专项资金论文范文

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2国内研究现状

2.1环保专项资金绩效审计评价视角

何芹（2009）针对目前环境保护专项资金绩效审计评价中的主流两大类指标，即经济指标和环境指标提出质疑，认为两者的独立运用都存在一定的缺陷，并建议采用生态效率的概念来衡量真实的绩效。袁广达（2007）建议以货币方式作为计量单位，从生态环境变化影响的视角，考察资源耗费、环保成本等方面评价绩效。并且参考《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护资金投入使用效益、环境保护能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评价等维度评价环境保护的效益。黄溶冰等（2012）从真实性、合规性、经济性、效率性、效果性和回应性6个维度来定义绩效，并且对每个维度的特征进行了分析。贾卉（2013）建议可以运用共性指标与个性指标，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面对环境保护财政资金绩效进行评价。

2.2环保专项资金绩效审计评价标准

刘晔、窦国栋（2007）以山西省污染防治资金为例，强调制定了农业与资源环保资金与项目的效益审计标准的重要性，建议将标准划分为定性标准和定量标准。其中，定性标准主要包括人大批准的部门预算、健全的法规和管理制度、是否有利于发展的根本标准以及审计人员的经验判断等；定量标准主要包括计划概算指标、部门或行业绩效指标以及其他相关指标等。何芹（2009）指出，评价标准是判断和衡量环境审计对象真实合法、环保公平以及经济性、效率性和效果性的尺度，它主要包括与环境保护相关的法律法规、国家颁布的环境标准、绩效指标的具体标准等。刘长翠等（2007）通过调查问卷的形式对环境保护专项资金绩效评价的情况进行了调查分析，问卷结果显示，69.39%的被调查者参照其他行业经济效益评价的标准，18.37%的被调查者将监管人员的主观判断作为绩效评价的标准。

2.3环保专项资金绩效审计评价方法

刘晔、窦国栋（2007）以农业与资源环保效益审计为例，认为效益审计分析评价的内容复杂多样，应该采用一套有效的技术方法全面、深入的进行审计评价，例如价值分析法、因素分析法和对比分析法。程亮等（2012）在其构建的中央环境保护专项资金项目评估模型中建议，对项目效果层次的评估可选用系统分析、专家评议、文献调查法、横向对比法、费用效果法等；对项目影响层次的评估可以选用规制对比法、有无对比法、先后对比法、横向对比法以及系统分析和专家评议等方法。杨玉楠等（2010）认为绩效的评估适宜采用对比分析的方法，评价中央环保专项资金项目的实施是否满足保障环境保护规划可持续运行的需求。袁广达（2007）认为环境效益评价中，可以运用“因素量化法”把一些与环保资金相关的非计量因素进行量化，并且按照其影响和重要程度进行排列，进而运用“对比分析法”与有关行业标准进行比较，以便得到定性与定量相结合的综合评价结论。王爽（2012）建议环保财政资金绩效审计评价可以选用沃尔评分法、模糊数学分法、综合指数法、因素分析法以及方案比较法等，并且举例说明了沃尔评分法和因素分析法的具体应用。

2.4环保专项资金绩效审计评价模型

房巧玲等（2000）运用系统论的观点构建环保项目财政支出评价模型。模型涵盖了作为一个系统的财政资金运作的全过程，绩效的评价作为行之有效的系统反馈回路，由三级指标构成，一级指标分别为关注环境保护支出系统运作转换过程的指标———合规性、环境保护支出系统输出的指标———环保的效果和资金的使用效率。万寅婧（2012）以江苏省节能减排（重点污染排放治理）专项引导资金为例，基于逻辑框架法构建了包括从投入、管理、产出和效益三个方面在内的环保专项资金绩效评价模型，并且对应模型的三个方面构建了有三个级别构成的评价指标体系。程亮等（2013）运用逻辑框架法从投入、产出、效果和影响四个方面构建了包括评估内容、评估指标、评估信息来源、评估方法在内的中央环境保护专项资金项目评估模型。孙童等（2007）分析评价了河北省省级环保专项资金绩效评价办法，该办法坚持从质和量两个方面对环保专项资金的项目实施内容和功能情况、资金保障情况、经济社会效益情况以及实施管理情况建立分层次的评价指标体系，取得了一定的效果。张芳丽（2007）认为环保专项资金使用效益不仅包括经济效益，还要考虑社会效益和环境效益，在此基础上，从经济效益、社会效益和环境效益三个方面设计了相对系统的、涉及资金使用过程的绩效审计评价指标体系。袁广达（2007）借鉴《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护项目资金投入的使用效益、环境保护的能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评议等四个方面构建评价指标体系。李强（2012）将模糊综合评判法运用到环保专项资金绩效审计评价中，首先使用德尔菲法、文献调研法以及层次分析法构建一套由一级指标、二级指标和主要观测点组成的综合评价指标体系，并运用层次分析法确定各级指标的权重，基于此构建基于模糊综合评判法的综合评价体系。

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关键词:行政事业单位;专项资金;资金管理

在我国行政体制改革过程中,政府职能发生转换,公共财政体系建设有新的进展,国库集中支付、政府采购、部门预算、财政支出绩效评价等一系列改革措施,在财政资金使用及全过程监督方面发挥积极作用。在此背景下,行政事业单位专项资金管理问题引起人们的普遍关注。

一、专项资金及其管理环节

1.专项资金基本理解

为促进社会经济快速发展,政府会对国家资金实施合理化运作,专项资金即是其中一项确保资金正确运用的有效手段。从定义上将,专项资金即为完成特定工作或达到某一事业发展目标而给出专门用途的资金;从预算管理角度将,专项资金主要是财政部门或上级单位向行政事业单位拨付,并用于某一专项工作或工程,同时需单独报账结算的资金项目。由概念分析,专项资金具备三大特点,即源自财政或上级单位及单位自筹部门,专用于特定事项,且须单独核算。

2.专项资金具体管理环节

根据资金使用的差异,专项资金主要包括发展性专项和事业性专项,其资金规模大、使用影响范围广,适用于国民经济发展的多个方面。随着国库集中支付和部门预算的普遍实行,资金使用单位在对专项资金管理上,具体的规范环节应分为:专项资金预算环节,如将专项资金预算纳入年度预算,取得财政拨款;未被纳入预算的突发项目,须经追加申请后争取财政专项;专项资金使用环节,如资金近授权审批、支付金额、支付方式等;专项结束后的项目决算,如结余资金管理、项目资金具体使用情况分析等;资金使用效果的绩效评价和跟踪调查。

二、目前我国行政事业单位专项资金管理中存在的问题

1.非税收入使用不合理

根据相关规定,非税收入中专项收入和基金收入均应专款专用,单位内部财政对其不能加以统筹。近几年来,财政预算体系改革不断深入,行政事业单位一些收入明显增加,单纯的专款专用模式已显得不合时宜,其不仅容易造成单位内部突击安排项目,使得项目质量难以得到保证,还极易致使资金大量结余,甚至使诸多政府急需安排的项目缺少可用资金,降低财政性资金使用效益。如此一来,非税收入使用不尽合理,公共财政功能相对难以充分发挥。

2.制度约束不够有力

目前,较多行政事业单位对专项资金管理缺乏力度,许多专项资金管理部门未明确专项资金管理制度,造成制度落实不到位,制度对专项资金支出行为的监管力度不强,当那些不合理、超预算的支出行为发生时,领导予以姑息,相关办事人员难以实施强有力的监督,最终使制度流于形式,制度约束欠佳。

3.专项资金预算准备工作不到位

预算是资金管理的基础,对专项资金管理而言尤为如此。从一些行政事业单位对专项资金预算的处理可以看出,专项资金预算工作中前期准备工作十分不充分、不详细,制定预算方案时不够认真、严谨,所制定预算并未细化到具体项目。作为非税收入的征收主体,行政事业单位仍然是专项工作的组织单位,也是专项预算的申报单位,由于其负有日常行政事务性工作,则行政事业单位仍然要实施严格的申请立项、专家论证以及可行性研究等一系列的工作程序。在上述资金预算前期准备工作中,往往需要中介机构和专项实施单位的介入,但此类机构和单位又难免对专项资金预算的意义和重要性把握不足,结果导致责任主体缺位、专项资金预算不到位。

4.绩效评价体系及跟踪机制缺位

完善的绩效评价体系是专项资金有效使用的客观保证。但一些专项资金管理单位抱持“花完钱才算完成任务”的观念,对绩效评价体系完全忽略,使得项目实施过程中资金不合理列支现象严重。此外,专项资金使用方向管理上缺少跟踪机制,资金流向何处、使用在哪个环节、项目实施中哪些地方更需要资金、项目实施仍缺少多少资金等一系列问题,资金管理单位均无法跟踪了解,对某些领导政绩做足表面文章的负面行为亦无法及时掌握,项目正常运行受到极大影响。

5.过程管理及专项成果管理缺失从现有情况下,较多专项资金管理部门并非对应的资金使用部门,专项资金经上级单位申请后,往往还须按照业务所需拨付给下级单位,从账务核算到资金管理,上级单位均无法对资金使用状况做出精确的反映,若下级单位又未及时将相关信息反馈至上级单位,则容易形成信息交流不畅、挤占乃至挪用专项资金、滋生腐败等不良现象。在专项资金使用过程中,财务人员应具备过程管理和监督管理意识,但较多财务人员均对专项支出过程管理和专项成果管理甚为忽略,导致超预算、不合理项目列支等恶屡屡发生。加上上下级单位间信息交流不畅,资金拨付与项目进度难以一致,则上级单位专项资金则长期滞留,下级单位项目无法开工,即项目资金与项目进展脱节,专项资金管理失控,或者当上级单位其他工作任务紧张时,下级单位项目实施进度将被一再延误,项目开始陷入超期状态。

