缺乏必要的法律保障。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。

二、建立农村社会保障制度框架的构想

我国农村社会保障制度的框架大体包括如下几个方面：

（一）农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。建立农村最低生活保障制度应注意以下几方面问题：一是制定科学的最低生活保障线标准。由于不同地区收入水平、消费水平的差异，国家可对东部发达地区、东北部、中部欠发达地区、西部相对贫困地区制订不同的标准，地方政府再制定符合本地区实际情况的实施标准。该标准既要实事求是、合情合理，又能有效解决贫困农民的生活困难，维持农民吃饭和穿衣的基本生活需要。二是界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象主要包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。三是要遵循“输血”和“造血”的有机结合原则。“输血”指通过国家财政及地方财政给予农民最低生活保障的费用，“造血”是要发展农村集体经济，通过补充地方财政的实力，进一步增强地方财政的可转移支付力度，使保障基金有稳定的来源。只有二者结合，才能使农民获得最低生活保障经费。

（二）农村养老保险制度。农村社会养老保险制度是国家保障全体老年农民基本生活的制度。建立农村养老保险制度应遵循以下原则：一是对不同受保类型的老人采用不同养老资金交纳方式。给每个受保人建立个人养老金账户。对完全从事农业生产的农民，本人可交小部分养老保险金，乡镇集体和国家给予一定补贴；对以农业为主，兼营第二、三产业的农民，本人可适当交纳保险金，并由乡镇集体和国家给予一定补贴；对于以二、三产业为主，以农业为辅的农民，本人可多交纳一些保险金，乡镇和国家再给予一定补贴。对于发展为城镇居民的农民，由农保转为镇保或城保，纳入城镇职工养老保险的范畴。二是不同地区的农村分层次设定标准和各部分的比例。西部、中部、东北部地区集体经济较少，地方财政补贴可能会少些，中央财政可通过转移支付给这些省份多补贴一些；而东部地区集体经济多，地方财政可多补一些，中央财政少补一些。

（三）农村医疗保险制度。农村医疗保险制度是以农村居民为对象，在农民因病治疗期间，可获得必要的医疗费资助和疾病补贴的一种社会保险制度。建立农村医疗保险制度应注意以下原则：一是采取三方出资的原则。给每位投保人建立个人医疗保险账户，采取个人出小头，国家和集体出大头的原则来筹建医疗保险基金。二是建设一支规范有序的农村医疗服务队伍。

（四）农村社会救助制度。农村社会救助制度是国家针对灾害、突发事件或无所依靠的老人，采取应急措施来保障农民基本生存的社会保障制度。主要包括：一是对非灾害性的救助。国家应加大对农村“五保户”、“特困户”等的资金投入力度，加快“五保”设施的建设，提高服务质量和服务水平。其中，对“特困户”家庭可给予一定救济金。二是对灾害性的救助。一方面，国家预算中应增加灾害救助资金的比重。另一方面，通过社会援助的方式筹集救灾资金。如争取国际援助或社会捐赠等方式来扩大资金来源。

（五）农村社会福利制度。农村社会福利制度是国家或社会提供福利服务，对农村社会成员给予物质上或精神上帮助的措施和制度。有条件的地区可尝试。农村社会福利项目大致分三类：一是以货币形式发放各种政府补贴。如，在重要节日（例如“过年”等节日）给予农村少量家庭政府慰问金等。二是为提高村民生活质量开展农村文化服务。如，在村镇建立农村文化站，建立免费技能培训中心等。三是建立残疾、孤儿生活扶助中心。为他们提供生活供养、疾病康复、文化教育等福利服务。

（六）农村社会优抚制度。农村社会优抚制度是一项物质补偿和政治褒扬相结合的特殊农村社会保障制度，其保障对象是为革命和社会主义建设事业做出特殊贡献的农村退伍军人及其家属等。

