预防职务犯罪论文范文

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近年来，伴随着我国经济的高速发展，社会生活的急剧变迁，职务犯罪呈现高发态势。据2010年3月最高人民检察院工作报告中的数据显示，2009年全国检察系统全年共立案侦查各类职务犯罪案件32439件，涉案41531人，件数比上年减少3.3%，人数增加0.9%。突出查办大案要案，立案侦查贪污贿赂大案18191件、重特大渎职侵权案件3175件；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2670人，其中厅局级204人、省部级8人。职务犯罪高发的情况，对我国的刑事司法工作水平提出了新的更高的要求。尤其是在量刑中能否做到宽严相济，罚当其罪，不仅关系到刑事司法的权威，而且关系到整个社会的法律意识与法律文化的导向与形成。

但是就目前来看，我国对于在职务犯罪司法实践过程中还存在一些比较突出的矛盾和问题。一方面存在量刑过于宽松的问题，以2001年至2005年某省各级法院审理职务犯罪的判决数据为例，该省各级法院对职务犯罪案件作出生效判决为3102件，涉案3630人，其中，缓刑判决1765人，占总被告人的48.6％ ，免刑判决293人，占总被告人的8.1%。即缓免刑2058人，占总被告人的56.7％。数据显示，其中半数以上的职务犯罪分子被适用了缓刑或免刑。而另一方面，检诉机关在职务犯罪的侦查、起诉过程中多有对于证据规则的把握不到位的现象，片面追求有罪判决的结果，而忽视对证据合法性，导致职务犯罪司法过程中刑讯逼供的情况时有发生量刑原则，同时审判过程中对于非法证据排除原则的把握也影响到了职务犯罪量刑时的科学性和合理性。审判机关对于某些社会影响比较恶劣的职务犯罪案件，也迫于舆论的压力做出重判的结果。因此，研究证据规则在职务犯罪量刑中的作用，为职务犯罪科学量刑提供理论依据，是本文的主要研究目的。

一、职务犯罪从严量刑要恪守刑事案件审查处理证据规则

（一）对于可能判处死刑的职务犯罪要严格恪守死刑案件证据审查判断规则

职务犯罪从严量刑主要是指对于职务犯罪中罪行十分严重、社会危害性极大，依法应当判处重刑或者死刑的，要坚决地判处重刑或者死刑；对于社会危害性大或者根据我国《刑法》规定具有法定、酌定从重处罚的情节，以及主观恶意强烈的被告人，要依法从严惩处。在检察机关提起公诉的时候可以根据职务犯罪嫌疑人的犯罪情节，向法庭提出从严量刑的请求，同时提供法定或者酌定从重量刑的相关证据。在审判阶段，通过从严量刑，可以有效地震慑犯罪分子。通过从严量刑，达到遏制职务犯罪，有效维护社会秩序的目的。对于职务犯罪的从严量刑要严格遵守《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关法律规定，尤其是对于可能判处死刑的职务犯罪案件，公诉机关和审判机关要严格遵守最高人民法院 、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》。该规定中明确指出：办理死刑案件，必须严格执行《刑法》和《刑事诉讼法》，切实做到事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，确保案件质量。在认定案件事实过程中，必须以证据为根据。该规定再次强调了证据作为量刑基本依据的重要性，也再次强调了证据规则在处理可能判处死刑的职务犯罪案件中的地位与作用中国知网论文数据库。

在司法实践中，职务犯罪因其犯罪客体的特殊性往往具有较之其他犯罪类型更为深远的社会影响。有学者认为，从其普遍意义上的犯罪客体来讲，职务犯罪侵害的是国家机关或者集体经济组织的正常活动和信誉。从具体的职务犯罪的犯罪客体来看，不同类型的职务犯罪具有不同的犯罪客体，比如贪污罪的犯罪客体是复合型的，既侵害了公共财产又侵害了国家公职人员的职务廉洁性；受贿罪的犯罪客体是国家工作人员职务行为的廉洁性或不可收买性；又如渎职罪的犯罪客体是国家司法机关的正常活动或司法公正。这一情况使得职务犯罪的社会影响较之其他犯罪要更为深广，尤其是对国家治理秩序和社会公平正义产生的巨大的不可逆转性的破坏。目前我国正处于社会转型时期，社会经济基础的激烈变动带来的财富分配差距的拉大，社会资源，包括公共资源泛商品化的倾向加剧，社会成员的不公平感渐强，这种不公平感在现实中就转化为对职务犯罪这种侵害社会公平正义的非法行为的极度仇视和对立，因而要求严惩职务犯罪的社会诉求更加强烈。

对于职务犯罪中可能处以死刑的案件，在检审实务中，侦查人员、检察人员、审判人员应当严格遵守法定程序，全面、客观地收集、审查、核实和认定证据。经过当庭出示、辨认、质证等法庭调查程序查证属实的证据，才能作为定罪量刑的根据。要严格排除非法证据。办理死刑案件，对被告人犯罪事实的认定，必须达到证据确实、充分。对于职务犯罪定罪量刑的每一个事实都有合法的证据证明，并且定案证据都已按法定程序查证属实；证据与证据之间、证据与案件事实之间不存在矛盾或者矛盾得以合理排除，对于存疑的或者存在矛盾的证据不能够作为判定死刑的证据；在共同犯罪职务犯罪的案件中，各个被告人的地位、作用均已查清；根据证据认定案件事实的过程符合逻辑和经验规则，由证据得出的结论为唯一结论。

办理职务犯罪死刑案件，应当根据依据确实、充分的证据对各项事实予以证明：第一，被指控的职务犯罪事实的发生；第二，被告人实施了犯罪行为与被告人实施犯罪行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；第三，影响被告人定罪的身份情况，由于职务犯罪多属于身份犯，因而查明被告人的身份具有重要的意义； 第四，被告人有刑事责任能力；第五，职务犯罪被告人的罪过严重到足以判处死刑的程度；第六，该案是否属于共同犯罪以及被告人在共同犯罪中的地位、作用；第七，被告人存在从重处罚的事实。

（二）对于其他可能存在从重量刑的情况量刑原则，要依法严格遵守证据规则

对于非处以死刑的从重量刑的职务犯罪案件，也要严格地遵守证据规则。这要求在司法实践中要完善以下两项工作。第一，职务犯罪侦查阶段证据的证据体系构建要合法、完整。职务犯罪侦查的基本方向是收集、固定和运用证据，最终形成完整的证据体系以证明犯罪。所谓证据体系，是指由若干证据相互组合形成的相互依赖、相互联系的整体，其中据以认定犯罪成立的定案证据必须一环扣一环，形成完整的证据链条。职务犯罪侦查阶段证据体系的构建直接影响着后续对职务犯罪公诉进程和审判结果。只有合法的、完整的证据链条才能为职务犯罪从严量刑提供合法的依据。第二，职务犯罪审判阶段从严量刑要严格以证据为依据，杜绝各种形式的妨碍司法的因素。职务犯罪审判程序中从严量刑要严格恪守证据规则，对于存在法定或者酌定从重情节的犯罪事实，要严格审查相关证据的合法性与关联性。对于一些非法律规定的因素不能作为从严量刑的依据，如社会舆论、行政意见等。强调证据规则在职务犯罪从严量刑的作用，一来是做到量刑科学，维护法律的权威与尊严，另一方面是杜绝各种形式的非法律因素妨碍司法。

职务犯罪从重量刑的目的是严惩犯罪，遏制与预防职务犯罪，而不应该是重刑主义的回潮，也不应该是司法迁就社会舆论的妥协。只有职务犯罪从严量刑严格恪守证据规则，才是在司法实践中对刑法罪刑法定原则的最彻底贯彻，也是对法律权威与尊严的最好维护。

二、职务犯罪从宽量刑要严格依据证据规则

职务犯罪从宽量刑是指在符合法律规定的情况下，根据职务犯罪嫌疑人的犯罪情节，对于其具有自首、立功、重大立功等情况作为起诉或者量刑时的参考依据，予以不起诉、缓刑或者法定刑内的减轻或者免予刑事处罚的量刑方式。

职务犯罪从宽量刑在我国法制传统中久已有之。始于西周的“八辟”，开以身份豁免犯罪之先河。《周礼?秋官?小司寇》记载有“八辟丽邦法”，包括议亲之辟、议故之辟、议贤之辟、议能之辟、议功之辟、议贵之辟、议勤之辟、议宾之辟，在法律上豁免了一批特权阶层。《曹魏律》在西周“八辟”的基础上设“八议”制度，一议亲，二议故，三议贤，四议能，五议功，六议贵，七议勤，八议宾。始于西晋的“官当”制度，是封建社会允许官吏以官爵折抵罪刑的一种特权制度。随着社会制度基础的变迁，现代法律平等精神的确立，职务犯罪依法量刑的原则已经在理论和实践中作为基本原则确定下来。但是，对于职务犯罪因职务、身份而谋求从宽量刑的思想在现实中并未彻底消除。

职务犯罪从宽量刑的观点在理论研究领域的一直都存在。主要集中在以下三个方面。第一，职务犯罪应当取消死刑。对于职务犯罪取消死刑的研究和呼吁是职务犯罪研究领域一个重要的问题。其中不乏学者主张，职务犯罪应当取消死刑的刑罚。因为死刑是剥夺人的生命的刑罚，是刑罚体系中最严厉的一种，对于一些最严重的犯罪，比如故意侵害或者危及人的生命的暴力犯罪，方可适用死刑，而对于此范畴之外的犯罪行为，应该慎用死刑这种刑罚形式。从人权的角度来讲，取消死刑也是提高人权保护程度的表现。联合国人权委员会曾提出：“仍然保留死刑的所有国家应确保死刑不适用于非暴力的经济犯罪、非暴力的信仰习惯或者内心的表达。”，而对职务犯罪最高处以死刑是有悖于现代人权社会的基本道德准则的中国知网论文数据库。第二，职务犯罪应当轻刑化处理。该观点认为，根据边沁的功利主义刑罚思想，刑罚的思想基础在于报复主义和预防主义。报复从等害、等量发展到等价。在职务犯罪中，只要被告人全部退赃，并且被褫夺了职务、身份等关键犯罪条件，就实现了报复和预防的目的，因而不必再课以无期徒刑等重刑。第三，以财产刑补充目前我国职务犯罪刑罚体系中的不完善之处。对于职务犯罪，慎用死刑，细化自由刑量刑原则，完善财产刑在职务犯罪刑罚中的作用，从而达到遏制、预防职务犯罪的目的。

从目前我国处理职务犯罪的司法实践来看，轻刑、缓刑等从宽处理的情况也比较普遍。正如引文中引据某省职务犯罪审判数据显示，免刑判决和缓免刑判决接近半数，相比于其他刑事案件判决结果来说，这一比例是畸高的。不但其合法性与合理性收到质疑，在社会上也引起了不良的反应。而从这些免刑、缓免刑的判决依据来看，多是以存在自首、立功情节而得以轻判。但现实问题是对于自首、立功等法定从轻情节的认定存在较大的随意性，缺乏严格地规范。

鉴于以上情况和事实，对于职务犯罪从宽量刑要把握好以下三个方面。第一，要严格职务犯罪量刑过程中自首、立功等从轻情节的的事实认定。根据最高人民法院和最高人民检察院2009年3月20日的《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》对自首的认定和处理、立功的认定和处理、如实交代犯罪事实的认定和处理、赃款赃物追缴等问题的处理给出了明确的指导性意见，细化了《刑法》第六十七条第一款中对于自首和立功的概括性规定。使得检审部门在办理职务犯罪案件时，认定自首和立功等法定量刑情节上具有了更大的可操作性，但同时也增加了规范性，避免了滥用法定从轻情节，纵枉职务犯罪的情况。第二，对职务犯罪从宽量刑要严格恪守证据规则。任何从轻、减轻刑罚的从宽处理的事实都要有相应的合法的证据予以证明。对于一些不符合从宽量刑的事实或者没有证据证明的事实应当坚决予以排除。第三，对于一审从宽量刑的职务犯罪判决，检察机关要切实履行好审判监督职能，对于存疑的判决，要启动一审监督程序，严格控制职务犯罪从宽量刑的泛滥。

