财政制度论文范文

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到目前为止,中国全部事业单位约有100多万个,事业单位职工在公共就业人数中的比重逐年上升,这就使得我国一大部分财政资金投入到事业单位中。进一步加快事业单位财政管理改革,有利于政府更好地发挥宏观调控的职能,提高政府调控能力,促进国家经济健康发展。随着中国经济的迅速发展,居民收入不断提高,东中西地区收入差距较大,人们的消费观念和消费结构也存在巨大差异,随之而来出现了一些问题。人们收入不断提高与精神文化需要、社会保障机制之间不能协调,深化事业单位财政管理体制改革,有利于促进社会稳定,加快公务服务部门改革,满足人民日益增长的精神文化需求,实现社会进步的目标。

公共财政体系是在市场经济背景下产生的财政体系,公共财政体系必须满足社会主义市场经济发展的需要,合理界定事业单位资金收支范围,提高单位财政资金的收益率。我国已经初步建立起公共财政体系,通过建立新公共财政体系,政府可以更好地履行职能,弥补市场机制的缺陷,提高公共利益,实现经济效益和社会效益的最大化目标,促进社会稳定健康发展。为了构建新公共财政体系,政府大力推行政府采购、国库集中收付制度和部门预算制度,通过推行实施这三项改革,逐步改革事业单位财政管理模式,规范单位资金使用方式,促进事业单位自我约束,自我监督。

部门预算管理体制是事业单位财政收付体系的重要组成部分,对事业财政管理体制有重要影响,国家通过部门预算管理制划分中央和地方政府以及地方各级财政之间的预算管理职责、权限和收支范围。在事业单位财政管理体制改革中,部门预算管理体制处于基础和主要位置。在经济全球化的背景下,为了适应国际化趋势,提高我国公共财政管理水平,我国对事业单位预算管理体制进行了改革,在事业单位内部建立起预算管理制度。与传统的预算管理不同,部门预算管理是各个部门进行本部门的预算管理,不再进行单位统一的预算编制。单位各个部门根据本部门的经营目标和工作计划,对上一年预算偏离的地方进行修正,同时,结合当年单位财政管理要求,合理安排本年的财政预算。部门预算更加准确的反映各部门财政资金利用状况,有利于事业单位提高财政管理水平,增强本单位各部门财政资金利用的透明度,从根本上杜绝财政管理漏洞,优化财政支付结构。部门预算制度是我国事业单位财政管理体制改革的基础,是不可或缺的组成部分,只有建立起规范、合理、高效、透明的预算管理制度,才可以确保单位财政管理改革和收付体系的顺利进行。

在我国经济高速发展和经济体制改革日益深入的情况下,事业单位原有的财政收付体系已经难以适应事业单位财务管理体制改革和单位进一步发展的需要,降低了单位财政资金的利用率,不能为事业单位编制预算和经济决策提供准确依据。改革单位现有的财政收付体系,建立国库集中收付制度,对事业单位现行的财政管理方式进行创新显得非常紧急。国库集中支付方式指的是当预算单位需要购买商品或支付劳务款项时,由预算单位进行申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通过单一账户体系直接支付给收款人的制度。

政府采购指的是各级政府或事业单位为了日常工作需要或满足公共服务目的,在政府的统一监管下,利用国家财政资金,通过法定的程序,购买商品、劳务或工程的行为。政府采购并不单指政府采购的行为,还要包括采购前期准备工作和采购后期管理行为。事业单位实行政府采购制度之后,国家财政部门不再将经费按照单位的预算报表直接拨款到单位,而是根据各事业单位实际采购情况直接向供应商拨付款项,也就是说事业单位这项购买支出将采取直接付款的方式。

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我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济，要求建立和完善政府的宏观调控体系。而财政正是重要的宏观调控手段。在建立市场经济的过程中，随着政府职能的转换及公共财政管理体制的建立，过去不太被重视的财政支出结构将进一步得到调整，财政支出的比重将会不断提高，数额不断扩大。而建立政府采购制度，规范政府采购行为，加强对财政支出的管理，正是建立和完善政府的宏观调控体系的重要内容。

一、政府采购制度的基本特征

政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。

政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购形为进行法制化的管理。我们现在所说的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济阶段，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷，政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以确定政府采购管理的重要地位。

与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：（1）政府采购资金来源是公共资金。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。（2）政府采购的目的主要是实现政府目的。（3）政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等，（4）政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。（5）采购范围广，规模大。（6）采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则，（7）采购制度一般是围绕政府意图而制定的，具有较强的政策性。

二、政府采购制度的国际比较

（一）美国的政府采购制度

美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的形式确定下来，使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要作用，同时也保证了政府公共预算支出的高效、透明。美国政府采购制度的基本特征可归纳为以下几方面：

1.政府采购的基本制度比较规范。政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行，政府采购制度形成了一套完整的体系。美国的政府采购过程由三个阶段组成（1）确定采购需求（2）签订采购合同（3）管理、执行采购合同。在具体的采购方式上分为小额采购和大额采购两种类型。一般情况下，如果采购金额在2500—25000美元之间，实行小额采购，金额超过25000美元的采购，实行大额采购。政府机构购买力的大小或所得拨款的多少取决于一年一度的财政预算，而预算过程既涉及美国政府的行政机构，又涉及美国政府的立法机构。因此，整个采购过程和各种采购行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方式。

2.政府采购制度建立在法制基础上，有明确的法律规定。美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时，也通过法律、法规来约束自己的采购行为。美国早在1761年就颁布了《联邦采购法》，而与政府采购相关的法律法规还有4000多个。从本质上说，法制程序体现的是民主精神，其目的是为了保证并兼顾各方利益，尽量满足全体公民及纳税人的要求，这些法律程序使政府采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务，并且维护了采购的信誉，保持了采购制度的透明，同时保证了政府实现其社会和经济目的。

3.公平竞争是美国政府采购制度最基本的原则。不论是采用政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标商签证合同的“密封投标”采购方式，还是政府与报价方进行协商，并就价格，技术能力及其他质量问题进行谈判的“协商采购”的采购方式，都是在自由市场进行公平竞争采购。竞争能使政府有效地利用商业竞争和金融刺激，从市场上买到最好的商品及服务。

4.美国政府采购制度的“申诉”制度，美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺，所有商家均有权根据政府的需求说明进行报价，有权要求政府依照所说的评判标准，排除一切不相关的干扰，根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价方或签约人对政府不合理的行为提出申诉，并由仲裁机构听取其申诉并做出裁决。这种申诉制度有助于维护采购的公正、捍卫采购制度的透明，并且这种公正和透明都是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度还可以在很大程序上克服武断决议，大大减少政府在采购过程发生的决策性失误所造成的损失。