三、构建农村社会保障制度的建议

（一）推进社会保障的法制化管理。农村社会保障需要一个良好的法制环境，使农民的合法权益得到真正保障。在制定农村社会保障法律、法规和条例的过程中，应遵循以下原则：一是坚持普遍性与特殊性相结合原则。由于我国东、中、西部地区发展不平衡，国家应制定“农村社会保障法”，根据我国农村现状，对社会保障的原则、对象、保障内容等作统一明确的规定；地方可在“农村社会保障法”的基础上根据本地区实际发展水平和经济状况制定适合本地区发展的“农村社会保障条例”。二是坚持权利和义务对等原则。、每一农村社会成员都有获得社会保障的权利，同时也应承担相应的义务。如，依法定期缴纳保费及履行相关义务等。三是坚持公平与效率一致原则。在坚持公平的前提下，能合理保障每个农民的合法权益不受侵犯，但兼顾效率又可起到有效激励的作用。在良好的机制设计条件下，公平与效率是同向互动的。公平会使人感到社会的公正与和谐，能激发农民的干劲，促进效率的提高。同时，效率的提高又会使农村社会财富增长，使更多的人得到保障，从而实现真正的公平。这种公平与效率的同向互动才能促进农村社会走向真正和谐。

（二）建立农村社会保障组织机构，理顺管理体制，明确职责分工。为改变政出多门、效率低下的情况，建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹集和管理方面的职责分工，同时应把农村社会保障政策制定机构与社保资金运作机构分开。

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一、城市化进程中农村社会保障的现状

改革开放以来，中国经济取得了突飞猛进的发展，特别是许多大中城市的发展更是迅猛，城乡差别逐渐拉大。城市中高质量的生活、高水平的工资、相对健全的社会保障体系、完善的公共基础设施吸引了一批又一批的农村居民涌入城市，使城市人口（特别是大城市人口）急剧增加。伴随着城市人口的增长，中国城市化水平从1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中国现在已经处于城市化的加速发展时期（郑杭生，2002）。众所周知，中国属于典型的二元经济结构的国家，特别是建国以来实行的“以农养工”政策和奉行的“唯工业化”理论使中国的城乡差距逐渐拉大（见图1）。2000年以来，城乡居民收入之比逐渐拉大，2005年，城镇居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入之比已达3.22∶1。中国城乡之间的基尼系数也逐渐拉大，据世界银行《2000年世界发展指标》统计，1998年中国城乡之间的基尼系数已达0.403。与此同时，一些制度性的不平等加剧了城乡之间的差别，农民的弱势地位逐渐显现。如果考虑水电、交通、文教卫生、社会保障等差别，城乡居民的收入差距实际已达6∶1左右，而世界上大多数国家仅为1.5∶1。在这些制度性的不平等中，城乡之间社会保障的差别最为显著。很多人认为，在经济体制市场化改革过程中，城乡居民间的社会保障的不公平格局不仅依然存在，而且还得到了一定程度的强化。城乡之间社会保障水平的不公平程度具体表现在以下三个方面。

1.农村居民老龄化趋势较城市严重，而其养老保险覆盖率却低于城市。2000年农村老龄人口（65岁以上）已达7.36%，高于城市的6.29%。而农村的养老保险覆盖率2000年仅为7.64%，且有逐年降低之势，2003年仅为7.06%，2005年为7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本养老保险参保人数/城市总人口）（见图2）。

2.农村居民患病率较高而享有医疗保险的程度却很低。国家第三次卫生服务调查显示，城市、农村在利用卫生服务上存在明显差异，农民缺乏医疗保险，而经济条件差是影响卫生利用的主要原因。调查结果表明，未就诊率、未住院率随着收入水平的提高而降低。2003年以来，国家加快了新型农村合作医疗建设，截至2005年末，农村合作医疗的参保率已接近城市的基本医疗保险参保率（见图3）。但由于城镇居民还有很多其他性质的医疗保险以及新型农村合作医疗体制尚需进一步推进，致使城乡之间的医疗保险差距仍然存在。