职务犯罪的量刑，无论是从严还是从宽，都应该严格恪守证据规则的要求，做到重判有理，轻判有据。使职务犯罪案件的处理既符合法律的规定，做到罚当其罪，能起到其应有的惩治犯罪、预防犯罪的目的；又能够通过合法合理地处理，巩固法律在社会公众中的威信和尊严，将公平正义的法律理念贯彻于社会主义法治国家建设的整个过程当中。

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查处和预防职务犯罪，是检察机关的重要职能，随着市场经济体制的不断完善，人民群众对预防职务犯罪的需求越来越迫切。检察机关通过开展形式多样、内容丰富的预防活动，正本清源，为净化市场经济环境提供了强有力保障。然而近几年来检察机关加大查处腐败案件力度的同时，贪污贿赂犯罪职位、犯罪金额仍高位运行，强化职务犯罪预防的成效摆上检察机关工作日程。本文分析目前职务犯罪预防工作机构和具体实务中存在的困境，对强化预防成效作出思考。

一、目前职务犯罪预防工作存在的困境

检察机关查处贪污贿赂案件的同时，通过开展法制教育、以案说法、巡回展览、专项预防、个案预防和预防调研等形式，全面铺开了职务犯罪预防工作。然而缺乏系统性、规范性和新颖性的预防工作越来越成为影响预防成效的桎梏，预防工作困境重重。

（一）预防机构的困境

目前，检察机关预防职务犯罪工作机构存在设置不统一、不合理的问题。如高检院、部分省级院、甚至个别基层院将预防设置为独立的内设机构，如预防处（科、股），有的则将其归入反贪局管理，将反贪局内务与预防工作合一；还有个别基层院的预防工作放在办公室、研究室等部门或者与其他部门合署办公。预防机构的设置不统一既不利于上下级之间开展工作，也不利于预防工作的专业化建设，直接影响预防工作的实效。

（二）预防形式的困境

目前检察机关预防职务犯罪的形式主要表现为：一是上法制课。通过制作PPT，把讲课内容形象化，这种预防形式占预防工作的80%以上。预防初期，以给预防单位上法制课、进行法制宣传的形式，因此具有新颖性，确实收到了预防效果。二是以案说法。以作为法制课引用案例、制作展板巡回展览、制作警示教育短片等以案说法的形式进行预防，以身边熟悉的人的案例教育身边的人，起到儆百的作用，预防作用显现，然而，重复的以案说法预防形式的弊端也日渐明显。三是现场参观。近几年来，为加大预防成效，检察机关组织一定级别的国家工作人员、特别是敏感岗位的人员到监狱进行参观，之初衷源于现场教育的震撼作用。然而目前监狱的环境及对被羁押人员的人性化管理，反而成了参观者相互调侃的噱头，其预防教育的作用可以想象。四是专项预防。以政府重点工程为对象而开展的重点预防、专项预防，由于其专项预防采取召集相关职能部门人员上法制课等形式，且由于专项工程行业的特殊性，检察机关没有、也不可能深入到各项工程的每个环节进行预防，因此，专项预防、重点预防也只是一种预防形式而己。五是个案预防。针对单个案件，分析存在的漏洞，提出检察建议整改完善本可收到预防的实际效果，然而司法实践中，收到案发单位整改意见后，却疏于跟踪整改、落实情况，导致个案预防的不彻底。

（三）预防内容的困境

一是法制课内容单一。用两个小时的时间，介绍刑法关于贪污贿赂罪的概念及犯罪构成，以及如何在健全机制、堵塞漏洞、个人自律等方面提出意见，一般化的“三段式”，长此以往预防效果可以想象。二是预防的针对性不强。目前通过上法制课、巡展巡讲等形式开展的预防教育，往往采取案例通用、课件通用的形式，而事实上，各职能部门因职能不同，风险环节更有区别，没有针对性的预防是不可能达到预防目的的。三是预防单位的被动预防。检察机关预防工作中，除个别确实由预防单位主动邀请上法制课、以案说法外，绝大多数均是检察机关主动提出，其预防的成效自然会打折扣。四是预防工作的表面化。由于预防工作的针对性不强，就容易导致预防工作的表面化、形式化。

（四）预防成效的困境

预防形式的老套，预防内容的单一，直接影响了预防成效。一是法制课成鸡肋。随着法制的普及，以及预防单位自身的预防教育的深入，国家工作人员对相关法律的熟悉程度与日俱进，因此，在此情况下，检察机关长期依赖形式单一、老套的法制课来进行预防，就难以达到预防职务犯罪的目的。二是案例成经验。预防人员在上法制课，或以案说法对案件进行分析时，作案手段的过细披露，反成了个别腐败人员贪污贿赂时予以借鉴的手段，如贿赂手段上，以打借条的形式掩盖受贿、接受贿款时防录音录像、采取高科技手段伪造签名贪污公款等，此种法制课同时也成了反侦查的“培训课”。目前检察机关感叹突破难、侦查取证愈难的原因，此是其一。三是预防零效应。这种零效应主要表现在检察机关对曾经案发的某些部门、某些岗位进行个案回访、检察建议整改等预防措施后，仍然在短时间内出现前腐后继、连续几年被查处贪污贿赂的现象。四是预防遍地开花。只要是有职务犯罪风险存在，检察机关预防工作就会同时跟进，然而有限的预防人员，有限的预防形式和内容，形式化、走过场的预防工作，不可能将预防工作做得深入彻底，预防成效自然大打折扣。

二、新形势下强化职务犯罪预防成效的思考

曾经的重点预防单位职务犯罪案件频发，曾经的重点预防工程职务犯罪频现，检察机关预防工作应适应新形势下职务犯罪的新特点，不失时机地进行更新预防模式，在机构设置上，健全完善预防机构，在具体预防实务上，健全完善预防机制，才能真正实现预防的目的。

（一）建立预防专业化机制

检察预防缺乏系统化是影响预防成效的一个重要因素。预防工作专业化建设是实现职务犯罪预防工作持续科学发展的必然选择，应重点解决以下几个问题：一是设置预防工作机构。针对目前检察机关预防部门没有统一的机构设置的现状，笔者认为可参照纪律检查部门建立职务犯罪预防局的格局，在各级检察机关统一成立职务犯罪预防局，内设预防调查、预防建议、预防跟踪等相应机构。二是配备专业预防人员。由于职务犯罪预防工作涉及各个行业和领域，预防意见既要有法律属性，还要与各个行业和领域的工作性质相符合，预防建议还要有专业性，这就要求在预防工作人员的配备上注重具有较强的综合素质。三是建立专业的预防工作管理制度。制定全程预防管理机制，以案件立案侦查为切入点，到预防调查分析、预防建议、预防整改和落实等，并实行预防工作全程动态化管理。四是强化预防合力。充分利用侦查办案的有利契机，预防人员提前介入侦查进行预防调查，侦查人员协助开展预防调研，并及时将案件的相关法律文书送预防部门备案等，以实现信息、资源共享，形成预防合力，强化预防工作的影响力和实效。

（二）建立驻场预防机制

驻场预防，就是改变过去遍地开花，每个单位都开展预防但预防不到位的情况，每年选择一家或几家近几年来职务犯罪的案发单位，或者廉政风险系数最高的行业，派驻1-2个预防人员现场驻扎开展预防，在预防单位纪检监察人员的配合下，独立行使预防权。一是掌握预防关键。驻场预防人员深入预防单位了解行业性质，廉政风险状况及特别是容易引发职务犯罪的环节、单位制度漏洞等；二是针对预防单位实际情况制定预防措施并实施，同时跟踪落实预防情况，将预防工作做到位、落到实处。驻场预防由于其了解预防单位或行业的实际风险状况，预防措施的针对性强，及时跟踪落实整改，就一定能实现真正预防的目的。驻场预防由于是深入预防单位，因此，预防中工作要做到：一是准确把握到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替，正确处理好检察预防与党风廉政建设的关系，不越俎代庖。二是切忌以预防工作为名，插手企业经营、案发单位正常活动。三是发现职务犯罪及时查处，并以查处案件促预防工作的推进。

（三）建立重大项目同步预防机制

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职务犯罪预防工作是反腐败斗争和党风廉政建设的重要组成部分，认真做好职务犯罪预防工作不仅能够起到防微杜渐、未雨绸缪的作用，还可以有效地避免和减少职务犯罪。交通工程因工期长、工程量大，面临诸多预防难点，把预防职务犯罪融入交通系统各个环节之中，不断增强预防职务犯罪的针对性、有效性，从源头上预防和治理交通领域职务犯罪就显得尤为迫切和必要，应着力构建重大工程“嵌入式”专项预防制度，有效解决交通工程专业性强、施工期长、风险环节多等预防难点，推动重大工程廉洁运转。笔者认为应从以下几点展开预防：

一、运用科技手段实施监管

一是集聚监管资源。结合项目特点，项目实施勤政廉政约谈制度，参建单位承诺项目农民工工资、质量与安全及廉政保证制度。对于项目建设规模大、标段多的工程，明确项目举报途径，规定每月固定日期，项目施工单位对监理组、指挥部进行书面评价，避免其他网络反映。建立健全“政府监督、法人管理、企业自检、社会监理”工程质量监管体系，在引进中介检测参与、充分发挥社会监督的作用、率先取消业主代表、采取远程评标、推行廉政约谈的基础上，突出构建“制度+科技”的质量监管体系。二是突出现场监管。全面落实工程标后监管，加强合同管理，严格履约考核；同时，强化科技手段运用，建设工程管理平台，助力项目信息交流，安装现场可视系统。统一安装脸谱识别系统，确保现场施工、监理单位管理和技术力量的连续性和稳定性。三是强化一线排查。严格隐蔽工程的检查和见证取样送样制度，充分利用第三方检测技术力量，加强现场施工检查力度，各单位工程到位检查率、功能性试验到位检查率达100%，强化工程质量要素管理，加强对人员配备、机械到位和物资材料供应的管理监督。四是构建包保体系。强化从业单位诚信体系建设，强化质量责任追究落实，及时查处资质挂靠、弄虚作假、违法分包等严重不良行为。严厉查处现场履约能力差、质量控制不力的单位，构筑工程质量监管的包保体系，打造高效精品工程。全面实施交通工程交竣工廉洁性评估实施意见，进一步完善、延伸和创新交通运输系统廉政风险防控机制，通过“零容忍”实现“零风险”。

二、紧扣重点环节进行监督

原有的预防机制和预防方式，重在现场检查和宣讲教育，无法透过现象发现深层次存在的问题，预防效果不太理想。“嵌入式”监督机制重在对易发职务犯罪突出节点的监督，通过把握突出节点，完善事前监督体系，让重要管理岗位的干部干成事，不出事。一是专家嵌入施工现场进行工程质量监督。从审计、工程质量监督、住建等行业选调16名专业人员，组建“廉政之路”预防监督员队伍，不定期随机抽取预防监督员实地查看施工现场，抽查工程项目资料，从施工质量、安全管理、规范资金使用等角度提出意见，并就“质量、工期、安全”等问题对项目负责人进行提问，项目负责人现场进行解答。注重抓早抓小，对于发生的细微问题及时处理，将可能发生的渎职、失职行为消灭在萌芽状态中，以“零容忍”的态度实现“零查处”的目标。共开展活动11次，提出意见35条，促进监督单位及时反馈并整改。二是预防人员嵌入关键结点进行信息掌控。检察院预防干警及时收集工程建设单位曾建工程、资金支付、押金管理、项目经理联系方式等基本信息，建立数据库，通过发放反馈问答卷、工地随机调查、电话询问等方式对工程情况进行监督，了解预防工作的开展情况。在工地设立廉政举报箱，对重点人员进行风险谈话，有针对性地开展警示教育。共收集基本信息10条，发放问答卷600余份，开展调查4次。三是检察长挂钩重点工程进行定项预防。将院领导定向联系重大工程项目专项预防和重大工程“嵌入式”监督机制有机结合，通过检察机关院领导的示范引领作用，推动“嵌入式”监督机制工作的开展。8名院领导全部挂钩重大工程，及时了解重大工程建设项目的运转情况，查找工程建设管理中制度上的漏洞，梳理其可能引发职务犯罪的风险源点。在充分调查的基础上提出具有实践意义的预防对策建议，督促相关部门进一步完善管理制度，加强职务犯罪风险防控。