（二）英国的政府采购制度

英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。英国政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的，同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。政府采购从决策程序上看，各政府部门的政府采购都实行自我决策，各部门可以根据本部门的需要进行采购。但各部门在采购决策中要受到两方面的制约：一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内；二是他们的所有支出都必须向议会负责。另外，采购的每个部门都有一名会计官员，主要负责公共财政秩序和法规，同时保证财政支出周全合理，各部门的支出受议会“全国帐户委员会”的监控。因此，英国的政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控前提下进行的。其基本内容由以下几方面组成：

1.政府采购的基本原则。英国政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用者的要求。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律规定，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务，公平竞争是政府采购的一条核心原则。

2.政府采购的基本方式。英国政府采购的基本方式有以下几种：（1）精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；（2）对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，采取公开招标方式；（3）对较复杂的合同，采取协商和竞争招标相结合的方式；（4）对于极少数极为复杂的合同，采取竞争性的协商谈判方式；（5）对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方面招标方式等。

3.政府采购的法律法规。英国的政府采购是建立在相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：（1）一般合同与商业法律；（2）法定职责，如遵守国际条例等；（3）专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；（4）旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定；（5）世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。这些法律法规为英国政府采购活动的规范化运行奠定了法律基础。

三、我国的政府采购制度

政府采购制度作为财政制度的组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚。因而还是一项全新事物。虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，新问题却不少，主要表现在：一是由于政府采购的有关法规还未出台，各地的政府采购活动不甚规范，操作无序，政府采购的规章制度和管理体系尚不明确。目前，政府采购缺少一个可以遵循的全国性的规章制度。二是采购范围窄、规模小。现行的采购活动还只是局限在对货物类的采购，而且采购方式比较单一。三是现行的事业，行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来。四是政府采购管理的制约机制还不健全。所有这些问题的存在，都有碍于政府采购制度的顺利推行。发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此，我们应大胆借鉴国外政府采购的理论与方法，发展和完善我国的政府采购制度，以促进我国科学规范的政府采购制度的建立。

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Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.

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一、政府采购法律制度亟待建立

政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、方法和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。

(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要

在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。

(二)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要

在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。

(三)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要

由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况分析,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。

二、政府采购法律制度的基本原则

(一)坚持“三公”原则

“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。（二）坚持效率原则

效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。

(三)坚持竞争性原则

世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。

(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展中国家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。

三、政府采购需要建立统一的法律制度

政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。

首先,政府采购基本法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。

其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。

招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。

产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。

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[关键词]《政府采购协议》中国影响

政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。政府采购（GovernmentProcurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款，从国内外市场上购买商品、工程和服务①的消费行为。

政府采购制度形成于18世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到1761年美国《联邦政府采购法》，迄今已有200多年历史。由于这种制度以公开招标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。

一、WTO政府采购协议的主要内容

WTO《政府采购协议》1994年4月经缔约方签字通过后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议”（PlurilateralTradeAgreement）之一，仅对签字成员方有拘束力，而不是对全体成员方有效。

《政府采购协议》由两大部分组成，第一部分包括序言和24个条款，第二部分为《政府采购协议》的附录②。其主要内容可以归纳以下几方面：

（一）目标和原则

《政府采购协议》的基本目标是：

1、通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。

2、通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。

《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：

1、国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。

2、公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。

3、对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。

（二）适用范围

《政府采购协议》的适用范围包括：

1、采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府机构；不仅包括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。

2、采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除外）和服务的采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低限价为13亿特别提款权，而中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体在货物和服务方面受协议管辖的最低限价由各成员方协商确定，并列入《政府采购协议》附件③。工程采购项目，以联合国中央物品分类第五十一章所列的建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及到维护公共道德、公共秩

序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产

品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。

（三）采购方式

《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式：

1、公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感情趣的国内外合格供应商参加招标的采购程序。

2、选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下，通过公告程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。

3、限制性招标采购，即《政府采购协议》第15条规定的采取公开招标或者选择性招标

后，有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：（1）没有供应商参加投标或者无

格标；（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的50%；（7）在商品市场上采购的产品；（8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购；（9）与设计比赛获胜者签定的采购合同。

4、谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人进行谈判。这些条件包括：（1）采购方在发出招标邀请时已表达这种意图；（2）通过评估，没有一个投标明显优于其他投标；（3）谈判应主要用来坚定各个投标的优劣；（4）在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。

（四）质疑程序

《政府采购协议》第20条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起10天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时，为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。

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近年来，随着经济的发展，农民人均纯收入不断增加，但与之对应的居民消费价格指数也持续走高，加之通货膨胀因素的影响，每人每月55元的基础养老金与持续走高的物价水平相比显然是杯水车薪。农村养老保险资金机制存在不利于可持续发展的因素。首先，资金筹集渠道狭窄。目前河北省农村养老保险制度参保人个人账户缴费档次偏低，筹集渠道主要依靠各级政府的基础养老金和缴费补贴，集体补助基本处于空缺状态，其他的社会主体在筹资方面也受相关制度缺失等因素的影响，未能在促进制度发展方面发挥积极作用。其次，资金支出结构不尽合理。城镇职工养老保险近年来保持平均每年10%的增长速度，而农村养老保险却始终没有太大变化。第三，资金保值增值难度大。当前数额巨大的“新农保”基金运营方式比较单一，仅依靠银行存款和购买国债的方式进行保值，面临着很大贬值风险。第四，资金到位机制尚待完善。“新农保”制度实施以来，个别地区在落实政府财政补贴方面仍存在低效、欠账等不良现象。另外，由于缺乏完善的资金监管机制，违法违规挤占、挪用资金的现象时有发生。财政支持预算体系不健全。目前，“新农保”所需财政资金在公共财政收支中列支，特别是自城乡居民养老保险合并实施后，用于城镇和农村社会保险的财政资金并未单独安排预决算，因此，农村社会养老保险具体的资金收支情况和资金结余情况没有被全面、详细地反映出来，也不便于相关部门进行管理和监督。

二、政策优化建议

一是明确界定财政支持主体责任。中央财政和地方财政应当本着以经济社会发展实际情况为依据、兼顾效率与公平、实现整体与区域平衡的原则界定支持责任。具体来说，中央财政应当承担制度的建立和引导、平衡地区差异、制度监督管理等责任。地方财政的主要责任则更加偏重于制度执行过程中各个环节的运行和管理，其中主要包括落实补贴责任、困难群体帮扶责任等。

二是落实财政支持激励政策。在完善激励机制方面，应当明确不同缴费档次的激励补贴标准，当参保人选择更高档次进行缴费时，补贴标准应当随之提高，对多缴多得的激励机制加以硬性的制度规定。在长缴多得方面，河北省部分县市实行缴费满15年的参保居民每增加一年缴费，在领取待遇时由县级财政多给付2元的基础养老金，但根据测算，多缴费一年在待遇领取时加发6-10元的基础养老金才能对中青年居民参保产生吸引力，真正起到激励作用。激励机制的完善迫切需要根据不同地区经济发展水平尽快出台补贴标准以及实施细则，通过制定地方法律法规等形式加以强化和落实。

