公共政策分析论文范文

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内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。一、“公共”原则的内涵我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经

济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。三、公共政策分析应如何体现“公共”原则公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会

的发展系统，确保可持续发展的实现。（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求多数学者公认，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。以代内公平为目标的公共政策分析有利于促进当前的发展。人们达成的共识是，代内的公平，有助于增强政府的合法权威，提高政府的公信力，使公共政策作为“看得见的手”而更具有效性。一方面，代内公平的提高，可以抑制经济、社会活动对资源、生态、环境的不公平利用以至破坏，并使之纳入到秩序化的轨道，促进全社会对自然资源的节制性使用，进而，减少对末来发展可能有的资源短缺或生态、环境制约。另一方面，代内公平可以保护穷人在当前公平利用资源方面不可侵犯的权力，以避免各社会主体对资源占有的不平等，解决贫困问题。常常是，在贫困状态下、人们处于基本生存需要难以满足而无奈的境地，“只好顾及眼前利益，采用高贴现率的方法，去利用资源”，从而“加剧资源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或减少代内贫困，代内公平既是现实的发展，又是资源可持续供应，生态、环境可持续平衡和利用的必要条件。同时，代内公平的导向下，有利于实现公共政策对经济、社会的当前发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。美国经济学家保罗．R．格雷戈里等认为：“只要经济是完全竞争的，资源配置将处于最优状态”。而“完全竞争”的逻辑要求，就是公平，起码是代内公平。在当代条件下，作为“有为”政府，就要能够通过公共政策分析，获得必要的政策手段，营造公平的市场竞争环境，把社会最短缺的资源配置到最需要的环节中去，维持资源、生态、环境以及社会生产结构与需求结构之间的协调与平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基础上，满足社会的当前需求。这样，既可以节约资源，又有助于提高资源满足未来的持续供给能力，进而又将有助于未来人的发展。以代际公平为目标的公共政策分析有利于保障未来不间断的发展。固然，代内公平也有利于未来的发展，但其着眼点仍然是当前的发展，只具有未来发展的起点意义。代际公平“是从时间特性和人类认识能动性出发提出的现世人类应有的责任感和对未来人类利益的义务感”。令人担忧的是，由于缺乏可行的体现代际公平目标的政策约束，常常是“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而未必能得到长期行为的收益”。其结果，必然使短期行为普遍化，不顾及甚至破坏未来的发展。因此，当代政府的重要责任，就是在“公共”原则下，通过公共政策分析，形成政策导向，使当代人负起历史与道义的责任，避免其利用相对于未来人“近水楼台”的优势，垄断性地主宰自然，并掠夺性地开发和利用。从伦理意义上讲，当代政府的公共政策，不仅要从当代人，而且要从未来人的角度，看待有关发展的公共问题。在未来人作为利益主体缺位的情况下，由当代人短视需要的满足，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。19世纪末美国的自然保护运动，已明确提出要将资源留给子孙后代。必须通过“公共”原则下强制性的政策规范，立足于人与自然间的互惠互利，在代际之间实现人类对于资源、生态、环境的共同利用。只有这样，才能确保经济、社会的未来发展和可持续发展的条件。应该注意，这里强调以“公共”原则，而不仅仅是以公平目标进行公共政策分析，其优越性在于，前者立足于各利益主体，包括富人和穷人、人类和自然共同利益的实现，来解决贫困与发展，以及持续发展问题，而又一般不至产生富人与穷人、人类与自然的对立，有助于使可持续发展的发展系统内各种因素内在的协调，更好地促进经济、社会的可持续发展。

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农业竞争力是一个综合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素对农业竞争力的影响方式和影响程度各不相同，并通过农产品生产成本、农产品的实际价格、农产品比较优势变化、实际质量、市场营销能力和市场占有份额综合体现出来。

(1)农产品成本。一般来说，成本与竞争力呈负相关，即成本低，竞争力强；成本高，竞争力弱。而在农业经营中，除生产费用以外，农产品的经营规模、区域布局、生态环境、生产条件、加工条件、政策变化等诸多因素也都直接或间接地决定农产品成本水平。

(2)农产品的实际价格。一般来说，实际价格与竞争力呈负相关。即在质量相差无几的情况下，实际价格越低，竞争力就越高；实际价格越高，竞争力就越低。而且，要通过降低农产品的实际价格来提高农产品竞争力，其难度相当大。

(3)农产品质量。一般来说，农产品质量与竞争力呈正相关。即质量越好，竞争力越强；质量越差，竞争力越弱。而且，随着农产品国际市场竞争日趋激烈，竞争形态已经从产品的价格竞争转向质量竞争。农产品质量的高低，既决定了农产品在市场竞争中的地位，又决定了农产品市场竞争力的高低。

(4)营销能力。一般来说，市场营销能力如何，既决定了农产品在市场的地位和份额，又直接体现了农业竞争力的大小。积极开展充分的市场调研、恰当的市场细分和市场定位、正确的销售策略、有效的促销手段和良好的服务等一系列市场营销活动，不仅是提高农产品市场占有率的关键，也是实现农产品市场竞争力的关键。