三、围绕工程质量开展预防

通过逐步推进“嵌入式”监督机制，加强各重要环节的监控，实现减少、避免工程质量事故，形成重大工程管理人员不想贪、不能贪的良好环境，推进全市工程建设健康可持续发展。一是严格规范流程，强化信息备案。工程项目启动后，施工方必须严格按照流程的要求，在各个关键接点时期内将信息报送预防部门备案，并对信息真实性负责。预防部门共接收廉政合同备案42份，收集工程变更性信息3条，排查风险源点5个，预防部门根据工程建设情况，明确预防工作重点，制定一定时期内的预防工作计划，建立台账资料，并根据备案的信息部署下一步专项预防工作。二是明确责任分工，强化协作配合。重点工程专项预防涉及部门和行业众多，必须明确责任、分工协作，才能形成预防合力。通过联防联控座谈会和联席会议的形式，在工程建设初期，明确各方预防责任，签订《廉洁工作责任书》，施工方保证工程质量，承诺不向相关人员行贿，建设方和监理方保证不接受任何形式的贿赂，并预缴廉政保证金，各方保证配合支持开展预防工作。三是抓住关键环节，强化预防成效。紧紧抓住重大工程建设中易发腐败的关键接点，集中预防力量，深入分析研究职务犯罪的深层次原因。对可能存在风险隐患的问题，及时启动预防调查机制，运用预防建议的方式，帮助建设单位堵漏建制，防范职务犯罪发生。去年以来，共开展预防调查8次，通过务实深入的预防工作，使重点工程建设的各方切实感受到预防工作的成效。

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一、当前涉农职务犯罪的最新特点

（一）犯罪主体趋向职务化、权力化、年轻化

在我院查办的涉农犯罪职务案件中，犯罪人员多是农村基层组织的“村官”或财务人员，往往实际掌握涉农资金的管理和支配的权力；犯罪性质多为利用职权侵吞、占有涉农资金的贪污、受贿和挪用资金等犯罪；犯罪人员多为四十多岁的年轻干部，且有不断年轻化的趋势。

（二）犯罪领域多元化、扩大化

随着花都区经济社会的发展和城市化进程的加快，与过去相比，近年来，涉农职务犯罪从之前较集中表现为贪污、挪用农村集体组织共有资金，逐步涉及征地拆迁、退耕还林、救济补助款、农机具补贴、农村合作医疗资金、农村卫生基础设施建设补助、汽车家电下乡补贴等领域，如我院立案查办的黄某某贪污案，犯罪人员侵吞的即为征地拆迁过程中补偿给村民的青苗补偿款。

（三）犯罪形态上，窝案、串案明显增多，共同犯罪趋势明显

之前，涉农职务犯罪一般是单人作案、偶发作案，但近年来，涉农职务犯罪多为团伙型共同犯罪，犯罪呈现出长时间预谋、分工明确等特点。

（四）犯罪手段更加多样化，隐蔽性更强

主要表现在：一是欺上瞒下，利用村民对国家惠农政策了解渠道的有限和一些项目制度设计存在的漏洞，伪造单证、假冒村民签名，侵吞、挪用惠农资金，骗取、套取国家补贴；二是在征地拆迁过程中，虚报、瞒报数据，骗取、截留、侵吞补偿款；三是集体组织成员恶意串通，巧立名目做假帐等手段私分公款。四是“借”钱下蛋，挪用公款。有些农村集体经济组织工作人员利用管理、经手、分配公有资金的权力，大打时间差，大肆挪用集体资金用于经商和投资，甚至用于发放高利贷、、购买“”等非法活动，妄图从中获取高额利润，在资金无法回笼时又再次挪用，企图填补亏空，但往往是积重难返，最终无法归还，导致案发。

（五）社会危害性更大，影响十分恶劣

“涉农”职务犯罪分子以权谋私，最直接地侵害了广大农民群众的切身利益，败坏了党风党纪，破坏了党和政府的形象与威信，易激起民愤、引发上访，造成干群关系紧张，严重影响了农村经济社会发展和社会稳定。

（六）查处、打击难度增大

如上所述，当前，花都区涉农职务犯罪一般都是多名集体经济组织成员集体犯罪，相互之间利益攸关，而且在社会关系上，犯罪人一般都同根同宗，极易订立攻守同盟，而利益被侵害的对象又往往是同村村民，一般都与犯罪人沾亲带故，村民们或摄于，或碍于面子，或担心打击报复，很少会主动举报和揭发，即使办案人员通过其他途径掌握部分初查线索开展调查时，村民们往往也拒绝配合，甚至有意包庇、袒护，导致调查取证存在诸多困难，从而给查处、打击该类犯罪造成不少障碍。

二、当前涉农职务犯罪高发的原因

（一）市场经济中趋利思想和不良社会风气的影响，导致不少“村官”心态失衡，诱发犯罪

主要表现在：现实生活中收入差距拉大，导致盲目攀比心态、“有权不用、过期作废”的心态盛行。另外，部分“村官”自恃带领群众致富有功而得不到应有的补偿，心态失衡。这些不正常的心态驱使部分“村官”大搞以权谋私、权钱交易，从而犯罪。

（二）农村基层组织的管理者权力扩大、权力失控

近年来，随着新农村建设力度的不断加大，国家投往农村的资金逐年增多，农村基础设施建设、征地拆迁、社会保障等领域涉及大量资金，相应的，村干部的权限空间也不断扩大，他们既是具体经济活动的组织者、实施者，又是集体资金、国家下拨资金的管理者或代管者，手中握有大量公款，集权钱于一身，为滋生犯罪提供了更大空间。

（三）监督制约机制尚不健全，监督缺位降低违法成本

从近年来花都区查处的涉农职务犯罪案件情况来看，其共性问题主要表现在：一是缺乏有效的党内监督，有的农村基层组织长年不开民主生活会。而且，农村基层组织的管理者是由村民自主选举产生的，但罢免村官却受到诸多因素的制约，如某些“村官”当政后，或利用小恩小惠拉拢、或利用权力打压一些村民，导致一些村民不愿、不敢或不能对其进行监督。二是上级监督失位。从目前花都区农村工作现状来看，乡镇级以上政府侧重于涉农项目的行政审批和宏观管理，对具体支付项目、支付渠道和用途缺少必要的跟踪监督，而“村”属于最基层单位，数量多，不易管理；有关领导和主管部门对群众反映的苗头性问题重视不够，没有及时治理，最终导致犯罪。

（四）村务公开等民主制度建设不到位，村级财务管理混乱

从花都区范围来看，虽然村务公开等制度在全区范围内得到了切实有效的执行，但仍有部分村集体组织未严格执行该项制度，村务公开流于形式。主要表现在：一是收支和重大事项不向群众公开，村干部暗箱操作，没有制度程序制约监督；二是政务、村务、财务不公开的问题普遍，缺乏有效的群众监督；三是村级财务管理混乱，财务制度不健全，账目不全、不清，部分账目长期不审核、不对账，财务收支随意性大；四是农民群众法律意识淡薄、法律知识缺乏，维权意识不强，对直接间接侵害农民利益、破坏党的惠农政策的腐败现象有一定的容忍度，助长了基层一些干部肆意妄为、有恃无恐地进行违法犯罪活动。

三、打击和预防的对策建议

（一）加大重点领域涉农职务犯罪的查办力度，增强打击犯罪的震慑作用

从花都区来看，涉农职务犯罪案件多集中于土地征用、农村基础设施建设和农村社会保障等领域，直接侵害了广大人民群众的最根本利益，极易引起民愤，影响社会稳定。目前，要进一步加大重点领域涉农职务犯罪查处力度，针对涉农职务犯罪易发、多发部门、环节，重点查处截留、挪用、侵占、贪污支农资金和征地补偿费案件；对群众意见大、多次上访、影响稳定的案件，要迅速查办，依法严肃处理；要善于分析涉农职务犯罪的最新特点，有针对性地及时掌握犯罪的新动向，加大宣传，鼓励村民积极举报、控告；要重视相关案件线索，及时分析、甄别、收集、固定证据，做到有的放矢。通过集中查办一大批涉农重点领域职务犯罪案件，有效遏制涉农职务犯罪多发态势，同时推动健全完善涉农惠民资金管理制度和监督机制，维护农村社会和谐稳定。

（二）强化监督，完善管理

建立健全村级事务管理制度，切实保障“政务、村务、财务”三公开。一是要切实执行村务公开制度，增强农村经济活动透明度，重视保障村民对村务活动的知情权和监督权。目前，尤其应加大征地拆迁、土地承包、村企业经营收入款、退耕还林补助款以及社会保障领域款项的公开,做到各项帐目清楚,钱物去向明确,允许村民质疑和询问，真实、客观、全面地向村民公布重大信息，对涉及村民切身利益的重大事项，要经村民大会表决通过，切实保障村民享有的知情权和监督权；二是规范村级干部和财务人员的职责，严格执行会计财务制度，严禁村党支部书记和村委会主任兼任财务人员；三是政府主管部门要切实履行村级事务的管理和监督职能，认真倾听村民反映情况，及时掌握村财务情况，定期或不定期开展审计工作，查纠不当经济活动，尤其要重点跟踪、监督、核实惠农资金的使用情况，防止违法违纪行为发生。?

（三）党委领导、齐抓共管、综合治理

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一、引言

会计人员职务犯罪属于经济领域犯罪，是指其利用职务之便，在具体从事或管理会计工作过程中，故意不履行工作职责，违反会计人员基本工作规范，对社会造成严重危害，应该受到刑事处罚的行为。其犯罪主体是会计人员，客体是侵害了会计法律规定。

博弈论作为研究在外部经济条件下个人选择问题的新兴的经济理论分支，它与会计职务犯罪的内在特点相吻合，研究会计人员在外部经济收益、经济成本的作用下，在参考他人职务犯罪行为的基础上，选择是否实施职务犯罪行为。尽管目前应用博弈论模型研究会计职务犯罪行为的文章数量比较少，但是它已经引起了会计理论界的高度重视，越来越多的学者开始关注会计职务犯罪行为的博弈研究。本文将现代博弈理论与成本收益理论相结合，通过对会计职务犯罪博弈模型的假设和分析，提出预防会计职务犯罪的相应解决方案，这将对防范和抑制会计职务犯罪的发生起到积极的作用。

二、会计人员职务犯罪现状及社会危害

近年来随着我国社会主义市场经济的发展，会计介入社会主义市场经济活动的范围越来越广，对我国经济发展的促进作用越来越大。由于经济利益的驱动，会计人员利用职务之便实施职务犯罪的行为也屡见不鲜。如被称为“益阳第一贪”的湖南省益阳市赫山区地税局计划财务科原经费会计刘迪涉嫌贪污、挪用公款1 800多万元；原甘肃省农垦社保办副主任刘保禄在任职期间，一人身兼“会计、出纳”等数职，4年间利用单位财务管理漏洞累计侵吞公款2 800万元；北京市昌平区财政局国库科财政专户会计杨立强，贪污、挪用农村养老保险等财政专项资金5 100余万元；中电投贵溪发电有限公司原出纳段燕伙同其丈夫吴悠，在半年时间内贪污、挪用公款合计7 000多万元。

