公共政策论文范文

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随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

参考文献：

[1]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政,2000,(3).

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一、公共政策视角下高校工会工作存在的问题

从工会政策制定的角度来看，高校工会在政策制定过程中，缺乏民主参与，尤其是常见的民主投票等流于形式，教职工缺乏参与的热情等问题。因此往往是采取内部会议进行决策的方式，缺乏民主基础，由此导致教职工的民主作用难以发挥，同时对于政策的认同度也不高，不利于政策的具体实施。政策监管贯穿于整个政策的制定和执行阶段，是确保政策制定符合大众利益以及政策执行不出现偏差的主要力量，但是在高校工会工作的监管上，却并没能发挥应有的作用。首先从监管主体来看，高校工会政策的执行的监管主体单一，主要由工会内部进行监督，也往往由于利益的一致性放松了监督，从而导致政策的监督难以发挥作用。其次，从监督的渠道来看，工会政策在制定以及执行的过程中，缺乏民主化的基础和意识，使得教职工参与进来有一定的困难，同时监督的渠道也就相应的较少，不能发挥应有的作用。政策评估是在一项政策实施后，对该政策实施的结果加以评估，进而就该政策的效果、不足以及今后的改进方向或者是否继续实施该政策做出评估，可以说政策的评估对于一项政策是否应该被继续执行有着重要的参考意义，然而从工会工作来看，政策评估的作用并没有被积极发挥出来。从评估效果上来说，工会工作在实施评估后，并没有相应对自身今后的工作有所推动，而是作为一种形式化的东西，只是做了评估之后就置之不理，没有发挥出政策评估对于政策本身完善功能。

二、创新和发展高校工会工作的建议

从公共政策的角度对工会工作中存在的问题进行分析，可以发现工会工作中存在着对工会工作认识不足、重视度不够以及人才缺乏等问题，因此在今后的工作中应该注重从以下几个方面创新和发展工会工作。意识是行动的指南，同样的，对于工会工作来说，要想提高工作质量，就必须要正视工会工作的重要性，只有意识到了工会工作的重要作用，才能够在工作中加强对工会工作的支持，促进工会工作的职能发挥。在工会的政策制定出来之后，如果不能对其政策实现有效的落实，只是将之作为一项工作流程敷衍应付，就会导致该政策的作用难以发挥，不能起到制定该政策的最初的目的，因此，必须要促进工会政策的有效落实。在高校工会政策执行的过程中，很容易出现工作人员个人原因或者其他客观原因导致的政策偏差，进而使得工会政策难以达到预期目的，因此有必要对工会政策加强监督。在高校工会政策的监督上，一方面要改正内部监督的不足，适当的引进教职工参与的民主监督，通过扩大监督主体对工会政策进行全面监督；另一方面要提升负责监督工作的工作人员的能力，通过培训等方式促使监督人员能力提升，更好的进行工会政策的监督。在对高校工会工作的执行效果进行评估后，不能将评估结果就此搁置或者只是向个别领导做个回报，而是应该根据评估结果，就高校工会政策从制定到执行这一阶段存在的问题和不足进行总结，并在此基础上，就今后高校工会政策的改进方向提出建议，并且将之具体落实，这样，才能够不断的推动高校工会工作的改进和发展。

作者：王建军 吴桂峰 单位：扬州大学

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二、公共政策评估的方法演进

西方政策评估研究自19世纪末开始至现在可分为四个阶段，第一阶段是政策效果评估阶段，自19世纪末到二战前夕，主要关注点是政策实施的效率与政策目标的实现程度，第二阶段是1945年至20世纪70年代初，关注点是评估结果的价值和实用性分析；第三阶段是20世纪70年代至80年代中期，关注点是政策价值取向，即政策所体现的社会公平、公正问题；第四阶段是20世纪80年代中期以后，关注点是政策评估过程中的多方需求，多元互动，综合了对政策效率、政策公正性的共同关注。美国学者豪斯曾将西方政策评估方法划分为八类；近代以来，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，评估的目标是为了增进社会福祉，促进社会公正、意识形态，特别是民主的发展，于是，他们提出了批判社会理论评估，执行过程中采取价值坚持和价值批判的立场，并拥护政治民主理念，与此同时，在社会价值观方面与利益相关者批判性地衔接，综合运用多种方法进行评估，如响应式评估、参与式评估、民主审议评估等。我国对公共政策科学性的研究肇始于20世纪80年代中后期，陈振明认为,公共政策评估方法主要有前后对比法、实验和准实验模型法、影子控制法等。徐家良认为,公共政策评估可以从定量分析方法、定性分析方法和定量与定性相结合的方法三个方面去进行。公共政策评估除了项目验证等技术性的分析之外，还应从组织情景、组织理念、问题情景、社会目标、社会基本价值理念等方面对公共政策进行分析和评价，强调复述、分析、批判、再复述、再分析等不断的辩证评价。