2.当前竞争农业的发展趋势

今后的农业竞争，将日益趋于白热化。竞争农业，也将成为推动农业发展的基本特征。其总体趋势为：

(1)从局部性、区域性向全局性、全国性、全球性方向发展。今后，一个国家和地区的农产品能否占领更多的市场份额，不仅要比较区域内的产业、产品优势，还要从全国和全球的产业格局比较中寻求最低成本、最大效益。郑州市必须站在全国和全球的制高点，认真审定本地区的农产品发展对策，指导产业结构调整，并采用现代化的营销观念拓展农产品贸易。

(2)从传统的经验指导向信息引导方向发展。要在竞争对手越多越强的条件下取得胜利，关键是要充分掌握国内外农业科技发展和农产品供求变化的最新“情报”——农业和农村经济信息。加强信息网络的建设，发展现代化的信息技术，更迅速、更准确地掌握影响农业发展的各方面信息，将是郑州市必须尽快解决的一项重要任务。

(3)从低技术水平的开发利用向现代高新技术方向发展。只有加快发展现代农业科技,才能在强手如林的竞争中做到以多样化取胜、以优取胜、以廉取胜。郑州市必须审时度势地抢占农业科技的制高点,集中力量组织对农业生物工程技术的攻关，推进产业化、规模化生产,以及满足市场对农产品优质化、多样化、无公害、营养保健和廉价方面的需求,作为参与全球化竞争的必要条件。

(4)从产后推销向产前订单农业、期货交易方向发展。以产定销这种被动营销方式存在着很大的盲目性和无序性，不适应市场农业发展的需要。随着农业市场化程度的日益提高，农产品产后市场势必会被产前的订单农业和期货交易所替代。郑州市必须将订单农业、期货交易等贸易方式，作为今后农产品营销竞争的重要形式。

二、郑州农业与国外先进水平的差距

郑州市农业与发达国家农业的差距，既体现在资源禀赋、财政及物化投入、市场建设等“硬指标”上，又反映在诸如人员素质、经营机制、农民组织化程度、管理水平等“软指标”上。

1.观念上的差距

郑州市基本上还是传统的农业观念，认为农村的主要功能是经济功能，忽略了农业的生态功能和社会功能。而发达国家是现代农业观念，强调在提高经济功能的同时，着力发挥其生态功能与社会功能的作用。

2.发展阶段上的差距

一般说来，农业分为古代农业、近代农业、现代农业等三个阶段。目前，郑州市差不多是三种类型并存，只有少部分地区进入现代农业阶段。而发达国家已全面进入现代农业。3.农产品质量上的差距

以前，郑州市农业片面追求农产品数量，忽视了质量，造成农产品质量水平总体较低，并已成为制约出口的隐患。而发达国家的质量农业早已走上了正规。

4.科技水平的差距

目前，郑州市的农业科技进步贡献率为40%左右，而发达国家为80%左右；郑州市农业科技成果转化率仅为30%～40%，而发达国家为60%～80%；郑州市农业研究与发展经费占农业总产值的比重为0.2%左右，而发达国家是5%；郑州市肥料利用率只有30%，而发达国家则达60%以上。

5.农业开放程度的差距

郑州市农业的开放程度与其他行业相比有明显的差距；而发达国家的农业基本上是与工业、服务业等“一视同仁”的。

三、从农业政策的重点内容上健全和完善提升郑州农业竞争力的公共政策

1.把“三品”打造成我市安全优质农产品主导品牌的政策

“三品”是绿色食品、有机农产品、无公害农产品的简称。我市“三品”的发展要按照“三位一体，整体推进”的思路，加快发展，树立我市农产品品牌形象。在发展“三品”时要以推进农业增长方式转变为核心，提高农产品质量水平为主线，保证消费安全为出发点，树立农产品品牌为基本目标，以标准化生产为主要手段，标志管理为突破口，监督检查为保障措施，大力发展无公害农产品，加快发展绿色食品，因地制宜发展有机食品。

2.加速农业产业化进程，健全农业产业化政策

农业产业化将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节连接整合为一个完整的产业系统，通过区域规模化和专业化的农业资源综合开发，以科技进步和系列化服务为手段，实现种养加、产供销、农工贸一体化经营。通过龙头企业、专业市场、中介组织，把分散的农户经营与统一的大市场衔接起来；通过按市场需求组织农业生产，兴办加工和运销企业，把农产品生产同国内外市场需求衔接起来了，提高了生产者抵御市场风险的能力，进而把农业纳入了市场化轨道，也为农业现代化创造了条件。