三、完善我国行政事业单位专项资金管理的有效举措

1.建立健全专项资金预算编制及管理体系

建立和完善科学的专项资金预算编制和管理体系,增强专项资金预算编制的科学性与执行的规范性。首先,应针对行政事业单位项目支出预算状况,以标准项目文本方式,实施恰当管理,即通过项目申报、项目审核、项目核定和组织实施、项目监督和考核等四个具体阶段,对项目支出预算实行全过程管理,并组织专家组对其做出可行性研究和评审,根据研究报告和评审结果,在一定规定程序下,申报项目支出。然后,要建立部门项目库,积极采取事前论证、过程监督和事后审计,不断规范专项资金预算编制和执行,保证预决算的严肃性和权威性。

2.加强财务职能和财务人员角色定位

财务职能应定位为全面参与资金使用及运转过程的决策与控制。一项专项预算批复后,财务管理将在专项资金运作中起到监督和控制作用,整个资金流将对行政事业单位所有业务的开展、工作实践进度等产生重要影响。这要求行政事业单位应提高对财务部门、财务工作以及财务人员的重视程度,一则合理规范财务部门分工和岗位职责,保证财务职能有效实现;二则财务人员正确树立角色意识,在日常工作中关注资金管理的全过程,尤其要对资金流向进行统筹规划,促进资金使用效率的提高。

3.促进财务管理制度规范化建设

思想上重视财务管理对专项资金运转的作用仅仅是一个方面,在具体实践中,还应完善规范化的管理制度,促使资金管理者、使用者、财务人员对资金申请、下拨、使用、报销结算等全过程均十分了解,任何人员均不得违规办事。从财务管理角度分析,应建立专项资金申请、使用和评价制度,建立科目设置、结转等规范化财务管理制度,并根据《事业单位会计制度》相关规定,将专项资金会计核算纳入“拨入专款”、“专款支出”科目中核算,同时规定“专款支出”的结转时间定在项目完成后,由有关部门单独列报,年终“拨入专款”余额须向拨款单位单独报账且获得核准项目时,方可予以结转。通过对专项资金的有效管理和监控,专项资金完整性与安全性才得以实现。

4.强化绩效评价对专项资金支出的控制

行政事业单位应集中专项资金之财力办大事、要事,这促使资金管理部门对专项资金的使用实施严格控制,以保证专项资金存在的意义。项目绩效评价体系的建立与实践,则是对专项资金使用最优的监控手段,比如先由各级主管部门通过绩效评价机制,充分调动专项资金使用单位节约资金的主动性和积极性,然后区分不同项目的不同特点,构建相应的评价指标,以科学的方法评价和奖惩专项资金使用状况,最后根据考评结果审批年度专项资金,使财政拨付资金和事业开展项目尽可能保持进度上的一致性。

参考文献:

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2地质灾害防治专项资金管理中存在的主要问题

2.1重分配轻管理

在《地质灾害专项资金管理办法》上，主要规范了项目申报及项目资金分配,而缺少与专项资金管理办法相适宜的财务核算及资金使用的相关规定。各单位在专项资金管理中控制意识薄弱，许多单位把专项资金的财务管理只是赋予会计核算、资金支付等简单的服务性工作,把财务管理完全游离于业务管理之外。财务部门对专项资金的支出无有效的控制和监督手段,各项费用基本上是实报实销,专项资金使用是否合理和专项资金的效益是符合预期等没有给予足够的重视，甚至不予过问,严重弱化了财务控制意识,造成了财务管理在专项工作中始终处于盲从地位,无法发挥监督、控制职能。如:地质调查项目有一套较为完整的管理制度，它从项目的立项、生产组织、成果资料汇交、经费使用情况总结报告的验收等，它把项目管理与财务管理有机的联系在一起，而在实际项目的立项、生产组织、成果上报及财务管理上，各项目偏重项目立项管理及成果管理，忽视项目财务管理。以预警调查为例：2001年中地环（2001）43号文对邻水县等11个县市地灾调查与区划作为一个项目下达至四川省地质环境监测总站（以下简称总站），批复预算220万元，四川省国土资源厅作为总站的上级主管部门，对项目极为重视，为保证项目进度及工程质量，省厅以川国土资发（2001）176号文分成11个子项目下达给6个单位，即4个地勘单位和成都理工大学，省地环总站，各子项目经费20万元，总站按要求下拨项目经费至项目具体承担单位，各单位开据行政事业性收据在该项目中列外协费。各子项目早已提交了地质成果，而项目经费使用情况总结报告因缺资料汇交回执单（电子文档）无人问津，一拖多年，不利专项经费管理。再则，分散下达多个承担单位，其性质不一，所执行财会制度不同，增大了财务管理的难度，要按现行国调办理项目经费使用情况总结报告存在客观困难。

2.2预算编制缺乏科学性，批复约束力不强

1)预算编制标准及编制办法缺失,项目申请立项编制预算时,借用相关预算标准及编制要求,不能客观准确反映具体地质灾害防治项目的特点,出现预算标准不能全覆盖地质灾害相关工作手段,存在漏项和重复预算两方面的问题。如地质灾害勘查项目设计预算按国家发展计划委员会、建设部《工程勘察设计收费标准（2002）修订本》中“岩土工程勘察”标准进行编制，而地质灾害勘查设计项目中1:5万比例尺等工程地质测绘无费用标准；地质灾害防治施工及施工图设计项目概、预算依据中华人民共和国水利部总[2002]116号文颁发的《水利工程设计概（估）算编制规定》、《水利建筑工程概算定额》、《水利工程施工机械台时费定额》组织编制,而水利工程主要由枢纽工程（水库、水电站等）和引水、河道工程部份组成；地质灾害基础调查评价，按中国地调局地质大调查《关于印发中国地质调查局地质调查项目设计预算标准》编制；地质灾应急抢险及预警预报项目按我省财政项目管理等。2）主观上项目承担单位预算编制水平参差不齐。有的单位内部部门协调好，注重预算编制质量，项目立项时技术部门与经济管理部门沟通好，且预算编制人员对单位所从事的主业生产流程熟悉，预算编制水平较高。国有的单位生产组织和预算两张皮,主要表现在单位领导思想意识方面，重项目技术方案及是否能够把项目资金引进来，只要能把项目拿下来，生产组织方式是可以改变的，有的单位预算编制人员对项目生产流程、生产组织方式、工程技术手段无基本常识，有的单位预算直接由技术人员按项目工程手段编制，根本不管项目预算有何要求，认为这才是理所当然申报资金形式。3）财政预算批复存在随意性。由于缺乏明确的核定标准,对于申报项目预算资金超过控制额的项目，财政预算批复时往往采用“一刀切”的方法来平衡预算,导致某些按实际申报预算的单位得不到充足的资金,致使工作难以开展,同时也使的项目单位为避免预算被削减虚高预算编制,助长超额申报预算现象。

2.3项目资金到位及时性差

在现行财政体制条件下,由于申请和审批的时间安排不尽合理,几乎所有行政事业单位都是在次年的三四月份才获得财政批复的专项资金,而地质灾害专项资金常年主要在待分配资金中落实,项目资金下达到单位更是接近下半年甚至年终，项目承担单位垫资现象普遍且增量项目预算资金大，显示出项目承担单位对年度工作缺乏客观预期。拨款进度与项目实施进度的不一致,不仅影响了工作进度和质量,而且影响了财务对资金的有序管理,甚至给项目承担单位导致资金管理失控。比如震后地质灾害勘查资金,投入资金量大,承担单位众多,项目任务重,时间紧,按照《四川省地震灾区重大地质灾害防治工程项目资金管理暂行办法》规定,实行预拨制,项目工作在按规定时间内全面完工,而项目资金至今滞留财政,项目资金保障不到位,给项目承担单位带来了资金和项目核算管理困难。再如：我站主要承担全省地质灾害调查、应急抢险、监测、评价及开展地质灾害预测预报等地质灾害应急抢险专项，且属财政零余额账户，预算批复与项目开展不一致，项目资金保障严重滞后，对于突发性地质灾害专项资金的保障，往往是拆了西墙补东墙，2008年“5.12”汶川特大地震发生后，省政府、省厅立急成立了6个汛期地质灾害督导组，奔赴地震重灾区，我站为组长单位，其他成员由四川省各大地勘局派出，动员会上，省厅业务部门领导要求各组不能给基层国土部门增添负担，经费由总站先支付，我们财务工作必须服从大局，一方面要保障重大项目资金使用，加一方面积极向上级申报项目，当年经费未下达。我站将大调查专项资金垫付于该项目，最终只好采用预提费用列支项目成本，这不仅违背了大调查专项资金核算管理办法的规定，也完全不符合财政集中支付管理要求。

2.4预算执行缺乏规范的要求和标准

预算制定固然重要,但预算的执行更为重要,目前地质灾害项目资金因预算下达滞后，各单位预算执行问题突出。一方面上级拨款难以满足正常需要,导致预算的执行难以按计划完成;另一方面,预算的执行缺乏规范的要求和标准也是一方面的原因。许多项目承担单位都感受到了预算执行上的混乱,但始终没有这个方面的规范要求出台,与逐年加大的预算规模很不相称。

2.5专项资金核算和使用不规范。

《地质灾害防治条例》规定了承担地质灾害勘查、设计、治理项目单位必须具备相关资质，这就决定了项目承担单位性质不一，我省地质灾害项目承担单位有行政、事业、地勘、院校、建设集团等单位，各自执行的财务会计制度又有所不同，加之地质灾害专项资金管理又没有明确的核算管理要求，项目会计核算存在不规范的现象较普遍。如：项目经费通过往来账进行核算；专项资金之间互相混用；成本划分不准确等。地质灾害专项资金使用不规范的主要表现：一是普遍存在经常性经费挤占专项资金现象，其主要原因是经常性经费无保障；二是挪用专项资金的现象时有发生；专项资金滞留在财政或上级行政主管部门；专项资金的使用缺乏跟踪机制,项目经费节余无分配办法，致使项目承担单位节约意识淡薄,致使专项资金使用效率低下。