三是建立财政补贴正常调整机制。要想使农村养老保险真正惠及百姓，必须要建立与物价联动的财政补贴正常调节机制，对基础养老金做出调整，调整的基本思路是：本年度基础养老金=上一年度基础养老金×（1+上一年度CPI增长率）。根据这种模式建立起来的基础养老金补贴制度可以基本保障养老金的购买力，同时，随着物价水平上涨而不断上涨的基础养老金会增加农村居民参保的信心。

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与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：

(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。

(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。

(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。

在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。

财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。

二、从公共财政收入角度看国企改革

1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。

(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。

(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。

(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。

2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。

3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。

三、从公共财政支出角度看国企改革

1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自，切实维护国有企业理财自，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。

2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。

3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。

(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。

篇7

在我国,财政部已正式颁布了我国的《政府采购管理办法》及其有关管理规定,明确由各级财政部门具体负责组织实施政府采购工作,政府采购将逐步走向正规化和法制化的轨道。我国在建立市场经济体制的过程中,要从自身实际出发,借鉴国外经验,并根据国际惯例,建立适合我国国情的政府采购制度。

构建有中国特色的政府采购制度框架我国在政府采购法律体系尚未确立之前,应按财政部制定的《政府采购办法》进行管理。政府采购具体政策的制定应由财政部门负责;工作规划、组织和管理由财政部门牵头;供应商的资格确认、采购预算和项目管理,由财政部门及其他部门共同协商办理;采购货款,在供应商履约后,由财政部门按合同支付;采购中发生的争议应按现行规定处理,由其他有关部门负责;对采购中介组织、采购人员的管理和监督,应按各有关部门的职责分别负责,财政部门可以起协调作用。,其管理模式的基本设想如下:

1.建立规范的政府采购管理体制。政府采购属于本级预算支出管理制度,因此,各级政府可在不违反中央政府制订的采购管理办法的前提下,制定各自的采购管理规则。但是,如果地方政府进行的采购项目,含有中央政府的专项拨款,应与中央政府协商确定采购主体。

2.建立政府采购主管机构。

根据国际惯例,结合我国的实际情况,政府采购中的集中采购项目应由一个专职机构如政府采购中心统一组织采购。政府采购中心是由政府组建并根据政府授权负有组织行政事业单位重大和集中采购事务,并直接开展采购业务的事业单位。政府采购中心要严格按照政府采购法规以及其他有关采购政策规定开展业务。政府采购中心根据实际情况可以将一些招标事务委托社会中介组织承办。

政府采购中心应当组织开展的主要工作是:工程采购。主要负责组织专家对由财政拨款的公共工程的概、预算进行评估论证,核定建设成本;参与公共工程招投标。服务采购和货物采购。主要负责项目预算,确定标的底价,开展商务谈判、合同签订;监督合同执行,参与验收等事务。行政保障。主要负责各采购项目的资金结算;中心的财务管理,中心行政事务。采购中心的人员应以专业人员为主,要特别重视吸纳工程设计、工程预决算、工程管理、国际贸易、经济法、质量监管等方面的人才。科学选拔和安排政府采购中心人员,是为了确保采购队伍的专业化,提高采购效率,保证采购质量,最大限度地降低采购风险。

采购中心的经费来源于向委托方收取的服务费。关于服务收费问题,考虑到政府采购中心既可自行直接组织采购,也可委托招投标中介组织采购,同时采购中心要承担履约、验收工作和采购风险这些特点,可参考国内现行招标机构向委托采购方收取服务费做法。所收费用,主要用于业务开支(包括纳税)、工资、人事培训及补充风险基金等。

3.明确具体的采购模式。

目前,国际通行的采购模式大致有三种:集中采购模式,即由财政部门或政府采购管理部门负责本级政府所有的采购;分散采购模式,即由各单位自行采购;半集中半分散采购模式,即财政部门或专职机构直接负责对支出单位大宗、大批量或单项价值较高的商品或服务的采购,其他商品(主要是低价值和特殊商品)或服务则由各支出单位自行采购。结合我国的具体情况,应实行集中与分散相结合的采购模式。

4.加强对招标机构或采购机构的管理。

招投标是政府采购的主要方式之一,由于招投标技术性很强,因此应当允许借助招标机构来办理。另外,有的支出单位出于种种原因,不愿意或不能自行采购,如果实行分散采购模式,他们就可以委托给采购机构来办理。因此,我国建立政府采购制度后,要鼓励社会上建立招标机构和采购机构。一般来说,这些机构属于社会中介组织,主要是帮助采购单位组织招投标等。财政部门应建立相应的机构并制定办法对这些社会中介机构进行管理。

5.建立仲裁机构。

实行政府采购制度后,必然会产生许多矛盾,需要进行仲裁。仲裁的主要内容是招投标和履约中的疑义和有争议的问题。在招投标和履约的过程中,招投标双方和履约双方在一些程序、协议条款和运作方式上会产生这样或那样的疑义和争议,当这些问题无法通过协商解决时就需进行仲裁,如遇国际贸易合同纠纷还涉及到国际仲裁问题。从国际看,政府采购仲裁机构,有由财政部门负责的,如新加坡、韩国等;也有设立独立的采购仲裁机构的,如加拿大国家贸易仲裁法庭、日本政府采购审查委员会等;还有不少国家是由地方法院来进行仲裁的。我国也需要建立或明确政府采购的仲裁机构,以解决政府采购过程中发生的争议,确保政府采购公正、公平原则的落实,维护政府采购的信誉。

建立和健全政府采购的法规体系国家财政部已正式出台《政府采购管理办法》,明确规定统一由财政部门负责政府采购管理事宜,要求各级政府的货物、商品、服务采购主要通过竞争招标方式进行。同时,我国的《招标法》也明确规定行政机关、事业单位、国有和集体所有制单位及控股企业在购买一定规模以上的货物、服务和工程时必须实行招标,这样就把部分政府采购纳入招标投标管理,强制性地对招标范围进行规范,因此有一种观点认为,我国有了招投标法,无需再制定政府采购法。事实上这两个法有着本质的区别:

1.调整对象不同。政府采购法的调整对象是政府采购商品、工程和服务的经济行为;招投标是指招标人发出邀请,要求投标人对所采购物品或服务的质量、价格、售后服务进行承诺的行为,因此招标投标法调整的对象是订立合同的行为。

2.法的类别不同。按法律的性质分类,政府采购法为行政法范畴,招投标法为民法、经济法范畴。

3.立法目的不同。政府采购法通过对采购的政策性和技术性进行规定,有利于加强支出管理,实现资源的合理、有效配置;有利于充分发挥财政政策的宏观调控作用,并与其他有关政策结合,使政府的有关政策目标得以贯彻。招投标法是为了规范市场竞争秩序,主要是从技术上明确招投标的具体程序及相关要求,保证采购活动能够公开、公正、公平和透明地运作。