3.推进农业和农村经济结构优化升级的政策

一是以提高农业产品质量为重点，提高农产品品种品质结构，提高农产品的竞争力；二是大力发展畜牧业和园艺业，发展高效农业，提高农业的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范围内进行区域结构调整，重组资源要素，提高农业的效率和效益；四是着眼于增加附加值，延长农业的产业链条，提高农产品加工业的水平；五是发展二三产业和小城镇，拓宽农民的就业渠道，增加农民收入；六是实施退耕还林还草还湖，构建农业的可持续发展格局。

4.构筑多元投入机制，完善农业投入政策措施

在市场经济条件下，资金的投向主要是由经济效益决定的。而农业投资大多数具有周期长、风险大、比较利益低的特点。所以，政府不但自身要承担一部分农业投资职能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投资主体加强对农业的投资。根据我市近期的实际情况，加强农业投入的政策措施，至少包括以下几个方面：一是严格执行《农业法》。充分发挥中央财政对农业投入的引导和调控作用，明确地方政府在支持和保护农业方面的责任，调动地方财政支农的积极性；二是提高农业基本建设投资占政府基本建设投资总额的比重；三是积极鼓励和引导农村集体和个人增加对农业的投入；四是改革农村金融体制，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入；五是扩大农业利用外资的范围和数量，吸引外商投资农业综合开发。

5.建立健全农业保险制度，为农业生产提供风险保障

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所谓股利政策是指股份制公司对股利分配有关事项所做的方针与政策，其实质就是解决留存和分红的比例关系。我国进行股份制改造虽已有很长时间，但上市公司普遍竞争力不强、获利能力较差，因此，在利润有限的情况下，股利政策已成为处理短期利益与长期利益、企业与股东等之间关系的关键，对上市公司的生存和发展都具有极其深远的意义。但由于我国证券市场起步较晚、各项法律法规还不够完善，企业自身的财务管理观念比较淡薄，广大投资者对股票的长期投资缺乏信心，使上市公司的股利政策出现了很多问题。

一、我国上市公司股利政策存在的问题

1、股利政策的制定和实施具有很强的盲目性和短期性。股利政策的决策中，股利支付率和支付的稳定性是两个重要的内容。但由于我国上市公司中未流通的国有股和法人股处于绝对控股地位，使上市公司的股利分配较多地倾向于满足大股东的意愿，而没有把中小股东的利益放在应有的位置上，因而在股利政策的制定和实施上，没有把股利政策放在公司长远发展战略的高度进行决策，没有明确的股利政策目标，股利分配随意性强、短期性重，进而导致股票价格经常波动。这实际上不仅对公司信誉造成了直接影响，而且由于股票价格代表了上市公司的价值，也因此阻碍了公司最佳财务管理目标（企业价值或股东财富最大化）的实现。

2、既派又配现象普遍。“风险与收益对等”，因此，作为公司风险的最大承担者——股东理应获得较高的投资回报、有权利要求公司在有盈利的前提下分配利润。然而，从1995年到1999年，不分配利润的上市公司数在逐年上升，究其原因，一是由于我国上市公司中相当一部分仅仅只是微利，而同时现金流动性较差，如要派现，将严重影响其正常的生产经营；二是有些上市公司虽业绩尚可，但总股本和流通股规模已相当大，使得这些公司的股本扩张能力减弱，送股也不可能。但自2000年以来，派现送股的上市公司数却有所上升，出现这种现象的原因并不是大部分上市公司已扭亏为盈或者是公司已开始为广大中小股东的利益考虑，而是上市公司通过派现可以达到配股融资的目的，因为证监会就公司配股资格有如下规定：公司净资产收益率必须连续三年超过10%，一些公司就采取了发放现金股利以降低净资产额、提高净资产收益率的作法。

3、股利分配行为极不规范。这主要表现在两个方面，一是有些公司的董事会经常修改股利分配方案，使得股利政策缺乏连续性、严肃性和权威性，也造成了股票二级市场的异常波动；二是一家上市公司却多种分配方案并存，这是因为我国上市公司往往同时拥有国家股、法人股和社会公众股等多种股票，为满足这些不同投资主体对股利分配不同的喜好，不少公司就会同时制定多个分配方案，尽管这些方案可能会使不同投资主体的利益相互损害。

二、完善我国上市公司股利政策的措施

1、从国家方面来看，主要应作好两个方面的工作。

一是加快国有股减持、法人股流通的步伐以进一步优化上市公司的股权结构。我国股票市场规模在不断扩大、居民储蓄存款也在逐年增加，资本市场已有能力消化法人股，因此，证券监管部门应积极探索和研究促进法人股流通的切实可行的方案。

二是进一步完善有关上市公司股利分配方面的法律法规，具体讲，可增加对上市公司派发现金股利的限制和不分配股利的限制。对上市公司派发现金股利的限制可通过制定一个下限和一个上限来实现：对分配股利的上市公司规定一个最低限，而对那些抱有配股融资目的公司应规定一个最高限。制定下限是因为上市公司发放现金股利有利于投资者对股票市场持有正确的心态、改变我国股票市场过度投机的现状、进而促进证券市场的健康发展；制定上限是为了限制有些公司为获得配股资格而大发股利。