2.6购置专用设备的报废及毁损处置存在较大困难

专项资金购置专用设备如何按规定程序实现报损，账实相符有难度。

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2.实施预算管理，细分使用类别乌鲁木齐铁路局严格落实全面预算管理，对专项资金使用采取年度预算控制管理和月度申报审批相结合的方式。即：依据各单位提报的需求计划申请，结合全局运输生产、施工建设、劳动组织、职工就业等实际情况，深入生产站段单位和经营困难的企业开展实地调研，形成专题汇报材料和初步预算方案，报请路局领导小组研究、审定后，下达各单位专项资金年度预算使用计划；本着“突出重点、讲究效益、科学规范、专款专用”的原则，结合铁路局实际，具体细化分三类资金进行管理使用：一是富余人员再就业培训补贴和职业技能竞赛补助；二是就业再就业宣传费；三是公共实训基地设施设备购置补助费。

3.完善监管制度，确保资金安全为进一步加强专项资金的规范使用，严格财经纪律，强化监管手段，完善各项内控监督机制。一是通过网络、公示栏等宣传媒体，公布年度专项资金使用情况，接受社会监督；二是建立通报、报告制度，接受铁路局领导小组办公室的跟踪评价和监督检查。三是在铁路局纪委监察处和社保处分别设立专项资金管理使用情况举报信箱和举报电话，保证专项资金依法、规范管理使用。

二、再就业专项资金管理的效果体现

近年来，乌鲁木齐铁路局经营形势十分严峻，铁路局立足自身挖潜，深入开展增运增收、节支降耗攻坚活动。在这种情况下，失业保险促进再就业专项资金的注入，间接为增援路局整体经营成本给予了有力的帮助。

1.推进了职工岗位培训工作有效开展这几年，新疆铁路建设处于高峰期，铁路运输组织优化、生产力布局调整较为频繁，特别是伴随铁路电气化的分段贯通，高速铁路新设备、新技术的广泛使用，使结构性富余人员不断增加。促进再就业资金投用于对富余职工的转岗培训补贴，劳务派遣人员返岗培训和外购劳务工岗位技能培训的辅补助，并有针对性地强化“三新”人员应知必会、岗位准入和适应性培训。同时，还扶持各站段单位开展职业技能竞赛活动，促进了全员岗位培训和“学、练、比”活动的深入开展，失业保险专项资金在预防失业、稳定就业上发挥了积极有效的作用。

2.职工培训硬件设施设备得到明显改善专项资金投用于全局各单位大力改善职工培训硬件设施和条件，体现了“大项目、整体性、专业性、实用性”的特点。如铁路局职教培训基地建成了集电工、钳工、电焊工于一体的实作演练室，使车、机、工、电、辆、供电各业务系统工种培训趋于完整，极大地满足了新线建设、电气化铁路接管后现场培训的需求。2013年以来，全局生产力布局调整和机构设置变化频繁，按照路局对新成立站段单位实施资金重点倾斜的要求，建成15个计算机电化教室，有力改善了新成立站段单位职工培训条件差、设备短缺和落后的不利局面。同时，持续加大站段单位规模型培训演练基地建设的资金投入，建成库尔勒供电段牵引变电所演练基地、乌鲁木齐物资段职工培训演练基地、乌鲁木齐机务段HXD1型机车驾驶模拟培训教室等，确保了安全运输生产和职工就业岗位的持续稳定。

3.社会保险政策宣传走向丰富多样社保宣传费用的补助，充分发挥了“铁路局社保处-站段-车间”三级宣传阵地作用，各单位社保政策宣传内容丰富，形式多样，书面形式有印制社会保险政策宣传手册、悬挂宣传标语横幅、制作橱窗板报、下发知心答疑卡、报纸等；电子形式有设置局域网专栏、电视台播放、电子图文显示板等。特别是铁路局组织地区性大型社会保险政策巡回宣讲活动收到显著效果，使社会保险政策深入人心，为营造和谐稳定的企业氛围发挥了积极作用。

三、再就业专项资金管理中存在的问题

1.部分单位基础管理工作相对薄弱部分单位专项资金管理台账资料没有进行系统的梳理和分类，规范化程度不高。尤其是新成立站段单位，专项资金管理使用工作刚刚起步，从站段领导、劳人部门及业务经办人员对政策的学习理解还不够深入透彻，基础管理工作有待进一步加强。

2.政策研究不够，执行上出现偏差部分单位对自治区、路局下达的有关专项资金管理使用文件和工作要求深入研究不够，岗位培训补贴、职业技能竞赛补助和宣传费补助没有做到严格区分、对应使用。个别单位借培训教学的名义申请购置实训演练设备，却分散投用于本单位科室和车间工作人员的日常办公，间接弥补了办公经费的不足。

3.管理部门职能作用发挥不够突出部分单位主管再就业专项资金的职能部门，对专项资金的“牵头、组织”管理意识不强，整体协调作用发挥不突出，致使专项资金管理离标准化、规范化还有差距。有的单位缺乏对专项资金管理使用信息数据的日常收集、整理和系统分析，设备资产清查工作没有认真开展。

四、提高再就业专项资金管理水平的措施办法

促进就业是民生之本和安国之策。专项资金要真正为促进就业发挥好作用，就要进一步提高专项资金管理水平，须从以下几个方面加强和改进：

1.健全完善专项资金管理制度按照简约高效的基本要求，修订和完善路局和站段两级机构专项资金管理制度，形成职能明确、职责清晰、统一规范的专项资金管理体系和考核运行机制。要严格按照政策规定的范围、标准和程序管理使用再就业资金，达到资金管理的高度规范性、安全性和有效性。

2.推进资金基础管理的规范化要组织力量，按年度认真对再就业培训补贴和职业技能竞赛补助、再就业宣传费、公共实训基地设施设备购置补助费三类资金管理资料进行系统梳理规整，逐步完成专项资金档案信息化管理，达到管理规范化和上级检查验收的标准化要求。

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二、解决事业单位财政专项资金管理问题的对策

(一)加强财务管理力度，加强财务控制意识

在事业单位业务工作中，财务管理工作是必不可少的环节。事业单位业务工作的开展过程实际上也是事业单位资金流的运作过程，通过财务管理可以明显看出业务工作中的资金支出是否符合相关要求。因此，为了提高事业单位各项资金管理水平，应采取积极有效的措施加强单位财务部门的监督与管理。首先，应健全完善财务管理制度，提高资金使用者的责任感，同时使财政专项财务汇报制度化、财政专项财务资金使用检查专题化。其次，加强财务对资金使用的控制职能。明确财务职能定位，实现全面参与到资金使用的控制与决策，规范财务部门内部岗位职责，明确分工。最后，加强财务管理人员财务控制意识，使其重视财务管理工作，全面参与到资金管理过程当中，并予以系统、全而的规划，同时应加强资金支持管理的控制力度，确保资金使用效益。

(二)健全完善财政财政专项资金管理制度

事业单位应健全完善财政专项资金管理制度，使财政专项资金管理更为规范与科学。同时应健全财政专项资金跟踪反馈制度，加强财政专项资金购置固定资产的管理力度，及时、准确办理好财政专项资金购置固定资产的决算与验收工作，按照相关规定程序，移交产权与财产物质并做好入账登记手续，进行资产统一管理。事业单位还应严格遵守专款专用原则，建立完善财政专项资金审查与监督制约机制，加强单位内部对财政专项资金的管理与监督工作。

(三)健全完善项目管理制度

第一，加强项目申报与立项审核工作。在财政专项资金项目管理前提下，建立财政专项资金项目库，根据实际财政专项资金使用情况，将通过严格筛选与审核后的项目纳入到相应的项目库管理当中，并依据项目资金使用的轻重缓急进行相应的划分归类，以方便预算部门参考。

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专项资金是为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。专项资金大多直接来自财政拨付，可分为发展性专项资金和事业性专项资，涵盖了国民经济发展的各个方面，其资金规模大，使用效果影响范围广。

一、事业单位专项资金管理问题

笔者在实际工作中发现事业单位的专项资金管理中存在预算难做、支出随意、决算和绩效评价缺失等问题，具体如下：

（一）预算编制与执行存在偏差

在实际操作中存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上脱节的问题：一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费；二是项目资金拨付滞后，有的项目资金在项目完工结算后才到位，有的项目资金已到位但拨付进度滞后；三是单位自筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续；四是项目立项后没有实际支出，最后将资金移用到其它项目或转入单位的其它收入；

五是项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续；六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资产后续管理上政府财政部门和具体管理部门脱节。这些现象给专项资金规范核算带来了困难，也削弱了预算编制的作用。

（二）财务控制作用弱化事业单位对财务人员的重视程度普遍不高。

多数单位财务人员在专项资金的管理中只是承担了会计核算和资金支付等简单的服务性工作，对具体的业务和决策了解不多，财务人员对各专项资金活动的事前和事中的辅助控制作用没有体现出来，财务人员无法根据业务进度合理安排资金支付。对于专项科研经费较多的单位，科研人员没有精力也缺乏相应的专业知识对资金进行科学合理的安排，造成了资金管理的真空。

（三）专款支出开支范围不明确具体哪些开支能在专款中列支，哪些开支不能在专款中列支，相关规定一般只是明确了一些大的原则，缺乏对具体操作的规定。而实际情况比较复杂，财务人员只能凭理解去审核监督。一些单位则存在任意扩大专项资金的支出范围，列支办公设备购置费及招待费，违背了专款专用原则，无形中也造成了“合法浪费”的现象。

（四）专项资金结余处理不及时专款下拨到单位，单位完成专款规定的项目后，有时会节约下来一部分资金，结余的这部分资金如果不进行处理，会导致单位挂账的专项资金结余项目越来越多。

这些项目的结余资金是构成单位银行存款的重要组成部分，但单位却不能用这部分资金来开支日常支出，导致这部分资金留在账上不能发挥应有的效益。而另一些项目多、资金量大的单位，各项目资金之间存在相互调剂、混合使用的现象，导致一些项目未按计划规定要求实施。