三、改进和提升评估的措施与手段

1956年，政策科学家拉斯韦尔把政策过程研究分解为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七个阶段，这种根据政策过程划分不同阶段的理论被称为阶段论或阶段模型。80年代中后期以来，又出现了制度性的理性选择理论、间断—平衡框架、政策评估框架、倡导联盟框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保罗·萨巴蒂尔（Sabatier，PaulA）与汉克·C·简金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡导联盟框架较好地分析了导致政策变迁的演化路径，关注政策子系统中基于不同信念而结成的倡导联盟，同时注意联盟之间的互动关系与政策子系统外部要素与环境相互作用而备受学界关注；此外，约翰、金登在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的多源流分析模型也非常适应目前我国的实际情况，通过问题流、政策流和政治流三股溪流的并行与交汇，以焦点事件的触发机制为时机，用调查实验和定性分析，让不同的利益相关者参与到评估过程中，用多元的方法全面感知与把握政策效果，查找政策漏洞，修正与改善政策的实施效果。首先，转变政策制定和评估理念。公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。政策制定时要考虑到不同的支持联盟与焦点问题，要体现统治阶层的意志和公民的利益诉求，要及时地感知和搜素问题流，用科学的判断前瞻性的眼光来解决社会问题。例如，可以设立专门评估委员会，该委员会由各利益集团的代表所组成，委员会的成员并不直接参与政策的制定和执行过程，也不作为评估主体或客体出现，它的作用在于整个过程的具体工作上，避免人为因素导致评估结果丢失或瞒报。其次，完善制度，形成多方参与评估长效机制，强化评估组织的作用。对于政策的评估，要以法律形式确保其能够长效保持。不是一个偶然的公民或社团组织参与，也不是一个象征性的意见调查。而是作为一个考核政府的指标实实在在的把公平评估结果放入到社会管理实践中。目前，公共政策评估缺乏科学认识和认真态度，评估的工作方法与方式主要是以政府为主，评估成本意识不强，评估积极主动性孱弱，往往是花费大量时间金钱，评估结果多倾向与有利于政府自身的方向，造成评估结果的可信度下降。政策评估要达到更为科学、合理的程度，就要在政策评估的某些环节上，让普通的、非利益集团操控的人参与评估活动之中，即可称之为政策评估中的公民参与。⑨因此，要注重介于政府和民众之间的第三方中介组织，由官员、专家、学者、政策受益对象共同组成评估组织，通过权威性和广泛性的联盟，避免内耗造成能量场的散失，凝聚力与感召力不强的局面出现，用政治流和政策流的适时交汇来打开“机会之窗”，政策制定、实施、修正、终结各个阶段都进行跟进式评估，及时纠偏，努力提升政策评估的效用。再次，评估指标与方法要切合中国国情。制度生长的土壤具有共性和个性。西方的评估标准与技术是在后工业化时期和信息化时代基础上产生的，目前我国尚处于工业化初期，在工业化向信息化跃进的阶段，用过高的评估标准和过于现代化的评估技术手段会不适应我国现代化的实际，所以，构建适合我国国情的公共政策评估指标体系，比如GDP的绩效增长与环境保护措施的同步进行，收入差距的缩小与人民幸福感指数的提升，教育、医疗等公共服务产品提供的完善程度，养老保险等社会保障制度的推进程度等等，都必须与我国的经济发展阶段相匹配。复次，评估信息化和常态化。目前的政策评估多是在实践中遇到了阻力和问题才进行听证、论证，没有建立信息库与常态化评估模式。应利用大数据时代信息化的优势，广泛搜寻与政策内容相关的关注信息，进行动态测评与数据采集，适时分析舆论倾向，少用价值判断引导，多用事实证据论证，用数据和事实验证，用丰富的信息资料内容来让政策对象理解政策，进行合理化评估；常态化的评估方式就要有健全的组织与人员，积极主动地形成惯例和制度，每出台一项政策就要注意配套相应的评估办法、评估标准和参与途径，充分保障广大人民群众的知情权、参与权，行使好自身的权利与义务。

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“在我国，行政决策权利的运行倾向于自上而下的单向化，而忽视了公众自下而上的民意表达机制。”由于历史上的中央集权体制，使得统治者在决策权力的架构中，拥有绝对的控制权而公众则很难拥有决定权，甚至为了在政策执行中寻求利益保护而转向寻求“关系网”，对政府做出的任何决策都无条件的服从。而政府与公众之间缺少沟通与交流，造成了决策没有做到真正的“从群众中来，到群众中去”。政府做出的决策不清楚公众真正需要的是什么，故难以满足公众的需要，政府的这种行为挫伤了公众参与的积极性。长此以往，公众会认为制定政策仅仅是政府官员、上层领导者的事情，与自身无关。导致公众参与的积极性、主动性下降，造成公众参与冷漠。

2、公众参与法律法规不健全

我国建立了一系列与公共政策制定过程中公众参与相关的法律法规，为我国公众参与提供了法律保障。如：《中国21世纪议程》第二十章规定：要实现可持续发展的目标，公众及社会团体的参与是必不可少的。但是，在操作过程中，并没有具体的实施办法，造成参与途径的缺失，参与方式形式化，浮于表面。法律法规的不健全，公民参与的程序缺失、参与的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空间，使得公众参与的随意性很大，缺乏统一的标准。此外，法律并没有明确规定如何惩处侵犯公民权利的行为，公众的维权意识薄弱导致公众的参与权利得不到具体的法律保障，即使公众的参与权受到侵犯，也得不到法律的救济，无从追究。

3、信息公开机制不完善

在我国，从2008年1月起实行的《政府信息公开条例》中明确规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、政府新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式形成”。但是，从近几年的发展来看，我国公共政策制定过程中的信息公开工作仍存在一些问题。部分政府机关在信息公开方面，投入经费少，没有专门人员负责，导致信息公开的随意性很大，且无效的垃圾信息多。对于公众要求公开的信息，有些机关竟以“国家秘密”的理由搪塞过去，致使政府信息公开被大打折扣。

4、公众参与渠道不健全

我国作为一个社会主义国家，为了保障公众能够最大限度地参与并且影响到公共政策的制定，提供了许多在本质上优于资本主义国家的公众参与渠道。为了公众可以更加直接方便的表达自身的意见和建议，更好的参与到公共政策的制定过程中，我国的法律法规赋予了公众参与的权利，并规定了公众参与公共政策制定的多种渠道，如选举活动、上访途径、问卷调查、意见箱、听证会等渠道。但是这些渠道在实际运行过程中仍存在着很多不足。由于我国仍处于社会主义的初级阶段使得社会主义的优越性没有充分体现出来，而且还表现出许多不足之处。如，很多听证会只是走形式主义、走过场，人民代表不能真正代表人民，公众参与流于形式。公众参与渠道的不健全、不畅通、不透明。不能完全满足公众表达诉求的需要，阻碍了公众参与公共政策的制定。