3.政府对农村教育的投入不足，导致农村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全国人口普查统计显示，乡村文盲人口为6665万人，占农村总人口的8.25%，是城镇文盲人口的3.62倍。国研网数据中心整理的一份《2002年各地乡村分性别受教育程度的人口》的数据显示，中国乡村6岁及以上的人口中，初中及以下学历的人口占农村总人口的93.43%，不识字或识字很少的占农村总人口的12.87%，其中女性文盲率更高，占农村女性人口的18.4%（见图4）。

城乡差距拉大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程，但如果放任城乡差距扩大，超过一定的警戒线，就会使农村劳动力（包括非剩余劳动力）盲目流向城市，超过城市化的发展水平。这样一方面会造成城市的就业压力、社会秩序混乱；另一方面会使农村劳动力急剧减少、农村生产力快速下滑。农业是工业的基础，在城市化的进程中我们不但要重视城市的发展，还要投入更多的资金、技术解决好三农问题。而构建适合农村的社会保障体系缩小了城乡差距、避免了劳动力的盲目流动。但现阶段农村社会保障体系仍不健全、状况堪忧。现阶段探讨缩小城乡差距、构建适合农村的社会保障体系不仅是城市化进程中的客观要求，也是构建和谐社会、加快新农村建设的需要。

二、现行农村社会保障体系不利于城市化的健康发展

有的学者认为，城市化会非常有效率地吸收农村最优良的“资产”（年轻人、身体健康的职工、好的企业、在市区买得起房的有钱人）。如何解决城市化的外部不经济，解决农民负担的问题和降低制度化的不公平；如何缩小城乡差距、促进劳动力的合理流动进而促进城市化的健康发展呢？笔者认为最好的办法就是政府加大财政支持的力度，对农民实行“反哺”，建立健全适合农村的强制性的社会保障体系。而现行农村社会保障体系难以满足农民的需要，对城市化进程中的城乡收入差距扩大的问题解决不到位，具体表现在如下四个方面。

（一）目标群体界定模糊

现行的农村社会保障体系没有明确界定受益群体，将受益群体简单地界定为农村居民，而没有注意到在农村剩余劳动力向城市转移的过程中农村居民存在分化：即包括在城市工作较为稳定的农民工家庭、失地农民、乡镇企业职工和纯农民。在城市化进程中，前三部分人已非实际意义上的农民，他们实际属于农民向市民的过渡群体。我们在构建农村社会保障体系时应将前三部分人排除在外，他们应属于中间层次的社会保障体系。在全国建立三个层次的社会保障体系是与城市化进程中居民的分化相一致的，是促进城市化健康发展的有效途径。

（二）现行体制缺乏强制性，导致覆盖面不足、农民参保率较低

现行的农村养老和新型合作医疗制度都采取农民自愿参与的原则，制度的设计是为了减少贫困农民参加社会保障的负担。但这种做法却使农民参保率很低（特别是养老保险），它仅保障了一小部分富裕农民，大多数农民仍游离在社会保障之外，这种做法对解决城乡差距收效甚微。

（三）政府职能严重缺位、地方政府负担过大从而引起政府的转移支付有名无实

现行的农村社会保障体系在养老保险方面，中央仅给予政策支持而无财政支付。新型农村合作医疗中央仅对西部12省参保农民每年每人补助10元；在社会救助中（包括农村最低生活保障制度、“五保户”制度和救灾救济制度）由中央和地方共同出资，但存在保障水平过低、保障覆盖面过窄、许多该保的农民没有受益等情况。同时，由于地方政府和集体负担过重，很多承诺难以兑现，使农村社会保障几乎变为个人自愿的商业保险。在人均GDP在1000美元~3000美元的时候最容易出现社会问题。而农村贫困居民作为中国社会底层的最低点，是最脆弱的环节，中央政府应对其加大支持力度，给予其最低的保障水平，为中国社会的发展创造一个稳定的社会环境。