二、事业单位专项资金管理建议

加强事业单位专项资金管理，最大限度地发挥其使用效益，是各行政事业单位财务管理工作中的一项重要工作。

（一）科学构建预算编制体系应当建立预算编制制度并统一预算编制表格和编制程序，然后结合单位的发展规划确定来年的工作任务和工作目标，据此编制下年度预算。此外，还应明确专项资金申请条件，分清轻重缓急，优先考虑必须的项目，科学合理地在预算中列示项目。

（二）落实专款专用原则使用专项资金的部门和单位，要对专项资金实行单独核算、专款专用，按规定应设立专户的还必须在银行开设专户；严格按规定的用途和标准使用和管理专项资金，自觉接受有关部门的监督检查；强化资金管理，建立健全内部监督制约机制，防止和杜绝专项资金使用过程中的违规现象。

（三）完善整套项目管理体制具体有：

一是各级财政部门应严格立项、筛选、论证制度，组织专家组进行可行性研究和评审，出具可行性研究报告和评审报告，并按规定程序申报，建立滚动的部门项目库和财政项目库。

二是各资金使用单位在专项开展之前应制定详尽的费用预算，在项目开展过程中应严格按照预算执行。

三是建立绩效拨款机制，项目开始时先拨启动经费，以后每个季度拨款要根据项目的进度和上次拨入经费的使用情况拨付，如果上季度经费结余较多，在下季度拨款时作相应扣除。

四是各资金使用单位在资金支出过程中应加强业务人员与财务人员的沟通，使财务人员及时了解项目进度，及时安排项目资金。

五是在项目完成后业务经办人员应及时进行项目报销工作，并进行专项资金使用情况分析，形成专门项目决算，阐明形成预算和决算差异的原因。

六是应根据专项资金管理要求，将项目结余资返还财政，不能私自挪作他用。

七是项目期间形成的固定资产和无形资产在项目结束后应归项目依托单位所有，要按照《会计法》的有关规定办理移交手续。

（四）强化财务控制工作要将财务部门的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制。

财务人员应该参与到资金管理的全过程，对于整个过程进行统筹规划，根据“资金流到哪里，管理管到哪里”的思想，加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率。这需要整个单位提高对财务工作的重视程度以及业务经办人员的积极配合。

（五）实施专项资金绩效评价专项资金绩效评价是指考核部门公共服务的成本耗费和效率水平，根据不同项目支出结果，比较项目之间的社会成本效益，并在可能的情况下比较不同支出组合所产生的社会价值，以及单一项目实现效益的情况。实施专项资金绩效评价可以在事前、事中或事后进行：事前评价，有利于预算编制的科学、合理性；事中评价，可以分析研究项目进展情况，及时处理工作中出现的问题；事后评价，则可以审查和评价项目支出成果是否符合目标要求。

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专项资金是指为了某个项目而设置的资金，也就是说，这个资金的用途只是为了某个项目。但是，在我们对一些行政事业单位进行调查的过程中发现，很多行政事业单位都存在着对专项资金滥用的装款。这一方面是因为其对专项资金存在的意义缺乏了解，另一方是因为缺乏相应的专项资金使用制度，所以造成了专项资金被挪用的状况。因为对专项资金存在的意义的缺乏了解，所以很多人钻政策的控制，利用专项资金使用流程简单的特点将专项资金进行挪用，影响了专项资金效果的发挥，甚至对专项资金所支持的项目造成了严重的负面影响，使其在使用的过程中遭遇到了资金短缺的状况。而相应的专项资金使用制度的缺乏则使得很多人在使用专项资金的过程中肆无忌惮，认为自己并没有徇私行为，还是将公家的钱用在了公家的项目上，进而造成了专项资金被严重挪用的状况。

2.行政事业单位专项资金管理存在着使用过程监管不力的状况

使用过程监管不力是造成行政事业单位专项资金被挪用的一个重要原因，因为缺乏相应的审批制度和监督制度的约束，所以很多行政事业单位专项资金的管理者和使用者就认为自己对资金的处理方面有很大的自由裁量权，所以造成了专项资金被挪用、被滥用、被浪费等状况，违背了专项资金设立的初衷。同时，由于相应监管制度的缺乏，很多行政事业单位的专项资金没有实际落实到位，造成了专项事务被严重耽误现象的发生，或者造成了专项资金审批过程中下级单位决定权过大，与上级部门进行博弈的状况的发生。

3.行政事业单位存在着对专项资金管理的重视程度不高的状况发生

专项资金的设立就意味着有非常重要的项目的建立需要由专款支持，本身就意味着其所支持的项目的重要性，所以就需要相关的行政事业单位予以足够的重视，进而建立相关的项目资金使用制度，项目资金监管人员以及项目资金预算和控制机制等。但是，很多行政事业单位因为没有意识到专门项目的重要性，所以就缺乏对专项资金管理的重视程度，既没有建立相关的资金使用制度，也没有确立明确的监管人员，所以就造成了资金使用混乱的状况，导致专项资金难以实现其建立意图。

二、行政事业单位专项资金管理中所存在的问题的解决策略

1.建立行政事业单位专项资金使用制度，避免资金被挪用

行政事业单位专项资金使用制度的缺乏是专项资金被挪用现象存在的一个重要原因。因此，我们一定要建立完善的行政事业单位专项资金使用制度。首先，建立行政事业单位专项资金审批制度。通过建立行政事业单位专项资金审批制度，对专项资金的管理者进行指定，能够使行政事业单位的专项资金从源头上实现控制，避免专项资金使用过程因为无人负责而出现的资金滥用状况。其次，建立行政事业单位专项资金申报制度。对行政事业单位专项资金的使用方向、使用者、使用金额等进行登记与控制，以对资金的使用过程进行监控，避免资金被挪用专款的产生。

2.对行政事业单位专项资金的使用过程进行严格的监控

对行政单位专项资金使用过程进行监控，一方面是为了实现专款专用，另一方面是为了提高专项资金的使用效率，避免专项资金在使用过程中被浪费的现象的产生。首先，建立对专门项目资金使用的预算，按照预算来拨付相关资金。通过建立相应的资金预算，能够使监管部门对资金的使用状况做到心中有数，避免出现专项资金被滥用的状况。其次，建立对专项资金的监控制度，确保专项资金的使用落到实处。通过建立专项资金使用反馈体系来对专项资金的使用行为进行监控，既保障了专项资金的使用落到了实处，又能够根据具体反馈来对专项资金的使用方向进行修正，确保专项资金被合理地使用，避免专项资金滥用行为的发生。

3.提高行政事业单位对于专项资金的重视程度

首先，在专项资金拨付之前让行政事业单位明确专项资金的设置意图，以让其了解专项资金的重要性。通过阐明专项资金的设置意图和试图达到的效果等来让相关的行政事业单位明确专项资金的重要性，这样就能够使其在思想上对专项资金的重要性予以重视。其次，明确专项资金使用不当而产生的领导责任。领导责任不明确是造成很多领导对于专项资金不够重视的重要原因，因此，在专项资金设置的过程中一定要明确相关领导的领导责任，使其在专项资金的使用过程中自觉从自我做起，严格按照专项资金的使用流程来使用专项资金，并且完善自己的监管责任，避免专项资金被挪用和被滥用。

4.加大对挪用专项资金的处理力度

对于擅自挪用专项资金的单位和个人，一经发现要严肃处理，特别是针对那些在下级行政单位中挪用专项资金“窝案”，要加大处理力度，不仅要有针对性的处理相关责任人，还要对上级业务或者行政管理单位进行问责，要将处理意见在全系统范围内进行通报批评。对于其中涉及违法犯罪行为的线索，还要移交司法机关处理。让相关责任人不仅承担党纪、政绩的责任，还要承担相应的法律责任，在加大的违纪违法成本之后，在一定程度上震慑那些试图挪用专项资金的人。

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一、公房维修资金权属的归属。相关主体为业主（购房人）、售房单位。在建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》（165号令）中，关于公房维修资金交存有这样两个规定：一是由业主和售房单位按照相应标准分别缴存，业主交存的维修资金属于业主所有，售房单位从公有住房售房款中提取的维修资金属于公有住房售房单位所有。二是维修资金是专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。由这两个规定可以得出以下结论，维修资金的所有权分属业主和售房单位，专项供相关业主用于住房维修养护。明确了这层关系，就为理解、把握业主及其它各主体在维修资金管理体系中的地位及相互关系奠定了基础：业主对于包括售房单位提取的资金部分在内的全部资金（除了发生房屋灭失的情形），在政策规定的范围内，拥有决策权、支配权和收益权等权益，因此在各环节中处于核心地位，其它各主体的工作在政策规定的范围内围绕其展开。

二、维修资金账目管理。相关主体为业主、账目管理单位和监管部门。在公有住房出售的相关政策中规定，已售公有住房共用部位、共用设施设备的维修管理由原产权单位负责，《物权法》、《物业管理条例》、《住宅专项维修资金管理办法》等法律、行政法规的出台，使这一责任具体、明确，在当前维修资金管理体制下，主要体现在账目管理和使用申报中的作用。清楚准确的账目是维修资金管理的基础，在账目管理方面，又有基础账目建立和业主大会成立前、后的账目管理这三个环节，相关政策对这三个环节的维修资金账目管理工作做出了相应的规定。在基础账目建立环节，由于出售公有住房时，业主和单位共同缴存的维修资金基础信息在售房单位，做好基础账目建立工作，是售房单位的主要责任和重要工作。其后账目管理工作，在业主大会成立前，相应的工作责任由售房单位担当，是账目管理单位，负责做好日常管理工作，及时记账、对账，定期公布账目、接受业主查账。业主大会成立并具备维修资金管理能力后，经业主大会申请、监管部门同意，向业主大会移交维修资金账目管理工作。售房单位应向其交出一本清楚准确的账目，而后由业主大会履行账目管理的责任，建立管理制度，接受划转的维修资金，决定账目管理单位。