近年来在全国检察机关查办的3 000余起典型职务犯罪案例中，涉及会计、财务人员犯罪的有230起，查处276人，涉案总金额高达11.48亿元。据统计，我国因会计职务犯罪而造成的各类经济损失，平均每年要占到GDP的13.2%到16.8%。因会计职务犯罪而造成的巨额国有资产的流失，实在叫人触目惊心，且近几年来会计涉嫌经济犯罪的大案、要案有上升的趋势；其犯罪领域已经由一般企业扩展到各个领域，如金融、医药、教育、公共基础建设等部门，甚至有的犯罪同时涉及多个部门和多个环节；其犯罪后果严重影响了整个单位的运作，破坏了会计信息质量，从而对税收征管、金融监管、股市监管产生误导，危害了社会经济秩序，挥霍、吞蚀了国家和单位的钱财，影响国家经济建设和单位的经营发展，腐蚀了会计人员队伍。

从会计职务犯罪的现状来看，形势严峻，不论采取何种手段，都与企业的财务会计工作息息相关，必须引起高度重视。

三、会计人员职务犯罪的博弈分析

会计人员职务犯罪的博弈双方即会计职务犯罪人与监察部门二者之间的信息是不对称的，双方的博弈属于不完全信息博弈。会计职务犯罪者实施会计职务犯罪行为的信息主要来自于公民举报或者是监察部门在监察工作过程中的发现，会计职务犯罪者主动向监察部门自首坦白的情况很少。因此，在对会计职务犯罪者犯罪信息的掌控方面，监察部门明显处于被动的地位。会计职务犯罪人将两者之间的信息不对称当作可以利用的机会，在自利动机驱使下，以追求个体经济利益最大化为目标，通过将违法犯罪成本与违法犯罪收益对比，在有利可图的情况下，犯罪人作出一种合乎理性但违法的选择。由于信息不对称，使会计职务犯罪人逃避监察部门的打击成为可能。

（一）博弈模型的假设

1.在这个博弈模型中，参与博弈的只有两方，即监管部门和会计职务犯罪者，两者都是“经济人”，即从事任何活动的动机都是为了自己利益最大化。

2.假设会计职务犯罪者在博弈中有犯罪和不犯罪两种战略选择，监管部门的策略选择也有监管和不监管两种，两者都是风险中立者。

3.会计人员进行犯罪，并且未被监管部门发现，则得到收益为B。

4.监管部门实施监管，所需要支付的成本为G。

5.会计人员进行犯罪，并被监管部门发现后所受到的处罚为L，其中a为因违法所受到的法律惩处，d为因犯罪行为败露给其名誉造成的损失，e为未来的收入机会减少所带来的收益损失。

6.会计人员选择犯罪时需要支付的一定成本为H。H是指会计人员为顺利实施犯罪达到犯罪目的所支付的财力和物力。

7.博弈双方的行动顺序：第一阶段是会计人员选择犯罪或不犯罪；第二阶段是监管部门选择进行监管或不进行监管；第三阶段是在会计人员选择犯罪的情况下选择决定监管机关是否发现犯罪行为。

（二）博弈模型的支付矩阵

当会计人员选择不犯罪，这时他不需要支付犯罪成本，也不能获得犯罪收益，其期望收益为零；当会计人员选择犯罪，这时他需要支付的犯罪成本为H，他的总收益有两种可能：一是会计职务犯罪人的犯罪行为被监管部门发现，他受到处罚为L，其付出的总代价为-H-L；二是会计职务犯罪者的犯罪行为未被监管部门发现，他可以获得的收益为B，他的总收益为B-H。若监管部门选择监管，则博弈进入第二阶段，即会计人员的犯罪行为是否被发现。总之，最后的结果只有五种，如表1所示。

这个博弈模型没有可以被双方共同接受的纳什均衡。一方的最优策略选择以另一方的选择为前提。如果会计人员选择犯罪，则监管部门的最佳策略选择是监管有力；但如果监管部门选择的是监管有力，则会计人员的最佳策略选择是守法；如果会计人员选择守法，监管部门最佳策略选择是不实施监管（即监管缺失）；当监管部门选择不实施监管，会计人员的最佳策略选择是犯罪。如此循环往复，无休无止，这就是博弈分析中的混合策略组合。

（三）会计人员和监管部门的博弈分析

由于会计人员与监管部门的信息不对称，监管机关采取混合策略。设监管部门选择监管的概率为p（i），在监管的条件下会计人员犯罪被发现的概率为p（j/i），会计人员选择“犯罪”的概率为r，则“监管缺失”的概率为1-p（i）；在监管的条件下会计人员犯罪不被发现的概率为1-p（j/i），会计人员“守法”的概率为1-r，则博弈模型的支付矩阵如表2所示。

设会计人员实施犯罪放弃的合法可得收益为Y，则会计人员选择犯罪行为的前提条件为：

从公式（9）可以得到如下的结论：

1.在B和L一定的条件下，会计人员实施犯罪所支付的成本H越高，临界值Pm就越小；

2.在B和H一定的条件下，对会计职务犯罪行为人惩罚L越重，临界值Pm就越小；

3.只要监管部门能够使得会计人员意识到实施犯罪受到惩罚的概率p（j/i）远大于临界值Pm，则会计人员将选择最优策略――不犯罪。

如果会计人员选择犯罪的概率rPm，则会计人员此时选择犯罪是最优策略，此时监管部门就应该考虑加大监督力度，防止会计人员职务犯罪行为的发生。

四、预防会计人员职务犯罪的措施

依据会计人员职务犯罪的博弈分析，预防会计人员职务犯罪的措施有：

（一）加强职业道德建设，从主观方面增加职务犯罪的成本，减少会计职务犯罪

会计人员职业道德，是会计人员在日常会计工作中逐渐形成的职业规律、职业观念和职业行为规范的总和。它既是会计人员应遵守的行为规范和准则，也是衡量一个会计人员综合素质高低的标准。加强会计人员职业道德建设，可以通过正反两方面的案例进行教育。通过真实的会计职务犯罪案例，从反面进行警示教育，不仅可以让会计人员清醒地认识到违反职业道德和会计法规的后果，也可以产生一定的威慑作用，让会计人员内心产生一种自我约束的力量；通过聘请优秀的会计人员进行经验介绍或专题讲座，从正面进行引导，发挥榜样的力量，提高会计人员的价值观、知识结构、胜任能力，提高会计职务犯罪被发现的概率，增加职务犯罪的成本，从而预防会计职务犯罪。

（二）完善法律责任体系，从客观方面增加职务犯罪的成本，减少会计职务犯罪

目前的会计法律只强调追究违法会计人员的行政责任，忽视追究违法会计人员的民事责任。会计法律制度不健全及打击力度不足，纵容了会计人员的职务犯罪行为。因此，必须完善会计法律责任体系，加大打击力度，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以法律震慑会计人员职务犯罪。

在单位内部通过加强内控制度建设，强化各项会计业务及相关岗位的控制，建立和健全财务管理制度，用制度规范企业经营管理活动，使企业内部管理逐渐步入制度化、规范化和法制化轨道，保证会计机构内各业务岗位合理设置，合理划分各个岗位职责权限，确保不相容职务相互分离、相互制约，堵塞舞弊漏洞，从客观方面增加职务犯罪的成本，遏制会计人员职务犯罪行为。

（三）提高会计人员的收入，增加职务犯罪的成本，减少会计职务犯罪

通过推行年薪制，实行岗位绩效工资，加大月度、季度、年度考核奖励的力度等物质激励机制，引导合理分配，努力提高会计人员的收入，最终达到对会计人员“高薪养廉”，减少会计人员职务犯罪。

【参考文献】

[1] 孙芳.会计职务犯罪研究[D].山东大学硕士论文，2010（3）.

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论文关键词 铁路运输 职务犯罪主体 垄断

铁路运输企业是自然垄断性质的公用性企业，有很强的外部性或者国家战略意义。公益性和运输的统一指挥性是铁路运输企业的两大特点。正是由于铁路运输企业的特点及其重要性，国家在这个部门一直实行计划经济管理，企业内部的管理人员设置行政级别。但是，由于铁路的工作呈点多线长的特点，在人员配置上，出现级别与职权不相匹配的现象，往往是官小权大，这类人员是否属于职务犯罪的主体犯罪是司法过程中必须解决的问题。另外，随着国家经济体制改革的深入，铁路运输企业进行股份制改革是必然的趋势，改革后，铁路运输企业是否和一般的国有股份制企业一样，职务犯罪主体仅限于受国家机关、国有公司、企业、事业单位“委派”从事公务的人员，是我们需要认真思考的问题。

一、铁路运输领域职务犯罪主体的范围

从我国《刑法》对职务犯罪的规定来看，职务犯罪的法律特征可以概括为：

（一）主体的特定性

根据我国《刑法》总则和分则的规定，职务犯罪的主体可分为两类，一类是国家工作人员。我国《刑法》第93条规定了国家工作人员的范围包括：一是国家机关中从事公务的人员；二是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；三是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；四是其他依照法律从事公务的人员。另一类国家工作人员之外的其他主体。根据《刑法》第382条2款的规定，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员也是贪污罪的主体。

（二）行为的渎职性

权力的行使人均违背了其职责要求，可分为经济型、渎职型、侵权型三大类，其中经济型的特点是利用职权谋取非法的经济利益。

这样，铁路运输领域的职务犯罪主体主要包括：国有独资的铁路运营企业中从事公务的人员；国有控股、参股的铁路企业中受国家机关、铁路国有公司、企业委派从事公务的人员；受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托以承包、租赁、聘用等方式管理、经营铁路国有财产的人员。铁路运输领域的职务犯罪的行为类型为经济型。

二、铁路运输企业中没有干部身份的人员可否成为职务犯罪的主体

我国铁路运输企业目前的管理体制是铁道部、铁路局、基层站段、车间、班组这样一个序列。一般而言，基层站段机关以上的工作人员具有干部（企业干部）身份，承担一定的管理职能。站段以下的车间、班组内存在一些虽然没有干部的任职命令身份，但却负责经手、经营、管理、看管铁路资产人员。“铁路运输领域货运二等站以下的货运主任以及从事货运计划和货运请车的货运人员，均不具有干部身份和国家工作人员的主体。”而在现实情况下，这些工作人员经手和管理的铁路资产数额巨大，有的班组每年经手、管理铁路资产上百万元，如果对此类人员利用职务之便实施的犯罪一律认定为职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿罪等犯罪，有轻纵犯罪分子之嫌。

对这类人员的职务行为定性，理论上和司法实践中存在“身份论”和“公务论”之争，目前，支持公务论的学说居多，即认为是否属于国家工作人员的范围，是否符合职务犯罪的主体要件，以是否依法从事公务为判断标准。因此，该类人员从事的是“公务”还是“劳务”往往成为案件的焦点。一般情况下，具有干部身份的人员从事管理、经手国有资产，往往被认为证据确凿。但是，没有干部身份的人实际上从事的工作是否属于主管、管理、经手国有资产的“公务”，由于司法者对“管理”、“经手”内涵和外延认识不一，另外受“身份论”的影响，往往造成司法实践中对这类案件的执法不一，打击尺度不一。例如，原临汾铁路分局介休车务段灵石车站内勤货运员刁某贪污一案就存在这样的分歧。有观点认为刁某作为灵石车站的内勤货运员，不具有干部身份，且其工作职责是负责核算、制票、收款、交款，负有保管现金和运输票据、正确核算运杂费、按时结算进款、填写有关报表，做到账款相符，而这些职责不具有管理性，其利用工作上的便利侵占自己经手的单位财务，不符合贪污罪的主体条件。

