财政资金论文范文

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二、我国政府财政资金股权投资实践

2009年4月，科技部和财政部批准的六家创业投资引导基金股权投资项目签订协议书，专门向初创期科技型中小企业进行投资。承担项目的六家创司将分别发起设立六个创业投资基金，重点投资于初创期科技型中小企业，首批融资规模达10.45亿元，其中引导基金参股投资1.59亿元。这是我国财政首次以股权投资方式与投资公司合作。随着经济社会的发展和政府职能的转变，近几年来，政府财政资金股权投资的概念在市场上已经不陌生。清科研究中心《2013年中国产业投资基金专题研究报告》指出，政府引导基金在我国经历了探索起步、快速发展、规范设立与运作三个阶段的发展，到目前已经进入相对成熟的市场化运作阶段。随着国内资本市场的逐渐复苏，由地方政府设立引导基金的热情逐步升温，各省、市、自治区分别制定出台了适合本地的政府创业投资引导基金设立方案。其中，江苏省、广东省的政府财政资金股权投资目标明确、运作规范、管理科学，对其它省市推进政府资金股权投资有一定的借鉴意义。

（一）江苏经验

2011年10月，江苏省财政厅下发了《关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资等使用方式的意见》。各市、县财政局根据《意见》要求，结合实际，确定了重点成长型企业发展扶持规划，拟定了股权投资、融资风险专项资金、定向融资担保等资金运作方案。省财政厅根据评审结果分两批与运作方案相对成熟的31个市、县财政部门签订了为期三年的资金使用协议，共拨付资金3.68亿元，引导各市、县财政出资3.73亿元，共同组成地方区域发展扶持专项资金，并委托江阴市高新技术创业投资有限公司为股权投资管理机构和出资人代表，从2012年开始实施财政资金有偿使用试点。从发展情况来看，江苏财政资金股权投资企业发展态势良好，取得了明显成效。到2013年底，江苏省采取股权投资方式运行的资金额度为12.59亿元，共投资174户企业，已完成投资8.34亿元；2013年被投资企业共实现销售收入206.87亿元，同比增长13%。采用定向融资担保和融资风险基金方式的资金额度为7.26亿元，共为765户企业53.45亿元贷款提供担保和融资风险补偿服务，年均放大倍数5倍以上；2013年被扶持企业2013年度共实现销售收入935.61亿元，同比增长17%；实际上缴税收44.42亿元，同比增长13%；实现净利润63.71亿元，同比增长12%。财政股权投资以战略性新兴产业和高端服务业内企业为主要投资对象，在174户获得扶持资金股权投资的企业中，近140户为江苏省十大战略性新兴产业和高端服务业内企业，新兴产业和服务业企业占比80%，促进了江苏省产业转型升级。江苏政府财政资金实行股权投资的经验表明，财政资金参股企业对于促进企业良性发展具有多方面的作用。

（二）广东经验

2013年初，广东省财政厅出台了财政经营性资金实施股权投资意见等文件，扩大对现有财政经营性领域资金的股权投资改革。广东的主要做法有：1.明确股权投资的范围和比例安排。2013年省级财政用于股权投资的总额约187亿元，其中：注入资本金类项目、用于公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施等重大基础设施和重大项目建设的资本金，按不低于专项资金规模70%的比例进行股权投资；产业扶持类专项资金项目，用于支持重点产业和新兴产业项目，按分别不低于专项资金规模的50%和40%进行股权投资;补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设等，具备股权投资条件的，原则上实施股权投资。规定产业扶持类资金投资期限一般为3-5年，最长不超过10年,财政资金投入占股不超过总股本的30%，且不为第一大股东。2.明确股权投资改革的政策导向。一是引导投资方向。通过股权投资方式引导带动社会资本投向基础设施、新兴产业、高新技术产业等政府需要扶持的领域，着力培育科技含量高、创新能力强的先导性产业。二是专业管理，市场运作。委托专业机构实施股权投资管理，以市场化的方式对项目的研判和选择进行运作。三是循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权，确定资金使用的责任主体，实现财政资金的保值增值和良性循环；建立和完善退出机制，适时退出获得合理回报，形成财政资金滚动发展效应。四是防范风险，提高绩效。明确受托管理机构责任义务，引入第三方机构对股权资金投入和使用进行风险评估和绩效评价，建立健全风险防范和激励约束机制。3.明确股权投资的运作模式。一是参股方式，包括直接注资、参与上市公司定向增发、委托管理机构直接投资、委托管理机构与企业合作发起设立专门的项目公司等方式。二是参股程序。产业扶持类专项资金实施股权投资管理程序包括：省级行业主管部门会同省财政厅项目申报指南；开展项目竞争性评审；按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构；受托管理机构开展独立调查；省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金；受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。三是参股项目退出，适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购等，实现财政资金退出。四是管理费用和收益管理，按受托管理财政资金总额的一定比例和管理业绩，每年支付受托管理机构管理费用，并将投资净收益的10%左右作为受托管理机构的奖励资金。省财政股权投资资金退出后形成的收益，除支付管理费用和奖励外，本金和剩余收益部分由受托管理机构负责上缴省财政，按原渠道滚动使用。五是资金管理和考核，引入第三方评价机构对股权投资资金的使用和管理进行风险评估和绩效评价，对受托管理机构实行总体考核，对连续几年未完成财政资金保值增值目标的受托管理机构，采取撤销受托资格等惩罚措施。六是建立资金动态调整机制，对未完成年度股权投资的专项资金或行业主管部门，可减少下年度资金安排金额并作为今后申请财政资金的考量因素，对使用绩效好的资金或行业主管部门，可增加滚动投入资金额度。4.明确界定各方的职责关系。按照参与股权投资的主体划分，省政府是出资主体，享有资金所有者的各项权益；行业主管部门是责任和监督主体，负责股权投资管理的具体实施；财政部门是监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价；受托管理机构是经营主体，按委托管理协议及所持有股权行使股东权利、履行股东义务，并在法定程序内明确所投入财政资金的有限责任，建立市场化运作风险规避和退出机制。广东的改革工作呈现以下几个特点：（1）将用于支持经济社会发展、提供准公共产品和社会有偿服务等方面的财政投入明确为可实施经营性投资的资金，将符合条件的注入资本金类项目、产业扶持类项目、产业园区类等纳入股权投资改革范围，其规模走在全国前列。（2）准确定位财政经营性资金股权投资的方向、重点、方法。（3）将投资的领域确定为重要基础设施、高投入高风险的高科技行业等市场资本不愿投入或投入不足的领域，发挥财政资金对社会资金的带动作用。（4）财政经营性资金以盈利大小为主要目标，政府主管部门不参与企业日常管理，不干预企业经营决策。（5）在股权投资项目管理中引入市场化运作机制，将评审项目交由受托管理机构开展调查、可行性分析、投资方案谈判等，并提出投资方案建议。（6）在股权投资管理中引入退出机制，通过阶段性持股，获取合理回报，实现财政经营性资金的滚动发展。（7）在项目管理中引入第三方风险评估和绩效评价机制，对项目进行分析、判断和价值评估，作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。（8）明确实施股权投资的财政资金管理权限，仍由相关的主管部门负责实施，实现权责对等。

（三）推行政府资金股权投资中需重视的问题

从江苏省、广东省推行政府资金股权投资的实践可以看出，得益于政府资金规模大、投资目标明确、政策扶持力度大等优势，在实际运行管理过程中取得了良好的扶持效果。但由于缺少可参照的成功经验，在以上两省先行探索过程中，还存在一些需要重点关注的问题。1.资金管理制度有待进一步完善。在资金运行过程中，还存在一些需要解决的实际问题，如，股权投资对企业规模和利税贡献要求较高，需进一步明确投资企业的规模和纳税能力；股权投资的退出方式和损益确认原则需要明确和细化；涉及多方利益主体、多重利益博弈，需要对原有责任机制进行必要改造和重构，并将其规范化，防止出现新的权责不清晰、运转不顺畅、监管不到位等问题。2.资金管理人员的专业能力有待提高。市场化运作的股权投资对管理人员的专业能力要求较高，投资目标企业的筛选评定和投资跟踪管理、绩效评价，需要财政部门和资金管理机构具备金融、财务、投资管理等方面的专业知识。3.需健全风险防范机制。由于我国的市场体系仍然存在法治水平低、发育不完善、信用机制不健全等问题，使股权投资改革有可能面临不少的风险挑战，包括偏离政策方向风险、寻租谋利风险、委托风险、经营财务风险等，因此，需要在改革过程中不断完善制度安排和规范操作细则，切实防范投资运作中的潜在风险。