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本文对我国加工贸易政策的分析是基于以下前提和框架展开的。

1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（下文简称《十五纲要》）。加工贸易作为整个国民经济的组成部分，其发展方向以及实现的目标应服从于并有助于我国整体经济发展战略。我国政府已制定《十五纲要》，这是今后五年内我国经济和社会发展的指导性纲领，因此，加工贸易的发展及政策调整也应以此为指南。本文将以《十五纲要》所提出的经济发展的总体目标为指导，对现行加工贸易政策进行剖析，提出我国加工贸易发展及政策调整的原则，在此基础上，对加工贸易政策调整作出建议。

2.加入世界贸易组织(WTO)。我国已经加入WTO，这将极大地改变我国经济建设和发展的外部环境，其中，既有有利的改变，也有不利的改变。为最大限度地趋利避害，我们在制订一切政策时要充分考虑到“入世”的影响。我们将主要就“入世”对加工贸易的中间品替代，对加工贸易的出口以及贸易磨擦公平解决等方面来讨论我国加工贸易的发展及政策调整。

3.加工贸易的“进口——加工——出口”分析框架。在现实中，加工贸易就是对“两头在外，中间在内”这样一种特殊的贸易方式的界定。我们对加工贸易的理解和研究着眼于两个方面：一是“加工”，二是“贸易方式”。“加工”属于“中间在内”环节。它是东道国投入具有比较优势的生产要素对进口投入要素进行加工生产的过程，它表现为国际分工。作为一种“贸易方式”，加工贸易的实质是“两头在外”。无论是“来料加工”，还是“进料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或从国际市场购入，加工制成品应全部出口。许多国家的政府为了利用“加工贸易”这一贸易方式，往往实行相关的政策措施，对原材料等中间品的进口以及加工成品的出口进行必要的管理，所实行的政策措施更多的是鼓励性的，特别是确保加工成品的出口。之所以如此，在于加工贸易对本国的经济、外贸发展有着其他贸易方式不可替代的作用。这就不难理解为什么对加工贸易的研究与对其相关的政策探讨总是无法剥离的。因此，加工贸易是由“进口——加工——出口”三个环节构成的一个有机的整体，缺少其中任何一个环节都不能成其为加工贸易。本文将按照这一框架，分别对相关政策进行分析。不可避免的是，这三个部分的政策划分不可能是十分精确的，一项政策会影响三个环节。但就我们研究政策的目的而言，这种不精确并不十分紧要，因而我们在文中并未严格拘泥于这种划分。而分三个环节分别进行论述的好处在于，有利于我们基于加工贸易的内在运行机理和各个环节的突出问题来讨论相关政策，从而使政策剖析和建议更具有针对性。

二、我国加工贸易发展及政策调整的目标和原则

我们认为，我国加工贸易今后一段时期内的发展及政策调整的目标和原则的确立，应紧紧围绕《十五纲要》制定的总体战略目标来进行。根据加工贸易本身的特性及作用，《十五纲要》中所涉及的就业、产业结构调整和扩大出口等问题值得我们在考虑加工贸易政策时重点注意：

1.关于就业。大力发展和鼓励以劳动密集型产品为主的加工贸易，在我国仍然有重要的战略意义。目前，我国加工贸易从事的大多仍是劳动密集型的产品加工，应该说这符合我国劳动力资源丰富所决定的比较优势，对于缓解就业压力，创造就业机会发挥着巨大的作用。因此，要实现《十五纲要》提出的有关就业的目标，有必要大力发展加工贸易。因为，首先，就业问题的解决离不开出口贸易的扩大；其次，以我国目前的工业发展水平而言，尚不具备资本、技术、管理等方面的比较优势，换言之，要扩大出口，我们所能依赖的，就是充分发挥劳动力比较优势的劳动密集型产业或劳动密集程度较高的生产环节的加工贸易。

当然，这并不是说我们要永远停留在为跨国公司当加工装配车间的阶段，相反，在发展加工贸易的过程中，我们要注意学习先进技术，管理经验，建立营销渠道，积累资本，努力将出口产业升级至更高的技术层次。但是，在完成这个过程之前，作为一种过渡，采取加工贸易的方式来缓解就业压力，积累资金、技术包括经验都是完全必要而且必须的。

2.关于结构调整。目前我国的加工贸易对产业结构升级的作用不够明显，主要表现在加工程度低，加工链条短，原材料国产化率低，波及效应不强等等。这是否意味着发展加工贸易与我们优化工业结构，增强国际竞争力的目标互不相容呢？我们认为，对这个问题的回答应该是否定的。一方面，我们大力发展加工贸易为解决就业问题所必需；另一方面，加工贸易这种贸易方式本身固有的两头在外造成的产业关联程度低，波及效应弱的弱点也不容讳避。这要求我们在政策制订中努力兴利抑弊，充分发挥其积极的作用，同时对其消极的一面要加以纠正克服。