笔者认为，刁某所负责的工作与会计、出纳的职责有一定的相似性，是典型的经手国有资产的行为。贪污罪中利用职务之便“是指利用职务上主管、管理、经营、经手公共财物的权力和方便条件”，也就是说经手公共财物也是一种公务。所以刁某符合贪污罪的主体条件。因此，笔者认为，对此类职务犯罪主体的认定有待理论界和司法界进一步研究，以便达成共识，但司法过程中一定要排除“身份论”的干扰，做到实事求是地分析论证。

三、国家控股的铁路公司中职务犯罪主体的范围

铁路实行现代企业管理制度，进行公司化改革的趋势是必然的。由于铁路企业的公用性、指挥统一性等特点，铁路进行体制改革后，其企业模式应以国有控股型公司为主。那么，体制改革后，国有控股型铁路公司中职务犯罪的主体该如何确定？

最高人民法院的司法解释（法释[2001]17号）规定：在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。根据这一规定，体制改革后，国有控股型铁路公司中职务犯罪的主体仅包括国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的人员。有观点认为，上述解释对国有控股公司中“国家工作人员”的认定范围过窄，应将国有控股公司中“虽然未被国有单位委派，但因受聘或者被任命、选举等从事高层管理工作的人员，如总经理、副总经理、总会计师、董事、监事等高层管理岗位的人员，也纳入‘准国家工作人员’的范围。”

笔者赞同上述观点，理由如下：

第一，这是由国有控股型铁路公司的垄断性决定的。垄断是市场经济发展到一定程度的产物。一般的垄断行为是违法的，将受到《反垄断法》的制约，而在一些领域如电力、电信、铁路、民航、邮政、公用、石油、军工等却由于其具有自然垄断性质，形成了合法的垄断，即对关系公共利益的有限资源（设备）的独占与经营。这些行业是一个国民经济的基础和支柱，因此，即使在西方，也一直置于政府的严格控制之下，或由国有企业占支配或垄断地位。党的十五大和十七大报告分别指出：“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位……要增强国有经济活力、控制力、影响力，深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。”也就是说国家对这些自然垄断型企业的控制力不会随着改革的深入而放松，国家在这些行业的控股地位在一定时期内不会动摇。这些自然垄断行业均有覆盖广大领域、联系千家万户，是为公众提供各类公共必须品和服务的部门，这些企业不能仅将追求利润为己任，满足公众需求、提供公共服务也是其不可推卸的责任，因此，对这些企业的经营和管理不仅是一种企业的经营行为，也是一种公共事务的管理。因此，笔者认为，在国有控股型铁路公司中从事高层管理工作的人员区别于一般的国有出资企业中的管理人员，他们从事的经营、管理、监督行为更具有公务性。

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随着中央各种强农惠民政策不断出台，各级财政配套投入大幅增加，资金注入渠道多样，村级发放使用自主权增大，惠农领域职务犯罪案件呈现多发态势，涉案金额明显增大，问题较为突出。今年以来，广州市花都区检察院共立案查处强“村官”职务犯罪案件12宗25人，收缴虚报冒领、截留私分资金550余万元。农村“两委”干部利用职务便利，套取、侵吞、挪用涉农惠民资金，直接侵害农民利益，导致干群矛盾突出，容易诱发群体性上访事件，亟待加强治理和监管。

一、惠农领域职务犯罪的主要特点

（一）窝案串案上升，共同犯罪突出

惠农领域职务犯罪涉及多个部门和众多环节，一般情况下个人作案很难完成，村支书、村主任、财务人员、经济社社长等利用职务便利分工合作，共同犯罪的现象比较普遍，窝案串案突出。2012年上半年广州市花都区检察院立案查处的惠农领域职务犯罪案件中就有4宗17人属于共同犯罪，占立案总人数的68%，该区雅瑶镇邝家庄村第一经济社社长陈某虚构土地租赁合同骗取国家青苗补偿款案共同犯罪多达6人。

（二）犯罪数额增多，涉案领域扩展

随着国家强农惠民投入不断加大，村社经济的发展和土地资源的升值，涉案金额呈快速增多趋势，有的高达数百万元，今年广州市花都区检察院查处的该区雅瑶镇邝家庄村第一经济社社长陈某等6人贪污案和新华街岐山村岐北黄某等五人贪污、受贿案涉案金额均达200余万元，令人触目惊心。除农村基础设施建设和与土地征用补偿环节职务犯罪持续高发外，惠农补贴、农业政策性保险、新型农村合作医疗、农村社会保障等新型涉农案件时有发生，广州市花都区人民检察院今年立案查处了该区花东镇莘田村出纳庚某截留村民上缴社保款案。

（三）作案手段直接，社会危害严重

涉案人员大多利用职务便利，有权就用、能贪就贪、能占就占，作案手段简单直接。主要采取虚报冒领、用虚假发票冲账和编造虚假承包合同等手段骗取国家对农村的政策性投放资金，直接侵犯广大农民切身利益，其受害面广，社会关注度高，容易激起民愤，造成干群关系紧张，严重影响农村经济发展和社会稳定，如处理不当，容易导致大规模上访事件，社会危害严重。

二、惠农领域职务犯罪频发的主要原因

（一）权力相对集中，监督薄弱

随着农村经济快速发展，农村村级组织管理的权限也逐步增大，很多自然资源和土地的开发利用权掌握在这些农村“两委”干部手中，数额巨大的土地征用补偿款或拆迁补偿款被委托给村干部管理，他们既是惠农项目的实际运作者，又是惠农财务的管理者，集事权财权于一身，加之缺乏有效监督，成为滋生惠农职务犯罪的温床。从查办的“惠民涉农”领域职务犯罪案件情况来看，农村民主管理制度没有发挥出应有的作用，使得一些腐败分子乘机滥用职权，以权谋私。

（二）村社财务制度不落实，管理松懈

虽然各镇街均建立了“村帐镇管、社帐村记”这一农村基层组织基本财务制度，但镇街统筹管理一部分，各村自己另设账目管理一部分的现象较为普遍，村账镇（街）管，还没有完全管起来，加之没有建立并实施整套的财务收支审批和经办制度，有些村的会计科目随意设置，账款不符、有账无证、有证无账的现象较为普遍；有的一年记一次账，资金的使用支出难以查证，监督管理体系混乱。

（三）惠农资金监管机制不健全，透明度不高

涉农项目分块管理，主管部门沟通不足，整体协调不够，部分涉农惠民工程运作不规范，有些分村社惠民工程应当招投标而未招投标，名义管理权在上级部门，实际上村社集建设、发包、监管于一身，加之工程监理、审计监督等机制不到位，导致村社管理人员虚增惠民工程量，套取国家惠民资金，也为权力寻租提供了暗箱操作的空间。在办案中我们发现，对征地拆迁的管理监督跟不上步伐：拆迁工作人员成分复杂、补偿标准不一、方案结果不透明，导致在评估公司确定、补偿款核定及发放、建筑物拆除、拆除物质处置等环节均给腐败预留了巨大的空间。村社干部直接参与土地征用工作，并掌管测量、土地征用补偿款管理和发放等实权，由于工作不公开、群众不参与，这就为村社干部虚报、骗取补贴款提供了可趁之机。

（四）政策宣传不到位，农民知情权难以保障

在办案过程我们发现，惠农政策宣传不到位的情况比较普遍，村民对涉农各种补贴项目、社会救助项目和社会保障等有关情况知晓率低，信息不对等导致群众无法监督，各种侵占补贴款的现象屡禁不止，多数村民都是在案发后当事人被司法机关追究了刑事责任才清楚自己的补贴款被村干部等基层农村工作人员贪污、挪用的事实。村务公开不到位，存在着该公开的不公开、公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不力等问题，“公示墙”、“明白墙”在农民心里也就变成了“糊涂墙”。

三、预防惠农领域职务犯罪的对策建议

（一）完善公示公告制度，解决“透明度不高”的问题

一是深入抓好政策宣传。高度重视强农惠民政策宣传工作，不断拓展宣传渠道，以发放“知情书”、惠农政策手册或对村民代表进行集中培训等形式，尽可能将惠农政策宣传覆盖面扩大到农村各个不同层次的人群，努力提高惠农政策的知晓率和透明度。二是及时公示惠农事项。对涉及农民群众利益的公共事务，如惠农利民政策、专项资金发放等重大事项的政策依据、受益对象、发放标准、工作程序、监督方式等，及时采取各种形式公布于众，提高农村工作的透明度和公信力。三是不断深化村务公开。村务公开制度是农村基层组织最为有效的监督制度。农村村级组织要把各级政府强农惠民政策、美丽乡村建设的各项资金及其使用情况、农村集体资产和资源处置情况等纳入村务公开的内容，使村里各项收支处于群众监督之下，防止个人说了算和搞暗箱操作，使各项村务活动的开展既能依法行事，又能符合政策规定，更能体现村民的集体意志。切实保障村民应当享有的知情权和参与权，不断完善村级公务的监督制约机制。

（二）健全监控管理机制，解决“监管薄弱”的问题

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中央十七届二次全会传出信号，新一轮政府机构改革呼之欲出，作为国家机构基本框架“一府两院”中的检察机关，或将面临新一轮机构改革的抉择。现行的检察管理体制行政色彩浓厚，不能真正体现检察权的司法属性，检察机构改革已势在必行。内设机构是推进各项改革的关键，笔者就基层检察院的内设机构的设置略陈管见。

一、当前基层院内设机构现状

修改后的《人民检察院组织法》第二十条规定“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。根据上述规定，基层检察院的内设机构设置机械地与上级检察院内设机构相对应。因此，基层检察院就出现了科室过多，官多兵少；重复审查，效率低下；职能交叉，力量内耗；分工过细、人浮其事；称谓繁杂，缺乏统一等问题。

1、科室过多，官多兵少。目前，绝大部分基层检察院设有办公室、政治处、纪检组、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、渎职侵权检察科、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科（举报中心、刑事赔偿办公室）、行政装备科、职务犯罪预防科、法律政策研究室、技术科等内设机构。基层检察院内设科室领导职数通常3人以下设一职，4至6人设一正一副，7人以上的设一正二副。由于科室设置过多，有的科室只有2人，甚至只有1人，加上人数较多的反贪污贿赂局增设政治教导员（属正职）。这样，就难免出现官多兵少的现象。

2、重复审查，效率低下。侦查监督科是负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请批准逮捕的案件，审查决定是否逮捕，对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门提请延长侦查羁押期限的案件审查决定是否延长，对公安机关应当立案侦查而不立案以及侦查活动是否合法实行监督等工作。公诉科是负责对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送或不的案件，审查决定是否提起公诉或不诉，出席法庭支持公诉，对人民法院的审判活动实行监督，对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。这二个科主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件，一个审查决定是否逮捕，一个审查决定是否提起公诉或不诉来实现侦查监督。在检察实践中就势必出现重复阅卷、讯问、熟悉案情，分别装订卷宗（副卷）等，降低办案效率，浪费人力物力等现象，使人员紧张的矛盾更加突出。

3、职能交叉，力量内耗。反贪污贿赂局是负责对国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行立案侦查等工作；渎职侵权检察科是负责对国家工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、破坏选举等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪案件的侦查工作等工作。实际工作中，反贪部门线索多查案缺人手，渎职侵权部门案源少，有力无处使；遇到一人涉嫌贪污、渎职侵权两罪分别查，遇到不是管辖的案件就转查，不仅造成重复讯问取证，浪费司法资源，丧失破案良机，而且两个部门之间容易产生矛盾，造成力量内耗。

4、分工过细、人浮其事。办公室、政治处、纪检监察及行政装备科、技术科都是基层检察院的管理、服务机构。其主要职能是负责机关的文秘、档案、统计、保密、装备、后勤、财会、行政事务以及政治思想、目标管理、人事管理、教育培训、纪检监察、党建工作、局域网管理等工作。由于分工过细，出现人浮其事，有些事几个管理部门都能管，又都不管。例如，要召开全体检察干警的会议，办公室、政治处、行政装备科都可以发会议通知，但往往都不发，要院领导明确那个部门后才发会议通知。与此同时，势必形成管理服务机构的人员所占的比例偏高，一般的基层检察院要占全院总人数的30%以上，这不利于检察业务工作的开展。