二、完善公众参与公共政策制定的对策

1、转变公众及政府官员的观念我国由于受传统的官本位、特权思想的影响，人们缺乏参与的自主意识。公众在观念上的滞后成为制约参与意识的主要瓶颈。因此，要提高公共政策制定过程中的公众参与,强化公众参与的意识，须加强宣传、引导、教育，使公众走出传统的官本位误区，意识到自己的主人翁地位，意识到自己才是国家的主人，是公共权力的所有者，加强自身参与的主动性、自愿性，变消极被动的参与为积极主动的参与。委托——理论认为，在公共部门中，委托人是全体公民，人是公共管理者。公共管理者只是受公众的委托，作为公众的人行使权利，作为委托人的公众有权回收自己的权利。因此，政府部门应消除“官本位”的顽固思想，树立以人为本、以民为本、为人民服务的意识。此外，政府部门应该在公众参与公共政策制定的资金方面给予支持，同时要改善管理体制，下放权力，建立自下而上的决策机制。为公众参与创造有利的条件，保障公众参与权的实现。

2、加快公众参与的法制化建设

我国虽然制定了相关的法律法规，但是缺少针对性，且并没有规定公众在参与公共政策制定过程中的具体途径、步骤等，这就造成公众的参与权利得不到法律的保障，因此，要提高我国公众的参与权，不仅要完善相关法律法规，且需对有关公众参与的具体步骤、程序等做出具体的规定。将公众参与的这一行为法律化，使得公共政策制定过程中公众的参与权能得到实现和保障。在公众参与公共政策制定方面，各省市、自治区政府可以根据国务院关于公众参与的条例规定，并从本地的实际情况出发，制定符合地方特色的地方公众参与办法，指导本地区公共政策制定过程中的公众参与。此外，还需加强宣传法律知识，使公众懂法、守法，做到公众参与公共政策的制定有法可依、有法必依。

3、完善制度建设，拓宽公众参与渠道

参与渠道是公众参与过程中必不可少的，没有完善畅通的参与渠道，公众会处于盲目状态，不知道如何参与，参与就会不切实际。为此，我们应该致力于不断完善公众参与公共政策制定的渠道，不仅仅是单方面的拓宽公众参与的新渠道，而且要做到对已有的渠道不断的提升和完善。进而为公众参与提供便捷、畅通的渠道，保障公众的有效参与。制度建设是公众参与的保障，健全完善的公众参与制度有利于公众参与权的实现。因此，政府部门应加大制度建设，拓宽公众参与渠道，保证公众的有效参与。如：政府部门应公开听证会制度、建立信息披露机制、建立决策的反馈机制等以保障公众的参与。

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以政策过程理论为例，国内公共政策学教材对政策过程的讲述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策问题、政策议程、政策方案形成、政策决策、政策执行、政策评估和政策变迁的逻辑划分为“蓝本”，基本是一个逻辑环节一章的内容篇幅，不同的只是对这些逻辑环节的具体划分和取舍有所差异。这些对公共政策过程逻辑环节的讲述往往占据一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章节的80%以上。按照这种框架给学生讲述公共政策过程，学生的常见反映是“过于理想化”，与政策运行的现实过程不符。实际上，西方学者后来将这种方法称为“阶段启发法”，也称为“教科书法”。从这个称呼中就可以看出他们对这种理论的批评态度。这种逻辑划分不仅与政策过程的复杂现实不相符，也无法解释阶段与阶段之间的因果关系。因此，西方公共政策学者全面改革公共政策学教材的内容体例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全抛弃了“阶段启发法”的内容体例，而是按照不同领域政策专题的形式进行讲解。然而，国内的教材在讲述公共政策过程的时候，依旧在西方早期的“阶段启发法”后面亦步亦趋。中国公共政策学教学的本土化严重不足还表现为教学方法上的缺陷。一方面，大部分任课教师采用的主要教学方式是“灌输式”讲解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理论内容上随机添加一些自己的个人观点甚至是经验感悟来作为补充。另一方面，为了弥补“灌输式”讲解西方理论的教学缺陷，近年来很多任课教师尝试学习和引进案例教学，但这些所谓的案例大部分更多地只是“牵强式”的举例说明，还远未达到案例教学的规范。

二、公共政策学教学本土化的途径

从社会科学知识“地方性”（Parochial）的基本属性来看，公共政策学教学本土化的根本途径是公共政策学理论研究的本土化。因为只有公共政策学的理论研究本土化了，才能提供本土化的教学内容和教学方法。尽管当前我国公共政策学的基本理论体系依然是西方的，但近年来也出现了一些不同程度本土化的研究成果，然而这些成果并没有很好地反映在公共政策学的教科书和课堂教学中。因此，公共政策学教学的本土化有两个途经：首先是鉴于绝大部分理论知识没有本土化，要求任课教师必须辨识并讲述其在中国的适用性，称之为“西方理论——适用辨明”式教学；其次，紧密追踪公共政策学理论研究的动态进展，及时将那些某种程度能够修正西方理论甚至尝试提出本土理论的成果设计在教学内容中，称之为“西方理论——本土修正”式教学和“本土实践——本土理论”式教学。下面以政策过程理论为例，对这三种本土化教学策略进行分析。

（一）“西方理论——适用辨明”式教学在我国公共政策学发展过程中引介西方的理论是无可厚非的，问题是无论是公共政策学的教科书，还是课堂教学，都习惯于机械地讲述西方理论内容，而对理论产的背景脉络及其在中国的适用性不作任何介绍和分析，其结果是教师对理论的讲述和学生对理论的学习只能“生吞活剥”。对西方理论的教学，在讲述内容之前，应该着重介绍其产生的背景和条件，在讲述完内容之后则引导学生思考其在中国的适用性。例如政策过程理论中的政策网络理论。政策网络理论的基本内容是，政策活动中的行动者及其互动关系构成政策网络，而政策网络的结构和网络中行动者的策略影响政策产出。但是教科书中对这个理论的讲述都是介绍政策网络的概念、类型及其对政策产出的影响。于是学生在学习之后就开始在课程作业中大量直接套用，但在很多情况下错误地使用了。典型的代表就是将我国政府之间的纵向关系也直接理解为政策网络。虽然西方理论中对政策网络的分类包括“府际网络”，但在我国并非凡是政府之间的关系都能形成政策网络。在这里，必须要向学生讲述西方政策网络理论的背景和来源。政策网络理论产生于西方国家的分权体制，即政府结构内部在横向和纵向上的分权和制衡。即使是不同层级的政府之间也是分权的，例如在美国联邦政府与州政府之间是分权的，而州以下的地方政府是自治的，在联邦宪法和州宪法规定范围内行使自治权，联邦政府和州政府与无权直接干涉地方政府的事务。因此在分权体制的西方国家是存在纵向上政策主张完全相反的“府际网络”。但是我国的政府架构是权力集中体制，上级政府对于下级政府拥有法律赋予的权威和行政权力，上下级政府之间无法各自成为独立的博弈主体。即使存在下级政府消极抵制或拖延执行上级政府政策的现象，但难以出现下级政府或政府部门联合形成政策网络提出与上级政府相反政策主张的情况，也就不会出现相互公开对抗的政策网络。因而，必须要注意到中国政府体制的等级制约和权力集中的特点，由于政府间关系在政治、法律和文化方面与西方国家完全不同，必须要辨识垂直的“府际网络”的适用性。如果这样给学生讲述政策网络理论在中国政治体制下哪些情况下适用，哪些情况下不宜适用或根本不适用，不仅可以使学生在比较中更好地理解什么是政策网络及其功能，也可以提高学生实际分析问题的能力。