4.适用对象不同。从适用对象的覆盖面上看,招投标法要比政府采购法宽得多,政府采购法的适用对象是所有的行政单位、事业单位及使用财政资金的社会团体。招投标法的适用对象为行政单位、事业单位、社会团体、国有和集体企业及其控股的企业。如从涉及的业务来看,政府采购法包括适用对象所有采购活动,而招投标法只涉及到适用对象中采购金额达到一定数额以上且又适合于公开招标的采购活动。另一方面,政府采购法只强调买进行为,而招投标法应该包括买进和卖出两种行为。

政府采购法除包含招投标法的主要内容之外,还要规范政府采购的主体、政府采购方式及各自的适用条件、政府采购政策、政府采购管理机制等内容。招投标法主要规定招投标程序和规则或规范企业的招投标行为,但不涉及采购实体、采购政策、管理机制等方面的内容。总之,两法在政府采购领域的关系是:政府采购法为实体法,招投标法为程序法。我们考虑,政府采购的立法应与政府采购实践的进程相结合,政府采购立法工作应以现行的《政府采购管理办法》为基础,在经历大量实践的完善后,最终完成人大立法,形成《政府采购法》。“办法”属行政法规(规章),只是将政府采购行为统一于规范于国内的行政管理范围之内,使这项工作在国际谈判中仍有较大的灵活性;《政府采购法》属于国家法律,是规范政府采购行为的最高形式。这需要一个时间过程,但最终必须以法的形式出现。由于政府采购法涉及国际贸易关系,因此,在政府采购立法中,应充分尊重相关国际法的有关准则。

联合国贸易法委员会的《货物、工程和服务采购示范法》、《立法指南》,世界贸易组织的《政府采购协议》,亚太经济合作组织的《政府采购非约束性原则》,国际复兴开发银行和国际开发协会的《贷款、信贷采购指南》应作为我们重要的参考依据。制定我国的政府采购法,应把握以下基本原则:政府采购法中的有关政策性条款,要从国情出发,结合国际惯例加以明确;对采购行为的规范和管理,要有利于强化财政的主导地位;国内已有成文法中对采购行为进行规范、但不影响财政对采购工作管理的,仍应维持其有效性。稳健起步积极推进政府采购的实践应从政府采购的试点工作开始,目前,上海、重庆、深圳、河北、安徽、沈阳等地财政部门已经在进行政府采购的试点工作。中央财政也将适时地对一些专项购置按照政府采购方式进行。我们将力争用3～5年时间完成从试点到全面推行政府采购制度的进程。

关于试点问题,各级政府应根据《政府采购管理办法》,结合各地的具体情况制定本级的采购管理办法,同时还要注意以下几个方面的问题:

1.政府采购工作的范围,应严格控制在行政单位和事业单位的范围之内,不应包括国有企业。按国际惯例,国有企业可以不包括在政府采购管理的范围之内;如将国有企业纳入政府采购范围,等于扩大了我国政府采购市场,将来在国际贸易中会使国家利益受到严重损害。

2.政府采购工作中,在采购项目和方式上要注意多样性和全面性,既要安排标准产品的采购,也要安排一些非标准产品的采购;既要安排竞争性招标采购,也要安排分阶段采购、限制性招标采购、询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购,以及集中采购和批量采购。这样做的目的是,可以积累经验,锻炼干部。

3.在采购工作中,财政部门的工作重点应该放在制定采购政策和采购管理方法,监督采购政策、管理办法的落实,处理采购工作中产生的采购机关与供应商之间的纠纷及采购管理人员的培训等方面,不应干预(参与)采购机关与供应商之间的具体采购事务。各地在制定政府采购管理办法时,对供应商的限制性规定中,不应也不能出现地区垄断和地区保护性条款。

4.在政府采购工作中,财政部门要做好与有关部门的协调工作。政府采购工作不仅与预算编制、支出管理和财政总预算会计工作紧密相关,而且还涉及产业政策、国际贸易政策及外汇管理等项工作。按现行我国政府的职责分工,这些工作涉及到许多部门。因此,财政部门在工作中,应主动加强与有关部门的协调,共同把工作做好。切实搞好配套改革政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸,它的实施需要相应的内部和外部条件。从财政系统来说,它需要改革现行的预算管理体制。

第一,统一思想,提高对政府采购制度的认识。虽然政府采购制度在西方已有相当长的历史,但在我国还是新生事物。各方面能否对建立这一制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用形成统一、深刻的认识,将从主观上影响我国政府采购制度的建立。因此,需要大力宣传和普及政府采购制度的基本知识和基本理论,使社会各方面达成共识。另外,由于预算外资金的大量存在,我国用于政府采购的资金既有预算内又有预算外,建立政府采购制度把各种采购资金纳入统一账户,各部门预算也必须细化,财政对各部门资金使用的监督将大大强化,这必将触动各部门的既得利益。同时,统一、公开的政府采购活动对行业垄断将构成相当威胁,也必然会遇到部门、行业的阻力。就地方政府来看,公开的政府采购将使其采购活动对本地区的保护难以奏效,从而影响地方政府的利益。因而,实行政府采购制度也需要地方政府的积极配合。

第二,加强预算监督。实行政府采购制度以后,财政监督将由价值形态向实物形态延伸,从而改变目前财政监督乏力,财政支出管理弱化的现状。而要真正实现这一目标,财政部门不仅要制定政府采购政策,而且要参与指导采购管理。这就意味着财政部门的工作领域将得到拓宽,财政干部的知识结构也要做相应的调整和改进,既要懂政策、懂技术,还要懂市场经济,真正做到事前、事中和事后全方位的监督。

篇8

在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：

1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。

2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。

3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。

二、完善金融市场。逐步实行利率市场化

1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。

2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。

三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制

在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。

四、深化投融资体制改革

投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。

五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向

消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：

1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。

2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。

六、优化经济结构，增加有效供给

无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。

我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。

七、改革财税体制，提高政策之间的协调性

财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。

【参考文献】

[1]张舂霖.结构调整的制度基础和判断标准[J].经济研究，2000,(9).

[2]汤在新，吴超林.宏观调控：理论基础与政策分析[M].广州：广东经济出版社.2001.

[3]董辅réng＠①.宏观层次与微观层次的国有企业改革[J].经济研究，1999.(6).

篇9

Abstract:Withtheinternationalrecyclingeconomyandsustainabledevelopmentmodeofdevelopmentandevolutionofgovernmentprocurementincreasingattentiontoenvironmentalprotectionandecologicalbalance,constantlymovinginamoreenvironment-friendly,moreharmoniousdirection.Governmentgreenprocurementinthecurrentenvironmentisbecomingincreasinglyseriousandgrowingscaleofgovernmentprocurementsituation,withimportanttheoreticalandpracticalsignificance.ThisarticleontheGovernment''''sgreenprocurementforabriefanalysisoftheneedforresearch,andonthatbasistobuildonourgovernmentgreenprocurementsystemproposals.