三、推动我国政府财政资金股权投资发展的建议

（一）进一步完善管理制度

明确界定政府财政资金股权投资的范围，财政经营性资金应逐步退出一般经营性、竞争性领域，转为主要投向重要基础设施、区域开发、战略性新兴产业、高新技术产业、创新创业型企业等社会资本投入不足的领域，防止挤出效应的产生。进一步细化和明确资金运行管理机制，在企业遴选、资金监管、绩效评价、股权退出等各个环节制定既契合市场要求又具有可操作性的管理机制和操作细则。进一步完善责任机制重构及落实办法，明确和落实政府部门、受托机构、被投资企业的权责关系。

（二）进一步体现市场化原则

市场经济国家的实践经验表明，财政股权投资改革必须坚持引入市场化、专业化运作模式。政府应制定和完善政策环境，减少行政干预，把具体经营权交给直接面对市场的基金管理人；调整政府股权投资收益分配办法，合理分配政府、受托机构与企业之间的损失和利得；探索完善激励机制，充分调动受托机构和资金管理人的积极性，进一步提高政府财政资金运作效益。

（三）加快培养优秀管理人才

为了提高资金管理的专业水平，在加强学习培训、提高财政工作人员业务能力的同时，应鼓励和引导财政部门通过引进专业团队和专业人才来打造专业化管理团队，并充分利用第三方机构服务提高资金管理机构的综合投资管理能力，提升政府财政资金管理水平。

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二、财政专项资金的会计核算

随着我国财政体制改革的持续推进，事业单位自身改革发展的深入、新业务的出现等，原有会计制度已经难以满足事业单位管理和发展的需要，2012年12月31日新的《事业单位会计制度》应运而生。新制度增加了有关国库集中支付、政府收支分类、工资和津贴等公共财政改革会计核算相关内容以外，进一步完善、细化了会计科目设置和相关会计核算。新制度对收入的不同类别进行了重新界定，具体包含财政补助收入、事业收入、附属单位上缴收入、经营收入以及其他收入等。再比如，新制度要求事业单位年度预算中的事业支出划分为“基本支出”和“项目支出”。此外，对净资产科目进行了相应调整，增设了科目。与原制度相比，通过对收入、支出以及结转和结余相应内容的调整，事业单位会计核算将更加清晰、更加科学，这也将有助于单位预算编制、资金管理发挥出应有作用。

三、财政专项资金核算中存在的问题

（一）财政专项资金核算中财务人员不规范做法

1．部分财政专项资金没有按照单独核算的原则进行核算。事业单位财政专项资金的使用应遵循专款专用、单独核算的原则，然而部分单位的账务处理却没能贯彻这一原则，导致财政专项资金收支状况无法得到真实、清晰的记录。

2．部分事业单位简单地将收到的财政专项资金计入“应付账款”或“其他应付款”等往来科目，而不是计入该单位收入类科目核算，必然地，其也无法可靠地反映事业单位收入状况。

3．部分单位在年终结账时，不论项目的完成情况如何，将专款支出与收到的专款相抵减，错误地反映事业单位业务并导致会计信息失真。

（二）在事业单位对财政专项资金的预算管理中，内容与管理均过于粗糙

部分事业单位没有对获得的财政专项资金制定合理的资金使用计划，在预算编制过程中没能做到全员参与，多数以财务部门为主，单位各部门之间缺少有效沟通与协调。预算执行力度也不够，单位在实际工作中，预算执行随意性较大，单位在使用财政专项资金时随意改变资金用途，扩大资金使用范围，给资金挪用造成空间，通常挪用专项资金用于其他支出，特别是用专项资金购车、建房和发放奖金福利等，进而违背预算初衷，。

（三）财政专项资金使用过程中的问题

一般而言，事业单位财政预算普遍推行部门预算，预算编制基本上实行“人员经费按标准、公用经费按定额、专项经费按实际”的方式。但是，这样的原则非常粗糙，“按实际”给现实操作留下了太多空间，财政专项资金如何“按实际”？这使得事业单位在财政专项资金的分配方面缺乏科学合理的标准和根据，在预算编制、资金使用上缺乏规范。除了前述专项资金挪用等问题外，还存在着分配拨付缺乏透明度、监管机制不完善、项目申报不严格等问题。

（四）缺乏有效的财政专项资金绩效考评制度

规范的财政专项资金核算与管理过程包含预算编制、资金使用、决算与绩效评价四个维度，于2012年年初颁布并实施的《行政事业单位财务规则》就明确规定，行政事业单位应当加强专项资金使用的绩效评价，以提升资金使用效率。绩效评价作为财政专项资金核算与管理的重要一方面并未得到应有重视。在事业单位财政专项资金使用过程中，通常缺少绩效评价，没能对资金的使用进行全面评价，也就无法调动各个专项资金使用单位或部门对节约专项资金的积极性，无法提升资金使用效率。

四、财政专项资金核算与管理相关建议

（一）进一步强化财政专项资金会计核算工作

进一步深入学习新《事业单位会计制度》，严格按照会计制度相关规定进行会计核算工作。具体而言，首先应在思想上有足够的重视，很多情况下，业务人员明知应专款专用却还要挤占、挪用，应从思想上阻止这样的情形发生；其次，随着相关配套措施的修改与完善，应强化专业知识学习，不断更新专业知识与法律法规知识，增强财务人员专业胜任能力。

（二）科学安排、严格把关，规范财政专项资金的预算管理

事业单位预算管理是现代财务管理适应财务活动性质变化的有效机制，应进一步强化预算管理的重要性与基础地位。首先，应提升财政专项资金预算编制的科学性，只有预算编制科学，最后的变动才会比较小，才能提高预算管理水平。具体而言，应该将项目安排与专项资金支出按照时间先后顺序进行匹配，进而形成清晰明了、一致的进度表，把项目安排尽量细化到每一个具体事项、每一笔款项的支付，使得项目安排与专项资金支出紧密相关。在对预算编制进行细化的同时，也增强了预算编制的透明度，预算编制中每一笔专项资金的支出更易落实，专项资金使用效益得以提升，资金浪费甚至挪用的现象得以有效减少。其次，应重视财政专项资金预算编制的严肃性和权威性。在预算编制过程中，需对用款单位或部门资金使用情况进行评价分析，通过科学、严肃的讨论，区别事项的轻重缓急，以此为基础编制预算，进而提高预算编制的严肃性和权威性。另一方面，应建立专户管理财政专项资金的使用，做到专款专储与专款专用，减少或杜绝随意改变资金用途、扩大资金使用范围等情形的发生。

（三）加强对财政专项资金的监管

通常而言，许多项目的申报过程并没有什么问题，其后在财政专项资金使用过程中，单位经常会在项目上偷工减料，将节余的专项资金用于其他方面或者扩大资金使用范围等，违反了财政专项资金专款专用的原则。因此，政府相关部门应通过多种方式加强对财政专项资金的监管。只有监管到位，措施得力，才能提高财政专项资金的使用效益。譬如，可以指派工作小组对正在实施的项目进行实时监控，并根据所获得的反馈信息对事业单位进行跟踪检查，制定严格的奖惩措施。

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我国国库集中支付中所存在的问题

1、理解不到位,意识缺乏。部分单位对国库集中支付制度的理解不是非常到位,其观念仍然停留在原来的财政资金管理以及支付模式状态下,导致其对国库集中支付制度以及部门预算工作的实际规程没有一个较为清晰的意识与了解,在实际的工作过程中仍然沿用传统的思路以及方法来实施预算编制与执行,当前的国库集中支付制度下单位预算工作业务多、手续杂、程序繁、规范要求高,导致有些观念较为陈旧保守的单位在执行过程中易催生抵触情绪。

2、财务人员素质水平较低。依照相关规定,各单位财务工作人员应该严格依照相应的财经法律法规以及相关会计制度来针对单位的日常经济活动的合法性以及真实性进行管理与监督,可是,当前很多预算单位的财务人员有些对具体财务工作了解不是非常透彻,职业技能水平相对较差,有的甚至都不了解最基本的会计科目以及财务制度,不能够很好地担起财务经办人的责任,还会为国库集中支付实际工作造成一定的麻烦。

3、存在着一定程度的违纪情况。当国库集中支付刚刚开始执行的时候,由于各方面的程序不够规范,致使某些单位不了解纪律的严肃性以及执行的深浅,使得“小金库”现象一度销声匿迹了,可是,伴随着国库集中支付制度执行的不断深化,有些单位又开始想方设法地私设“小金库”,目前,有些是以单位形式进行“小金库”设置的,有些则是以个人名义,还有些则是将资金存入到没有执行集中支付制度的相关机构中等等。