（二）“西方理论——本土修正”式教学在辨识和讲述西方公共政策学理论在中国的适用性的基础上，任课教师或者自己发现，或者通过其他人的研究发现本土的政策“案例”与已有理论不符的情形。在这种情况下，就不能仅仅停留在讲述适用性的层面上，而是要将这些发现及时吸纳进教学内容，展示本土“案例”对西方理论的修正和扩充作用，逐渐引导学生思考本土“修正版”的西方理论。例如政策过程理论中的“多源流”理论。“多源流”理论由美国公共政策学家金登提出，其基本内容是：政策议程的开启和政策变迁取决于政治系统中的问题流、政策流和政治流，当三种源流符合特定的条件并交汇时就会开启“政策之窗”，议题就会提上政策议程从而政策就会发生变迁。其中，政策流中的政策建议需要具备“技术上可行”和“价值（政治）上可接受”两个基本条件。“技术上可行”是指政策方案在法律、行政、财政和具体操作上可实施；“价值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意识形态和政治文化。只有符合这两个条件的“政策流”才能与其它源流交汇并促进“政策之窗”的开启。但中国本土的案例反驳了“政策流”的标准要求，证明在中国政治体制下即使“技术不可行”也可以开启“政策之窗”。典型的案例是2003年“孙志刚”事件中的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除[4]。法学学者提出十分激进的“宪法审查”政策方案当时在“技术上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理论，“政策流”中的政策方案“技术不可行”就不符合“政策之窗”开启的基本条件。然而，2003年6月，国务院很快就以《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，不仅开启了“政策之窗”，而且实现政策的重大变迁。之所以如此，是因为“多源流”理论源于美国的分权制衡和“否决”体制，政策要出台必须要闯过重重“否决点”，这就要求任何政策方案必须在各种“技术”细节上具有高度的实施可行性，才能通过法律规定的程序成为正式政策或改革政策。但是我国是党领导下的权力集中体制，越是重大问题和“棘手”的问题，越可能从常规程处理序“转移”到高层或顶层决策机构中去“特殊”处理，也就越有可能实现重大变迁。“孙志刚”事件中法学学者提出的“宪法审查”的“技术不可行”的政策方案就是一个重大而又“棘手”的问题，因而问题迅速进入了党和国家的最高决策层。很快，国务院就“自行”宣布废止“收容遣送”制度，并出台“救助”制度。这说明在我国政治体制下，如果是“价值（政治）上可接受”但“技术上不可行”的政策方案，反而可能会开启“政策之窗”。对于这种方式的教学，首先要向学生客观地讲述“多源流”理论的背景和基本内容，然后让学生思考并举例说明在中国是否适用，接着详细地向学生讲述“孙志刚”事件和“收容遣送”制度废除的来龙去脉，引导学生对照“多源流”理论思考这个案例中的差异及其原因，最后进行总结和点评。这种教学不仅不至于让学生将“多源流”理论生搬硬套在中国的政策实践上，而且可以让学生更好地了解中国政治体制的特点。

（三）“本土实践——本土理论”式教学近年来，还有一些研究尝试完全基于中国本土的政策实践和政策案例提出本土化的政策理论。任课教师要充分吸收这些成果，将其设计成“本土实践——本土理论”式教学。典型的代表是陈玲提出的“制度——精英”双层决策模型和王绍光提出的“共识型”决策模型，这两个政策决策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。陈玲基于我国集成电路产业政策变迁与重大决策过程的分析，提出我国公共政策决策是在“制度”和“精英”两个渠道交互影响下达成“共识”的过程。正式制度层面上形成“政策舞台”，政策问题自下而上按既定程序进入决策层；同时由“人际关系”构成的非正式制度则形成“协商网络”，政策问题自上而下在各类精英之间寻求“共识”；“政策舞台”和“协商网络”两个渠道相互作用，达成并扩散“共识”，就可以完成公共政策的制定。同样，王绍光和樊鹏基于我国“新医改”政策决策过程的分析提出中国式“共识型”决策模式，这种决策模式由“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制两个维度构成，多元主体参与和多渠道协商沟通形成中国公共政策决策的基本过程。这两个理论不仅是本土的，而且所依据的事实是学生有所了解的。在讲述的时候可以完全抛弃教材上充斥的西方政策过程理论，首先细致地向学生介绍案例，之后让学生讨论并从中自己概括案例中所蕴含的政策制定方式，然后再完整讲述研究者提出的理论本身，加深学生对中国政策制定过程特征的理解。最后，还可以鼓励和引导学生进一步思考“人际关系”、“协商政治”等标志性的本土元素是如何体现在政策制定过程中的问题，激发学生以此去观察和分析其它的政策制定事件。除此之外，还有关于中国“政策试验”的研究，其独特的政策过程直接挑战了“阶段启发法”，这也是政策过程理论教学本土化的可用内容。