三、维修资金的使用。相关主体为业主、账目管理单位、物管单位和监管部门。管好维修资金的根本目的是为了用好维修资金，维修资金的使用是维修资金管理工作中的关键环节，明确责、权关系尤为重要。165号令中规定：住宅专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议。即相关业主是使用维修资金时做出决策和决定实施方案的主体，其它主体须依据相关业主的意见，履行各自相应的职能，而不能本末倒置、越俎代庖。而业主要发挥主人翁精神，切实履行好业主自治的责任，只要是应该进行的维保项目，不论与自己的关联度如何，为了维持房屋整体的使用状态，都应积极参与，对使用决策、施工单位选择、项目预决算发表意见，而不能对选择性地表态，对自己影响积极推动、影响小的消极推诿。

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莒县财政局以强化财政专项资金精细化管理为抓手，不断完善财政监管手段和方法，构筑贯穿于事前、事中、事后的全程监管体系，切实规范和加强财政专项资金管理，提升了财政精细化管理水平，保证了财政专项资金安全、规范运行，提高了财政资金的经济社会效益，更好地服务了全县经济社会又好又快发展。

一、实施制度创新，建立完善财政专项资金精细化管理机制

财政专项资金是国家支持经济社会发展的重要政策手段，如何管好用好资金，确保真正发挥效益，是各级财政部门特别是县级财政部门的重要职责。2008年以来，我们从“完善制度、健全机制、强化监管、提高效益”四个方面入手，不断健全和完善财政专项资金管理制度，先后制订了《莒县财政专项资金管理暂行办法》、《莒县财政项目资金管理办法》、《莒县财政惠民补贴专项资金管理办法》、《莒县乡镇财政专项资金会计核算办法》等多项规章制度。通过制度建设，解决了目前财政专项资金管理中突出存在的问题，一是解决了部门协调问题。针对过去项目申报过程中出现的越权申报、多头申报、部门职责不清等问题，通过制度的制订完善，明确规范在项目申报、建设、监管过程中部门职责权限和程序，加强了部门之间的协调；二是解决了资金拨付程序问题。通过规范资金拨付程序，完善资金拨付方式，保证了项目资金按进度及时、快捷到位，民生补贴资金发放流程更加顺畅；三是解决了会计核算问题。通过建立财政专项资金会计核算制度，真实、全面反映了专项资金运行的全过程，进一步促进了专项资金管理的规范，提高了项目单位财务管理水平；四是解决了财政监管问题。通过制定完善监督检查办法，丰富了专项资金监管手段和方式，进一步强化了财政监督职能，保证了依法理财。

二、构筑全过程动态监管体系，提高财政专项资金使用效益

在财政专项资金管理过程中，以提高资金使用效益为目标，注重资金监管与项目建设的有机结合,财政监管始终贯穿于事前、事中、事后全过程。

（一）完善财政项目立项决策机制，确保财政专项资金投向科学合理。一是逐步完善财政项目库。为提高财政专项项目前期工作质量和效率，根据全县经济社会发展状况及发展规划，先后建立了包括经济发展项目、民生项目、教育危房改造项目、畜牧规模养殖场、支农合作组织项目、农业产业化龙头企业项目、农田水利基本建设项目等财政专项项目库。截止目前，全县各类财政专项项目入库985个。二是健全项目论证制度。在组织项目申报时，组织有关部门、专家对项目可行性、资金使用效益、项目承担单位申报意愿、单位资质进行实地考察、充分论证。如，在选择村村通集中供水工程建设地时，对各地供水需求、地质条件、项目所在地政府协调能力等因素进行了充分论证，从项目库中择优选择了11处建设地。由于前期论证有力，施工条件得到充分保证，群众非常支持，项目建设取得了成功，我县采取的山丘区集中供水建设模式在全省得到推广。

（二）强化财政专项资金运行监管，确保资金监管全方位、无缝隙。一是完善财政专项资金拨付方式。注重资金与项目结合，严格按程序、按进度及时核拨资金。实施国库集中支付、县级报账提款，项目资金直接支付建设单位。二是规范项目监管。督促项目建设实施“五制”管理，即招投标制、监理制、法人制、公示制和审计制。实行项目招投标制，对一些总投资规模较大，单项工程额较小的项目，实行集中采购，合并招标，如病险水库除险加固、村村通自来水工程。对投资规模大的重点项目，采取全国范围公开招标方式，邀请省内专家进行评标，如沭河拦河坝、大型水库除险加固工程。实行工程监理制，对项目建设实施工程监理，加强对项目实施的动态监管。实行项目法人制，完善质量问责机制。实行项目竣工决算审计制，核实项目支出内容，剔除不合理费用，节约财政资金。实行项目公示制，接受社会监督；三是规范民生资金管理。协调有关业务部门、乡镇政府及银行系统，完善补贴操作流程，加强部门协调，从基础数据采集、审核到数据库建立、导入发放系统、资金发放、发放信息反馈等步骤进行细化，每个环节都明确职责、时间进度等要求。目前，我县已将种粮直补、农资综合直补、水稻良种补贴、大中型库区移民后期扶持补贴等各项惠民补贴全部通过“涉农一卡通”系统发放，2009年通过“一卡通”系统发放各类民生补贴9871.46万元，涉及30余万农户。

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众所周知，国债利率低于同期商业银行的贷款利率，作为债务资金使用，国债能节省企业的财务费用。而国债由地方财政转贷给公路经营企业，并作为国家投入的项目资本金，代替国家应投入的无息不还本资本金，使公路经营企业的财务结构、资金成本和现金流量发生了变化。

下面以京珠高速公路粤境南段为例，浅析国债资金作为项目资本金对公路经营企业财务成果的影响。

京珠高速公路粤境南段工程可行陛研究由国家计划委员会批复，总投资估算86亿元 (交通部批复的初步设计总投资概算为91．34亿元)，其中：国家安排专项资金为 9．1亿元，中央财政预算内专项资金借给地方 1亿元，省专项资金安排21．6亿元，利用中国建设银行贷款30．7亿元，国家开发银行贷款20．7亿元，其余由沿线市县投资3．9亿元。

由于交通部批复的初步设计总投资概算调整为91．34亿元，省的专项资金没能足额到位，沿线市县投资3．9亿元没落实，为保证国家重点建设项目顺利进行，并能按计划完成工期目标，省里便安排了5．7亿元的国债资金给京珠高速公路粤境南段项目的国有股东作为该项目的资本金，并由高速公路项 目经营企业负责还本付息。至 2005年底止项 目建设资金的落实情况为：国家专项资金安排了9．1亿元，省专项资金安排了15．2184亿元，而国债资金则安排了5．7亿元，与原批复的概算相差较大。为此，国债作为资本金将对公路经营企业的财务结构、成本费用、现金流量产生很大的影响。

一 国债资本金对公路经营企业财务状况的影响

假设企业的总资产为项 目总投资 91．3亿元其他资金来源不变，而国债作为资本金安排了5．亿元，则省的专项资金减少 5．7亿元。这样，原资本金占总投资比例为 (3O．7亿元+3．8亿元)÷91．34亿元 ×100％=37．77％；资产负债率为 100％一37．77％=62．23％。现资本金占总投资比例降低了37．77％-31．53％=6．24％，资产负债率为 100％一31．53％=68．47％，资本金占总投资比例降低了37．77％一31．53％，资产负债率为 1 00％-3 1．53％=68．47％；资本金占总投资比例降低了37．77％一31．53％=6．24％，资产负债率上升了68．47-62．26％=6．24％。

二 国债资本金对公路经营企业成本费用的影响。

(一)建设期国债利息对项目建设成本的影响

表 1显示，项目建设期 (项目于 2003年 12月31日全线建成通车，并同时转入营运期)需要支付的国债利息费用为56，737，916元，即因国债作为资本金，项目的建设成本增加了56，737，916元。

(二)营运期国债利息对经营成果的影响

表 2显示，项 目营运期 (从 2004年 1月 1日开始全面转入营运期)每年需要支付国债利息费用为17，485，000元，即每年增加财务费用 17，485，000元。即在国债未还本之前，企业因使用国债资本金每年利润总额将减少 17，485，000元。

三、国债资金对企业现金流量的影响

同样以营运期为例，假设企业从第11年开始还本利息，每年100,000,000元，第16年还本70，000，000元。

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关键词 ：高校科研专项 绩效评价 指标体系

高校科研专项经费是具有规定科研项目或者其他特殊用途的非偿还性专用经费，是为扶持高校进行科学研究、探讨新进展的资金，也称作项目经费。其最大特点是专项核算、专款专用。从资金来源划分，有中央财政持地方高校发展的科研专项资金，上级财政拨付的科研项目经费，校内安排的专项资金和横向科研课题专项资金等。从内容上分，包括重大项目专项、重点实验室建设专项、重点科研课题专项、重点学科建设专项等进行研究所需资金等。高校科研专项经费是高等学校的主要经费来源之一，随着教育规模的逐渐扩大，高校专项经费在总预算经费中的比例也会越来越大。因此，对其进行有效的管理，做好资金使用效益的评估研究和绩效考核，不断提升其使用效益，就成为社会各界人士所关注的重点，同时也为高校教育事业发展创新，起着至关重要的推动作用。

一、高校科研专项经费的特点及绩效考核的意义

一般来说，高校科研专项经费是由国家相关部门经过审批核实，再经由财政部门拨款给高校的专项费用。首先是要投入到指定项目上，必须是专款专用，不能挪作他用，并要在财务上单独核算，项目完成后要结题上报；其次，科研项目的实施不但是为了满足规定项目研究方向的需要，还要综合考虑高校教学、科研及总体平衡发展的利益；同时还要按照项目申报的要求，圆满完成规定的研究任务；最后科研专项经费还要接受国家相关监察部门一定的监督。