Keywords:greenprocurement;circulareconomy;sustainabledevelopment;governmentprocurement;EnvironmentalProtection

前言

随着各国政治经济体制改革的逐步深入和公共财政改革趋势的不断增强，政府采购制度越来越受到各国政府的关注和重视。在政府采购快速发展过程中，有一个明显的趋势不容忽视，就是政府采购日益重视环境保护和生态平衡，不断朝着与环境、人类更友好、更和谐的方向发展。政府绿色采购就是指政府在依法采购规定的产品时，高度重视环境保护和生态平衡，将环境标准、评估方法和实施程序纳入并贯穿于整个政府采购体系之中，优先选择符合国家绿色认证标准的货物、工程和服务，确保采购到环境友好型产品，以推动社会与人类的可持续及和谐发展。

由于环境问题所具有的社会共同特征，决定了其必将成为人类购买活动所涉及与影响的一个重要领域，合理利用政府采购行为可以有效地调节环境保护，促进资源节约型和环境友好型社会形成。2002年南非约翰内斯堡世界可持续发展峰会明确提出“有关国家和地方政府应推动政府采购政策改革，积极开发、采用环境友好型产品和服务”。2004年，在日本举行的第一次世界性国际绿色采购会议签署了《Sendai绿色采购宣言》，强调了利用采购的影响力为低污染产品和供应商创建市场的重要性，鼓励各国政府机构积极实施绿色采购计划，提出要建设国际绿色采购网络，以便加强国际交流。目前已有50多个国家在积极推行政府绿色采购，联合国、世界银行等一些国际组织也相继成立了绿色采购联合会，一些著名的非政府组织和国际大公司也自愿实施绿色采购活动。政府绿色采购在当前全球环境问题日益突出和政府采购规模不断扩大的形势下，已开始成为世界性趋势。

1.政府绿色采购的必要性分析

政府采购目标是政府采购制度的重要内容，可分为财政性目标、政治性目标、市场性目标和政策性目标。其中政策性目标主要包括保护民族产业、促进就业、保护环境、稳定物价、扶持落后地区发展等。1969年美国行政会议指出，政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，是政府解决贫困、种族歧视、浪费资源、环境破坏、经济危机等一系列社会问题的重要方法。政府绿色采购在深刻诠释了政府采购社会政策性目标的同时，也充分体现了政府采购经济、环境和社会效益的“三位一体”。

1.1政府绿色采购可以有效调控宏观经济——经济效益

现阶段各国政府采购规模不断增长，对社会经济领域产生的影响日益加深。据统计，欧盟各国政府每年采购额约1万亿欧元，占其国内生产总值的14%左右；日本中央政府每年采购额已达到14万亿日元[①]。我国自实施《政府采购法》以来，平均每年以近500亿的采购规模递增。政府采购制度作为国家管理直接支出的基本手段和公共财政体系的重要内容，其采购产品的数量、品种、频率等指标，可以有效地反映出公共财政政策的变化趋势，影响整个社会经济生活领域，从而在宏观上达到调节国民经济的目的。政府绿色采购的内涵非常丰富，范围几乎覆盖了政府办公的所有领域。政府招标文件中已明确规定某些产品必须达到最低环保和节能标准，而对某些产品的标准规定则只体现了政府鼓励的倾向性意图。政府根据环保产业政策和经济技术政策，认为需要给予一定扶持的新兴产业或项目，在政府采购招标方案中会倾向多考虑它们的产品，这样既可注入财力，又可在社会上产生示范效应，鼓励、刺激环保企业发展，而且通过制定适应政府需求的弹性采购计划，可以调节部分商品的供给和需求，合理调整产业结构。可见，政府绿色采购具有明显的政策导向性和宏观调控的作用，其采购行为既会影响消费者乃至全社会的消费取向，也会影响商品生产企业和销售行业的发展取向。政府只要将环境准则纳入其采购模式，增加绿色产品的购买力度，必然会对市场中资源节约型和环境友好型产品的供给产生重大影响，这也正是许多国家将政府绿色采购作为调控宏观经济发展重要手段的原因。

1.2政府绿色采购可以积极发挥环境保护的导向作用——环境效益

环境保护和可持续发展已成为当今世界发展的趋势和要求，世界各国也都非常重视环境问题，制定了大量的法律法规，以期保护人类赖以生存的生态环境，其中就包括政府采购领域。政府采购一项重要的政策性目标就是保护环境，政府可以利用采购的规模优势和采购结构的调整，充分发挥绿色消费的导向作用，落实政府保护环境的政策意图，积极引导改变大量消耗资源、能源、污染环境的传统发展模式，推行以生态环境为中心的绿色增长模式，合理配置、利用环境资源，维护生态平衡。首先，政府绿色采购可以积极影响供应商，供应商为了赢得政府这个市场上最大的客户，肯定会采取积极措施增强其产品的绿色度，提高企业的绿色管理和技术创新水平，尽可能地节约资源能源和减少污染物排放，提高产品质量和降低对环境和人体的负面影响。其次，政府绿色采购因其量大面广，可以培养扶植一大批绿色产品和绿色产业，有效地促进绿色产业和清洁技术的发展，进而形成国民经济的可持续生产体系。再次，政府绿色采购对普通消费者有着强烈的示范作用，可以引导人们改变不合理的消费行为和习惯，倡导合理的消费模式和适度的消费规模，减少因不合理消费对环境造成的压力，进而有效地促进绿色消费市场的形成。据联合国统计署调查，84%的荷兰人、89%的美国人、90%的德国人在购物时会考虑选择环境友好型产品[②]。尽管这些国家的公众绿色消费行为是多种因素综合作用的结果，但政府绿色采购在其中无疑发挥了重要的表率和引领作用。最后，政府绿色采购可以积极推广应用现代化政府采购程序，如运用电子技术，包括电子邮件、电子信息交换等，采购信息并在网上完成部分或整个采购过程。这样不但解决了传统采购方式中难以克服的时间和空间问题，使得采购活动更加灵活、高效，更为重要的是大幅度降低了采购成本，尽量减少了资源浪费。