从上述本土化教学的途径和策略可以看出，教学内容的本土化和教学方法的本土化是“一体之两面”。教学内容的本土化离不开案例教学和讨论启发式教学方法的运用，而无论是案例式教学还是启发讨论式教学方法的本土化，如果没有本土化的教学内容作为理论主线，要么是天马行空式的“花边新闻”课堂娱乐，要么是牵强附会地“举例说明”应付了事，难以激发学生探究问题的兴趣和提高其分析问题的能力。

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关键词:公共政策政策评估标准生产力

公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。这一概念表述了公共政策的主体、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

再次，从现代公共政策环境来看，公众要求政府既是廉价的，又是有效的。为解决这一冲突，作为政府公共管理和提供公共服务主要手段的公共政策，它的首选价值就是提升政府机关的生产力，推动社会生产力的发展，回应公民社会对政府的需求，树立政府在公众之中的良好形象，这就决定了生产力标准在公共政策评估标准中的首要地位。

最后，生产力标准也涵盖和统率了公共政策评估的其他标准，如绩效标准，如何最有效达到预期政策目标；效率标准，是否以最小的投入得到最有效的产出；回应度标准，是否满足政策对象最迫切的需要。此外，生产力标准与公正标准也是统一的，公共政策越是符合公正标准，社会越是公平，每个人的贡献与所得越是一致，每个人的劳动积极性便越高。从而越能促进政府和社会生产力的发展，也就越符合生产力标准。

参考文献:

[1]严强，王强.公共政策学.南京：南京大学出版社，2002.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

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（一）PBL教学法的内涵

PBL（Problem-BasedLearning）教学法是以问题为基础的教学方法。1969年由美国神经病学教授霍华德•白瑞斯在加拿大多伦多的麦克马斯大学首创。它是一种让学生通过分析问题和解决问题的过程来理解并掌握知识的新型教学法。PBL教学法提倡让学生通过自学、讨论、研究和合作解决问题，着重培养学生的自我学习能力，提升学生分析问题和解决问题的能力。教师在授课过程中的作用是及时提供知识上的帮助和研究方法的指导。

（二）PBL教学法与公共政策学教学的契合

由于PBL教学法比传统的案例教学法、情景模拟法等更能适应公共政策学的教学需要，因此与公共政策学的学科特点有很多契合之处。

1.有利于调动学生主观能动性

在公共政策学教学中，学生对政策问题的认识往往停留在表面，难以深入，原因在于学生学习的主动性不够，而公共政策问题的交叉性和综合性则要求学生必须在课后主动学习相关背景知识，这在课堂有限的课时内是无法完成的。PBL教学法突出以学生为中心，以问题为导向，通过学生围绕问题查资料、开展小组讨论等学习活动，变被动接受为主动寻找问题答案，使课上与课下有机结合，从而有利于充分调动学生学习的主观能动性。

2.有利于构建循环学习模式

公共政策学各章节具有较强的连贯性，一个公共政策问题可以在不同章节从不同角度予以阐释和理解，这就决定了公共政策学的学习是一个循序渐进的过程。PBL教学法以问题为基础，以问题的解决过程为核心，很好地契合了公共政策学教学的延续性和主观性特点。从提出问题开始，学生通过查资料，补充相关理论知识开始基础学习；然后通过研究、讨论等学习活动，进入深入剖析问题阶段；最后提出解决问题的方法和途径，给出相应的解决方案或政策建议。通过循序渐进的学习过程，带动学生进入“提出问题—学习—思考问题—学习—解决问题”的循环学习模式中，有利于提高教学的质量和学生的应用能力。

3.有利于发挥教师的指导作用

在以往的公共政策学教学中，常常会发生教师的作用与课程要求不相适应的情况，要么“满堂灌”，要么“蜻蜓点水”，难以真正提高学生分析问题和解决问题的能力。采用PBL教学法，教师在指导学生解决问题的过程中，要给学生指明学习的方向，并营造有利于开放性探究学习的氛围，遵循自主性和探索性原则，把自己的一切教育行为定位于支持和帮助学生自主学习和自我解决问题。从而有效转变教师的角色，发挥教师在课程理论与实践教学全过程中的指导作用。

二、PBL教学法在公共政策教学中的应用

（一）教学内容体系的梳理与问题引导

在应用PBL教学法过程中，首先要向学生介绍课程的理论渊源和框架体系，使学生对公共政策学的内容体系和教学目标有宏观的认识，在此基础上解决以下问题。

1.课程总体认识要准确

教师的主要任务是引导学生准确把握课程的内容体系，对各章节的内在逻辑关系有清晰的认识。首先，在政策科学理论的演变上，学生要能准确理解，并与政策实践的发展相联系；其次，对政策的制定、执行、评估、调整、监控和终结等各章节的内在联系和相互衔接要进行详细介绍，使学生树立公共政策是一个动态发展过程的概念；最后，要对公共政策学科的发展方向和理论进展有初步了解，从而促进学生把现实问题与政策学科发展联系起来，有利于深入掌握课程内容。

2.公共政策问题的引导

在对整体教学内容体系和理论框架的讲授过程中，按照PBL教学法的原则，应该对学科的理论问题和政策实践问题进行相关引导：一要引导学生对身边的公共政策从理论的视角去理解和认识；二要引导学生学会从政策过程角度发现和分析现实中存在的政策问题，从而在宏观层面使学生逐步养成在理论知识的学习中发现政策问题。

（二）教学章节的内容设计与问题研究

1.精心设计教学章节的内容与传统教学方法不同

PBL教学法不仅要实现知识和技能在师生之间的位移，更重要的是要培养学生在构建知识体系的基础上发展有效解决问题的能力，从而达到学生自我学习、自我培养的目的。这就要求教师必须从理论知识的掌握和运用着眼，精心设计每一章节的问题体系，构建规范的问题链条，把学生对问题的研究由浅入深，不断拓展，从而充分调动学生对政策问题研究的主动性和积极性。

2.培养学生研究问题的兴趣

PBL教学法的关键是以问题为基础，以学生为核心，培养学生研究问题的兴趣。笔者在教学过程中按男女生比例以10人为一组，每章结束时安排一次案例讨论，让学生互相交流所思所想，然后每组汇报讨论结果；在课程结束后，每组进行案例汇报，其他同学现场提问，组员进行补充。因此，创设了研究问题的教学情景，缩短了教学内容与学生之间的时空距离，让学生有身临其境之感，培养了学生的自学能力，调动了研究问题的积极性。