十一五以来，高校的科研事业迅速发展，取得了重大成就。例如，承担的科研项目大幅增加，囊括了一半以上国家重大科学研究计划，为社会生产力和综合国力提升提供了重要支撑，高校科研队伍不断壮大、优秀成果大量产出、获得约三分之二的国家级奖项等。科研所取得的成就是尽人皆知的，若能对科研专项经费进行科学有效的管理，建立客观公正的绩效评价体系，有利于科研人员注重项目研究效益，及时调整研究方向，提升科研项目研究的进度与准确度，创造更优秀的科研成果。同时，完善的科研专项经费绩效评价体系，还有助于平衡科研专项资金投入与产出效益，促进高校事业的快速、稳键发展，推动人才队伍建设、专业建设、学科建设等的全方位发展。

二、高校科研专项经费的绩效考核现状

由于高校科研专项资金管理特别是绩效考核评价还处在探索阶段，不可避免的存在着重投入、轻管理，重表面、轻效益，重微观、轻宏观的问题，高校往往重视科研经费的申报，不严格按照批复的预算范围执行，使用目标不明确，缺少对项目预算执行的追踪问效和绩效考评体系，造成了专项科研经费所体现的效益不能很好鉴别。

1、绩效考核观念淡薄。每年高校通过对科研项目的成功申报，上级财政部门要下拨大量的资金，用于完成科研课题。但是很多高校对于这些科研专项资金的管理、监督不到位，科研专项资金绩效评价观念不明确，项目预算与结算审核严重脱节，甚至出现了部分经费被当成了科研人员福利费的现象，有些科研项目已经完成任务，但由于经费有结余，不及时结题而导致经费的浪费等等。不仅造成专项资金管理不规范、不科学，使用效益低下，还给腐败行为有漏洞和空子可钻。目前高校对科研专项经费的绩效考核观念比较模糊，评价的标准主要停留在专项资金的配置状况，科研人员在科研工作中的表现，科研的学术成果完成情况等水平上，忽视科研项目绩效考核管理对学校整体发展壮大所起到的重大作用。

2、绩效考核标准单一。科研人员运用科研专项经费会形成很多种成果，一般有科研发明，科研奖项，学术报告，论文，专著，专利等。高校专项预算管理存在涉及多学科、多部门的情况，面对如此复杂的预算管理和经费使用情况，种类丰富的成果，往往采用完成其中一项指标任务，作为统一的绩效衡量标准。用这种简单的单一指标对不同的项目执行效益进行评价，忽略了各学科在教学形式、教学内容以及教学方法研究上的不同，以及同一单位不同部门在教学模式、行政管理上的不同职能特点，形成的评价结果不够客观、全面。因此，要准确评定科研专项资金的使用效益，必须对不同科研成果区分对待，采用公正科学的手段进行绩效评价，才能不断提高专项科研经费的使用效益。

3、绩效考核机制不健全。从现状看，很多高等学校缺少一套科学健全的基本专项经费绩效考评体制，绩效考核目标随机而定，或只是被动应付上级部门下达考评目标和要求的检查为目的，不能对学校预算管理执行情况进行完整的反映，更谈不到发挥专项经费考评在高校教学及科研中应有的作用。绩效考评结果并未与单位拨款和职称考核等具体情况挂钩，这就逐步淡化了绩效考评的重要性，从而降低了科研人员参与绩效评价的主动性与积极性。此外绩效评价体系不完善，还会影响高校教学质量，也不利于高校培养尖端科研人才，更不利于国家科学技术水平的发展。

三、科研专项经费绩效考核指标的构建设想

按照《教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》“要建立健全鼓励创新、体现实绩的科研绩效管理机制”的要求，对科研专项经费的绩效考核，必须遵循“公开、公平、公正”的原则，由科研、人事、财务、审计等部门相互配合组建科研绩效考评小组，对科研项目执行的质量、进度，科研成果的大小，人才培养的质量和数量，所产生的经济效益和社会效益等，均以科学合理的绩效评估方式进行相对客观量化的估计，同时还要参照科研专家、权威学者的系统考评意见，综合确定量化的科研专项绩效评估指标体系。笔者设想，绩效考核的量化指标从投入、产出、效益三方面，建立三级指标体系进行考评（如表1）。

1、科研投入主要考核人财物的前期投入情况。一般是通过对科研获得的财务预算数据和科研所需的前期软硬件配备状况，进行逐项分析得到的评价指标。项目预算资金的投入主要通过在上级对申报的项目层层审批下达后，资金到位率和资金下拨的及时程度来反映。资金到位率是指按预算拨付的项目资金与计划使用资金的比率，衡量该项目是否按照上级批准的课题研究方案要求，足额到位项目研究资金。资金下拨的及时性是指项目批复下达后，科研专项资金以及配套资金能及时到位的指标，用于考评预算资金是否按计划拨付的及时程度。

软硬件配备指标主要衡量项目建设的前期准备状况，由科研设施的投入程度，进行研究所需参考的图书及专业资料的丰富齐全，是否有足够的有经验的专业人员参与研究等项指标来反映其投入情况。主要考评购置的仪器设备，实验用品、图书、专用资料等为完成课题而投入的设施，与项目建设目标的相关性，价格的合理性、专业实验档次的高低以及满足提高教学、科研质量的实用性，配备科研人员结构的合理性。

2、科研产出主要考核预算支出的情况和项目完成的质量。一般是通过预算执行的有效性和科研产出产品的质量和数量等指标来反映科研的绩效。考评预算执行与上级批复下达的经费预算是否相符，财务资料是否完整合法及会计核算是否准确，即会计核算方法与会计制度要求的符合程度以及财务数据和报销资料的真实程度。考评科研产出的产品，主要包括发表的论文的质量，根据科研课题成效出版的著作及教材的权威性，取得的课题专利权及科研成果获奖的等级等。

3、科研效益主要考核通过项目的科学研究而产生的经济效益和社会效益的影响。这项指标是考核的重点，所占分值最大。

（1）项目的经济效益包括：教学科研经费逐渐增加和课题的深入研究，促进了学科建设壮大和研究能力的提高；通过实验室研究技能的开放以及设施资源共享，减少了重复研究的浪费和设施的闲置；科研成果转化为高校带来的经济效益；通过对课题研究的试点实施，扩大了科研实验的影响，提升了本专业学生的实践能力，壮大了科研队伍，对于同类型实验起到的示范和促进作用等。

（2）项目的社会效益包括：通过研究成果的推广应用，对相应区域经济和社会发展的贡献，主要是走出去对与研究有关或相似的目标进行技术指导和传授经验等；通过多种科研服务的形式，对经济的发展起到促进作用；通过科研成果转化为社会生产力，带动相应地区的经济不断发展强盛，为社会发展与进步创造更大的效益。

四、科研专项经费绩效考核的运用

高校每学期结束前，对已完成的科研项目组织专家学者和有关人员对照上表中的绩效考核评估指标，进行测评打分。分值在80分以上的为绩效高、课题完成好的项目，可以作为学校考核评比和申请新项目的优先条件；分值不足60分的为绩效差、课题完成差的项目，项目负责人和课题组成员要深层次分析原因，找出项目实施过程中的差距，并提出改进的具体措施。通过测评打分，使科研人员明确在项目资金的执行上还有待于进一步调整，尤其是在产出效益方面更要进一步努力，这样才能提高整体绩效水平。

绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，是衡量检测评价科研专项资金有效性的量化手段。选择设置科学合理，简便易行的评价指标，对科研专项经费进行绩效考核，能够促进科研人员自觉从立项、实施、资金使用，到完工全过程、全方位的监控，能够在项目实施过程中，随时调整资金使用方向，逐渐完善专项支出的规范性、科学性和有效性，达到不断提高科研专项资金产出使用效益的目的。

参考文献

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[4]韩东海，高校科研专项资金绩效评价研究，[J] 教育财会研究 2014（4）28-32.

作者介绍：

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一、审计模式分类

（一）审计模式的概念及演进

所谓审计模式，是指审计机关为实现一定的审计目标，所应采取的审计策略、审计技术，并整合其内在结构和选择主导因素，是整体性审计方式。审计模式属于审计理论的范畴，它反映了人们的审计思想，即：审计的目标应该是什么，审计的对策应该是什么。审计模式同时又属于审计实务的范畴，它规定了审计工作的行为方式或方法，即：为实现既定的审计目标，审计工作的全过程应如何设计，各阶段工作应如何着手，应采取什么样的工作方法等。审计模式是一定历史条件下的产物，它随着社会的进步和发展、以及人们认识的改变和提高而变迁。在国家审计发展史中，审计模式经历了从合规性审计、真实合法性审计到绩效审计的演进过程（刘家义，2004）。前二者重点是对财政资金使用的合规及真实性进行监督，统称为财务审计模式（刘家义，2004）。后者强化对创新的分析（FunkHouser，2000；秦荣生，2007），寻求对被审计项目和组织管理的积极改进（杨妍，2006；戚振东、吴清华，2008），促进财政专项资金和资源的有效开发利用（McCraeandVada，1997），推动公共管理部门的绩效改善（HatherlyandParker，1988；JohnsenandMeklin，2001）。

（二）财政专项资金审计模式的分类及诠释

财政专项资金是指上级人民政府或部门下拨的具有专门指定或特殊用途的资金，它主要有三个特点：一是来源于财政或上级单位；二是用于特定事项；三是需要单独核算。财政专项资金是我国中央政府及省市级政府财政支出的重要构成，主要用于社会管理、公共事业发展、社会保障等方面的专项发展建设，近几年体现在三农发展、科教文卫事业、西部大开发、振兴东北重工业基地、重大自然灾害救济和重建、政策补贴等方面。这些项目涉及范围广、建设周期长、影响面大，关系国计民生，在我国经济建设、社会发展中的重要地位不容忽视，其资金的管理使用情况备受社会公众、审计机关等监督部门关注。根据近几年国家审计署及特派办公布的审计报告和有关研究，我国财政专项资金在管理使用过程中主要存在两大问题：一是滞留、侵占或挪用等资金流失现象严重；二是管理不善、资金使用效益整体偏低。

鉴于此，笔者以监督专项资金及时足额到位和提高资金管理使用绩效，作为文中财政专项资金审计的主要审计目标，将审计机关对此所采取的不同态度、审计策略和处理措施，模拟划分为以下五种审计模式。