4、国库集中支付的监督职能未有效发挥。国库集中支付中心在日常运行过程中,不但需要做好相应的服务工作,还应该实现监督职能,力求为预算单位的制度执行以及财政资金的安全使用配以有最优强有力的保障。但是就目前的情况而言,国库集中支付中还没有对那些违规开支进行有效的管理、监督与控制。国库支付的监管职能尚未发挥到位,主要表现在国库部门缺少对预算拨款凭证的有效审核,不见单审核地区的财政资金管理就存在着违规违纪的现象,使财政资金使用风险增高。例如,许多地区推行公务卡支付后,财政资金违规提现等违纪问题屡禁不止,影响了国库集中支付的效果。总体而言,是因为缺乏相应的监督管理机制和部门的有效监督和制约,阻碍了国库集中支付的健康有序运行。

5、支付信息不对称,集中支付效果差。由于国库集中支付体系未健全,信息传递的路径狭窄,导致上下级之间缺乏有效的沟通,无法实现信息的传递。同时由于管理机制的不完善,致使各个部门缺乏有效的监督和制约,再加上信息的不对称使得国库的管理部门不能及时准确的了解市场和服务的信息,一方面降低了国库资金管理的效率,另一方面增加了国库资金使用和管理的风险。

对策分析

1、完善法律保障,夯实制度执行基础。相关部门应该构建以及完善相应的法律法规与制度体系,为我国国库集中支付的顺利实施提供强有力的法律保障。我国在执行国库集中支付制度以后,预算单位以及财政管理部门的任务、预算执行编制、智能实现、账户设置、预算审查、预算批准、银行清算、收付程序等等均发生了很大改变,使之能够更加与实际的市场经济要求相适应,积极推动我国的财政改革。

2、强化会计责任意识,落实财务管理工作。针对那些由于财务管理工作不到位而导致形成较为严重经济损失的情况,应该按照法律追究单位负责人以及相关责任人的相应责任。审计部门需对各个单位财务管理体制构建、执行以及资产安全完整性、资金使用效率等等方面的情况定期实施检查、考核与监督、验收,强化会计人员的责任意识,推广宣传财务工作的重要性,使单位以及员工将财务管理工作落实到位,认真执行国库集中支付。

3、强化财务人员技能培训与考核,提升其素质水平。国库集中支付涉及了预算编制以及项目管理等等多个环节,其对财务人员素质水平要求是非常高的,因此,需强化对财务人员专业知识技能的有效培训,其至少应该具备有会计从业资格证书,培训完成后仍未取得会计从业资格证书的则必须调离,重新安排其他工作,同时要将职业道德优良以及业务素质水平较高的财务人员吸引到此岗位上;构建合理的财务人员绩效考评体系,通过财务部门具体负责以及国库支付中心和各个单位间的有效配合,定期针对预算单位的财务工作人员实施客观以及全面的考核评价,对于那些业绩较为突出的财务人员,给予表彰,将财务人员的工作积极性充分调动起来,实现其业务水平的优化提升。

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专项资金是为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。专项资金大多直接来自财政拨付，可分为发展性专项资金和事业性专项资，涵盖了国民经济发展的各个方面，其资金规模大，使用效果影响范围广。

一、事业单位专项资金管理问题

笔者在实际工作中发现事业单位的专项资金管理中存在预算难做、支出随意、决算和绩效评价缺失等问题，具体如下：

（一）预算编制与执行存在偏差

在实际操作中存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上脱节的问题：一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费；二是项目资金拨付滞后，有的项目资金在项目完工结算后才到位，有的项目资金已到位但拨付进度滞后；三是单位自筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续；四是项目立项后没有实际支出，最后将资金移用到其它项目或转入单位的其它收入；

五是项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续；六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资产后续管理上政府财政部门和具体管理部门脱节。这些现象给专项资金规范核算带来了困难，也削弱了预算编制的作用。

（二）财务控制作用弱化事业单位对财务人员的重视程度普遍不高。

多数单位财务人员在专项资金的管理中只是承担了会计核算和资金支付等简单的服务性工作，对具体的业务和决策了解不多，财务人员对各专项资金活动的事前和事中的辅助控制作用没有体现出来，财务人员无法根据业务进度合理安排资金支付。对于专项科研经费较多的单位，科研人员没有精力也缺乏相应的专业知识对资金进行科学合理的安排，造成了资金管理的真空。

（三）专款支出开支范围不明确具体哪些开支能在专款中列支，哪些开支不能在专款中列支，相关规定一般只是明确了一些大的原则，缺乏对具体操作的规定。而实际情况比较复杂，财务人员只能凭理解去审核监督。一些单位则存在任意扩大专项资金的支出范围，列支办公设备购置费及招待费，违背了专款专用原则，无形中也造成了“合法浪费”的现象。

（四）专项资金结余处理不及时专款下拨到单位，单位完成专款规定的项目后，有时会节约下来一部分资金，结余的这部分资金如果不进行处理，会导致单位挂账的专项资金结余项目越来越多。

这些项目的结余资金是构成单位银行存款的重要组成部分，但单位却不能用这部分资金来开支日常支出，导致这部分资金留在账上不能发挥应有的效益。而另一些项目多、资金量大的单位，各项目资金之间存在相互调剂、混合使用的现象，导致一些项目未按计划规定要求实施。

二、事业单位专项资金管理建议

加强事业单位专项资金管理，最大限度地发挥其使用效益，是各行政事业单位财务管理工作中的一项重要工作。

（一）科学构建预算编制体系应当建立预算编制制度并统一预算编制表格和编制程序，然后结合单位的发展规划确定来年的工作任务和工作目标，据此编制下年度预算。此外，还应明确专项资金申请条件，分清轻重缓急，优先考虑必须的项目，科学合理地在预算中列示项目。

（二）落实专款专用原则使用专项资金的部门和单位，要对专项资金实行单独核算、专款专用，按规定应设立专户的还必须在银行开设专户；严格按规定的用途和标准使用和管理专项资金，自觉接受有关部门的监督检查；强化资金管理，建立健全内部监督制约机制，防止和杜绝专项资金使用过程中的违规现象。

（三）完善整套项目管理体制具体有：

一是各级财政部门应严格立项、筛选、论证制度，组织专家组进行可行性研究和评审，出具可行性研究报告和评审报告，并按规定程序申报，建立滚动的部门项目库和财政项目库。

二是各资金使用单位在专项开展之前应制定详尽的费用预算，在项目开展过程中应严格按照预算执行。

三是建立绩效拨款机制，项目开始时先拨启动经费，以后每个季度拨款要根据项目的进度和上次拨入经费的使用情况拨付，如果上季度经费结余较多，在下季度拨款时作相应扣除。

四是各资金使用单位在资金支出过程中应加强业务人员与财务人员的沟通，使财务人员及时了解项目进度，及时安排项目资金。

五是在项目完成后业务经办人员应及时进行项目报销工作，并进行专项资金使用情况分析，形成专门项目决算，阐明形成预算和决算差异的原因。

六是应根据专项资金管理要求，将项目结余资返还财政，不能私自挪作他用。

七是项目期间形成的固定资产和无形资产在项目结束后应归项目依托单位所有，要按照《会计法》的有关规定办理移交手续。

（四）强化财务控制工作要将财务部门的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制。

财务人员应该参与到资金管理的全过程，对于整个过程进行统筹规划，根据“资金流到哪里，管理管到哪里”的思想，加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率。这需要整个单位提高对财务工作的重视程度以及业务经办人员的积极配合。

（五）实施专项资金绩效评价专项资金绩效评价是指考核部门公共服务的成本耗费和效率水平，根据不同项目支出结果，比较项目之间的社会成本效益，并在可能的情况下比较不同支出组合所产生的社会价值，以及单一项目实现效益的情况。实施专项资金绩效评价可以在事前、事中或事后进行：事前评价，有利于预算编制的科学、合理性；事中评价，可以分析研究项目进展情况，及时处理工作中出现的问题；事后评价，则可以审查和评价项目支出成果是否符合目标要求。

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二、构建地方财政科技资金绩效审计评价指标体系的意义

建立地方财政科技资金绩效审计评价指标体系有利于科学有效的考核和评价科技资金使用产生的效益和效果，有利于审计人员做出客观公正的审计评价，也为审计人员提出切实可行的审计意见提供有效依据，在指导和规范财政科技资金绩效审计工作中具有重大意义。

（一）有利于规范和指导地方财政科技资金绩效审计工作。当前，我国试点地区开展的科技资金绩效审计评价工作大都处于试点阶段，侧重点各有不同、评价指标各式各样、评价标准差别很大，亟需一套相对科学完整的评价指标体系进行规范和指导。

（二）有利于节省审计人员工作时间，提高审计工作效率。以评价指标体系为指导，可以规范绩效审计基本工作流程，缩短审计现场工作和数据分析时间，精准提炼审计结论，节省审计工作成本。

