公共政策论文范文

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随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

参考文献：

[1]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政,2000,(3).

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一、公共政策视角下高校工会工作存在的问题

从工会政策制定的角度来看，高校工会在政策制定过程中，缺乏民主参与，尤其是常见的民主投票等流于形式，教职工缺乏参与的热情等问题。因此往往是采取内部会议进行决策的方式，缺乏民主基础，由此导致教职工的民主作用难以发挥，同时对于政策的认同度也不高，不利于政策的具体实施。政策监管贯穿于整个政策的制定和执行阶段，是确保政策制定符合大众利益以及政策执行不出现偏差的主要力量，但是在高校工会工作的监管上，却并没能发挥应有的作用。首先从监管主体来看，高校工会政策的执行的监管主体单一，主要由工会内部进行监督，也往往由于利益的一致性放松了监督，从而导致政策的监督难以发挥作用。其次，从监督的渠道来看，工会政策在制定以及执行的过程中，缺乏民主化的基础和意识，使得教职工参与进来有一定的困难，同时监督的渠道也就相应的较少，不能发挥应有的作用。政策评估是在一项政策实施后，对该政策实施的结果加以评估，进而就该政策的效果、不足以及今后的改进方向或者是否继续实施该政策做出评估，可以说政策的评估对于一项政策是否应该被继续执行有着重要的参考意义，然而从工会工作来看，政策评估的作用并没有被积极发挥出来。从评估效果上来说，工会工作在实施评估后，并没有相应对自身今后的工作有所推动，而是作为一种形式化的东西，只是做了评估之后就置之不理，没有发挥出政策评估对于政策本身完善功能。

二、创新和发展高校工会工作的建议

从公共政策的角度对工会工作中存在的问题进行分析，可以发现工会工作中存在着对工会工作认识不足、重视度不够以及人才缺乏等问题，因此在今后的工作中应该注重从以下几个方面创新和发展工会工作。意识是行动的指南，同样的，对于工会工作来说，要想提高工作质量，就必须要正视工会工作的重要性，只有意识到了工会工作的重要作用，才能够在工作中加强对工会工作的支持，促进工会工作的职能发挥。在工会的政策制定出来之后，如果不能对其政策实现有效的落实，只是将之作为一项工作流程敷衍应付，就会导致该政策的作用难以发挥，不能起到制定该政策的最初的目的，因此，必须要促进工会政策的有效落实。在高校工会政策执行的过程中，很容易出现工作人员个人原因或者其他客观原因导致的政策偏差，进而使得工会政策难以达到预期目的，因此有必要对工会政策加强监督。在高校工会政策的监督上，一方面要改正内部监督的不足，适当的引进教职工参与的民主监督，通过扩大监督主体对工会政策进行全面监督；另一方面要提升负责监督工作的工作人员的能力，通过培训等方式促使监督人员能力提升，更好的进行工会政策的监督。在对高校工会工作的执行效果进行评估后，不能将评估结果就此搁置或者只是向个别领导做个回报，而是应该根据评估结果，就高校工会政策从制定到执行这一阶段存在的问题和不足进行总结，并在此基础上，就今后高校工会政策的改进方向提出建议，并且将之具体落实，这样，才能够不断的推动高校工会工作的改进和发展。

作者：王建军 吴桂峰 单位：扬州大学

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二、公共政策评估的方法演进

西方政策评估研究自19世纪末开始至现在可分为四个阶段，第一阶段是政策效果评估阶段，自19世纪末到二战前夕，主要关注点是政策实施的效率与政策目标的实现程度，第二阶段是1945年至20世纪70年代初，关注点是评估结果的价值和实用性分析；第三阶段是20世纪70年代至80年代中期，关注点是政策价值取向，即政策所体现的社会公平、公正问题；第四阶段是20世纪80年代中期以后，关注点是政策评估过程中的多方需求，多元互动，综合了对政策效率、政策公正性的共同关注。美国学者豪斯曾将西方政策评估方法划分为八类；近代以来，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，评估的目标是为了增进社会福祉，促进社会公正、意识形态，特别是民主的发展，于是，他们提出了批判社会理论评估，执行过程中采取价值坚持和价值批判的立场，并拥护政治民主理念，与此同时，在社会价值观方面与利益相关者批判性地衔接，综合运用多种方法进行评估，如响应式评估、参与式评估、民主审议评估等。我国对公共政策科学性的研究肇始于20世纪80年代中后期，陈振明认为,公共政策评估方法主要有前后对比法、实验和准实验模型法、影子控制法等。徐家良认为,公共政策评估可以从定量分析方法、定性分析方法和定量与定性相结合的方法三个方面去进行。公共政策评估除了项目验证等技术性的分析之外，还应从组织情景、组织理念、问题情景、社会目标、社会基本价值理念等方面对公共政策进行分析和评价，强调复述、分析、批判、再复述、再分析等不断的辩证评价。