我国是一个发展中大国，具有与小国不同的特点。那些适合于韩国、新加坡等新兴工业化国家的发展经验并不能完全地照搬到我国来，而是要有选择地加以学习吸收。在产业结构的优化这个问题上要坚持同样的原则。大国的产业结构调整与产业升级往往毋需像小国那样完全依赖外部的力量，因为一是国内的市场足够大，可以让新兴产业达到足以获得规模经济的规模；二是因大国进行产业升级所需的技术、资本等如果全部依赖外部引进，即使供给能力不成问题，代价恐怕亦难以承受。因而，我国的产业结构升级，主要还是要依赖自身的技术研发，创新人才的培养，创新机制的建立以及管理水平的提高。把我国产业结构调整，工业结构优化的希望完全寄托于外部，仅仅依靠引进技术或资金来完成，是不现实的。

这并不等于说个别处于特殊地理位置和具有特殊发展基础的地区无法通过发展外向型经济来促进产业结构升级。相反，深圳市以加工贸易的方式吸引了大批国际知名跨国公司前往设厂，显著地加速了深圳市高新技术产业的建立和现有产业技术升级。在国际分工进一步深化和生产全球化程度不断提高的今天，加工贸易无疑是发展中国家了解学习国外先进技术和管理方式，尽快建立起自己的高新技术产业的一条重要途径。

3.关于扩大出口。出口是推动一国经济增长的重要因素。从加工贸易在我国对外贸易中所占有的举足轻重的地位来看，在今后相当长的时期内，这种贸易方式仍是我国对外贸易增长的主要推动力量。当然，在促进加工贸易增长的同时，也要注重其质量的提高。加工贸易中存在着的出口商品结构和市场结构不合理，高科技产业加工贸易比重低，以及加工贸易增值率较低，管理中存在漏洞等问题都必须加以重视、解决。我们进行加工贸易政策设计和调整的目标，正如《十五纲要》第十七章第二节指出：“加强加工贸易管理，提高加工贸易增值率，扩大加工贸易出口。”

根据以上分析，我们认为，新的时期，加工贸易政策制订所应遵循的原则和实现的目标是，在今后相当长的时期内，继续发展加工贸易，发挥其利用我国的比较优势，创造更多的就业机会；而且，利用“入世”为我国加工贸易的大发展创造的良好外部环境努力扩大出口；同时，对加工贸易要用政策措施加以引导，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值，扬长避短，以利于我国实现产业结构升级，培养新的比较优势，增强国际竞争力，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。

三、对现行加工贸易进口环节的政策的评价

1.加工贸易中的利用外资政策。引进外资是我国对外开放的一项重要内容。《十五纲要》指出，十五期间，要积极合理有效地利用外资，把吸收外商直接投资作为利用外资的重点，完善利用外资政策，鼓励外商特别是跨国公司参与国有企业的改组改造，投资高新技术产业和出口型产业，促进我国产业结构调整和技术水平的提高。

我国目前利用外资的主要方式是利用外资从事劳动密集型加工贸易。当然，我们不能否定这种方式在改革开放之初，我国加工贸易还未得到充分发展时期，对于我国对外贸易额的增长和我国产品早日进入国际市场所具有的意义；但是，必须认识到，发展中国家利用外资的重要目的之一——引进先进技术和促进产业结构升级——却未能得到很好的实现。由于我国利用外资多采取加工贸易的方式，因而外资并未带来多少先进技术；而且，由于外资集中在劳动密集型加工行业，导致了一定程度的恶性竞争和产品的过剩。从国内看，由于外商投资的劳动密集型加工工业的过分膨胀，引起产业结构不合理更加严重，激化了本来就存在的能源和原材料的供求矛盾。

在加工贸易发展过程中出现上述不尽如人意的情况，有违我们利用外资的初衷，在政策方面也有值得检讨之处。有些地区在发展加工贸易的过程中，片面追求外贸数量的增长，而不注重其质量的提高，对于外资的流向，既不加限制，又不予以引导。致使外资大量进入劳动密集型简单加工行业，而未能发挥其对我国技术进步、产业升级的应有作用。

我国现行的加工贸易政策给予产品出口型外资企业相当多的特殊优惠，其目的是促进我国对外出口规模的扩大，缓解当时我国外汇短缺带来的压力，充分发挥对外贸易带动经济增长的作用。但是，客观上也鼓励了外商将资金投入到“大进大出”型的加工贸易行业，利用我国的廉价劳动力，进行技术含量较低的加工工业品的生产。这在当前，已经不利于我国进一步提升产业结构，增强出口竞争力的需要。

1995年6月，国家计委，外经贸部联合了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》两个文件，目的就在于正确引导外资产业投向，尽快改变目前外商投资集中于“短平快”项目的局面。但是两个文件下达后并未产生预期的效果，主要原因是没有配套的政策手段及缺乏规范的地方政府行为。

目前的加工贸易政策中，对于外资投向增值较高的生产环节和产业的鼓励尚嫌不足。大量的外资从事附加值较低的最终装配环节的简单加工贸易，长此以往，对我国上游原材料和中间投入品产业的成长不利。