1.3政府绿色采购可以充分体现社会公共利益——社会效益

政府采购具有非盈利性，不以盈利为目的，而是通过政府采购行为以实现其政府职能或为了公共利益的需要提供某种使用或服务。同时，社会公共利益原则是政府采购合同订立和履行的特殊原则之一，政府采购活动必须服从国家的根本利益和社会公共利益，体现社会经济发展政策，保护环境、维护生态平衡就是其重要体现。首先，采购人应当在某些产品的招标信息时，明确提出自己对环境保护的目标要求。其次，采购人应对供应商的业绩、信誉、技术等多方面情况进行资格审查，选择满足其确定条件的供应商参加政府采购活动，审查的一项重要内容就是供应商的活动必须有利于环境保护，不能造成环境的破坏和资源的不必要浪费。再次，决标评审委员会有权按照招标文件的要求，把破坏环境资源、不利于环境资源保护的供应商淘汰出局，有权在同等条件下，优先选择有利于环境资源保护、履行社会责任和尊重社会政策的企业作为中标人。最后，采购人有权在与中标企业签订的采购合同中，要求中标企业承担保护环境资源的社会责任，并且当客观条件发生变化，采购合同有违社会公共利益时，政府采购双方当事人应当变更、中止或者终止政府采购合同，有过错的一方应当承担相应法律责任。此外，环境保护还是保护民族工业冠冕堂皇的理由之一。目前世界上许多国家尤其是一些发达国家，都以保护本国环境资源为由，积极设置绿色采购非关税壁垒，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场。为了更好地体现政府采购的公平性、公正性和规范性，1994年达成的WTO《政府采购协议》（GPA）明确界定了一个关于政府采购法律、规则、程序和措施方面的权利与义务多边框架，希望缔约方能够实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易再造的环境，同时希望随着政府采购竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。

2.构建我国政府绿色采购制度

我国《政府采购法》第9条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境等。2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》第16条规定，各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。以上两条是我国政府绿色采购最直接、最明确的法律依据。此外，一些地方政府的采购管理办法也有相关规定。如《上海市政府采购管理办法》第18条规定，政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。2004年，财政部与国家发改委出台了《节能环保政府采购实施意见》，制定了我国首份政府节能采购清单，并列举了汽车、电脑等8类100多种政府优先采购的节能产品，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。可见，我国一些法律法规和政策已经涉及到政府绿色采购的有关内容，但只是散见于若干规定中，与一些发达国家相比，还未形成完整的框架体系和政策计划，也就是说在目前我国政府采购制度的法律体系中还缺少对绿色采购的明确规定，导致了在绿色采购执行过程中缺乏强制力和可操作性，造成了很大的随意性和不规范性。为进一步适应我国贯彻落实科学发展观，积极构建资源节约型和环境友好型社会的客观需要，本文认为，我国已具备了建立政府绿色采购制度的条件，应在借鉴国外政府绿色采购先进经验和做法的基础上，积极构建自己的政府绿色采购制度。2.1我国建立政府绿色采购制度的条件

第一，落实科学发展观，大力发展循环经济，推行可持续消费模式，为建立政府绿色采购提供了重要的战略机遇。环境资源问题已成为制约我国经济发展和全面建设小康社会的重要瓶颈，如果继续沿用传统的增长方式和消费模式，我国经济和社会发展将面临巨大的挑战。鉴于以上形势，国家提出了全面、协调、可持续的科学发展观，以实现人与自然的和谐发展，这要求必须改变原有的社会经济发展模式及其技术方式，走循环经济的发展道路。我国正处于消费升级转型的关键阶段，消费结构和消费需求正在发生着深刻的变化，人们越来越关注商品和服务对环境和自身健康的影响。而可持续消费既是循环经济发展的基本内容，也是循环经济发展的内在动力。从国内外的实践和发展趋势看，政府绿色采购是我国建立可持续消费体系的四个切入点之一，是我国发展循环经济，构筑绿色消费模式，促进绿色消费的重要措施和突破口。

第二，我国部分法律法规对政府绿色采购已有规定，政府采购实施细则和制度也在逐步完善中，为完善绿色采购法律体系创造了有利时机。我国《政府采购法》第9条明确规定了政府采购的环境保护目标，一些单行法和地方性法规已涉及到政府绿色采购的内容，实际运作也积累了一些好的经验和作法。再有，我国《政府采购法》已实施四年多，有关实施细则和制度正在酝酿完善过程中，这对我国建立政府绿色采购制度是个难得的机遇，可以此为契机，抓紧制定政府绿色采购实施条例，或者从长远讲，制定《政府绿色采购法》，为政府绿色采购制度提供强有力的法律支持和保障。

第三，环境标志产品认证制度的广泛实施，绿色采购产品规模的不断扩大，为推行政府绿色采购培育了良好的市场条件。1993年，为响应联合国环境与发展大会提出的可持续发展思想和全球“生态标志”运动，我国开始实施环境标志计划和认证制度。环境标志计划较好地配合与支持了环境保护事业，在产品绿色标准制定和环境标志产品认证方面紧跟国际同类标准发展趋势，积极完成与国际标准接轨，确保了我国环境标志标准技术逐渐成熟。我国环境标志产品认证制度包括了环境保护国际履约类、可再生回收利用类、改善区域环境质量类、改善居室环境质量类、保护人体健康类和节约能源资源等六大类，基本涵盖了政府采购的产品内容，既培育了绿色消费市场，促进了绿色技术和清洁技术发展，又扩大了绿色采购产品的市场规模。迄今，我国已批准颁布环境标志标准56项，1000多家企业，18000多种产品获得了环境标志认证，形成了700亿产值的环境标志产品群体[③]。

2.2构建我国政府绿色采购制度的几点建议

2.2.1建立政府绿色采购法律制度，明确政府采购环境政策目标

美国《联邦政府采购法》对政府绿色采购做了详细规定，还以联邦法令与总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础；加拿大《环境责任采购法案》要求政府使用环境标志产品；日本和韩国则分别制定了《绿色采购法》和《鼓励采购环境友好产品法》；德国、奥地利等国家也都在有关法律中对政府绿色采购作了明确规定。可见，通过立法强制推行或鼓励政府绿色采购是国际上的通行做法，可为实施绿色采购提供强有力的法律支持和制度保障。此外，各国确定政府采购保护环境资源的政策目标的方式有所不同，有的是在政府采购法中，有的是在环境保护法中，还有的是通过专门的行政法规进行明确；有些国家的环境政策目标是强制性的，有些国家只是指导或鼓励性的；有些国家对实现环境政策目标已经确立了具体的实施机制，有些国家仍停留在倡议阶段。目前我国部分法律法规对政府绿色采购的规定只是原则性的，且这些规定仅反映了政府采购的环境政策目标，没有具体的实质内容，作为支持政府绿色采购制度的法律依据远远不够。因此，现阶段可考虑在已有的政府采购大框架下，制定适合我国国情的政府绿色采购实施条例或办法，进一步明确绿色采购的环境政策目标，完善和细化目前的政府采购法。当然，从长远来讲，还是要制定专门的《政府绿色采购法》，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和等做出明确规定，为推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。