（三）有利于相关部门开展资金绩效管理和考核。科技主管部门和财政部门在项目、资金分配和管理过程中也在大力开展绩效评价工作，但他们也同样面临着评价指标体系不健全、不规范的问题，审计部门建立的评价指标体系将发挥结果导向作用，以审计建议和意见方式为上述部门开展资金绩效考核提供参考。

（四）有利于促改革、调结构，加快经济转型发展。通过建立财政科技资金绩效审计评价指标体系，可以对科技资金投入所产生的新技术、新产品、新项目，形成的新产业、新品牌做出客观的分析评价，并将评价结果与政策管理结合起来，有利于优化完善产业扶持政策，更加突出政策的针对性和导向性，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，增强产业政策在促进经济转型发展过程中的引领和导向作用。

三、地方财政科技资金绩效审计评价指标体系设置的原则

地方财政科技资金绩效审计评价指标体系是对资金扶持项目所产生的效益和效果做出的标准性限定，可以为审计人员评价被审计对象的成绩效能提供标准，一定程度上能保证绩效审计工作的顺利开展。因此，构建财政科技资金绩效审计评价指标体系需要遵循以下原则：独立客观原则。评价指标应客观存在，指标内容应提前限定，不受任何人的主观影响，完全客观真实地反映并评价科技扶持资金使用效能和效果。相关有用原则。评价指标设定应紧紧围绕审计工作目标，只有按照审计目标来进行设定和选择使用，才能正确确定审计评价标准，达到预期的绩效审计效果。定性指标与定量指标相结合的原则。科技项目开展过程中会涉及到社会经济、生态环境及政策规划等各个方面，要全面的反映地方财政科技资金使用的绩效情况，就要通过定性与定量相结合的方式，有效获得使用各种指标。易于操作原则。绩效审计评价指标要具有可操作性，易于采集，易于理解，使用方法简便易行，合理控制成本，能满足横向与纵向分析研究需要。长短期效益相结合的原则。科技项目有的见效很快，有的需要长期才能见效，因此建立指标体系要兼顾短期效益指标和长期效益指标相结合。

四、构建地方财政科技资金绩效审计评价指标体系的建议

科技项目扶持资金绩效评价指标体系按能否量化可分为两种：一种是计量性指标，这类指标值可以直接用数值或比率表示；另一种是说明性指标，这类指标不能通过计算分析评价内容，一般采用专家评议、调查问卷、涉及对象评议等方法得出结论。对此，我们提出构建符合我国国情的地方财政科技资金绩效审计评价体系应采用“1C&3E”的模式，即：合规性(Compliance)、经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)，并以此模式来研究构建审计评价指标体系。

（一）合规性指标。合规性是检查有关主管部门或项目单位对法律法规及其他有关要求的遵守情况，是对履行遵守法律法规或承诺的评价。具体包括项目立项情况、项目承担单位申报资料真实性、合规性以及企业诚信情况，主要采用定性指标，但也应设定一些定量指标。1.计量性指标。合规性定量指标主要包括项目立项比、财政拨款到位率、项目进度比、验收比例等。其中，项目立项比、财政拨款到位率和验收比例指标反映的是科技主管部门的项目管理情况的指标，项目立项比是项目立项数占企业申报项目数的比例，反映科技主管部门立项管理是否规范；财政资金到位率是实际拨付财政资金占应拨付财政资金的比例，反映科技主管部门和财政部门资金拨付的效率；验收比例是项目验收数占项目立项数的比例，反映科技主管部门的验收管理情况。项目进度比，是项目投资额占项目总投资额的比例，反映项目单位是否按照合同规定进度开展项目研究。2.说明性指标。主要关注项目立项的规范性、资金分配的合理性，审查设立的项目是否经过集体讨论、是否经过可行性论证，资金分配是否按照政策规定在合理范围内；对申请的项目是否组织内部审核、专家评审、中介机构评估等；完工的项目是否经过验收，是否按照合同在规定时间内达到预期目标。

（二）经济性指标。经济性是指以最低费用取得预期效果或达到预定目标，检查经济性，重点是分析审查科技项目的可行性，科技资金的投向合理性，以保证科技资金的投入能够发挥出最大的效果，取得最大的收益。1.计量性指标。经济性定量指标主要包括项目资金使用率、财政投入乘数、内部收益率、投资回收期等。其中，项目资金使用率反映项目实际使用金额占项目投资总额的比例，反映科技资金是否真正用于科技投入；财政投入乘数反映财政投入后带动其他资金投入总额占财政投入金额的比例，反映财政科技资金投入后起到的杠杆效应；内部收益率反映项目收益情况，根据行业基准内部收益率考核评定；投资回收期反映财政科技资金投入后回收弥补项目投入的期限，期限越短越好。2.说明性指标。主要关注项目是否符合国家产业调整政策方向，是否紧密结合区域经济、社会可持续发展中重大的共性、关键性、公益性技术研究与开发的实际需要，是否具有先进性、可行性和合理性，是否具有可持续发展性。

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我国的财政专项资金涉及行业庞杂且金额巨大，涉及到教育、农业、工业等各个领域，专项资金的种类多达几十种。"基数加倍增长"是我国预算机制长期采用的增量预算机制，随着人员的调动、时间的变迁单位积存的专项资金和单位公用支出混合在一起进行使用，完全变更了专项资金的使用范围和使用职能，使得大金额的专项资金专项性质不强，这也增加了专项资金的管理难度。

（二）使用随意

我国现行的编制预算实行的是"人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际"模式，依据基数加上增长，有的甚至还将专项资金切块分配，此种模式也就造成了专项经费的编制标准不够科学合理。专项资金预算的主观性和随意性，也就直接导致了专项资金使用上的随意性，截留、挪用现象普遍，例如，用来补贴困难群众的医疗救助资金，就被不同程度的挪用。类似行为歪曲了专项资金的真实用途，财政资金的不合理利用也使人民群众有一定的损失，造成财政资金的浪费。

（三）使用效率不高

各级各部门在申请财政专项资金时投入了大量的人力、物力，从项目的策划，到申请材料的准备和申报，都占用了专职工作人员的大量时间，使得专项资金的申请成本在无形中增大。此外，不同的专项资金被不同的部门掌控，统一项目可以从不同部门以不同的名义来申请专项资金，使资金的用途被分散，最后导致资金难以统筹规划合理配置，使专项资金的作用不能最大地发挥出来。由于专项资金的下拨在不同部门之间转手，导致专项资金的拨款周期较长，对资金的使用效益造成了不利影响。

2加强财政专项资金管理的措施

（一）清理申报项目，缩小范围

长期以来，专项资金并没有很好的做到专款专用，为此，对多达几十项的专项资金要进项定期的清理，对资金的使用情况、资金的管理情况、资金的使用效益等进行具体的了解，并且对各项资金存在的必要性进行客观公正的评价。对于使用效率不高使用效益不明显的资金，进行大力的压缩，并且在一般性预算支出中加入经常性的专项支出，例如对农村生活贫困家庭的资助，以及对警车以及警务设备的定期检查和更换费用，可以列入到经常性的专项支出。

（二）明确各部门责任

从管理学的角度来说，各个部门的负责实际上也是各个部门的不负责，这样的管理基本上是无效的，只有明确各个职能部门的责任，才能建立起有效的财政专项资金管理制度。财政部门与管理部门之间相互制约、相互监督，才能好的形成监督体制。财政部门和管理部门可以就相关的责任进行明确的划分，并制定合理的违责处理办法。将财政专项资金的使用纳入到财政监管的范围之内，将主管部门挪用专项资金的行为从根本上杜绝。

（三）多方面审计监督机制

财政专项资金数额大、覆盖面广，国家审计人员数量相对较少，且对各地方的财政政策相对不熟悉，因此决定国家审计人员难以对专项资金的使用情况进行全面判断。由于审计部门与被审计部门在同一行政体制之内，所以审计结果和审计意见在独立性的显现方面有很大的限制，这时就需要社会审计和内部审计相结合。国家审计、社会审计和内部审计的结合，通过横向和纵向的结合，从而提高对财政专项资金的审计的效率和效果。

（四）提升政府理财的能力和水平

提升政府的理财能力和水平，可以有效的规范地方政府的财政专项资金的管理。首先需要逐步淡化财政专项资金的作用，使政府和市场的职能边界得到规范，使基本化公共服务均等化，运用政府的独立财权有效提高其对资金的调度和运营能力。其二，要加强绩效控制工作，从而对绩效审计和绩效监督进行有效推动。使财政专项资金项目的收益和成本的比重得到有效提高。其三，要将年度预算管理向财政专项资金中期考核机制进行转变，使政府的会计制度向全责发生制进行转变，从而有效提高政府的理财能力。