（三）教学内容的引申与问题探讨

公共政策学教学局限于课本是不够的，必须把课本内容与现实社会问题紧密结合，对教学内容进行适当的引申，从而提高学生对课程相关公共政策问题研究的深度和广度，通过问题探讨有机串联课本各章节的内容，加深学生对现实问题的理解。笔者把公共政策理论学习与专题研究相结合，结合课程的培养目标和教学内容，进行了“上有政策、下有对策”现象探讨、推进中国政策评估事业的思考、21世纪中国政策体制改革等专题研究，弥补了西方公共政策学理论与我国政策现实相脱节的不足，取得了良好的教学效果。

三、PBL教学法在公共政策学教学中的完善

（一）找准课程定位行政管理专业人才的知识结构

必须由传统的理论型向应用型及创新型转变，以适应市场经济和社会主义现代化建设对复合型、应用型公共管理人才的要求。因此，公共政策学课程的定位应围绕培养学生分析政策问题的能力，紧密结合现实问题，将理论问题通过现实案例表现出来，通过研究和解决问题的过程，提高学生的理论知识应用能力，激发学生的积极性、主动性和创造性。从而把公共政策学课程从偏重理论教学转化为侧重知识的运用、能力的提高和思维的训练。

（二）转变师生角色应用

PBL教学法必须转变教师和学生的角色，这样才能保证在课程教学过程中的连贯性和有效性，避免教学双方产生越位、错位和失位问题。教师的角色应该定位为指导者、合作者和设计者，在教学中围绕对问题的认识和研究给予学生全过程的指导，并与学生形成合作关系，彼此交流意见，帮助学生探索问题，从而提高对问题的理解。学生的角色也发生了根本转变，由被动的知识接受者转化为知识的自学者和问题的研究者，教师要积极引导学生适应新角色，师生双方都要尽快进入并适应新角色。

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二、我国公共政策受益人评价的影响要素

为了更好对我国公共政策进行评价并完善相关的评价体系建设，我们需要从公共政策受益人评价的角度进行系统的优化。本文通过调查与相关的理论分析认为公共政策受益人评价的影响要素根据不同的政策体系主要分为如下几个方面：第一，对社会经济的发展影响。其中具体的影响要素有如下几点：是否能够促进科技的进步；是否能够提高地方经济发展水平；是否能够优化地方经济资源供给、配置与结构；是否符合国家以及社会对节能经济、绿色经济的客观规律。第二，对自然资源的影响。其中具体的影响要素有如下几点：能否优化资源配置；是否符合可持续发展等科学发展观；是否对周边环境以及国土资源开发有突出贡献；是否对区域内的城市化建设、农业耕地红线等有负面影响。第三，对自然与生态环境的影响。其中具体的影响要素有如下几点：是否会对环境造成不良影响；政策体系是否配套相关行动来消除其对自然环境造成的影响；是否有环境风险与持续性环境减效机制；是否对当地居民的环境依赖性（饮用水、空气、土地）造成破坏。第四，对社会环境的影响。其中具体的影响要素有如下几点：对人口的影响；对教育的影响；对基础建设及医疗保障的影响；对城市安全与公共风险的影响。第五，对受益者体验的影响。其中具体的影响要素有如下几点：人文环境满意度；收益成本满意度；生活质量（水平）满意度；总体满意度。上述的五大类评价指标涵盖了公共政策对自然与社会指标影响的方方面面，在实际的评价体系过程中根据具体的政策指向进行选择，如教育层面的公共政策评价可以不考虑自然环境等影响因素。

三、我国公共政策受益人评价体系实现

上文公共政策受益人评价体系的主要影响要素进行了分析与选择，在实际评价过程中可以进行灵活选择。而在相关的受益人评价体系的实践过程中还需要通过如下的几个步骤来进行：首先，建立相应的评价平台，由于受益人评价体系需要广大的受益人与相关人共同参与，为了进一步降低人力成本并提高相应的群众参与度，平台的建设是十分重要的。具体建设可以采用网络平台搭建，锁定IP投票的方式等来进行。此种方式既可以保障评价的广泛性与合规性，同时能够降低必要的运行成本。其次，需要对相关的组织结构进行准备。不同的公共政策所涉及的行业、人群内容是不同的，如何按照适当的比例对其进行合理的界定与规定需要通过专业的组织结构来完成。在具体的执行过程中可以采用社会学、公共管理学专家牵头的方式来组织，并对每一个拟公布的公共政策进行研究，对其中可能涉及到的直接影响人、间接影响人等进行划分。并对影响人的行业分布、性别分布等统计学范畴内的指标进行规划，进而对评价体系参与人群结构进行设定。最后，评价体系的执行。通过相关的媒体将具体的评价内容以及评价方法对社会进行公布，在宣传与公布的过程中应该注意如下两方面问题：一方面是需要对评价的具体原则与方法进行宣传，已达到全民参与，提高评价覆盖面的目的；另一方面则是需要对后续评价的有效参与进行宣传，进一步保障评价的公正与客观。

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引言

1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益（增加了土地税、水费）的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。

为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。

一、制度制约公共政策

在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。

首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。

其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。

由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。

诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。

第一类是规范准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。

第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。

第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。

由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。

我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。

从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。

二、政策影响制度

政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。

至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：

其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。

其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。

其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。

事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。

很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。

(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。

(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。

(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。

我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。

三、政策主体对制度的影响

制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。

（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：

（1）、强制的程度。

（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）

也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。

制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。

（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。

（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。

（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：

（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。

（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。

（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。

以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。

泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。

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        一、公共政策问题的内涵

关于公共政策问题，国内外学者中有以下四种代表性的定义： [1]

第一，张金马认为，公共政策问题与个人、集团、政府部门、政府行为和政府议程有关。公共政策问题是通过个人和团体所提出来的，属于政府的职权范围之内的，能够被政府列入政策议程的，并且必须立即采取行动的社会问题。