2.2.2制定绿色采购标准和清单，公开绿色采购的环境信息

制定绿色采购标准、绿色采购清单是实施政府绿色采购的核心。而环境标志产品认证制度则是制定绿色采购产品标准和清单的重要基础。许多国家为了方便核查和审计，将环境标志产品作为制定绿色采购产品标准和指南的基础依据，要求选择政府采购涉及的优先领域，分行业、分产品制定并绿色采购标准和清单，如德国“蓝色天使标志”、日本“生态标志”等。环境信息是制定政府绿色采购指南、产品清单的重要依据，公开绿色采购信息可以增加政府绿色采购的透明度，便于相关部门监督和管理。日本绿色采购产品的环境信息公开制度较为完善，其绿色采购的基本原则之一就是注重环境信息的获取、利用和，即积极获取有关产品生产和出售企业的环境信息，并按照一定的规范。我国可根据已实施的环境标志产品认证制度，合理选择政府采购所涉及的优先领域，制定合理、完善的绿色采购标准和清单，便于采购者科学、有效采购。同时，可建立绿色采购产品的环境信息系统网络和公开制度，及时公布政府绿色采购的实际执行情况，方便采购人和供应商了解和掌握相关绿色信息，进一步拓宽和畅通绿色采购的信息渠道。

2.2.3完善政府绿色采购配套制度，健全绿色采购评估和监督机制

政府绿色采购必须有完善的配套制度和监督机制，才能实现政府采购和环境保护的双重目标。经济合作与发展组织（OECD）在其《关于改善公共采购的环境表现的议会倡议》中建议各国政府：①以符合成员国的竞争和其他相关国内政策，以及他们的国际义务和承诺的方式确定自己的绿色公共采购政策。②采取具体步骤以确保将环境准则纳入到产品和服务的公共采购当中：③提供合适的政策框架将环境要求和价格、性能等要求以其纳入产品和服务的公共采购中；④引入财政、预算和审计等手段来确保公共采购的政策和实践考虑产品和服务的环境成本；⑤为参与公共采购和使用的政府人员，包括那些指定产品和服务质量标准的人员、负责采购的人员以及使用产品和服务的人员提供信息、培训和技术支持；⑥提供相关的信息和工具，以帮助各级政府可以实行绿色公共采购；⑦传播相关的信息，以促进和鼓励绿色公共采购的决定以及由此产生的结果和利益；⑧建立相应的程序来确认符合绿色公共采购要求的产品和服务；⑨鼓励建立测量和追踪绿色公共采购进展和结果的指引；⑩评估绿色公共采购政策，以确定它们具有经济效益和环境效果。可见，在政府绿色采购制度体系中，除了强有力的法律保障、采购信息的获取和公开制度外，合适的政策框架、产品和服务的环境成本评估、环保产品的界定等也非常重要。比如，为了实现政府绿色采购，采购人在做出采购决定前，必须考虑产品、服务或工程生命周期的各个阶段的环境影响，比较不同产品、服务或工程在环保性能上的不同，评估产品、服务或工程的环境成本等环境因素等。我国《政府采购法》目前就缺乏对产品、服务或工程的环境性能和环境影响进行鉴定及评价的制度，更未建立起产品和服务周期的环境影响的档案和资料库。因此，完善我国政府绿色采购配套制度的重点应该放在产品和服务的环境成本评估、环保产品的界定以及绿色采购的监督、报告和追踪系统上，并探索建立对政府绿色采购的绩效考评制度，通过制订强化购买政策来推动绿色采购发展，进一步明确各自的法律责任和评价政府绿色采购制度的进展和效果。

注释：

①③陈燕平.建立政府绿色采购制度引领可持续消费促进循环经济发展,2005年循环经济与绿色营销战略研讨会材料.

②赵英民.建立政府采购制度,促进循环经济发展[J].环境保护,2005.8.

参考文献：

[1]李挚萍.经济法的生态化[M].北京:法律出版社,2003,192-200.

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[3]王小能.政府采购法律制度初探[J].法学研究,2000,(1):80-94.

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首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；

一是招标机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。

其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。

第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。

第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。

第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。

第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。

篇11

早在过去的十八世纪，西方一些国家就已经制定了政府采购制度，例如英国就设立了专门的政府机构负责办公用品的采购，并就在采购过程中出现的问题进行了机构的重新设置和制度的改革。而就我国目前的情况来看，从1998年全国范围的推广至今，我国的政府采购规模正在逐步扩大，政府采购的范围在一步步延伸。同西方的许多国家一样，我国的政府采购也是秉持着公平、公开公正的原则逐渐使政府的采购能力得到强化，完善政府的职能，促进经济的有效快速发展。

一、我国政府采购制度存在的问题

1.我国政府采购监管体系不完善

政府采购的监管机构是负责监督各级政府部门的财务支出情况的，它相当于是各级政府部门的财政部，然而在我国的一些地方政府部门中，财政部和负责采购的部门却合二为一，以一个部门的形式进行监管和采购，这就意味着政府并没有真正发挥其监督作用。同时，财政部还缺乏与其他监管部门的协调与合作，导致在某些地区一些本地商贩排斥外来供应商的情形屡屡发生，这种贸易保护主义不利于当地经济的发展，也损害了部分商家的正当利益，更不符合我国政府采购制度中要求遵循的公平公正原则。另外，由于在招标过程中，对供应商的审核程序过于简单，部分地区出现了较多的的不良现象。

2.我国政府采购的法律体系不够完善

虽然从2003年颁布《政府采购法》至今，我国有关政府采购的法律体系正在逐步完善，但是在采购操作流程、资金的管理与支付方面还需要做进一步修改。主要的缺陷是对各政府工作的流程规范缺乏详细的说明，如招标过程中对供应商的审核，采购的合同制度等，在这些方面应该明确规定相关政府部门或个人的职责，提高法律的科学性和有效性。

3.政府部门的采购人员的素质有待提高

管理上的疏忽，或缺乏对政府采购人员专业化的足够认识，政府在选人用人上不够严谨，导致采购人员的整体素质不高。政府采购是一项极其复杂的活动，它要求从业人员具备对采购的深入了解，有灵活应变的能力，最重要的是要有良好的职业道德素质，才能保证在采购过程中兼顾各方利益，做到公平公正。

二、我国政府制度完善的对策

1.完善相应的法律法规

完善政府法律体系建设，需要从两方面入手，一方面，必须出台规范明确详细的法律条文，将招标过程，供应商的审核以及采购流程的要求更加细化。另一方面，在规范政府部门与官员的职能上，需要详细规定其享有的权利及应尽的义务，最好是能做到明确规定出对某件事或某些人应尽的责任或义务。

由于我国政府采购制度起步较晚，相较之西方，我国的政府采购制度还有诸多需要学习的地方，因此在法律建设方面借鉴西方的发达国家的采购经验是非常必要的。同时，在我国的社会经济发展与世界的联系越来越紧密的情况下，制定政府采购的相关法律法规也必须与国际接轨，以适应越来越开放的市场环境。

2.在监管层面上对政府职能的完善

监管部门作为规范政府采购行为的关键一环，应加大对政府采购工作的实时监督，在采购人员进行采购的过程中，要随时能够介入，检查相关采购人员是否有违反法律法规的行为，如有发现，可随时予以惩处。另外，在相关部门之间应建立互相监督的机制，在操作流程上应确保招标、采购、支付、仲裁等环节的分离，同时将每个操作细节及时公布，充分发挥媒体与公众的监督作用。