三、改进和提升评估的措施与手段

1956年，政策科学家拉斯韦尔把政策过程研究分解为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七个阶段，这种根据政策过程划分不同阶段的理论被称为阶段论或阶段模型。80年代中后期以来，又出现了制度性的理性选择理论、间断—平衡框架、政策评估框架、倡导联盟框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保罗·萨巴蒂尔（Sabatier，PaulA）与汉克·C·简金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡导联盟框架较好地分析了导致政策变迁的演化路径，关注政策子系统中基于不同信念而结成的倡导联盟，同时注意联盟之间的互动关系与政策子系统外部要素与环境相互作用而备受学界关注；此外，约翰、金登在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的多源流分析模型也非常适应目前我国的实际情况，通过问题流、政策流和政治流三股溪流的并行与交汇，以焦点事件的触发机制为时机，用调查实验和定性分析，让不同的利益相关者参与到评估过程中，用多元的方法全面感知与把握政策效果，查找政策漏洞，修正与改善政策的实施效果。首先，转变政策制定和评估理念。公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。政策制定时要考虑到不同的支持联盟与焦点问题，要体现统治阶层的意志和公民的利益诉求，要及时地感知和搜素问题流，用科学的判断前瞻性的眼光来解决社会问题。例如，可以设立专门评估委员会，该委员会由各利益集团的代表所组成，委员会的成员并不直接参与政策的制定和执行过程，也不作为评估主体或客体出现，它的作用在于整个过程的具体工作上，避免人为因素导致评估结果丢失或瞒报。其次，完善制度，形成多方参与评估长效机制，强化评估组织的作用。对于政策的评估，要以法律形式确保其能够长效保持。不是一个偶然的公民或社团组织参与，也不是一个象征性的意见调查。而是作为一个考核政府的指标实实在在的把公平评估结果放入到社会管理实践中。目前，公共政策评估缺乏科学认识和认真态度，评估的工作方法与方式主要是以政府为主，评估成本意识不强，评估积极主动性孱弱，往往是花费大量时间金钱，评估结果多倾向与有利于政府自身的方向，造成评估结果的可信度下降。政策评估要达到更为科学、合理的程度，就要在政策评估的某些环节上，让普通的、非利益集团操控的人参与评估活动之中，即可称之为政策评估中的公民参与。⑨因此，要注重介于政府和民众之间的第三方中介组织，由官员、专家、学者、政策受益对象共同组成评估组织，通过权威性和广泛性的联盟，避免内耗造成能量场的散失，凝聚力与感召力不强的局面出现，用政治流和政策流的适时交汇来打开“机会之窗”，政策制定、实施、修正、终结各个阶段都进行跟进式评估，及时纠偏，努力提升政策评估的效用。再次，评估指标与方法要切合中国国情。制度生长的土壤具有共性和个性。西方的评估标准与技术是在后工业化时期和信息化时代基础上产生的，目前我国尚处于工业化初期，在工业化向信息化跃进的阶段，用过高的评估标准和过于现代化的评估技术手段会不适应我国现代化的实际，所以，构建适合我国国情的公共政策评估指标体系，比如GDP的绩效增长与环境保护措施的同步进行，收入差距的缩小与人民幸福感指数的提升，教育、医疗等公共服务产品提供的完善程度，养老保险等社会保障制度的推进程度等等，都必须与我国的经济发展阶段相匹配。复次，评估信息化和常态化。目前的政策评估多是在实践中遇到了阻力和问题才进行听证、论证，没有建立信息库与常态化评估模式。应利用大数据时代信息化的优势，广泛搜寻与政策内容相关的关注信息，进行动态测评与数据采集，适时分析舆论倾向，少用价值判断引导，多用事实证据论证，用数据和事实验证，用丰富的信息资料内容来让政策对象理解政策，进行合理化评估；常态化的评估方式就要有健全的组织与人员，积极主动地形成惯例和制度，每出台一项政策就要注意配套相应的评估办法、评估标准和参与途径，充分保障广大人民群众的知情权、参与权，行使好自身的权利与义务。

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“在我国，行政决策权利的运行倾向于自上而下的单向化，而忽视了公众自下而上的民意表达机制。”由于历史上的中央集权体制，使得统治者在决策权力的架构中，拥有绝对的控制权而公众则很难拥有决定权，甚至为了在政策执行中寻求利益保护而转向寻求“关系网”，对政府做出的任何决策都无条件的服从。而政府与公众之间缺少沟通与交流，造成了决策没有做到真正的“从群众中来，到群众中去”。政府做出的决策不清楚公众真正需要的是什么，故难以满足公众的需要，政府的这种行为挫伤了公众参与的积极性。长此以往，公众会认为制定政策仅仅是政府官员、上层领导者的事情，与自身无关。导致公众参与的积极性、主动性下降，造成公众参与冷漠。