（四）政府对教育的投入缺乏制度性的约束

农村剩余劳动力向城市转移能促进城市化的发展，但现阶段流入城市的农民工受教育水平普遍较低，严重影响了流入城市农民的自身收入水平和他们对城市化的贡献程度。笔者认为，加强对农村教育的投入、提高农村居民的受教育水平是促进城市化快速发展的关键因素。现在政府对农村居民的教育投入（除九年义务教育外）缺乏制度性的约束，应将农村教育扶持计划纳入农村社会保障体系，从而形成对教育投入的制度性约束。

三、农村社会保障体系的构建

（一）农村社会保障体系的构建须遵循的原则

1.“强制性”的社会保障原则，加大中央政府的财政支持力度。加快对农村社会保障工作建设刻不容缓，实行强制性的社会保障原则，提高低收入水平的居民的抗风险能力。政府可以通过对低收入家庭实行低水平缴费和加大财政支持力度的措施推进强制性农村社会保障工作的开展。

2.“低水平、广覆盖”的原则。在城乡差距日益扩大的今天，应增强整个农村地区的抗震能力、维系社会和平。同时由于政府的财力有限，应实行低水平的原则。

3.实行“家庭账户”的原则。“家庭账户”包括两层涵义：一是将养老、医疗、教育等个人所缴纳的资金合并为一个账户；二是所有家庭成员共用一个账户。在农村社会保障体系中推行“家庭账户”的原因有：（1）农村居民的缴费水平普遍较低、保险金的抗风险能力较差，采用“家庭账户”可以增强整个家庭的抗风险能力。（2）将多个保险账户合并为一个，居民可根据自己的需求选择资金的使用方向，提高居民的参保积极性。（3）降低逆向选择的风险，在一定程度上还可以避免道德风险。实施“家庭账户”客观上要求农村社会保障工作的管理机构必须合并为一个，改变现在多个部门管理的现象。

4.实行“多层次”的原则。所谓“多层次”包括以下两个方面的具体涵义：一是从全国范围来看，东、中、西部的农民收入差距很大，应使各地区农民的缴费水平与其收入水平相对应；二是从具体的地区来看，农村居民的收入差距也有扩大的趋势，农村居民的基尼系数1978年为0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系数仅为0.295，农村居民的基尼系数大大高于城市居民（曾湘泉、郑功成，2002），因此，应对不同收入水平的农村居民实行不同的缴费水平和财政补助标准。

（二）农村社会保障体系的构建

1.农村养老保险。（1）具体内容。包括基本养老保险、长寿老年人津贴（75岁及以上）及贫困居民养老保险。按家庭人均收入是否高于地区农村居民平均收入水平来看，高于地区平均收入水平的家庭进入基本养老保险，否则进入贫困居民养老保险。国家、地方、集体缴费进入社会统筹，个人缴费进入家庭账户，国家对贫困居民的补助也进入其家庭账户。对高龄人口提供较低水平的普遍养老金计划有助于抵抗农村的老年风险，这在国际上也是许多国家农村养老保险中的必要组成部分，我们可以采取每月为其发放一定金额的代用券，具体由其自己选择多少用来支付食物，多少用来支付医疗。（2）缴费年限。由于农村养老保险水平较低，要抵抗农村老年风险，缴费年限应相应延长，以20年~25年为宜。同时还应建立相应的激励措施，为缴费年限较长的居民提供较高的保障水平。（3）提高缴费水平。现行农村社会保障体系缴费水平过低，以养老保险为例：养老保险缴费设2元~20元共10档，但在执行中很多居民都选择最低档（每月2元）。据民政部测算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，几乎没有什么抗风险的能力。因此，在制度设计中我们应将贫困居民的养老和医疗与一般居民分开，对其实行减免政策，同时对一般居民实行特定的缴费率，不再分档。（4）相关配套措施。第一，弱化土地养老的功能，允许农民自行出租、转卖自己的土地，便于农民向城市流动，加快城市化的步伐。第二，注重家庭养老的功能，在农村宣传孝文化。对孝顺老人的年轻人实行免费的职业技能培训，鼓励企业优先雇佣这样的年轻人。针对现阶段农民收入低、国家财政支持有限的特点，家庭养老方式仍然不能放弃，甚至在一定时期内仍将成为农村的主要养老形式，而政府主办的农村养老保险则应作为必要的补充（见图5）。