1.“审计缺失”模式。该模式下，审计机关漠视财政专项资金的管理使用，或由于该项支出相对不重要或鉴于审计力量薄弱，不对此项资金开展审计，也不针对资金的拨付、管理和使用作任何调查、监督或建议，任凭财政专项资金遭受流失和使用效益低下。审计机关对财政专项资金的使用没有发挥任何效用。

2.“财务整改”模式。该模式下，审计机关注重财政专项资金的使用，通过查账、监督、处理等方式对其开展财务审计，根据现有财经法规及资金管理制度，评价资金管理、使用的真实合法性，并发现其中全部或部分的资金流失问题。通过审计机关的强力监督和相关职能部门的整改，审计出的流失资金得到及时返还。审计机关较之“审计缺失”模式，对财政专项资金的使用发挥了防护性作用。

3.“财务防范”模式。该模式下，审计机关对专项资金仍然只开展财务审计，与“财务整改”模式不同的是：审计机关不仅督促流失的资金在审计后得到返还，还提出相关管理性审计意见，督促并配合相关职能部门采取有效措施，确保与问题有关的规章制度得到有效执行，避免同类问题再次发生。审计机关较之“财务整改”模式，在财政专项资金制度执行环节发挥了防护性作用。

4.“绩效改进”模式。该模式下，审计机关在“财务防范”模式的基础上，根据有关规章制度以及人们共同认知或约定的科学管理标准，对财政专项资金的配置、管理和利用，开展经济性、效率性、效果性审计，并深入分析、综合考量资金管理使用的成果业绩和功能效用，提出评价建议和改进措施，督促配合相关职能部门挖掘管理潜力，促进当期专项资金使用效益全面提高。审计机关较之“财务防范”模式，在专项资金实现科学管理、优化配置方面发挥了建设性作用。

5.“绩效飞跃”模式。该模式下，审计机关不仅督促有关职能部门有效执行现有财政专项资金管理制度，还注重从根本上改进管理绩效、完善管理制度、提高资金效能，督促有关部门将科学管理方法给予制度化或程序化，促进有关职能部门改进管理和正确履职，提高专项资金的有效开发和利用效益。审计机关较之“绩效改进”模式，在推动科学发展方面发挥了积极的建设性作用。

二、贡献模型

（一）模型假设及必要说明

本文以财政专项资金实际用于建设发展的资金（包括到账资金以及资金管理绩效改进后的相应经济附加，简称“生效资金”），相对于财政专项资金账面支出的比例表示审计贡献。它是以“审计缺失”模式下财政专项资金足额到账时的审计贡献值“1”为对标，参照对比各审计模式下审计贡献的相对值。

为了提高模型的解释力和统一审计贡献的内外部环境，模型基于以下假设：1.财政专项资金的支出在建设周期内均衡支出，“生效资金”与资金使用效益呈固定的“投入—产出”关系；2.在“审计缺失”模式下，财政专项资金每年流失的相对比例、内容、结构固定不变，且资金使用效益存在固定比例的潜在效益提升空间；3.财政专项资金审计是连续、高效的，从项目建设起，审计机关每年按照固定比例抽取当期专项资金进行审计，且能发现其中的所有资金流失现象；4.绩效审计的开展具有显著成效，每年都可挖掘当期专项资金中固定比例的潜在效益提升空间，且该绩效改进方式对整项资金均有普遍效用；5.各期审计任务当年结束，且审计意见、建议也在当年得到全面落实。

建模思想是：基于条件假设，构建第期财政专项资金的审计贡献，与审计模式（代表“审计缺失”模式，代表“财务整改”模式，代表“财务防范”模式，代表“绩效改进”模式，代表“绩效飞跃”模式）、审计抽样比例（）、挖掘潜在效益比例（）、专项资金流失率（）、潜在效益系数（）的数量关系，以及不同模式下整体审计贡献与各期审计贡献和建设周期的关系。其中，、和是与审计工作特性有关的内部参数变量；、和是与财政专项资金特性有关的外部参数变量。（）、（）为过渡变量，分别表示模式下，第期专项资金审计前的资金流失率和潜在效益系数。

（二）贡献模型的构建

1.“审计缺失”模式下的贡献模型

在“审计缺失”模式下，由于财政专项资金存在比例的流失资金，又因为未经审计，所以资金流失率恒定不变，即：

（1）

所以，第期的审计贡献为：

（2）

整个专项资金支出期间恒定，所以，整体审计贡献为：

（3）

2.“财务整改”模式下的贡献模型

在“财务整改”模式下，审计机关每年均抽取比例的当期专项资金进行审计，且完全查出其中的资金流失率，并督促有关部门将其返还，用于当期项目建设发展。由于审计意见没有要求有关部门严格执行有关制度、杜绝此类资金流失问题再次发生，故下一期财政专项资金在被审计前，仍然存在比例的资金遭受流失，即：

（4）

因为第期的财政专项资金审计挽回了比例的流失资金，所以，第期的审计贡献为：

（5）

因为恒定不变，所以，整体审计贡献为：

（6）

3.“财务防范”模式下的贡献模型

在“财务防范”模式下，审计机关在第期挽回了比例的流失资金，审计意见要求有关单位在资金管理使用过程中严格执行有关规定，有效防范了此类流失资金问题再次发生，故第期的财政专项资金在审计前的流失率为，即：

（7）

由于该模式下，第期的财政专项资金在审计前的流失率为，通过审计挽回了比例的流失资金，所以，第期的审计贡献为：

（8）

该模式下，第期的审计贡献随着不断变化，因为假设约定专项资金每年支出均衡，故整体审计贡献是建设周期内各期审计贡献的平均值，所以，整体审计贡献为：

（9）

4.“绩效改进”模式下的贡献模型

在“绩效改进”模式下，审计机关基于“财务防范”模式的基础上开展绩效审计，发现第期专项资金中存在比例的潜在效益提升空间，并提出审计意见加以改进，该改进措施在当期资金中得到应用并取得预期效益。由于此类绩效改进办法没有从制度或政策上长期要求，所以，下一期财政专项资金的潜在效益系数与保持一致，即：

（10）

审计机关将当期发现的潜在效益比例，在同期配合相关部门改进管理绩效，提高当期资金使用效益，所以，第期的审计贡献为：

（11）

所以，整体审计贡献为：

（12）

5.“绩效飞跃”模式下的贡献模型

“绩效飞跃”模式，是“绩效改进”模式基础上的制度化建设。由于审计机关在第期发现并改进了比例的效益提升空间，制度化后，该改进措施将在第期得到有效落实，故第期专项资金在被审计前的潜在效益提升空间较之减少了，即：

（13）

该模式下，第期的审计贡献是前期审计贡献共同作用的，所以，第期的审计贡献为：

（14）

所以，整体审计贡献为：

（15）

通过上述分析和建模，模拟出五种审计模式下的审计贡献，该模型量化了不同审计模式下各期审计贡献和整体贡献。在该模型中，审计贡献是审计机关采取的审计模式、审计抽样比例、挖掘潜在效益比例三个内部参数变量，和财政专项资金的资金流失率、潜在效益系数、建设周期三个外部参数变量共同做用的结果。本模型事先假定审计机关以及相关职能部门工作高效、财政专项资金支出均衡等条件，重在揭示不同审计模式下审计贡献的实现途径及其优越性，以及外部参数变量对审计贡献的影响作用。

三、贡献比较

在专家估计的基础上，为了计算简便说明问题，不妨假定某财政专项资金建设周期，资金流失率、潜在效益系数，审计机关对其开展连续审计期间，每年随机抽样比例、挖掘潜在效益比例。

（一）不同审计模式下的审计贡献比较

将上述内外部参数代入五种审计模式的贡献模型，得到各模式下的审计贡献，如表1所示。根据表1数据分析得知：“审计缺失”模式下的各期审计贡献和整体审计贡献维持在0.6水平，与对标参照值1相差甚远，财政专项资金被大量截流；“财务整改”模式下的各期审计贡献和整体审计贡献均为0.68，虽与对标参照值1相比仍有较大差距，但较之“审计缺失”状态下，已产生一定审计贡献；“财务防范”模式下，各期审计贡献逐年提高且渐近对标参照值1，说明专项资金流失的程度逐渐减缓，整体审计贡献为0.86；“绩效改进”模式下，各期审计贡献增长较快，且从第4期就达到并逐渐超过对标参照值1，整体审计贡献为1.03，即在财务审计和绩效审计共同作用下，财政专项资金的整体投入效益是预期效益目标的1.03倍；“绩效飞跃”模式下，审计贡献从第2期开始超越对标参照值，第8期达到对标参照值的2倍，整体审计贡献为1.6，大幅提高了资金投入效益，相应的也节省了财政投入、缩短了项目建设期，审计贡献尤为显著。“财务防范”、“绩效改进”和“绩效飞跃”模式下的审计贡献逐年递增，后期的审计贡献优越性比前期更为明显，但其增长边际（审计贡献增速）却逐渐放缓。

表1：不同审计模式下的审计贡献

1

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3

4

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6

7

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9

10

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.74

0.80

0.84

0.87

0.90

0.92

0.93

0.95

0.96

0.86

0.82

0.89

0.95

1.00

1.04

1.07

1.10

1.12

1.14

1.15

1.03

0.82

1.03

1.23

1.41

1.58

1.73

1.87

2.00

2.11

2.20

1.60

对标参照值

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

可见，“审计缺失”“财务整改”“财务防范”“绩效改进”“绩效飞跃”五种模式下的审计贡献依次增强。毋庸置疑，审计贡献与审计机关的抽样比例、挖掘潜在效益比例，呈正相关关系，即内部参数变量和越大，不同模式下的各期审计贡献和整体审计贡献就越大，限于篇幅，文中不一一赘述。