总的看来，现行的利用外资政策促进了我国外向型经济的发展，积极作用不容置疑；但同时，由于情况的变化，现有政策对于外资促进我国产业结构升级和技术进步的鼓励措施不足，将从事简单加工贸易的外商投资企业和从事高附加值、高科技产品生产的外商投资企业不加区别地给予优惠，并不能很好体现国家的产业政策精神，也不利于我国的加工贸易向提高增值率和技术含量的方向发展。

2.加工贸易进口环节有关提高中间品本地化率的政策。现有加工贸易中间品本地化率不高是一个公认的事实，这种状况既是我国原有产业结构不合理，技术水平落后从而中间投入品行业产品竞争力的劣势所决定了的，又与加工贸易本身“两头在外”的特点有关。但这并不意味着发展中国家和地区不能在发展加工贸易过程中逐步提高投入品的本地化率，从而促进国内原材料行业的发展。不少发展中国家和地区的经验表明，通过适当的政策引导，加工贸易投入品的本地化率会得以逐步提高，从而会更加充分地发挥加工贸易的波及效应。

我们不能硬性地规定加工贸易出口品使用的国产材料比重，因为目前我国的确还无法生产某些投入品或其产品的质量达不到加工企业的要求。况且，那样做也违背了WTO的国民待遇原则。政策所能做到而且应该做到的，就是为国产投入品和进口投入品提供一个公平竞争的环境，使已具竞争能力的国产投入品不致因为政策的歧视而失去竞争优势。我国的加工贸易政策中的确存在这种不合理的对进口投入品的“超国民待遇”现象：加工贸易企业进口投入品可以免缴关税、工商统一税（增值税和消费税）；而如果从国内购买中间投入品则只能享受部分退税（征17%，退19%）的待遇。在这种情况下，许多原本会使用国产料件的企业也转而进口加工所需的投入品。我国加工贸易波及效应差，与此不无关系。

令人欣慰的是，我国加工贸易发展成就最为显著的深圳市了《深圳市关于鼓励来料加工业务使用国产料件的通知》，鼓励外商委托加工单位向境内企业购买料、件（除国家禁止或限制出口的原材料外）进行加工装配，成品全部交还外商出口；允许以国内购料方式委托我方加工装配的外商，根据需要委托加工单位向市经济发展局提交国内购料申请表，申请国内购料。但就全国范围来看，其它地区尚无类似规定。我们认为，此类鼓励政策，与相应的产业指导政策相结合，有利于我国中间投入品行业的成长，促进加工贸易波及效应的发挥，最终将优化我国的工业结构，提高我国工业的国际竞争力。

另有学者认为，鼓励加工贸易企业使用国产料件不必要采取给国产料件足额退税的手段，而可以通过对进口料件征以相当于国产料件的税赋来实现。这种论点无异于取消对加工贸易的优惠政策，使之与一般贸易处于同等的地位。我们认为这样做可能造成加工贸易的衰退，从而影响我国扩大出口和增加就业目标的实现。由于对加工贸易实行免税的优惠政策为国际上通行的做法，因而我国取消对加工贸易的优惠，必将使大量加工贸易转移到与我国处于相似发展阶段的发展中国家，其结果可能是进一步影响我国对外贸易国际地位和对外开放形象，得不偿失。

综上所述，我国目前加工贸易政策中，对中间投入品国产化的鼓励不足；加工贸易虽然规模上不断扩大，但对于产业结构升级的促进作用却很有限。这种状况，不利于实现我国提升产业竞争力的目标，因而，要予以适当的调整。

3.现行加工贸易的监管政策。我国现行加工贸易监管中存在的主要问题就是由于采取了不合国情的开放式监管模式造成严重的走私。这已被证明是我国加工贸易政策中的一个失误。由于我国加工贸易已经形成了分布区域广，涉及行业面宽的格局，此时再试图将其纳入封闭式监管模式由于成本太高而根本不现实。

尽管如此，我国的加工贸易监管部门还是试图在增量部分作出补救。2000年4月27日《国务院办公厅（关于进行设立出口加工区试点）的复函》批准在大连、天津、北京、烟台、深圳、广州等地设立出口加工区。同年5月24日，海关总署颁布《中华人民共和国海关对出口加工区监管暂行办法》作为出口加工区监管的法律依据。出口加工区的设立实际上对区内加工贸易企业引入了封闭式的监管模式。《复函》中指出：“要按照优化存量、控制增量、规范管理，提高水平的方针，先把新增加的加工贸易企业引入出口加工区，逐步实现对加工贸易企业的集中规范管理。”以我国现有加工贸易的庞大规模，不可能一夜之间都由开放式监管转变为封闭式监管，因此，在建立出口加工区容纳新增加工贸易企业和一部分具备条件的现有加工贸易企业的同时，也要加大管理力度，严格审批手续，坚决打击利用加工贸易进行走私的犯罪活动。在这方面，我国海关已经做了大量的工作。如1989年《海关总署关于对来料加工进口料件收取保证金问题的规定》中明确指出：“对少数资信不好，管理混乱，或有走私违法前科的企业所经营的来料加工进口的料件，已批准的拆解旧汽车和废旧家用电器来料加工合同进口的料件，以及需加强管理的特定的进口料件，先收取相当于进口税款的保证金，加工成品出口经海关核销后，退还保证金。”