二、内设机构改革设想

内设机构的设置应本着“精干、高效、统一”的原则，突出重点、科学设置，避免科室职能重叠交叉；规范职能机构，做到纵向对应、横向统一；综合部门从简，将力量充实到业务部门。从基层院的实际出发设置内设机构，以业务部门设置“一局、五科”即职务犯罪侦查与预防局、刑事检察科、民事行政检察科、控告申诉检察科、预防职务犯罪检察科、业务督导科，综合部门设置“一处、一室”即政治处、办公室为宜。

1、设立职务犯罪侦查与预防局。将反贪污贿赂侦查局、反渎职侵权局合并在一起，将监所检察部门和民事行政检察部门的侦查职能也一并并入，并配有司法警察大队。其职能为对公民和单位的举报进行初查，立案侦查贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的刑讯逼供、非法拘禁、报复陷害、非法搜查的侵犯公民的人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪和国家工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件。收集和管理职务犯罪的信息、情报，掌握了解和综合分析职务犯罪的情况；研究、制定预防职务犯罪的对策和措施；向案发单位提出预防职务犯罪的检察建议等工作。该局人数以占全院人数25%为宜。将检察机关的侦查权统一行使，形成“大侦查”的格局，一能够理顺“举报——初查——侦查”之间的关系，避免重复侦查或案件侦查中的相互扯皮、推诿，易于案件初查与立案衔接；二可以增强办案力量，形成合力集中办案，易于大要案、串案的查办；三便于统一指挥查处案件，提高办案效率；四是将职务犯罪侦查与预防有效整合，形成互动。既可以借助预防职能熟悉相关单位业务、职能等，便于掌握职务犯罪线索，又可利用办案成果，有针对性地开展预防。

2、设立刑事检察科。将侦查监督科、公诉科、监所检察科合并，设立一个科室。履行三个方面的职能，一为侦查监督职能，主要是刑事案件的审查批准逮捕、决定逮捕，立案监督、侦查监督，承办提请复议、复核、延长羁押期限的案件及备案审查；二为公诉职能，即刑事案件的审查、出庭公诉、抗诉，审判监督；三为监所检察职能，主要是对刑事案件判决、裁定的执行和减刑、假释、保外就医等变更执行的监督，对看守所的活动是否合法进行监督。该科人数以占全院人数的25%为宜。批捕职能与公诉职能不再是各部门各施其职。改革后的刑事检察科完全体现人民检察院对刑事案件的各项职责，一来将侦查监督科与公诉科合并，可以改变现行的两科室各行其是，只关心本科室的案件能否捕、诉的问题，而对案件整体漠不关心的局面，更好的强化公诉职能，保证案件质量。二来将上述三个科室合并，可以进一步体现检察机关的法律监督职能和“大公诉”的格局，强化对刑事案件的监督。刑事诉讼各个环节的监督能够及时反馈、减少了中间程序，避免了重复劳动，节省了人力和时间，达到事半功倍的效果。

3、设立民事行政检察科。其职能是依法对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，对人民法院已生效、确有错误的民事、行政判决裁定，按审判监督程序依法提请抗诉。该科人数以占全院人数的8%为宜。设立该科有利于进一步加强对民事审判和行政诉讼活动的监督力度，体现检察机关对民事审判和行政诉讼活动的监督职能。

4、设立控告申诉检察科。其职能是受理公民控告、申诉、举报；复查刑事申诉案件；办理刑事赔偿事项。对受理的各类控告、申诉、举报进行登记分流，但不再进行初查，对属于本院管辖的案件分流到相关的职能科室，对不属于本院管辖的案件流转到有关的职能部门。该科人数以占全院人数的3%为宜。该科是检察院的“窗口”，是受理各类案件的“口袋”，设立该科是便于群众告状有门，投诉有门，同时也便于检察机关对刑事诉讼活动进行监督。

5、设立检察业务督导科。负责案件的检查、指导工作；对与检察业务有关的国家法律、法规、政策执行情况进行调查研究；提出对检察工作适用法律问题的意见和建议；负责检委会的日常工作。该科人数以占全院人数的5%为宜。设立该科可以对全院案件尤其是疑难案件、大要案进行质量把关，对法律法规的适用提出意见，以进一步提高案件质量。

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近年来，花都区刑事案件每年增长10%以上，花都区看守所的监仓设计本来只能容纳9人，但通常情况下，都关押了15—20人。被监管人员的增多直接威胁到监管场所安全稳定，也对监管执法提出了严峻的挑战。在这种情况下，检察机关如何加强对监管场所的监督，防止违法情形的发生，促进监管场所依法、严格、文明、科学管理，保护被监管人的合法权益，保障实现监管场所持续安全稳定，是一个需要及时解决的重要课题。笔者认为，可以从五个方面全面强化对监管场所执法监督的力度。

一、牢固树立安全责任意识，做到监管、打击、保护并重

维护监管场所安全稳定是检察机关监所检察工作的首要任务，所以，牢固树立安全责任意识，从加强日常监管、大力打击破坏监管秩序行为、努力保障被监管人员合法权益入手，不断加大监管力度。

1.对监管场所的监督实现派驻检察和巡回检察相结合。基层检察院要认真落实巡回检察制度，定期派员深入监管场所，掌握监管工作情况，排查可能存在的各种风险，同时，要在较大的监管场所设立派驻检察室，派员长期蹲点检察监管场所的各项工作，实现巡回检察和派驻检察的有机结合。对监管场所的日常检察，要注重监督不同性质违法犯罪人员混合关押、体罚虐待被监管人员、强迫被监管人员超强度劳动超时间劳动等监管违法问题。在重大节假日，基层检察院监所检察工作人员更加不能休息，要深入监管场所检查各种安全隐患，确保重大节假日监管场所不出现任何问题。

2.严厉打击各种破坏监管秩序的行为。检察机关要加强与公安、法院、司法部门的沟通协作，把监管场所内集体闹事、牢头狱霸、故意伤害、故意杀人等严重破坏监管秩序、侵犯他人合法权益的行为作为打击重点，依法从重从快处理。检察机关要充分运用批捕、起诉职能，加强对监管场所内发生的各种刑事案件的审查逮捕、审查起诉和出庭公诉等办案工作，意发现犯罪嫌疑人有无其他罪行、应立案而未立案或不应立案而立案的案件，避免有案不立、有罪不究、以罚代刑等现象的发生。同时，要通过逐仓检查、找人谈话等方式认真排查牢头狱霸，对有此苗头的被监管人，立即进行训诫，加强警示教育，并更换监仓，斩断其“根基”。

3.全面保障被监管人的人身权利和诉讼权利。检察人员要对监管场所的环境卫生、食品卫生、劳动条件、御寒防暑、医疗保障、设施安全等情况开展经常性的检察督促，对不合要求的，通过检察建议等方式依法向监管场所提出整改意见，确保被监管人员，特别是未成年人和女性的基本生活条件达到相关规定的要求，保障他们的身体健康和人身安全。同时，要注重完善被监管人权益保障机制，畅通被监管人权利救济渠道，落实被监管人员约见检察官制度，认真听取他们的合理诉求，努力维护其诉讼权利。

二、加强对诉讼活动的法律监督，切实维护司法公正

监所检察部门要突出抓好刑罚执行监督工作，坚决杜绝超期羁押，增强了监督的针对性和实效性，维护司法公信力。

1.坚持抓好刑罚执行监督工作。监所检察部门要把刑罚执行监督工作，特别是刑罚变更执行作为履行诉讼监督职能的重中之重。首先要加强刑罚交付执行的监督，严把留在看守所执行剩余刑罚的罪犯的审查程序关，督促看守所对余刑在一年以上及其他不符合留所服刑规定的罪犯按时交付执行。重点要加强对职务犯罪、经济犯罪、涉黑涉恶犯罪和暴力犯罪等罪犯刑罚执行情况的监督，坚决依法纠正人民群众反映强烈的违法减刑、假释、暂予监外执行问题，坚决监督和纠正刑罚变更执行中不应当变更而变更和应当变更却没有提出的情形。同时，要注意发现在国家工作人员在此过程中有无职务犯罪行为。

2.严防刑事案件超期羁押事故。基层检察院应当严格执行刑法、刑事诉讼法和《最高人民检察院关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》等法律法规关于羁押期限的规定，通过提前告知、届满提示、清理核对、催办督办等有效措施，认真核查刑事案件的诉讼期限，严防超期羁押。同时，要对一些久押不决的案件开展好专项清理活动，弄清楚情况，确保对久押不决案件做到“底数清，情况明”。

三、查办和预防刑罚执行和监管活动中职务犯罪，促进公正廉洁执法

监所检察部门要在监督工作中，深挖监管活动中的违法犯罪线索，坚持查办职务犯罪和预防职务犯罪“两手抓，两手都要硬”，以促进监管场所公正廉洁执法，更为有效地推动被监管人员积极改造，保障被监管人员合法权益，维护监管场所安全稳定。

1.大力查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪。监所检察部门要深入分析研究监管场所职务犯罪的特点和规律，抓住刑罚变更执行以及日常考核、会见通讯、场所变更、基础建设、物资采购等容易发生腐败问题的环节，查找发现隐藏在各种违法现象背后的职务犯罪线索，依法严肃查办以权谋私、索贿受贿犯罪案件，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案件，为被监管人通风报信、帮助犯罪分子逃避处罚的案件，以及玩忽职守造成监管安全事故的案件，做到“以查示警、以查促改”。

2.积极开展监管场所职务犯罪预防工作。检察机关在查办职务犯罪过程中，要始终坚持“打防并重，重在预防”的方针，认真开展“三个一”工作（即一案一评估、一案一建议、一案一教育）”，充分运用检察建议等有效手段，推动监管场所建立内控机制，加强党风廉政建设，最大限度地发挥办案效果，促进监管工作人员公正廉洁执法。

四、强化对监所检察部门自身执法活动的监督，确保检察权健康行使

监所检察部门要坚持把强化对自身执法活动的监督放在与强化法律监督同等重要的位置，确保严格、公正、文明、规范执法，促使法律监督职能实现法律效果、政治效果和社会效果相统一。

1.加强对派驻检察室的检查督导。监所检察部门要建立健全派驻检察业务日常管理制度，进一步完善派驻检察责任制和问责制。通过明察暗访、突击督察、专项督察等方式，强化对派驻检察室履职情况的检务督察。对于派驻检察人员严重失职的，实施“责任倒查”，依法依纪追究责任。

2.开展监所检察阳光检务活动。监所检察部门要在监管场所显著位置和派驻检察室办公区设置“检务公开栏”，经常向被监管人员派发宣传资料，切实增强监所检察工作公开和透明度。定期在监室内播放宣传短篇，实现“阳光检务”进监室。开展法制宣传教育、开展在押人员谈话教育、举办驻监、所检察开放日、约见在押人员解决其合理诉求。

3.自觉接受人大监督和政协民主监督。监所检察部门要注意加强和改进与人大代表、政协委员的联络机制，充分发挥人民监督员、特约检察员、专家咨询委员对检察工作的监督促进作用，定期邀请他们视察派驻检察室，让他们更全面、更深入、更详细了解监所检察工作情况，虚心听取他们的意见、批评与建议，拓宽监所检察工作接受监督的渠道。

五、加强基层基础建设，提高监督能力水平

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[论文关键词]检察机关；廉政风险防控；问题；模式设想

检察机关作为国家的法律监督机关，近年来积极参与到廉政风险防控工作中，取得了良好的成绩。但另一方面，检察机关在实践中缺乏对参与基础、时间、方式等内容的规定，参与活动尚属实践阶段。笔者针对检察机关参与廉政风险防控工作实务中的一些问题进行思索，浅析如下。