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规范和强化财政支出管理，提高资金使用效益，保障部门完成行政工作任务和事业发展目标，财政部门加强对科技项目的管理是非常有意义的。从国家到地方都出台了若干意见，例如：国务院以国发〔2014〕11号印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》。该意见提出了加强科研项目和资金管理的总体要求、建立完善了覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责机制，强调了加强科研项目和资金监管工作的重要性。为加强对山西省科研开发专项资金管理，提高资金使用效益，根据国家有关财务规章制度和财政部、科技部相关规定，山西省人民政府印发了《山西省省级财政科研项目和资金管理办法（试行）》（晋政发〔2014〕32号），进一步规范明确了科技研发资金的管理和使用，提高了资金使用效益，促进了山西省教科文事业的不断发展。该系统建设遵循统一规划、分级管理、合理排序、滚动管理的原则。大致可以将项目为单位固定项目、滚动项目、新增项目。目前，科技项目管理系统以项目考核跟踪为主线，涵盖项目录入、项目跟踪考核、项目统计分析、项目绩效管理等所有涉及具体项目的文档资料管理内容；管理与项目预算及项目资金支付和使用有关的全部内容。科技项目管理系统将对科技专项资金的事前、事中、事后进行全过程跟踪，包括规划立项、项目进度、项目跟踪、项目质量、财务制度建设情况、政府采购情况等各种情况进行跟踪。实行全过程监督检查，主要加强对项目资金的立项、分配、使用、验收等整个管理过程的监督检查，参与项目事前、事中、事后的管理工作，将日常监督与专项检查相结合，重点抽查、分片检查、交叉巡查相结合，严把“项目关”和“资金关”，监督好项目实施单位，确保资金及时、足额到位和按项目实施方案使用，确保项目的完成。

2教育基础数据管理参照财政基础数据规范

建立一套与教育资金管理相关的教育行业基础数据规范，按此规范建立教育基础数据管理系统，此系统依托金财应用支撑平台，按基础数据规范及技术规范与教育部门的相关系统进行衔接，包括学校学籍管理、贫困生助学金管理、中职学校学生管理系统、学校固定资产管理系统等。可以从教育部门的系统直接采集提取数据，同时也可以通过教育系统的网络从教育部门所管辖的基层单位采集数据。数据采集涉及教科文资金的有关基础数据，具体包括：教育方面为全省各级各类教师及学生信息、学校资产信息等，科技方面为全省各级各类科研项目信息、执行信息等。教育基础数据管理是财政针对教育系统需要的基础数据，开展数据服务查询。例如首先学校资产情况，可从学校性质分，包括学校的资产情况需要采集学校的总占地面积、绿化用地面积、运动场地面积，学校的图书总数、当年新增数量、电子图书资源，计算机数量、其中教学用计算机数，语音实验室个数，多媒体教室个数，学校的固定资产总值、其中教学、科研、仪器设备资产总值，信息化设备资产总值，其中软件资产总值。这些资产还需要区分出学校产权和非学校产权。其次学生基本情况，可从学生类型、培养方式分类的在校学生学籍中提取数据。还有教职工情况，基础数据包括校本部教职工和聘请校外教师，对教师要分职称统计，分为正高级、副高级、中级、初级、无职称。对教师情况还要分学科、分学历、按学校分别查询。综上所述，规范基础数据，建立教育基础数据管理系统，开设各基础数据查询、汇总、统计功能，可为各级教育行政主管部门，特别是财政部门提供全面、便捷、准确的数据依据。

二教科文资金管理系统的技术方案

教科文资金管理建立覆盖所有的教育、科技类政府性资金运行全过程的网络化监控机制，对教育科技资金进行及时跟踪监控和综合分析。

1技术架构基于财政部“金财工程”应用

支撑平台建设财政一体化系统基础之上，设计业务广、逻辑复杂、用户多等特点，对整体系统的安全性、先进性、规范性与标准性、提高可用性、可靠性、适用性、易操作性、可扩展性、兼容性有着很高的要求。系统采用先进的、基于J2EE平台的三层分布式应用体系架构，将用户界面、业务逻辑与数据资源进行分离。在客户端的具体实现上根据不同的应用场景采用不同的技术实现策略，即对包括系统配置、业务应用等要求部署灵活、使用简便的应用场景，采用以浏览器为主的实现方式；对与复杂业务系统创建相关的模块，采用集成到统一的实现方式；对于编辑、维护操作复杂的模块，采用标准Windows应用的实现方式。全面结合在应用中得到验证的框架和组件。用组件化、参数化、模式化等先进构造思想，在这些框架和组件基础上进行扩展来构建灵活、健壮、高效、稳定的财政系统。系统业务模块，均按照系统构架逻辑分层将业务封装成表示层组件和业务层组件，使之可部署到不同的服务器上。采用多层的体系结构和服务器端的JAVA技术是基于对可缩放的、可扩展的和灵活的体系结构的需求。按照MVC模式设计，由用户视图、视图控制器和业务实体即构成了表示层组件。值得注意的是，代表Model的业务实体实际上贯穿应用系统的所有逻辑层，实现连接逻辑层间的业务通信；而业务层则被划分成业务会话与业务持久化两层，其中会话层封装业务处理逻辑，持久化层为之提供数据存取服务。

2软件选型基于财政部“金财工程”应用

支撑平台建设财政一体化系统基础之上，综合分析原有系统现状及未来发展规划，采用“以生长为主、接入为辅”的模式建设教科文资金管理系统。该系统按照平台实施的技术规范，根据不同模式分别对待，以最大限度达到安全、高效、易用的目标：一是基于平台生长的子系统服务端统一采用J2EE技术，oracle数据库，按照三层结构模式进行设计，整体采用B/S的架构；二是基于平台接入整合的系统，基本保持原有技术架构，与平台的交互统一采用标准XML作为数据载体；三是采用portal技术实现总体门户建设。

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一、农村公共品的理论分析

农村公共品是指在农村地域范围内，用于满足农业生产和农民生活公共需要的一类物品。对于农村公共品而言，政府必须充分发挥其财政保障作用，通过一定的机制，保障农村公共品的有效供给，这是由农村公共品的性质决定的。

（一）农村公共品具有一般公共品的性质

1.农村公共品具有非排他与非竞争的特性。由于存在非排他性与非竞争性，在农村公共品的供给中，基于市场的资源配置将会出现“搭便车”现象，从而不可避免地造成供给不足，难以达到帕累托最优。而政府的强制性融资方式能够很好地解决该问题，实现农村公共品的有效供给。

2.大多数农村公共品具有外部性。外部性的存在将导致私人的边际效益与成本偏离社会的边际效益与成本，无法达到社会效益的最大化，所以农村公共品的市场供给是无效的。为了保障其有效供给，政府需要建立财政保障机制，通过矫正性的税收、财政补贴等手段，调整私人边际效益或成本，矫正外部性。

3.部分农村公共品具有规模效应。部分农村公共品的单位成本会随着供给规模的增加而呈现出下降的趋势，如就农村科技推广这一公共品而言，小村庄的分散供给是低效率的，但是当土地相对集中后，可以更好地使用新技术、推广机械化，产生规模效应。这类农村公共品的市场供给同样是无效的，会出现私人收费成本过大、浪费性重复建设等问题，所以应当由政府通过一定机制保障其有效供给。

（二）农村公共品具有区别于一般公共品的特性

1.农村公共品具有生产分散性。农村公共品的生产分散性是指农民能够用于公共品供给的资金较为分散，这是由农业生产的特点和农村分散的经营方式决定的。由于存在这种生产分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在农村中只能由政府通过发挥财政资金的保障作用，保障其有效供给。

2.农村公共品具有较强的针对性。农村公共品的受益范围相对较小，因此农民就能够通过一定的渠道反映其实际需求，上级政府也可以通过这些渠道，了解农民的需求意愿，并在此基础上，做出合理的供给决策。而且在多数情况下，农村公共品是否有效提供，直接关系农民的受益程度，因此农民也愿意表达其需求意愿。基于这一特性，政府的财政保障机制，应以满足农民需求为基础，使上级政府的供给决策能够反映农民的需求意愿。

3.农村公共品具有边缘性。所谓边缘性是指农村社区处于中国行政区划的最底层，乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共品都有可能覆盖到农村，这就使得农村公共品供给具有多层次性。这一特性要求各级政府的财政资金保障机制，应当以供给资金均衡为目标，通过合理确定其供给决策，保证公共品在农村分布的数量和质量。

二、现行农村公共品供给资金财政保障机制的缺陷

（一）基层政府财政收入有限

在农村公共品的供给中，地方财政收入，特别是基层财政收入，发挥着非常重要的作用。在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些税源广泛、税收收入稳定、征收成本较低的税种组成。但是，相比之下，基层财政收入则主要依靠一些小额、零星的税种，基层财政缺乏支柱财源。随着农村税费改革的深入，特别是农业税和特产税取消后，基层财政空间被进一步压缩，预算赤字缺口比较大。为了支持农村税费改革的巩固与完善，2006年起财政每年将安排1000亿元以上的资金，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元，但这与税费改革之前政府和农村社区组织通过各种形式每年实际收缴的1500亿元～1600亿元相距甚远。税费改革使得基层财力受到影响，削弱了其能够用于农村公共品的财力保障。