（二）外部参数变动下的审计贡献比较

在此，主要研究财政专项资金建设周期、资金流失率、潜在效益系数，这三个外部参数变量对不同审计模式下审计贡献的影响和作用。固定其他参数变量不变，分别调整、、，得到相应的审计贡献，见表2。分析、对比表1和表2数据可知：在其他参数变量不变的前提下，将建设周期由10减少至5时，各期的审计贡献不受影响，但是“财务防范”“绩效改进”和“绩效飞跃”模式下的整体审计贡献有所减小，绩效审计较之财务审计的审计贡献优越性不够显著；在其他参数变量不变的前提下，将资金流失率由0.4减少至0.2时，不同审计模式下各期的审计贡献和整体审计贡献都有所增强，但是“财务防范”“绩效改进”和“绩效飞跃”模式后期的审计贡献和整体审计贡献增量不大，且“审计缺失”“财务整改”“财务防范”“绩效改进”四种模式的审计贡献差异性不够显著；在其他参数变量不变的前提下，将潜在效益系数由2减少至1时，“审计缺失”“财务整改”和“财务防范”三种模式下的审计贡献不受影响，“绩效改进”和“绩效飞跃”模式下的各期审计贡献和整体审计贡献锐减，且绩效审计较之财务审计的审计贡献优越性明显下降。

表2：外部参数变动下的审计贡献

1

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3

4

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6

7

8

9

10

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

—

—

—

—

—

0.60

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

—

—

—

—

—

0.68

0.68

0.74

0.80

0.84

0.87

—

—

—

—

—

0.78

0.82

0.89

0.95

1.00

1.04

—

—

—

—

—

0.94

0.82

1.03

1.23

1.41

1.58

—

—

—

—

—

1.21

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.87

0.90

0.92

0.93

0.95

0.96

0.97

0.97

0.98

0.93

1.01

1.05

1.08

1.10

1.12

1.14

1.15

1.16

1.17

1.17

1.11

1.01

1.20

1.38

1.55

1.70

1.84

1.96

2.07

2.17

2.25

1.71

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.74

0.80

0.84

0.87

0.90

0.92

0.93

0.95

0.96

0.86

0.75

0.82

0.87

0.92

0.96

0.98

1.01

1.03

1.04

1.05

0.94

0.75

0.89

1.01

1.12

1.22

1.31

1.39

1.46

1.53

1.58

1.23

四、结论及启示

随着不同审计策略、审计技术的引入和审计方法结构及主导因素的调整，“审计缺失”“财务整改”“财务防范”“绩效改进”“绩效飞跃”五种审计模式的审计贡献依次增强，绩效审计的审计贡献较之财务审计更为突出。财务审计模式实现审计贡献的途径及其优越性，体现在审计驱动力作用下的纠正资金流向偏差、保证制度有效执行、增强管理部门责任意识，它是督促审计意见落实，保证管理绩效按照要求改进的重要手段。但是，该模式下的审计贡献具有限制性的瓶颈——财政专项资金本身应发挥的功绩效用。绩效审计模式实现审计贡献的途径及其优越性，主要体现在推动管理部门管理绩效、提高资金使用效益、优化资源科学配置、加快项目建设进程，促进公共管理和经济建设健康快速发展。绩效审计模式在促进绩效改进和科学发展发面发挥了前瞻性、防护性和建设性作用，是管理创新的重要推动力。但是，该模式下的审计贡献增速却逐渐放缓，后期存在“绩效失灵”现象。无论是财务审计还是绩效审计，促使审计贡献加强的根本原因在于专项资金管理制度的不断完善和有效执行，这也是优化审计贡献的根本举措。整体而言，对资金流失严重、建设周期较短的专项资金项目，财务审计模式和绩效审计模式产生审计贡献差异性不大；对建设周期长、管理水平低的专项资金项目，绩效审计模式产生的审计贡献优越性较为显著。这对审计机关选择和实施审计模式，优化审计贡献有较强的借鉴和启示。

（一）对选择审计模式的启示

审计模式的选择需要考虑审计目标及定位（刘燕，2005；赵德武、马永强，2006；靳建堂，2006）、项目金额及其重要程度（鲍国明、孙亚男，2006）、管理制度（陈良华、石盈，2003）等综合因素。基于前文审计贡献的建模和比较，本文认为财政专项资金自身的特点属性对审计贡献具有一定影响，不同特性的专项资金应与之匹配易于实现并发挥其审计贡献的审计模式。即：管理水平相对成熟、项目投入周期较短、项目建设缺乏普遍性，以及资金结构或流向复杂的专项资金项目，更便于财务审计模式产生较为显著的审计贡献，该模式下的审计成本低廉、审计目标易于实现，且绩效审计模式对此类项目提出的绩效改进意见缺乏改善公共管理行为的普遍推动力，绩效审计意义不大；相应的，管理水平相对较低、项目投入周期较长、项目建设具有较强普遍性的大型或战略性专项资金项目，利于充分发挥绩效审计的优势。（详见表3）由于绩效审计后期存在“绩效失灵”现象且审计意见的落实需要财务审计的监督保证，所以，对同一个项目在开展绩效审计期间，应适当穿插财务审计；对项目投入前期和后期，其侧重点应分别在绩效审计和财务审计；对试点性专项支出，由于其管理水平对后期或其它专项管理有较强借鉴指导作用，应对其全程开展绩效审计。

（二）对实施审计模式的启示

一是重视审前调查。审前调查是正确选择审计模式的前提保障，也是实施审计模式的重要环节，审计机关应该充分利用审前调查，摸清财政专项资金拨付、运转和管理现状的重要特征，分析资金使用过程中的主要问题及症结，明确审计目标，突出审计重点，整合审计策略、技术和相应人员，为实施审计提供必要的基础保证。二是辩证处理财务审计和绩效审计关系。前已叙及，财务审计是绩效审计开展的基础和平台，绩效审计为财务审计提供新的审计依据和标准，绩效审计若取得实效，离不开财务审计长期不懈的督促和监督。二者之间相辅相成、殊途同归，是巩固与提高的关系，不可厚此薄彼、相互代替。三是转变审计理念和方法。在我国传统的政府审计中，其理念与方法主要是关注问题的确认与分析，其任务是核对问题的存在性，从不同角度分析其原因，并研究怎样处理处罚所属问题，很难实现财政专项资金的审计目标。需要转变为以资金使用结果为导向的审计理念和方法，即：重点关注专项资金的管理要求和目标有没有实现，怎样消除和纠正与管理标准、经济目标之间的行为偏差，怎样进一步改善专项资金管理绩效，进而提出相应的审计意见和建议。

表3：不同属性的财政专项资金所应采用的审计模式

财政专项资金属性

审计缺失

财务整改

财务防范

绩效改进

绩效飞跃

金额大-普遍-管理低下

√

金额大-特例-管理低下

√

金额小-普遍-管理低下

√

√

√

金额小-特例-管理低下

√

√

√

金额大-普遍-管理成熟

√

金额大-特例-管理成熟

√

金额小-普遍-管理成熟

√

金额小-特例-管理成熟

√

√

（三）对优化审计贡献的启示

优化审计贡献体现在提出科学的审计意见、有效落实审计意见和充分利用审计成果。基于前文分析可知，不断完善财政专项资金管理使用的有关制度，是提高资金使用效益的关键所在和根本举措，也应是科学性审计意见的着眼点。审计机关应根据项目建设和资金管理的新情况新动向，评估相关制度、标准，对适应管理形势发展变化并切实可行、行之有效的制度，要继续严格执行，并在其他地域的同类项目中加以推广，充分利用现有成果；对不适应、不严密、不配套、不具体和不便执行的制度，应该提出补充、修订和完善意见；对紧急项目或试点工程项目，要督促有关部门开展充分调研论证，尽快出台有关制度，并加强对制度的后续评估；对过时的管理制度，要建议有关部门及时废止。审计意见的有效落实和管理制度的有效执行，需要审计机关强化审计跟踪或开展连续审计，加强对制度执行环节的监督检查，进一步巩固审计成果。各审计机关应该加强审计成果的交流、借鉴和共享，特别是对制度性审计成果横向和纵向的推广普及，可以在一定程度上避免重复性审计工作、节约审计成本、优化审计资源配置，也是发挥审计工作事前监督效用、优化财政专项资金使用效益的重要途径。

本文尚有待继续深入研究的地方，在审计贡献定义中，为简化模型，没有考虑财政专项资金数额和审计成本，因而从某种意义上，该贡献是审计后专项资金使用效益的相对值，反映了内外部参数变量对审计工作经济成果方面的影响；如果将审计抽样技术、实际工作效率、审计意见的滞后性、专项资金流失和潜在效益的动态结构等综合性、复杂性因素引入贡献模型，将会使模型的模拟更加贴近审计工作实际，内外部参数变量作用下的审计贡献实现途径和优越性更具现实的政策含义。尽管有上述不足，但本模型量化了不同审计模式下审计贡献与内外部参数变量间的数学关系，研究分析了审计贡献的实现途径和优越性，模拟比较出外部参数变量（即财政专项资金本身特性）对审计贡献的影响作用。

参考文献1 鲍国明、孙亚男，2006，“公共资金绩效审计项目的选择与确定”，《审计研究》第2期。

2 陈良华、石盈，2003，“管理审计模式发展与管理制度变迁”，《审计研究》第5期。

3 靳建堂，2006，“集团企业经济责任审计模式探讨”，《审计研究》第6期。

4 刘家义，2004，“关于绩效审计的初步思考”，《审计研究》第6期。

5 刘燕，2005，“论我国《公司法》法定审计模式的选择”，《会计研究》第8期。

6 戚振东、吴清华，2008，“政府绩效审计:国际演进及启示”，《会计研究》第2期。

7 秦荣生，2007，“深化政府审计监督完善政府治理机制”，《审计研究》第1期。

8 杨妍，2006，“风险导向审计模式下的政府绩效审计理论研究”，《审计研究》第4期。

9 赵德武、马永强，2006，“管理层舞弊、审计失败与审计模式重构——论治理系统基础审计”，《会计研究》第4期。

10 Hatherly D， Parker L.1988.Performance auditing outcomes: a comparative study. Financial accountability andmanagement. Vol.8.