我们相信，通过对存量加强监管力度和将增量纳入封闭式监管的方法，将会较好地解决我国加工贸易中存在的走私严重的问题，促进我国加工贸易健康发展。

四、对现行加工贸易加工环节政策的评价

目前我国加工贸易加工环节的主要问题是增值率较低，造成这种状况的直接原因有二：加工技术水平较低；加工链条短。其实这两个问题是有联系的，较低的技术水平决定了加工环节只能进行那些简单加工装配操作；只有在进一步提高技术水平后，才有可能延长加工链条，获得较高的附加价值。但是从政策角度来考虑，这两个问题要加以区分。

1.技术水平问题。加工贸易加工环节技术水平低，极少采用先进技术的状况，与发展中国家的比较优势以及加工贸易本身的特点是符合的。发展中国家（如我国）最大的比较优势就是有大量廉价的非熟练劳动力，这一点吸引跨国公司将生产环节中需要大量使用非熟练劳动力的加工装配环节转移到我国来，进行加工贸易。可见，加工贸易实际上是国际分工的一种方式，在分工中发展中国家由于自身条件的约束，被局限在生产技术水平较低的加工装配阶段；而发达国家则利用其资本和技术的优势，占据了生产的研发及技术含量高的生产环节。

了解了这一点，有助于我们更加清醒地认识我国鼓励加工贸易发展的目的。这个目的不是利用加工贸易来使我国生产技术得到实质性的进步，而是利用外国资本，增加就业，以及扩大对外经济交流，取得外汇收入等。如果我们不切实际地期望通过加工贸易的发展，就可解决我国技术水平落后于发达国家的问题，结果必然会让我们大失所望。但这是否意味着加工贸易的加工技术水平就不需要提高，或者发展中国家政策在这个问题上就无能为力了呢？都不是。技术进步固然不是发展加工贸易的主要目的，但它是利用外资的主要目的之一。现在我国利用外资的主要方式是加工贸易，这种局面对于提升我国的生产技术水平无疑是不利的。从历史经验来看，一国劳动力成本的优势仅可以保持有限的一段时间，如果在这段时间里该国生产技术水平还没有实质性的提高，还未在其他生产环节上形成新的比较优势，则该国的加工贸易将会成为无根工业而萎缩。同时，国际竞争力出口也将受到影响。因此加工贸易解决就业的作用固然重要，但技术水平的不断提高亦不容忽视。尤其是外资大量流向加工贸易对于技术水平的提高的不利影响必须予以重视。

很明显，政策应在引导外资流向上有所作为，而且也能够有所作为。发展中国家一般都对于流入的国外资本投入进行政策引导。如日本在20世纪50～60年代实行的引资政策，重在引进国外先进技术，这体现于《外汇及外资法》和《外资法》的规定及其运用中。凡根据1950年日本政府的《外资法》规定所鉴定的外资项目，其外国技术的输入，合同期限超过1年以上，费用以外汇支付的叫做甲种技术输入，这种输入方式需要经过外资审议会、大藏省等部门批准；另一种叫做乙种技术输入，即根据《外汇及外资法》鉴定的合同，期限在1年以下，费用以外汇支付，如果期限超过1年，费用以日元支付而无权兑换外汇，这种输入方式只需经过日本银行的批准。

我国也规定了引导外资流向的政策，如1985年6月颁布的《指导外商投资方向整体规定》，将“高新技术、先进技术、能够改进产品性能、节约能源和原材料，提高企业技术经济效益或者生产适应市场需求而国内生产能力不足的新设备、新材料”的项目列入鼓励类外商投资项目，而将“属于国家安全或者损害社会公共利益的”项目列为禁止类外商投资项目等。应该说，现有利用投资政策的总体思路是利用外资提高我国的产业竞争力和技术水平，这是正确的。问题是，在鼓励加工贸易发展的政策吸引下，大部分外商投资投向没什么技术可言的低级加工工业中去，这在一定限度内可以缓解我国就业压力，扩大我国出口创汇，但超出一定限度就有违我国利用外资的初衷，成为一种不良倾向。我国现行加工贸易政策，并未对外商投资企业进行加工贸易的技术水平进行甄别，因而即使是对提高我国生产技术水平无益的简单加工，也能获得给予加工贸易企业的一切优惠。这种政策可能扩大了我国利用外资的数量，但对提高利用外资的质量而言，则是需要改进的。