一、检察机关参与廉政风险防控工作的概念与特点

检察机关参与廉政风险防控工作，是指检察机关基于法律监督职权，以较少和限制职务犯罪的发生为目的，以提升廉政风险防控工作效能为任务而采取的各种预防性措施和行为。检察机关参与廉政风险防控工作是一项立足检察职能即法律监督职能的职权活动，是新时期下拓展法律监督范围、创新监督途径、增强监督实效的有益探索和有效实践。

相对于社会其他部门、单位参与廉政风险防控工作而言，检察机关的协助、参与工作，具有自身的特点和规律：（1）职权性。检察机关开展预防职务犯罪工作是其一项法定职责，是履行法律监督职能的一种方式，不能推诿、放弃，更不能转让。参与廉政风险防控工作，是检察机关立足自身优势，协助提升职权单位风险查找准确性、防控措施实效性而开展的预防职务犯罪行为，是行使预防职能，履行法律监督职责的具体体现。（2）建议性。检察机关对职权单位提出的关于改进、完善廉政风险防控工作的措施、意见及建议仅是一种指导性的建议，职权单位有权自主决定是否予以采纳、实施。因此，检察机关参与廉政风险防控工作具有建议性、咨询性和指导性，不具有对职权单位在行政管理、业务监督自主经营等实体内容的干预权和处分权。（3）综合性与多样性。职务犯罪预防是一项长期而浩大的系统性工程，不可能通过单一的或简单的几种方法就达到理想效果，因此必须遵循预防职务犯罪普适规律，针对不同情况，运用检察建议、预防讲座、预防咨询等多种工作形式，通过筑牢思想防线、健全规章制度、强化管理监督等途径方法，全面提升廉政风险防控工作的水平。（4）互动性。启动检察机关参与廉政风险防控工作的前提是职权单位的邀请，参与工作的开展与推动需要职权单位有关部门、人员的配合，如实反映业务内容、流程、监督措施，及时交流风险防控工作中存在的问题与困惑，使检察机关的协助工作质量更高、效果更好；检察机关利用查办案件的优势，时时掌握最新案件动态，及时向相关单位提示新发廉政风险、最新防控对策等内容，通过畅通的联系制度最终实现双赢。

二、当前廉政风险防控工作存在的问题

（一）少数干部未能充分认识到廉政风险防控工作的深远意义

廉政风险防控管理工作的实施与推进，得到了绝大多数领导干部的认可和支持，工作成效逐渐显现，但仍有极少数领导干部对廉政风险防控工作开展的重要性认识不足、重视程度不够、行动迟缓，为职务违法犯罪行为的发生埋下了隐患。

（二）廉政风险防控工作开展进度不一当前，廉政风险防控工作虽已在各地推进，但由于职能分工不同，各单位在职权内容、组织机构及人员数量方面存在较大差别，造成廉政风险防控工作的推动难度不尽相同，进而影响工作的推进。从整体上看，一方面国有企业风险防控工作推进好于行政执法与行政管理单位，呈现出防控制度建设成熟度较高的特点；另一方面，同类型单位的推进速度不尽相同，如同为行政执法单位，有单位已完成制度试点、全面推进、风险防控制度“回头看”及“深度回头看”四个阶段的工作，而极少数单位的工作仍处于初级阶段，只完成风险点的第一轮查找，且现有防控措施简单、效果不理想。

（三）风险点查找方式不科学，未能覆盖各层次公职人员

部分单位在风险点查找方式上存在误区，具体表现在：第一，以职务为标准查找风险，如以“科长”、“处长”等领导职位为基本查找单元，忽视、遗漏基层一线工作人员的职务权力，未能对风险点进行全面清查与识别；第二，部分单位存在“重视专职岗位职权，遗漏管理工作领导职权”的情况。

（四）风险等级评定待完善，欠缺科学、合理的指标体系

实践中，风险等级划分工作主要存在以下两方面的问题。第一，部分职权单位尚未深刻认识到“划定风险等级”工作意义，出现了廉政风险等级标识不完整的现象，导致无法有效识别等级，丧失了风险等级评定工作的功能。第二，风险等级划分标准不科学，综合评定体系不健全，如有的单位单纯地以职务级别高低为依据，统一地将党组成员廉政风险划分为一级；基层职员廉政风险全部归为三级。

（五）风险防控措施过于笼统，未能达到风险防范的预期效果

廉政风险防控管理制度的核心价值在于采用有效策略防控风险的发生，从而有效遏制、杜绝腐败现象，因此，行之有效的防控措施是廉政风险防控管理工作能否真正发挥作用的关键。实践中，部分单位对廉政风险点查找工作较为成熟，但在对应的防控措施方面则规定的较为笼统，欠缺针对性强、可操作性强、技术性强的防控对策，工作整体水平有待提升。

（六）风险防控工作常态管理机制尚待完善

少数领导对廉政风险防控这项创新工作的研究不够深入，尚未厘清廉政风险防控与业务工作的关系，未能实现两者的良性互动，出现了各自发展的“两张皮”现象。此外，部分单位廉政风险防控工作内化于单位常态管理机制的切入点较少、程度不深、效果不理想。

三、检察机关参与廉政风险防控工作的模式设想

（一）协助强化风险防控意识，共同营造良好工作氛围

1.充分发挥检察机关预防部门的宣传教育优势，将“廉政风险防控工作”专题作为宣传教育常态内容，加深各单位对廉政风险防控机制的认知度，引发对机制效用的认同感，自觉增强领导及广大干部对廉政风险防控工作的主动性和积极性。

2.通过协助建立“防控工作台账”制度，强化风险防控后续跟踪工作的效能。定期到职权单位对防控工作进行整合分析，协助职权单位及时总结工作成效，使从业人员在自身使用廉政风险防控工作后切身感受到该制度的优越性，实现廉政风险防控工作由“被动实施”到“主动推进”的转变。

3.在检察机关自办刊物《预防专刊》中增设廉政风险防控工作专栏，及时报道辖区内廉政风险防控工作的最新进展，介绍外省市工作的成熟经验、辖区单位典型做法及创新工作，最大限度宣传工作成果，提升工作整体影响。

（二）发挥法律监督职能，协助完善廉政风险防控制度体系

1.协助职权单位树立正确理念，正视廉政风险防控工作，实现风险防控与业务工作的双赢发展。检察机关在参与过程中，要注重运用与职权单位业务相似、相通的成功实例进行讲解和启发，使职权单位能够从更深的层次上认识到廉政风险防控与业务工作及业务权力相生相伴的关系，启发企业充分发挥制度在规范专业管理及防控廉政风险方面的双重作用，推动两者的有机融合，实现两项工作同步发展。

2.充分发挥查办职务犯罪典型个案的功能作用，制发《风险防控检察建议》。针对查办案件过程中发现的制度不健全、管理存漏洞等问题，及时制发检察建议，提示高危风险点及合理可行的防控措施，协助发案单位实现动态管理。此外，发挥个案以点带面的示范作用，以典型个案带动行业治理，利用检察机关的办案优势和专业特长，积极提供预防咨询服务，逐步提升行业防控工作水平和效能。

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    一、职务犯罪侦查中确实存在非法证据

    非法证据包括非法言词证据和非法实物证据。非法言辞证据是指采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述;非法实物证据是指不符合法定程序收集的物证、书证。

    在自侦部门的侦查中,非法证据确实存在,并且呈现出非法实物证据多,非法言辞证据少的特点。常见的非法证据有搜查时没有搜查证便强行进入涉案人员住宅内、工作场所进行搜查;与纪检部门联合办案时使用“”措施等。非法实物证据仅仅违反调查取证的法律程序,危害较小;非法言词证据是“强迫他人证实自己有罪”,并常常伴随着刑讯逼供等严重侵犯人权的现象,危害巨大。

    非法证据违反法定程序,并可能侵犯人权,本质上不满足证据的三要素 ,应予以排除。新《刑事诉讼法》对非法实物证据采取裁量排除态度,规定可以采取补正措施或者作出合理解释,不能补正或者作出合理解释的再予以排除;对非法言词证据采取绝对排除态度,不存在例外和补正措施。

    二、职务犯罪侦查中产生非法证据的原因

    职务犯罪侦查中产生非法证据主要有两方面的因素,一方面是腐败问题成为全社会关注的热点,自侦部门面临着越来越大的压力;一方面是腐败就像病毒一样,会不断变异,而自侦部门缺少同腐败斗争的“新式武器”,只能通过“加大药量”的方式反腐。如此一来就容易产生非法证据,具体原因如下:

    (一)举报线索质量不高,成案率较低以北京市丰台区人民检察院为例,2008—2012年间,该院反贪局共受理线索274条,立案52件,成案率为19%,而且一半以上是上级单位交办,公安机关、公诉部门、侦查监督部门移送的线索,群众举报的线索成案率不足10%.举报线索成案率低的原因是线索质量太低,表现为:(1)大部分的举报线索是匿名举报,自侦部门无法从举报人处进一步了解线索。(2)举报内容过于含糊不清,基本都是“甲跟乙关系密切,听说甲收受乙贿赂,帮乙做了某事”,举报内容难以核实。

    (二)职务犯罪案件具有较强的隐蔽性与普通刑事案件相比,职务犯罪案件具有隐蔽性强、实物证据少的特点。比如贪污和挪用公款的犯罪行为常常隐藏在合法的行政行为、正常的市场行为之下,主观方面难以证明;在贿赂案件中,犯罪行为基本都是行贿人与受贿人一对一实施,多数行贿行为都是以现金形式交付,而且环境具有封闭性,常常需要通过大量的间接证据来证明,比如证人证言、口供。职务犯罪案件隐蔽性强、实物证据少,才使得侦查活动过分依赖言词证据,这也是超时讯问、羁押的直接诱因。

    (三)职务犯罪案件的涉案人员反侦查能力强腐败犯罪分子大都具有一定甚至较高的职务,并且社会经验丰富,受教育程度较高,知悉法律相关规定,反侦查能力较强。案发前,总是变换作案手段,想方设法利用职权隐瞒罪行;案发后,要么是一问三不知,要么将责任推给其它人,逃避法律制裁。如若知悉法律规定传唤、拘传的时间不得超过12个小时, 犯罪嫌疑人的心理稳定性则较强,侦查人员利用传唤、据传进行讯问的力度被大大削弱,使政策攻心、促进犯罪嫌疑人心理转化和角色转换工作难以在传唤、拘传期限内完成。

    (四)自侦部门侦查设备落后,侦查手段单一与公安机关相比,检察机关自侦部门的侦查设备十分落后。到目前为止,自侦部门尚不能通过通讯技术确定涉案人员具置、实时监听通话。至于查询通话记录、短信内容、房产等,或因尚未建立公共信息查询系统,或因申请程序繁琐,在具体的侦查中应有也十分有限。所以,自侦部门的侦查手段仍十分单一,还是倾向于从突破口供入手,并且询问、讯问也没有充足的实物证据予以辅助。

    (五)侦查人员保障人权的意识较弱“国家尊重和保障人权”在2004年就被写入宪法,但是侦查人员观念的转变还任重道远。在一些侦查人员的潜意识里犯罪嫌疑人,甚至可能转化为犯罪嫌疑人的证人,都是罪犯,而且罪犯是不需要平等对待的。在这种观念的指引下,侦查活动就容易越过法律规定、侵犯人权,这也是非法证据产生的原因之一。

    三、 职务犯罪侦查中减少非法证据的措施

    要杜绝自侦部门侦查取证中出现非法证据,就要拓宽自侦部门侦查取证的渠道,打消侦查人员使用非法方法收集证据的积极性。笔者认为,具体的措施有以下几点:

    (一)改革完善自侦部门的初查措施《刑事诉讼法》对初查没有定性,这使得初查具有较大的任意性和非强制性。初查措施需要改革,改革的目的是把调查取证工作提前到初查阶段完成。立法上,应该增加初查阶段的强制性,规定自侦部门在初查阶段可以强制调取以下资料:(1)有群众举报而无证据材料的;(2)办理其他案件中掌握一定证据材料但须进一步调查核实的;(3)新闻媒体报道或人大及其常委会在执法检查中交办的案件线索;(4)通讯、邮政、金融、电子等有关涉案材料。 笔者认为初查措施的改革应重视以下几个方面:(1)涉嫌重大贪污贿赂犯罪可以运用技术侦查;(2)强制查、调取证据材料;(3)建立强制传唤措施。强制传唤措施的内容可参照新《刑事诉讼法》证人出庭的相关规定。

    (二)加强“两化”建设、推广技术侦查措施的应用职务犯罪的侦查模式要实现由“由供到证”向“由证到供”的侦查模式转变,须有相应的侦查措施作为支撑,如果不改变传统的落后的侦查方法,转变侦查模式只能是空中楼阁。 大力加强“两化”建设,即实现装备现代化和侦查信息化,有利于自侦部门收集证据,降低了侦查人员突破口供的难度,极大的避免了非法证据的产生。

    在“两化”的基础上,要进一步推广技术侦查措施的应用。大多数犯罪嫌疑人都是“不见证据不落泪”,现阶段技术侦查要特别注重运用监听监控、获取手机通话记录和短信通信内容。在技术侦查设备的配备上应平衡成本与效率,笔者认为在地市一级的检察机关配备全套的技术侦查措施比较科学可行。如果在省级检察院配备整套技术侦察设备,必将对承担绝大部分工作量的基层检察院造成极大不便;如果在基层检察院都配备技术侦查措施,则成本太高,容易产生资源闲置、侵犯个人隐私的问题。

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一、教育系统泄露国家秘密案件的现状

从总体上看，我国国家考试的公信力是较高的。以高考、自学考试、国家司法考试等为代表的国家考试，考试科学化程度不断提高，考风端正、考纪严明，考试机构管理和公共服务水平也不断提高，国家考试的公信力不断得到提升。但是，近几年，在我国社会面临巨大转型、市场经济建设尚不完善的社会背景下，国家考试也开始出现失信现象，并且引起了广泛的关注。

（一）考试安全受到威胁

近年来，我国连续出现了考试失密案件，如2003年四川省南部县高考试卷失窃案，近几年四六级英语考试泄密案等，国家动用大量人力物力才保证了失密范围没有进一步扩大。国家考试安全如果无从保证，国家考试的公信力亦是无根之木。

（二）考试管理水平受到质疑

国家考试应在全国统一范围内，实行统一的管理标准和规范，但是，由于考试法制和管理标准建设的滞后，各地办考力量的水平客观差异等因素，使各地国家考试管理水平出现较大的差异，如我们常听到说某地考试“管得严”而另地“管得松’，即是一种反映。又如连续出现四六级英语试题泄密，引起民众对政府管理考试能力的质疑。

二、天津市河东区人民检察院侦破泄露试题系列大案的表现形式

2009年10月至2010年3月，天津市河东区人民检察院一举侦破了在天津高等教育自学考试中泄露考试题的系列大案。在查办案件过程中，我们发现了自学考试系列泄题案件的几种表现形式。

（一）涉案人员涵盖面广

以受委托履行公务的人员和一般身份为主，犯罪嫌疑人均为与考试有关的命题教师、辅导授课教师、助学点负责人和教务、考务人员。立查的18人中，有大学命题教师7人、辅导授课教师2人、“高自考”助学点负责人3人和各助学点负责教务、考务人员6人。

（二）通过垄断高自考报名考试资格，控制考生范围，收取高额学费，获取巨额“非法”利益，封闭运行，以掩盖泄露考题的犯罪行为

犯罪嫌疑人周某利用控制“现代企业管理专业”自学考试集体报考和助学活动的业务管理职能，垄断该专业报名考试途径，非经其授权的助学点，考生无法报名考试，每名想要参加“现代企业管理专业”高自考考试的考生，必须缴纳9000元学费，该专业的助学培训费用远远高于社会上其他专业同类高自考培训费用。这样，认为控制了考题泄露范围，最大限度地减少了泄密行为败露的可能性并攫取最大限度的非法利润。

（三）以提供考题为诱饵，大肆招揽生源

涉案的几个“现代企业管理专业”助学点，在报纸、网站等媒体刊登宣传该专业是专科起点，属国民教育体系中由国家承认的本科学历，参加助学培训就“保通过”内容的招生简章和广告，在招生咨询时还向考生或其家长做考前有试题范围的暗示，用这种提供考题的诱饵，涉案的几个助学点共招收了上千名考生缴费参加助学培训。

（四）使用各种存储载体，从命题教师—助学点教务人—辅导教师—考生，形成泄露考题的传输链条

如犯罪嫌疑人杨某使用电子存储介质（U盘）从7名命题教师的计算机中拷贝试题的电子文档，再通过中小企业协会赵某以发电子邮件或使用U盘拷贝的形式，将考试内容传给下属助学点的教务人员，各助学点获取试题内容后，或通过编纂“考试指南”直接印发给考生，或由辅导教师直接将试题内容在上课时面授给考生，考生据此复习或带入考场作弊传抄。

（五）各涉案人员不仅明知自己的行为是在泄露国家秘密，在泄题情况被发现考试院调查期间，仍胆大妄为继续泄题

一是依据国务院《高等教育自学考试暂行条例》第17条；《高等教育自学考试考务工作规定》第20条；国家教委第22号令；《高等教育自学考试命题工作规定》，其中第5章第26条规定：“高等教育自学考试的试题答案及评分参考在启用前属国家级绝密材料。”这些文件均对社会公开，涉案人员对上述规定都明确了解和掌握。二是命题教师在命题前与天津考试院签订的“保密责任书”中明确规定，其命制的试题在启用前属于国家绝密材料。三是考生夹带进考场的作弊资料被监考人员发现抓获后，涉案的各助学点教务人员和辅导教师共同订立攻守同盟，隐匿、销毁涉案资料以应对考试院追查泄题责任的同时，在下次考试前变换作案手段，将直接传输试题电子文档改为人工抄写，用毕销毁继续泄露试题。

三、天津市河东区人民检察院侦破泄露试题系列大案的启示

（一）把握时机，强化举措，确保办理泄密案件的质量

一是查案方向讲求“准”。在查办案件的过程中，河东检察院在全面分析掌握的证据和犯罪嫌疑人的情况及泄密案件具体特点的基础上，精心制定侦查计划，选准突破口。二是侦查过程讲求“快”。在泄密案件中，办案过程越是迅速，证据收集工作越是容易，当事人翻供、串供的可能性越小。河东检察院在找准突破口之后，迅速出击，积极工作，努力缩短办案时间，办案工作高速、高效，以提高效率确保高质量。三是案件证据讲求“实”。通过结合案情、科学预测，制定了缜密的侦查计划，将取证工作量化到人，为避免重复取证和“瑕疵”证据的产生，河东检察院严格规范侦查工作的每个细节，充分运用集体智慧，适时开展案情讨论会，理清取证思路和方向，杜绝了随意取证和无序取证，做到讯问周详、取证到位，并通过供与证、前证与后证、此证与彼证之间的反复比较和甄别，排除矛盾点，达到供证一致，使证据之间环环相扣，形成一条牢固的锁链。四是协调配合讲求“好”。河东检察院坚持侦诉一体办案机制，主动与公诉部门联系沟通，邀请公诉部门提前介入，引导侦查取证，从公诉角度对案件事实和证据进行分析研究，完善和固定证据，把好案件质量关。

（二）加强协作，形成合力，全力打造惩防一体化格局

河东检察院以“关口前移，源头治理”为方针，对职务犯罪坚持打防结合，确保从初查、立案、预防形成链接，摒弃了机械执法、就案办案思想，在承办案件的过程中，对发案单位提出检察建议，预防部门与反渎局大力协作，形成合力，积极与市教卫工委沟通与协调，研究探索在教育系统开展行之有效的预防职务犯罪工作，形成规范性操作，制度性约束，纪委与检察协同监督的工作措施，减少和杜绝职务犯罪的发生，得到了发案单位的认可和好评。 转贴于

（三）服务大局，依法履职，实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一

在查办系列高校公职人员泄露国家秘密案件中，为了减少社会各界因试题泄露事件对教育公信力产生的怀疑，为了自觉维护我市某些考试的考点资格，为了使广大无辜学生因此事件免受波及，河东检察院居安思危，主动服务，妥善处置。一是紧密依靠市教卫工委、纪委，把握正确的办案政治导向，主动向教卫工委党委、市考试院党委纪委汇报工作开展情况，工作中遇到的困难，也得到了上级党委纪委的支持与配合。二是加强沟通协调，认真听取发案院校党委纪检部门意见，及时研究加强改进，适时调整侦查工作节奏、强制措施，保证了发案院校2010年寒假开学后正常的工作和教学秩序，维护了稳定。三是注重网情舆情的收集、研判和通报，对可能或已经引起社会关注的涉检情况，在及时通报的同时，认真加以评估，理性提出应对措施，避免因办案给发案院校及本市教育系统带来的负面影响。

（四）深入调研，查找问题，促使校检双方形成合力

河东检察院反渎职侵权检察局与职务犯罪预防科的同志一起深入到多所高校，就近年来我院查办的涉及大学校园的典型职务犯罪案件开展预防调研，并与高校纪检委领导交换了意见。通过深入地交流，校检双方一致认为，当前高校反腐倡廉建设面临许多新情况、新问题，某些环节中腐败现象易发多发，反腐倡廉任务依然十分艰巨。因此，校检双方应形成合力，从源头上预防腐败，共同开展预防职务犯罪工作是非常必要的。

通过调研，双方初步确定了由各单位领导及职能部门负责人参与的预防职务犯罪工作协调机制，定期召开联席会议，共同讨论、研究和部署预防职务犯罪工作。今后，检校双方进一步加强联系，通过专题研讨等多种形式，共同探讨新形势下高校职务犯罪的规律、特点及防控对策，有针对性地开展高校预防职务犯罪工作，提高工作能力和水平，有效地遏制高校职务犯罪案件的发生。

四、教育系统泄露国家秘密案件的对策

提高社会对国家考试机构的认可及信任程度，应对日益增多的教育系统泄露国家考试秘密的行为，主要是通过法律约束和自律规范来实现。法律约束，要加快有关国家考试的法律法规建设，使国家考试的设计和实施都有法可依、有法必依，自律包括一套约束组织行为的伦理规范、自我评估及诚信意识。当前，应当针对国家考试公信力面临的问题，把提高国家考试公信力作为提高行政能力的重要内容，并作为国家考试管理创新的紧迫任务，认真研究，采取有力措施加以解决。

（一）必须牢固树立正确办考思想

以人为本，设考为民，为国选才，是提高国家考试公信力的思想基础。从国家考试的设计到实施，都要以维护考生也就是人民群众的根本利益为出发点和落脚点。在考试工作中，人民群众的根本利益就是贯彻公平、公正原则，建设公正、公平的考试环境，提供科学有效的考试服务。各级国家考试管理机构应牢固树立以人为本、设考为民的办考思想，依法办考，依法治考，严肃考纪、端正考风，切实维护人民群众正当的考试权及相应的知情权，并接受人民群众的监督。

（二）推进考试管理科学化和民主化的进程

目前，政府能否提供保证考试安全和考风考纪前提下的考试产品，保障公民应考的公平公正环境，是国家考试公信力的重要内容。而充分保证社会和考生的知情权，扩大考试管理的透明度，将有利于考试公信力不受或少受损害。

建设国家考试公信力应加强两个方面的监督，一方面由政府监督考试是否体现了国家意志，考试机构是否履行了规定的责任和义务。另一方面考生和社会舆论等监督力量将监督考生权利是否得到保障，考试过程和结果是否公平公正。

（三）建立考试机构制度化的自律机制