（二）基层政府支出范围不合理

在分税制的财政体制下，基层政府的重要经济职能之一就是提供辖区范围内的公共品。但是，目前基层政府的支出范围偏大，挤占了原本应当用于公共品供给的一部分财政资金，导致公共品供给的财政投入不足。目前，我国县乡两级的人员经费支出增长大大超过财政收入增长，尽管近几年对乡镇进行了合并或撤销，但也存在减机构不减人员的问题。行政体制缺乏有效的激励机制，导致政府运行成本上升。

（三）转移支付难以体现对农村公共品供给的资金扶持

1.专项拨款难以体现中央政府的政策意图。在各项转移支付中，专项拨款应当能够促进基层政府农村公共品供给的积极性。但目前专项拨款存在以下问题：一方面，资金范围太宽，用于支持准区域性公共品供给的资金所占比例较低，数额较少；另一方面，在确定拨款额和配套资金的配套率时，并没有充分考虑各地区的实际情况，在一定程度上拉大了地区间公共品提供水平上的差距，而且容易诱使一些地方政府伪造配套资金，调取专项拨款。

2.转移支付资金使用效率低下。目前财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象仍然相当普遍，这使得中央拨付的资金在使用中存在严重的挤占、挪用、截留、沉淀等问题。而这些资金经过层层截留，下拨到农村后，基层政府往往还要设立专门的机构负责资金、项目运作，这些机构和行政人员也占用了大量的资金，这都影响了资金的使用效率，导致能够真正用于农村的项目资金很少。三、完善农村公共品供给资金财政保障机制的对策

（一）深化财政体制改革，合理界定基层政府的职能范围

1.应改变现有基层政府的财政体制，借鉴先进省份经验，全面推广“乡财县管”。乡镇的财政可以由县级政府负责管理，这样可以利用县级政府的财力，有效提供农村公共品，同时利用县级财政的约束力，防止腐败现象、资金挪用现象的发生。

2.乡镇作为一级政府仍有必要存在。截至2004年底，我国县级单位共有2862个（其中县级市仅374个），而村民委员会共有652718个，不可能由县级单位直接面对行政村，在二者之间应当有一级乡镇政府，并逐步将其发展为社区公共事务活动的中心，这将更加有利于农村的发展。

3.基层乡镇政府的职能应当有所转变。即从现在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府转变。其首要职能应是保障农村公共品的有效供给，满足辖区范围内居民的公共需要，其职能范围应当被界定为接受县级政府的委托，负责农村公共品的具体提供过程，并向县级政府负责，保证农村公共品的数量和质量。

（二）合理划分各级政府的供给决策权，稳定供给资金来源

基层政府对农村公共品的财政保障能力不足，在很大程度上，与政府间供给决策权的混乱有关，因此，合理划分中央与地方在农村公共品供给中的决策权，才能稳定农村公共品的资金来源，确保农村公共品的有效供给。具体而言，中央政府应当负责提供全国性公共品，如义务教育、计划生育等，并确保其在城乡之间、地区之间的均匀分布。对于地方性公共品，应根据受益范围，由地方各级政府提供。对于准区域性公共品，如农村病虫害防治、农村职业教育等，在地方政府供给的同时，中央应适当干预地方的供给决策。通过明确的制度安排，确定各级政府的供给决策权，稳定农村公共品的资金来源，从根本上解决农村公共品资金的供给问题。

（三）完善地方税体系，壮大地方政府提供农村公共品的财力

取消农业税之后，地方财政尤其是基层财政的负担比较大，如果不采取相应的措施，会在一定程度上影响农村公共品的供给。为此，必须加强地方税体系的建设。

1.在合理界定地方收入规模的基础上，明确地方税的主体税种，建立地方流转税（包括营业税）和地方所得税及个人所得税为主体的双重主体税种的地方税体系。主要措施是改革城市维护建设税，将其由附加税改为专门的地方流转税，从而保证地方税税基的广泛、收入的稳定、征管的便利。

2.完善辅助税种。财产税是地方税收的重要税种，具有税基稳定、税收收入保障性好的特点，结合我国国情，在规范地方税管理体制的基础上，完善财产税、资源税及一些行为目的类税收，并将其作为地方税收的辅助税种。

3.在全国统一税收政策的前提下，中央下放部分税收的管理权限，地方根据情况确定税种，决定具体税收制度，确定开征或停征，即地方对一部分税种具有相对较完全的税收管理权限。

（四）完善转移支付制度

1.建立促进地区公平的转移支付制度。为了保证农村公共品供给资金的均衡分布，应通过促进地区公平的转移支付制度，调整地区之间的既得利益，逐步缩小地区之间财政保障能力存在的差距，实现财力水平的相对均衡。特别是对目前财力不足的贫困地区，应提高无条件转移支付所占的比重。

2.注重省以下转移支付制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力的差距。加大省财政的转移支付力度，充分利用转移支付制度来平衡地区间财力差距，保证不同地区农村公共品供给的均衡，特别是对存在辖区外部性的农村公共品（如环保和教育）应当通过转移支付，对供给方做出一定的补偿，实现外部性的内在转移。

3.调整现行转移支付的结构，充分发挥专项拨款对农村公共品供给的保障作用。对专项拨款进行合理分类，同时在确定地方政府配套比率时充分考虑各种因素，保证专项拨款的合理分配，同时加强对专项拨款资金的管理，争取实现转移支付资金的“一步到位”，避免资金的再分配。

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2.资金的监管力度不足目前，我国对乡镇财政资金的监管力度不足，缺乏有效的监管方法，没有严格按照事前预算、事中控制与事后监督的资金内控方式来执行。尽管我国大多数乡镇财政已经实行“乡财县管”的方式，乡镇财政资金大多由县级支付中心进行统一核算，但是在实际工作过程中，乡镇财政所在财政资金收支管理中仍然具备很大自，难以对其进行有效监管。

二、加强乡镇财政资金管理的对策建议

1.不断完善乡镇财政资金管理制度随着我国城乡一体化建设进程的不断深化，要不断完善健全乡镇财政资金管理制度，为乡镇财政资金管理提供规范指导。相关财政部门要对乡镇现行的资金管理制度进行调查和评价，根据新形势的要求对现行制度进行调整和完善，例如专项资金管理、负债资金管理、国有资产管理、预算管理等制度，从而逐步形成统一完善的资金管理制度。新的资金管理制度要进一步明确乡镇财政部门的职能，将国家财政政策的落实作为核心，在事权上要强调依法理财。首先，要对乡镇财政资金管理的层级进行科学划分，要对相关财政部门和人员的权责利进行明确，从而做好资金管理工作；其次，要严格贯彻落实乡镇财政资金管理制度，在修改时要经由上级部门审批同意，强化制度的可操作性，真正将制度落到实处。

2.加强对财政专项资金的监督近些年来，国家加大了对基层乡镇的专项资金投入力度，作为财政专项资金管理部门，乡镇财政一定要严格按照国家相关规定对财政专项资金支出进行操作，提高专项资金使用的有效性、安全性和规范性。上级财政部门要加强对财政专项资金的监管力度，按照事前预算、事中控制、事后监督的资金管理方法来执行。要将资金管理工作的重点放在资金跟踪方面，对资金使用进行严格审批，规范使用流程，杜绝私自挪用资金的情况出现；要对资金的使用进行严格把关，各专项资金一定要严格按照用途进行支出，避免挤占专项资金的情况；要对专项资金进行核算，由专人专账负责资金的核算与管理；要加强对资金的监督，尤其是要对资金使用的全过程进行监督。

3.引入现代化资金管理模式乡镇财政部门要认清当前财政资金管理的新形势，及时的发掘财政资金管理中存在的漏洞和缺陷，对资金管理手段和方式进行创新完善，提升资金管理水平，实现财政资金管理的现代化。乡镇财政部门应该引入先进的电子信息平台，建立专业化、规范化、数据化的资金管理系统，将财政资金的管理纳入到数据平台中来，从而提高财政资金管理的科学化、透明化。信息平台的应用可以有效的规避传统人工管理模式下的诸多弊端，使得财政资金从申请、拨付到使用全环节透明运行，有利于提高财政资金的使用效率。

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由于项目申报实行条条管理，加之相关部门职能设置重叠，容易导致项目申报重复、交叉。近几年实施的土地整理、土地开发、中低产田改造、低丘红壤改造、沃土工程、农田水利建设等土地综合治理项目，建设内容、建设范围、实施手段等相似度较高，项目涉及国土、农业、农开、水利等多个主管部门，由于各主管部门掌握的项目政策要求不统一，加上信息沟通不流畅，导致各部门在项目选择、资金投向上很难协调，容易出现项目申报的各自为政、重复交叉，其结果是大事办不好，小事重复做。