第二，台湾学者林水波认为，公共政策问题是指社会上大多数人觉察到的，与他们的利益和价值目标相冲突的，必须向权威当局提出来的，并且当局认为在其权限范围之内可采取行动来解决的社会问题。

第三，安德森认为，公共政策问题与社会环境、人的需求和补偿要求有关。公共政策问题总是表现为某种社会环境对一部分人造成影响，致使他们的利益遭受到了威胁或损害，他们的需求得不到满足，从而展开活动，向政府提出要求进行必要的补偿。

第四，邓思认为，公共政策问题与公共行动、需求和机会有关。公共政策问题表现为通过公共行动去追求某些需求的机会。

公共政策问题被界定为一种特定的社会问题。社会中的多数人因其需求得不到满足或利益受到了某种侵害，通过团体向公共权威部门表达出来，而这种要求也是政府职权范围之内的事情，有对此行动作出相应的政策需要。所以，公共政策问题是指客观存在的、已被社会上大多数人觉察、关注和认同的，与既定的价值、规范和利益发生冲突，并且由社会中的个人与团体提出，属于政府管辖范围之内并能被列入政府的政策议程的社会问题。[2]

二、 问题、社会问题、公共问题与公共政策问题

（一）问题 

所谓问题，是指社会期望和社会现状之间的差距。即预期与现实出现了差距，或需求没有得到满足。

问题的范畴最为广泛，比如政治问题、经济问题、环境问题等，既可以是个人问题，也可以是社会问题。从涉及的人数上来看，个人问题不一定是社会问题。但是，当个人问题经过一定的发展过程，也可能扩展成为社会问题。

（二）社会问题

所谓社会问题，是问题这个大范畴中的一种，可以定义为一种社会期望和社会现状之间的差距。是由社会内部矛盾，而不是外部矛盾，所引发的人与环境之间或者人与人之间的关系的失调，并对社会造成了较为广泛的影响，由此产生的期望状态和现实状态之间的差距。

因为它违背了社会上一部分人而不是个别人的价值观念和规范准则，具有一定的公共性，而且又同社会发展方向相背离，使得一部分人产生了不满足或矛盾，所以，我们称之为社会问题。

（三）公共问题

所谓公共问题，即公众性、普遍性的社会问题。指的是社会上人们的价值、规范和利益以及生存条件受到某种威胁或损害而出现的问题。

当社会问题只影响到与其有直接关联的一小部分群体时，由于这类社会问题的涉及面比较小，未对社会造成广泛的不良影响，所以，仅是一般的社会问题。但是，当某些社会问题已经不再局限在某些领域和某些群体，而是一种公众性、普遍性的社会问题,并对社会造成了广泛的不良影响时，该社会问题就转化为公共问题了。

（四）公共政策问题

公共政策问题与公共问题虽只相差“政策”二字，但这正表明了二者之间含义的差异。因为并非所有的公共问题都能够成为公共政策问题，当公共权力主体，即我们通常所说的政府部门，体会到公众的民意并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项公共政策问题。也就是说，社会中的大多数人将其需求或不满足向公共权力主体提出，而公共权力主体认为所提出的公众诉求在其职权范围以内，并且有采取行动加以解决的必要性，能够将其列入政策议程，这样的公共问题就转化为公共政策问题。[3]

三、公共政策问题的特点

（一）客观性

1、公共政策问题是一种客观状态，是已经发生或存在的社会问题。这种客观问题是不以人的意志为转移的，不能凭人的主观臆断来想象或猜测。

2、 公共政策问题中所涉及的相关载体，如公共权力主体、个人以及团体，作为不同的实

体单位，也具有客观性。

（二）主观性

1、公共政策问题通常是被人们有选择地加以限定、分类和评价的，而且是被社会上大多数人所关注和认同的，所以都包含了人的主观能动性，即人们的主观认定。

2、 人们对公共政策问题的分析和判定是以一定的价值观念、规范和利益取向为衡量标准

的。当人们认为公共问题与既定的价值、规范和利益相冲突时，就会产生需求和不满足。

3、 政府的工作人员在断定某一个公共问题是否在其职权范围之内，是否能被列入政策议

程，这一系列的断定活动也都是人的大脑思维过程活动的产物，因此也都具有主观性。 

（三）相关性

世界上的任何事物都不是孤立存在的。一个问题转化为社会问题，又由社会问题转化为公共问题，再由公共问题转化为公共政策问题，许多相互关联的问题构成了一个有机的政策体系，这就要求我们在处理公共政策问题时不能孤立地、片面地分析问题，而应该从全局和整体出发，系统地、全面地从政策问题之间的相互联系和相互作用上去把握，最终实现整体功能大于各个部分之和的效果。

（四）动态性

公共政策问题的发生和发展在时间和空间上都具有一定的动态性。从时间上来说，公共政策问题不是一蹴而就或突然爆发的，而是有一个渐进发展的过程，是在历史中逐渐形成的。例如民族冲突、种族矛盾、宗教问题、资源问题等，都有其形成的历史原因。

从空间上来说，一个政策问题解决之后，还会产成新的政策问题，这样，新的政策问题就会与新的政策环境以及新的相关人员之间产生联系。从系统论的角度来看，政策问题的内部因素和外部因素都处于动态变化和发展之中。也就是说，任何一个公共政策问题都不是独立的、静止不动的，而是处于不断地动态变迁发展过程当中。

四、判定公共政策问题的标准

（一）客观情势

客观情势是指客观事实的实际情况和发展态势，主要包括以下两方面内容：

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首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时，要求制定者重视“分析”的作用，占有充分的信息，重视数据和资料，建立数理模型，进行严密的逻辑推理，以降低未来预测的不确定性;同时，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益，能被公众认可和接受，而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的，形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性，也就无从谈起合法性，没有合法性，那当然就缺失公正性，公共政策也就丧失了存在的基础。

其次，公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利，这种权利是与生俱来的，而不受制于政治的交易和社会利益的制约，同时，公平已不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则，第一个正义原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们:在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次，公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度，尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中，公民通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是，民主政治的发展，民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”，民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准，我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度，具体说来，可以增强公民的组织性，拓宽公民政治参与的渠道等等。总之，只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析，我们知道公共政策应该恪守“公共精神”，体现公共利益。然而，由于中国社会正处于整体的转型过程中，这是是一种全方位的社会转型。经济上，逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡；政治上，政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变；文化上，出现了文化价值多元化的现象，这些既存在冲突和摩擦的一面，也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下，公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面：