2.新型农村合作医疗制度。（1）具体内容。包括基本医疗保险、医疗救助（贫困居民医疗救助和长寿老年人的医疗救助）和慢性病、地方病防治三项内容。在制度构建中，应放弃只保大病的思想，注重对慢性病、地方病的防治。同时每次医药费超过50元就可报销，报销比例可按医药费的多少制定不同层次，药费越高，报销比例越大。基本医疗保险和贫困居民医疗救助的目标群体的界定和缴费方式与养老保险一致，只是其缴费水平应低于养老保险。笔者认为，在农村合作医疗制度中，政府的财政支持应向慢性病、地方病倾斜。农村人口的慢性病如乙肝、肺结核严重威胁农村居民的身体健康，而且乙肝主要通过母婴传染，如不及时做好防治工作，将严重影响中国居民的健康水平。所以国家应加大力度防治，在农村人口向城市流动的过程中，提高中国居民的整体素质。（2）相关配套措施。第一，加快建立农村公共卫生体系。在村一级建立卫生室，乡级建立卫生所，由卫生所的医生负责培训卫生室的医疗人员。这两级卫生部门主要治疗小病、地方病和慢性病，为村民提供便利。第二，降低药品流通价格，严把药品价格关，严厉打击药品回扣问题。同时居民看病免收挂号费、门诊费仅收50%，这些措施对小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓励非盈利组织及私人建立慢性病、地方病人救助中心，减少慢性病的发病率。第四，简化报销手续，一切以方便居民为宜。

3.社会救助。农民有土地可以依附，所以农村社会救助应实行“低水平、广覆盖”的原则。农村的救助主要针对“五保户”、受自然灾害影响的居民。而农村居民最低生活保障制度应注重开发式扶贫，让农民自强自立，争取自己脱贫。政府可以提供低息贷款、进行相关技能培训等优惠政策鼓励其自主创业。

4.农村教育扶持计划。政府对贫困农民的救助应逐渐转移到教育扶持上来，加大教育投入将成为政府加大农村投入项目中“收益率”最高的项目。农村教育扶持计划包括以农村免费义务教育计划、中高等教育扶持计划和职业技能培训计划三项内容。国家应加大对农村地区的中、高等教育的投入。国家对家庭人均年纯收入在2000元以下读高中的孩子减免部分学费，对家庭人均年纯收入在944元以下读高中的孩子减免其全部学费；为人均年纯收入在4000元以下的家庭读大学的孩子减免部分学费，在2000元以下读大学的孩子减免全部学费。同时还应该为这些孩子提供一些勤工俭学的机会。职业技能培训可以个人缴费，地方、集体投入资金建立并维持其日常开支的方式运行。

四、结论

鉴于中国现在的经济实力和农村居民的接受能力，新的农村社会保障体系的具体项目的实施应是渐进的，应根据居民对具体项目的需求程度来确定。同时，农村社会保障体系的完善不能仅仅囿于农村的范围，还需要从战略的高度来审视，包括户籍制度、劳动力市场制度改革等内在的综合制度改革的推进。另一方面，要促进劳动力的合理流动从而促进城市化的健康发展，还要分别从农村和城市两方面入手，在城市应“扩需”，在农村应“减员”。“扩需”主要是指在城市里应加快工业化的进程以提供更多的就业岗位，容纳更多的农村剩余劳动力；“减员”主要是指在农村应加大农业的科技含量、促进农业的现代化进程以减少农业对劳动力的需求，促进农村剩余劳动力向城市转移。

［参考文献］

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