（二）项目点多面广，资金使用分散，难以形成合力

由于区级支农资金投入渠道分散，在总体上说有四种之多，加之项目资金分配权实质由各部门掌控，容易导致资金分配的盲目性和随意性，资金补助撒糊椒面现象比较严重。如某家水果专业合作社，三年累计接受11家单位31笔财政补助资金，累计金额140万元。财政补助资金点多面广、资金分散，不仅难以使财政资金“扶优扶强”、发挥合力，也容易降低政策扶持效果。

（三）分配层次过多，资金链条过长，影响资金安全

目前，在项目资金的拨付管理上，仍存在二次分配、二次转拨的情况。如近几年实施的低收入农户下山脱贫奔小康工程，专项资金由区财政扶贫专户拨入各乡镇，再由乡镇转拨受益农户，个别乡镇无视财经纪律，出现套取挪用专项资金的违规行为。农业部门主管的农村沼气、畜禽养殖、动物防疫专项资金，均存在二次、甚至是三次转拨的状况。专项资金的层层转拨，延长了资金运行的链条，势必造成财政资金在各环节上的滞留，造成财政资金使用效率的低下。

（四）重项目申报，轻项目管理，弱化项目成效

部门支农项目在项目资金到位后，可能会因项目规划论证不够到位，使项目实施缺乏可行性；或因地方配套资金、自筹资金未能完全落实，影响项目建设进度。部分项目在实施完毕后，也因后续管护措施不到位，不能充分发挥应有的经济效益和社会效益。如在千万农民饮用水专项审计调查发现，个别乡镇因急于争取项目资金,在未充分考虑各村水源条件的情况下就仓促申报立项，导致项目不能如期实施，造成专项资金的闲置，影响资金使用绩效。

二、整合区级财政支农资金的对策建议

面对如上所言的各方面问题，应该在坚持“统一领导，协同合作；规划先行，整合申报；集中财力，突出重点；用途不变，统筹使用；加强监管，绩效评价”原则的基础上，从机构、规划、财力、项目监管等方面系统联动，携手推进财政支农资金的优化整合。

（一）建立组织机构，为支农资金整合提供组织保障

建议成立由区政府主要领导任组长，区政府、区财政以及各涉农相关部门主要负责人为成员的项目资金整合工作领导小组，并成立领导小组办公室，负责项目资金整合工作的规划制定、组织实施、项目审查及协调管理工作。同时建立领导小组成员单位主要负责人联席会议制度，定期或不定期研究项目整合方案，调度项目实施情况。

（二）坚持规划先行，围绕规划整合申报项目

责任部门应编制项目规划，建立项目库，明确项目申报、审核程序。各涉农部门应围绕农业发展规划选择确实项目类型、项目名称，并报支农资金整合工作领导小组审定。领导小组办公室要建立支农资金项目库，各部门申报的项目要按照集中建设项目、集中建设地点和集中资金投入的要求，从项目库中择优选择，报经领导小组审核把关后，再由主管部门按程序和上级有关规定申报。同时，要将已申报项目的名称、投资规模、预期效益等进行张榜公布，接受社会监督，防止项目申报中的弄虚作假行为。

（三）集中财力、突出重点，围绕项目整合资金

基于资金分散的严重问题，各地政府相关部门应该在对本地情况进行系统调研的基础上，选择最先最急需的重点领域，以此为目标集中财力，发挥资金整合合理形成的规模效益。比如某年2009年确定的重点是推进柑桔产业结构调整、柑桔品质提升、发展城郊型特色效益农业、农业基础设施建设、农业产业化发展、低收入农户奔小康等六大工程实施。因此，支农资金整合应紧密结合六大工程，整合不同部门掌管的不同类型资金，集中有限财力，做到投资一项，见效一块。

（四）先易后难、做好试点，以点带面推进资金整合

财政支农资金整合范围，除直接用于抚贫救济、补贴农民个人、特定防灾抗灾、农业保险补贴等特定用途资金之外,其他财政支农资金都应稳步纳入支农资金整合的范围。整合按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各负其责、各记其功”的要求,明确项目资金的管理部门不变、资金性质不变，充分调动各部门整合项目资金的积极性和主动性。整合方式上,应按先易后难的顺序稳妥推进，主要采取以项目统筹安排带动资金整合。整合项目选择上，应选择部分易于操作的紧密型项目,如土地开发治理、柑桔产业升级转型等项目。在整合措施上，通过制定项目规划和资金整合方案,将不同部门管理的相关资金按各自的性质实行拼盘,集中投入使用。

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一、乡镇财政专项资金管理简述

十以来，“三农”问题得到了全社会的广泛关注，而直接与农村、农民、农业发展密切相关的就是乡镇级政府以及其财政部门。乡镇财政专项资金专门用于乡镇建设，它的有效利用关系到“三农”经济的发展，以及农民生活条件的好坏，必须予以重视。财政专项资金需与其他经费资金分开管理，最终要使用到服务民生的项目。但我国乡镇在处理财政专项资金问题上海存在很多的不足，财政部门的预算编制不够规范，对预算的执行也没有统一有力的标准。对资金相互挤占的现象不能予以全部的杜绝，资金的使用也缺乏效率，偏离了设立专项资金的初衷。这些现象应该得到关注，并且及时予以解决，不能让专项财政资金形同虚设。

二、乡镇财政专项资金管理存在的问题

1.乡镇财政专项资金管理制度尚不完善

现行的乡镇财政专项资金管理制度存在很多的漏洞，这在根本上导致了财政转型资金管理的不善。乡镇财政在预算管理的制定和执行上往往是存在欠缺的，各种转移支付制度尚不规范，造成制度执行上的混乱。资金的使用效率不高，未能达到预想的目的。在涉农专项资金的管理上，财政部门存在着一些职权不明晰的情况，人为因素在资金的分配上参与过多。在财政专项资金的管理流程设置上也不够严谨，使一些违规现象有机可乘。乡镇政府在人员 、机构设置、流程体系等方面的设置都不够完善，乡镇级政府中的财政部门也是相对不健全的，财政部门不能严格履行职责，形同虚设。对财政资金使用情况的反馈机制也不够健全，许多资金的来源去向并不能完整的向公众公开，财政信息的透明度差。

2.乡镇财政专项资金监管力度不足

乡镇财政的很多决策时缺乏监管措施的，对项目资金使用的管控非常不到位。对于许多涉及农业、林业、水利等公共基础设施项目，通常是由上级部门统一落实，相关的镇级农业部门、林业部门、水利部门直接向县级主管部门报告账目，镇级政府不参与建设项目的领导工作。这造成了管理和落实的脱节，县级政府的决策往往不能贴合乡镇的自身条件，而乡镇政府对于有异议的项目也无法参与监督与管理。在监管流程的设置上，乡镇政府的监管也是粗放的，不能结合项目实际设置相对细致的监管标准。在乡镇级财政资金的使用上，存在着重视资金的申请和分配，而轻视对资金的管理和评价，财政资金的乱用、漏用、冒用现象时有发生，资金的使用效率不高，不能真正更好的服务于基层的老百姓。

3.乡镇财政专项资金信息传达不畅通

乡镇财政专项资金的信息传达不畅有主观和客观的双方面原因。客观上来看，财政资金从申请到拨付到落实需要一段时间，而乡镇级别是最终环节，流转的时间也相对较久。流向到乡镇政府的资金最终分给每一个农民的手中也会需要一定的时间。这就造成国家的相关补贴政策真正落实到需要补贴的人身上往往需要很长的一段时间。从主观因素来看，政府自身的信息传递机制也是有所欠缺的，乡镇政府在信息的共享上不够流畅，不能很好的与县市级的相关部门及时沟通，对政策的跟进也有所迟疑，不能紧跟政策去采取落实措施。在信息的下行公布上，没有绝对的指标要求。对政策的公式、巡查、反馈没有规范化制度化的规定，信息公开不及时，不能接受来自群众的广泛监督。

4.乡镇财政专项资金财务管理不规范

乡镇政府的财政部门在财务管理上是相对随意的，也是不够专业的。财政部门的工作人员普遍是缺少专业的财务管理知识的，业务素质较低，不能更好的钻研政策、落实政策。乡镇政府的会计岗位设置随意性较大，对会计准则的落实效果也较差。在会计岗位人员录用、离职等情况发生时，人员间的交接管理也不够规范。在日常管理上，对于本级政府发生的财务工作，存在着账务处理延时、凭证填写不规范的现象。财政部门对单位的资产管理、风险管理上也存在缺陷。固定资产的管理不能按照要求设置台账明细账，对固定资产的管理没有落实到个人，容易出现账实不符的现象。对单位的资产、负债的分布不能实时预防、实时监控，对债务风险的预知能力差，容易使乡镇政府陷入财务危机。