3.提高政府采购从业人员的整体素质

首先，确定采购人员所需达到的专业水平，在入岗前需对想要从事这份工作的人员进行严格的考核，测试他们的专业知识水平，在入职后更是要加大对他们的培训，并定期做一个绩效考核，以检验每一阶段的工作成果。

其次，加大对采购人员的思想道德教育，从业人员的思想道德对政府采购工作有直接的影响，只有采购人员拥有高尚的道德品质才能保证采购工作合理合法的进行，他们的行为也直接影响政府的形象。对采购人员树立高标准严要求，有助于提高采购人员的思想觉悟，提升整体的思想道德素质。

另外，加大对采购人员的专业培训有助于提升采购质量，一方面要对政府部门分门别类的进行专业化指导和培训，另一方面也需要扩大培训的范围，例如供应商、政府公共管理部门和财政部，以确保采购工作的专业化和合理化。

三、结束语

总之，政府采购制度需从法律、采购人员和部门监管这几个方面入手，才能制定出一套适应我国社会主义市场经济发展的更加完善的规章制度。随着我国社会主义市场经济的发展与成熟，政府采购工作也正在跨出国门与世界接轨，因此，加强与世界的合作与交流是十分必要的。

参考文献：

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一、目前地方政府债务的主要存在形式分析

结合地方政府的债务存在实际，目前地方政府的债务主要存在于以下几种形式：债券形式、信用担保形式和信用手段形式。这几种债务形式，构成了地方政府的整体债务。目前来看，地方政府的债务主要有地方政府从银行获得的贷款资金、地方政府利用债权形式从银行获得的间接资金支持，以及地方政府自有的融资体系所获得的资金。在这些债务形式中，地方政府的融资体系成为了重要的债务形式。由于地方政府的融资体系能够吸纳地方银行以及企业的大量资金，因此地方政府融资体系的存在是地方债务问题的核心所在。

近几年来，各地为加快推进地方城市基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资建设，通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，也带来了地方财政风险。因此如何加强政府性债务管理，有效防范地方财政风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。

二、目前我国地方政府债务存在的风险研究

1.地方政府的债务规模存在较大风险

从目前已经掌握的数据来看，地方政府的债务规模统计较困难。由于许多地方政府的融资机构相对分散，并且在手续上存在多种形式，给核查和统计带来了明显的困难。正是因为统计存在困难，所以地方政府的实际债务规模通常要比已经掌握的要大。

2.地方政府的债务结构存在较大风险

（1）长期以来地方政府在融资渠道建设中缺乏有效的手段，导致了地方政府外借的债务通常缺乏合法的手续及有效的管控措施，导致了对外借款的规模难以得到有效控制。由此给金融机构带来的风险是比较大的。（2）当前我国地方政府的债务除了显性债务之外，还包括了一定量的隐性债务。其中隐性债务主要表现在社保资金差额、农村合作基金的亏损、粮食采购中的债务积累，以及地方政府提供担保过程中存在的债务负担。这些隐性债务平时受到的关注不多，但是一旦遇到突发事件，隐性债务容易引发地方金融系统的连锁反应，因此地方政府的隐性债务问题必须得到解决。

3.地方政府债务风险的外在表现

按照债务约定，地方政府的债务到期之后应该立刻进行清偿。但是考虑到地方政府的财政收入和债务到期的清偿压力，有些债务到期后地方政府尚不具备能力实现债务清偿，这就给地方政府的债务偿还能力打了折扣，进而引发地方政府的债务危机，如果该危机得不到有效处理，地方政府将会承担债务违约责任，不但不利于维护良好的政府形象，同时也会给日后的政府债权发放和融资带来较大影响。因此，对于地方政府债务风险的外在表现，我们要有正确认识，只有加深对地方政府债务风险外在表现的研究，才能保证地方政府债务问题得到有效解决。

三、我国地方政府债务风险形成的具体原因分析

1.我国经济体制对地方债务造成的影响

由于我国制定了具体的地方经济考核指标，地方政府要想完成经济发展目标，就要选择短频快的项目，由此也导致了地方政府热衷于高投资和高回报的项目。在这些项目中，由于控制不力，很容易造成地方政府的资金出现较大压力，并形成一定的债务风险，所以，地方债务风险的形成，与经济体制有着必然的联系。

2.现有财政体制的影响

目前地方政府的财政制度主要采取了分税制的财政体制，这一体制的优势是有些属于中央政府承担范畴内的支出，最后分配到了地方。而有些收入项目则从地方政府转移到了中央政府，使得地方政府在财政收入方面减少，而在财政支出方面较多，客观上造成了地方政府的债务负担及债务风险。此外，现有财政体制的弊端，使得地方政府有理由向上级政府争取政策，并有理由扩大地方债务，以满足地方经济的发展需要。从这一点来看，现有财政体制的影响是导致地方政府债务存在风险的主要原因，对地方债务的形成，以及地方债务风险的加剧起到了助推作用。由此可以看出，现有财政体制是导致地方债务风险的主要原因，对地方债务的形成和风险的累积往往造成了不良影响。所以，在分析地方政府债务及债务风险问题时，应正确分析现有财政体制造成的影响，保证现有财政体制满足实际需要。

3.债务管理分析

目前我国除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的或有债务。但是这些债务却长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。

四、解决我国地方政府债务风险的具体措施与建议

1.对地方政府的职能进行重新定位

考虑到目前地方政府职能存在多元化和复杂化的特点，为了保证地方政府的债务风险得到有效降低，做到缩减地方政府债务规模，我们应立足地方政府管理实际，做到对经济性权利进行分解，使地方政府的职能实现全面转变，既保证地方政府的职能能够得到全面发挥，同时也保证地方政府的职能能够更加专一和富有成效，为推动地方经济发展，满足地方经济需要，缩减地方债务规模提供有力支持。

2.对现有的财政体制进行积极优化

考虑到现有财政体制对地方政府债务及债务风险造成的影响，在今后的财政制度改革中，应将优化现有财政体制作为重点内容，通过改革现有的财政体制，对政府间的责任和权利进行重新定位和明确，保证地方政府的管理权和所承担的责任与义务能够相匹配，达到有效改善地方政府债务情况的目的。为此，在处理地方政府债务以及化解地方政府债务风险过程中，我们应将财政体制改革与优化作为重要措施，实现对化解地方政府矛盾，改变地方政府融资环境的目的。

3.积极改善收入和支出管理

在地方政府债务问题解决过程中，我们不但要重视构建新的地方政府财政体系，也要考虑到地方政府职能的重新定位与转变，保证地方政府的收入和支出能够得到优化和保障。为此，我们应积极改善收入和支出管理，保证地方债务规模和债务风险得到有效降低。

参考文献：

[1]孙哲.地方政府性债务风险研究.财政部财政科学研究所财政学硕士论文，2013.6.