2、公众参与法律法规不健全

我国建立了一系列与公共政策制定过程中公众参与相关的法律法规，为我国公众参与提供了法律保障。如：《中国21世纪议程》第二十章规定：要实现可持续发展的目标，公众及社会团体的参与是必不可少的。但是，在操作过程中，并没有具体的实施办法，造成参与途径的缺失，参与方式形式化，浮于表面。法律法规的不健全，公民参与的程序缺失、参与的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空间，使得公众参与的随意性很大，缺乏统一的标准。此外，法律并没有明确规定如何惩处侵犯公民权利的行为，公众的维权意识薄弱导致公众的参与权利得不到具体的法律保障，即使公众的参与权受到侵犯，也得不到法律的救济，无从追究。

3、信息公开机制不完善

在我国，从2008年1月起实行的《政府信息公开条例》中明确规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、政府新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式形成”。但是，从近几年的发展来看，我国公共政策制定过程中的信息公开工作仍存在一些问题。部分政府机关在信息公开方面，投入经费少，没有专门人员负责，导致信息公开的随意性很大，且无效的垃圾信息多。对于公众要求公开的信息，有些机关竟以“国家秘密”的理由搪塞过去，致使政府信息公开被大打折扣。

4、公众参与渠道不健全

我国作为一个社会主义国家，为了保障公众能够最大限度地参与并且影响到公共政策的制定，提供了许多在本质上优于资本主义国家的公众参与渠道。为了公众可以更加直接方便的表达自身的意见和建议，更好的参与到公共政策的制定过程中，我国的法律法规赋予了公众参与的权利，并规定了公众参与公共政策制定的多种渠道，如选举活动、上访途径、问卷调查、意见箱、听证会等渠道。但是这些渠道在实际运行过程中仍存在着很多不足。由于我国仍处于社会主义的初级阶段使得社会主义的优越性没有充分体现出来，而且还表现出许多不足之处。如，很多听证会只是走形式主义、走过场，人民代表不能真正代表人民，公众参与流于形式。公众参与渠道的不健全、不畅通、不透明。不能完全满足公众表达诉求的需要，阻碍了公众参与公共政策的制定。

二、完善公众参与公共政策制定的对策

1、转变公众及政府官员的观念我国由于受传统的官本位、特权思想的影响，人们缺乏参与的自主意识。公众在观念上的滞后成为制约参与意识的主要瓶颈。因此，要提高公共政策制定过程中的公众参与,强化公众参与的意识，须加强宣传、引导、教育，使公众走出传统的官本位误区，意识到自己的主人翁地位，意识到自己才是国家的主人，是公共权力的所有者，加强自身参与的主动性、自愿性，变消极被动的参与为积极主动的参与。委托——理论认为，在公共部门中，委托人是全体公民，人是公共管理者。公共管理者只是受公众的委托，作为公众的人行使权利，作为委托人的公众有权回收自己的权利。因此，政府部门应消除“官本位”的顽固思想，树立以人为本、以民为本、为人民服务的意识。此外，政府部门应该在公众参与公共政策制定的资金方面给予支持，同时要改善管理体制，下放权力，建立自下而上的决策机制。为公众参与创造有利的条件，保障公众参与权的实现。

2、加快公众参与的法制化建设

我国虽然制定了相关的法律法规，但是缺少针对性，且并没有规定公众在参与公共政策制定过程中的具体途径、步骤等，这就造成公众的参与权利得不到法律的保障，因此，要提高我国公众的参与权，不仅要完善相关法律法规，且需对有关公众参与的具体步骤、程序等做出具体的规定。将公众参与的这一行为法律化，使得公共政策制定过程中公众的参与权能得到实现和保障。在公众参与公共政策制定方面，各省市、自治区政府可以根据国务院关于公众参与的条例规定，并从本地的实际情况出发，制定符合地方特色的地方公众参与办法，指导本地区公共政策制定过程中的公众参与。此外，还需加强宣传法律知识，使公众懂法、守法，做到公众参与公共政策的制定有法可依、有法必依。

3、完善制度建设，拓宽公众参与渠道

参与渠道是公众参与过程中必不可少的，没有完善畅通的参与渠道，公众会处于盲目状态，不知道如何参与，参与就会不切实际。为此，我们应该致力于不断完善公众参与公共政策制定的渠道，不仅仅是单方面的拓宽公众参与的新渠道，而且要做到对已有的渠道不断的提升和完善。进而为公众参与提供便捷、畅通的渠道，保障公众的有效参与。制度建设是公众参与的保障，健全完善的公众参与制度有利于公众参与权的实现。因此，政府部门应加大制度建设，拓宽公众参与渠道，保证公众的有效参与。如：政府部门应公开听证会制度、建立信息披露机制、建立决策的反馈机制等以保障公众的参与。