三、解决对策

1.完善乡镇财政专项资金管理制度

应制定更加完善的专项资金管理制度，来实现对乡镇财政专项资金更好的管理。加强乡镇政府对财政资金的监管，严格遵守财政部颁布的各项政策，尤其是关于“三农”问题的政策，结合本地区的事情，制定适应于本镇发展的监督管理制度，完善监管体系。完善的监管制度体系可以更加有效的指引乡镇财政资金的使用，提供政策依据。强化乡镇财政所的职能，提升对各大项目的参与度。使其更好的负责预算的编制和执行，对财务核算的监管，对各项专项资金的管理和调度。完善并规范乡镇财政转移支付制度，加强对涉农资金的管理，保证每一笔资金都能切实服务于农民的生产。加强对农村社会保障金的管理，为保障金设置专门的账户，单独管理，防治农村专用社会保障金和其他资金相互挤占。

2.强化乡镇财政专项资金监管力度

完善乡镇政府的监管体制，形成内部控制和外部监管的双向结合体系。在内部，有镇长带头成立项目资金专项领导小组，定期召开专项会议，研讨本镇各项建设项目的建设情况。定期检查财政部门的工作，包括对预算的执行、财务会计数据的处理、相关凭证的填列存档等情况，做到对本镇财务工作心中有数。对重要的涉农项目更要实时管理，要求执行部门定期汇报项目进度，保证项目执行顺利，不存在延误、拖沓现象。在外部，强化上级政府对镇级财务部门工作的管控，实时巡查抽查，对抽查中发现的错误现象要及时更正。在各行政村抽调村民代表，定期举办听证会，把近期完成的各种项目在会上向村民代表进行汇报，接受群众的建议。加强财务数据的公开，在镇政府公示本单位的预算执行情况，接受上访。

3.强化乡镇财政专项资金沟通机制

应自上而下建立高效畅通的信息流转机制。建立完善的办公自动化系统，形成办公事宜的逐级下放，在系统中设置对紧急事件的预警和提醒机制，摆脱传统的电话、书信形式的传达。规范各项事宜的办结时限，严禁拖延现象的产生。对各项国家政策的跟进必须及时，并且不打折扣的执行。加强各级财政部门的沟通协作，应主动与各单位间交流经验。对于农村社保基金的管理，应为每一个享受保障金待遇的农民设立专门的银行账户。有相关款项的拨付时直接由财政部门把款项打入受惠人的账户里，而不再需各部门的经手，使款项的拨付更加实时高效，杜绝在中间环节的截留。完善资金使用的反馈机制，对每笔资金的使用要以书面报告的形式向上级反馈。对于分发到农民手中的款项，要得到农民本人的签字。

4.规范乡镇财政专项资金财务管理

对于财政专项资金，要加强财务管理工作。加强会计基础建设，规范日常财务会计制度。从事专项资金管理的人员必须持有会计从业资格证，必须熟知岗位职责，并且要及时了解掌握最新的会计核算方法，加强自身会计修养，遵守会计职业道德。单位的岗位设置要符合财务管理的目标，执行回避制度，做到会计核算的高效率。加强对农村财会人员的业务培训，组织召开会计业务培训班，让人人参与到会计知识的学习中来，都能了解基本的会计知识，让全员参与管理。加强对会计从业人员的继续教育和日常考核。推行政务公开，把镇政府的财务报表及时向全体村民公示。建立严禁的财产清查制度，定期进行资产的盘点和清查，保障国家公共财产的安全性，保障专项资金的正确使用。全面实行会计电算化系统，运用计算机制度来约束乡镇财政工作的开展，防止违规现象。并且利用电算化系统的先进技术，可以及时的、全面的提取一段时间的财务数据，方便进行数据的分析。

篇12

0 引言

财政专项资金，主要是指具有特定用途和绩效目标的，由上级财政部门和本级财政预算安排的财政项目资金。财政部门承担着加强专项资金管理，必须要强化专项资金整合，提高财政资金绩效。

1 财政专项资金管理中的问题

目前，我国财政专项资金主要包括由单位自行管理和财政部门统一管理的两个部分专项资金。在财政专项资金管理中，主要存在以下三个方面的问题：

（一）财政专项资金种类繁多

第一，一些政府部门领导缺乏综合和全局考虑，以开设专项资金作为工作的必要手段和条件，每组织一项工作，就要开设一个专项资金，甚至是只追求功绩，而不考虑实际需求，只为应付当前，而不顾及长远，导致一些财政专项资金性质和用途基本相似或相同，重复交叉。第二，一些专项资金一旦开设以后，不管实际使用情况，每年不断增加，造成“滚雪球”效应，导致专项资金的数量和种类越来越多，重复交叉设置，不仅加大了专项资金的管理难度，而且还造成资金管理失控的现象。

（二）财政专项资金管理分散

目前，从中央到地方，都设置了许多专项资金，这些专项资金，有的是上级财政部门安排的，有的是上级职能主管部门安排的，专项资金来源渠道多样，“资出多门”，而且在管理上，也是各自为政，就以涉农资金为例，农林牧副鱼等各个部门，都设置相关涉农资金。在财政部门内部同样如此，经建部门、农业部门、农发部门等，都掌握着数量不等的涉农资金，不利于“一个口子支出”预算管理目标的实施，而且也在一定程度上影响到财政资金使用效益。

（三）财政专项资金账户多头开设

对于财政专项资金的管理上，各个部门基于工作便利的需要，强调要设立专户，做到转款专项使用，设置一个专项资金就要开设一个专户，重复开户、多头开户现象屡禁不绝，银行账户犹如“天女散花”。也有的专项资金管理部门和负责人给予利益关系，迎合银行吸储需求，不积极配合专项资金清理活动，从而使专户清理难度较大，效果不明显，财政专项资金整合难以开展。

2 财政专项资金整合的措施和方法

针对我国当前财政专项资金管理中存在的问题，必须要按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、优势互补、各负其责”的原则，强化专项资金整合。主要可以采取以下四个方面的措施：

（一）加强对财政专项资金的和摸底

对于财政专项资金的摸底，主要包含以下两个方面：第一，要摸清项目底。要对现有的财政专项资金进行全面通缉，包括本级政府设立的和上级政府设立的专项资金，全部都要列入到摸底范围内，要对项目资金额度、资金用途、账户设置、核算方法和项目资金使用情况进行统计，确保不重复统计、不遗漏统计。第二，要摸清资金底，要对项目资金历年结余情况进行统计，对项目支出情况进行分析。通过以上两个方面的摸底，核对、界定专项资金情况，分门别类，根据资金性质、用途和管理单位等要素，进行编号，提出处理意见。

（二）明确专项资金整合思路

对财政专项资金的管理，必须要以资金整合为突破口，必须要以建立项目库为重点，以绩效考核为抓手，不断创先专项资金管理机制，完善专项资金管理制度，进一步强化和严肃财经纪律，强化专项资金整合力度。可以在不改变专项资金管理权限和分配权限的前提下，不改变资金用途和性质，把所有的财政专项资金都纳入到项目预算中，通过对项目的整合，把专项资金整合在一起，集中财力办大事。要逐步完善预算绩效管理，完善项目库管理，把部门预算、政府采购、资产管理、国库集中支付、监督检查、绩效考核，都纳入到预算管理之中，实现项目库管理系统向财政预算管理信息系统的创新和升级。

（三）加大财政专项资金整合力度

在财政专项资金整合过程中，可以按照“科学设置、重点保障、绩效管理”的要求，采取调整、撤销、合并、保持等方法，切块归并、打包整合，多不同渠道、不同部门、不同用途的专项资金进行整合，重点做好以下三个方面的整合：第一，做好财政专项资金的政策整合。各级政府要基于全局角度，突出重点，既要从当前实际出发，也要从推动长远考虑，对现有的财政扶持政策进行重新清理和规划论证，对于那些已经实现原定目标或者已经到期的专项，或者与政策目标产生偏差的，要坚决予以撤销；对于那些符合公共政策目标，但是在扶持目标、对象和性质相似或相同的专项，则给予归并；对于那些涉及不同部门的，但在用途和方向方面基本相同的，予以整合。第二，做好财政专项资金的项目整合。财政专项资金主要围绕项目而开展的，项目整合是关键。要按照专项项目的性质，对于那些性质相同、用途相近的专项，给予整合。第三，做好财政专项资金的管理权整合。通过横向合并、纵向串联等方式，整合财政专项。财政部门要在部门预算编制和预算执行过程中，建立相互协调、相互监督的工作机制。

参考文献：