第一，对公正性的偏离。一方面，转型期的社会环境处在不断的变化之中，社会环境较之以往更加复杂。因此，政策制定者在制定公共政策的过程中，由于信息的不对称，很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外，政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策，而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查，因此，如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下，单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中，政策的效力就会大打折扣。另一方面，由于当前我国法制的不健全，政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制，造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性，程序不合法的情况屡见不鲜。

第二，对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先，兼顾公平”的政策，甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如，中国实行改革开放政策以来，政府给与东南沿海地区较多政策优惠，使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的，结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看，共同富裕是政府公共政策的目标，政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展，而现实情况是在东部得到发展的情况下，区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三，对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动，要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中，信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说，一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离，这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍，也是社会和谐发展的一大隐患。因此，我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差，重塑公共政策的价值。

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二、《公共政策学》课程参与式教学的活动形式

遗忘是大学生知识学习过程中不可避免的自然现象，如何及时地回顾和总结有助于大学生对所学知识的巩固与提高，教师在每一章节讲解结束后，通常会安排一定的时间对本章节的内容进行复习回顾。在传统的教学过程中这一任务主要是由教师来完成的，包括课程课件的准备和讲解等。笔者在《公共政策学》课程教学中为了能促使学生积极参与《公共政策学》课程的教学活动，将《公共政策学》课程每一章节的总结任务交给学生完成。《公共政策学》课程进行之初，在绪论中对《公共政策学》课程主要内容进行简介，然后再要求学生根自己的兴趣自愿报名，对某一章节的课程进行总结，每一章节只安排一名学生。为了鼓励学生积极参与，在期末评定成绩时，根据学生完成情况给予一定的加分。在具体进行时，总结的内容由学生自己完成，但由教师把关。《公共政策学》课程每一章节内容授课完成后，学生上讲台以教师身份对本章内容的进行总结。进行总结的学生讲述课程进行情况，可向其他学生提问及要求其他学生上讲台互动等。教师则站在旁边进行观察，对学生总结过程中出现的知识点遗漏或误解等进行及时更正。学生总结结束后，教师要对学生的表现进行点评和指导，包括学生对所学知识的理解程度和讲演技巧等。在学生总结活动进行过程中，得到总结机会的学生大都表现非常积极，也对课程内容进行了较好的回顾。学生制作的课件，内容生动有趣，反映了同龄人的思考和认识模式，在某些方面甚至可以说优于教师自己制作的课件。得到总结机会的学生还对《公共政策学》课程教学内容进行适当扩展，启发了其他同学甚至教师的思路，促进了学生进行课外自我延伸式学习。在得到总结机会的学生进行课程总结时，课堂气氛相对于老师主讲时，更为活跃。台上台下的互动比较多，讲者与听者都在这种互动中收获了不少。总之，通过参与式教学形式，确实调动了学生学习积极性，使他们主动地汲取《公共政策学》课程知识，能够深入认真地思考和总结《公共政策学》课程，并在此过程中体会到学习《公共政策学》课程的乐趣。此外，学生在如何面对公众进行演讲等方面也得到了较好的锻炼。应该说，学生是参与式教学活动形式中受益最大的群体。对于其他没有机会参与总结的学生而言，由于有机会参与总结的学生总结时体现了同龄人的思维，所举的例子也比较贴近他们的生活，因此也加深和巩固了他们对《公共政策学》课程内容的认识和理解。同时，教师的点评也有助于学生从别人的讲演中学习，从而提高自己的讲演能力。教师通过参与式教学可以了解学生的思维特点和感兴趣的内容，从而在安排《公共政策学》课程内容和调整讲课方式时能更好地适应学生的特点。

三、《公共政策学》课程参与式教学的效果调查

为了更科学地评价《公共政策学》课程参与式教学形式的优劣，笔者在课程结束时就学生在经历《公共政策学》课程参与式教学过程中的感受对他们进行了匿名问卷调查。问卷调查表内容分为客观选择和主观判断两个部分。与《公共政策学》课程参与式教学形式相关的主要是客观选择部分，从多个不同侧面请学生们对《公共政策学》课程参与式教学形式进行客观评价，包括教师与学生总结的区别、总的评价、活动中的心理变化等；主观判断主要用于收集学生对《公共政策学》课程参与式教学的总体评价和建议，但在主观判断中，学生们对《公共政策学》课程参与式教学形式也谈出了自己的一些看法。从115名学生中回收有效调查表共98份，对其中的客观评价结果进行了统计，得到学生对每个方面问题的选择比例。对于“如何看待老师安排同学在每章结束后进行小结的这种教学方法”，有56.7%的同学选择“很好”。由数据可知，大多数同学对于这种教学形式是认可和喜爱的。这体现在三个方面：首先，总体上，有57.7%的同学认为这种教学方法很好；其次，有73.6%的同学认为如果上台总结，自己的收获会很大；最后，认为这种方法对解决自己在学习过程中的疑问与不足有帮助的学生比例达88.3%。但结果也表明，这种方式对于上台总结的同学会有更多收获，但对于未作总结的同学来说，收获则不够大。这反映出学生总结时在知识的深度和广度上把握不够，需要经过更多锻炼，也说明在活动形式上还要进行改进和完善，以便坐在台下的学生也能有更多的收获。从老师和学生讲解的区别来看，大多数学生听讲时的心理状态不受学生和教师身份变换的影响；而听讲状态的改变则因人而异，呈现出均衡分布。总的来看，这些数据说明上述教学形式值得肯定，但还需进一步完善，这在后面的主观判断题中也有体现。在主观判断题中，很多参与总结的同学谈出了自己对总结的看法，一致的意见是总结花时间多，但对于课程知识的掌握、自己的心理素质、演讲能力等都大有裨益。因此，也有学生建议应让更多的同学得到锻炼，比如让多人同时准备总结，在实际讲解之前从中选择最好的上台去讲。