2.“转厂”问题。现行的加工贸易政策对“转厂”施加了种种限制，这对于延长加工贸易品在我国的增值链，提高增值率是不利的。比如《中华人民共和国海关关于加工贸易保税货物跨国深加工结转的管理办法》第四条规定：“海关对保税货物深加工结转采用计划审批制度，转出企业在申领《加工贸易登记手册》后，即可凭《中华人民共和国海关加工贸易保税货物深加工结转申请表》向海关申报结转计划。经转入地海关同意后，可分批办理结转送货手续。”对于按转关运输办理货物结转的情况，转出和转入企业必须向所属海关提出申请。企业在办理结转时常常受到限制，且所需时间长，有时难以如期结转。转出、转入地海关对商品名称、数量和价格等存有异议时，手续更难以办理。转关查询实需耗时1至2个星期，严重影响了周转速度和贸易效率。一些外资企业对转关产品不得不采取先出口香港特别行政区复进口的做法，徒增经营成本。因此，我国在制订有关加工贸易结转深加工的政策时，尚须考虑企业实际情况，精简手续，促进加工贸易国内增值链的延长，以提高增值率。

五、加工贸易出口环节的政策评价

目前我国加工贸易出口方面存在的问题主要有出口贫困化增长及由于原产地规则而引起的贸易摩擦。出口环节是加工贸易最后一个环节，直接决定着加工贸易所带来的收入能否实现以及效益的好坏。因此，认真对待出口方面的政策是非常必要的。

发展中国家利用自身劳动力，资源优势发展对外贸易，存在着出口贫困化增长的可能，但是，这种贫困化增长并不一定发生。如果能够不断改善其出口商品结构，逐渐由初级制成品向含有更高技术含量的产品结构转化，就能在很大程度上避免出口贫困化增长的噩运。

自从改革开放以来，我国出口商品结构就是这样不断由低级向高级地改变着。虽然在出口的很多高科技产品中，我国并未掌握核心技术，所进行的也只是简单加工，但是从贸易条件的角度来看，这种转变是可喜的。有关研究表明，我国改革开放以来贸易条件并未如普雷维什等发展经济学家所预言的那样趋于恶化，其中很大原因就在于我国出口商品结构所发生的显著变化。然而，要积累我国经济发展所需要的充足的外汇，我国可能在相当长的时期内仍必须依赖传统初级产品、尤其是劳动密集型轻纺工业品的出口。有时，这与我们努力改善贸易条件的目标是有矛盾的，但是若我们能够及时地利用积累的外汇来改进生产技术，提高生产效率，则我们就有可能实现外贸与经济发展的良性互动。

至于加工贸易出口的环节中的另一个问题即原产地规则问题。我们认为，目前原产地规则方面所存在弊端并不是仅凭我国之力就可以得到克服，而是有赖于参与国际贸易的各方进行多边磋商，最终达成合理公正的原产地认定协议。

六、关于我国加工贸易政策调整的建议

基于以上分析，提出笔者对我国加工贸易政策的建议。

1.应继续奉行对加工贸易实行鼓励的政策。加工贸易对于扩大出口、增加就业的好处显而易见。“十五”期间，我国经济发展将经历重要的转型阶段，此时，保持出口快速增长和就业机会的增加是顺利实现转型的必要条件。通过鼓励加工贸易的发展，我国将获得更多的外汇收入，这有利于我国引进国外先进技术，改造传统产业，增强国际竞争力。而且，加工贸易本身，也为中国产品打入外国市场准备了良好的条件，更有利于提高中国产品的国际知名度，培训我国的非熟练劳动力为熟悉现代工业生产的熟练劳动力。当今世界，经济全球化，生产全球化趋势日益明显。融入国际分工中，成为跨国公司国际生产链条中的一个环节，学习别国的先进技术和管理经验，成为发展中国家利用后发优势发展本国经济的有效途径。加工贸易正是生产全球化的重要体现，并为技术落后的发展中国家参与国际分工提供了重要的机遇。

“入世”以后，我国将更加开放，逐步削减关税和非关税的贸易壁垒，开放本国市场，目的就在于充分利用“两种资源，两个市场”，发展外向型经济，带动整个国民经济的增长。长期来看，对加工贸易实行鼓励政策与我国“入世”后的外资政策调整方向是一致的，因而更无必要加以否定。当然，对加工贸易进行鼓励并不是说任其自由发展，不加限制。由于我们在前文中提到的原因，现行加工贸易政策中尚存在诸多问题，需加以解决。

2.增强加工贸易的波及效应。若要使加工贸易在优化我国产业结构，增强我国产业的国际竞争力方面有所贡献，就必须增强其产业关联效应，即波及效应。

目前，这种效应未得到充分发挥，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一个原因，是政策制定者必须着重考虑的。如何引导加工贸易向着更深层次，与国内产业发生更加紧密的联系的方向发展，的确是一个对于发展中国家有着重大意义的课题。根据前文的分析，我们可大致地将这种引导分成两个方面。第一，如何使加工贸易的本地化率得到逐步提高，以发挥加工贸易对东道国中间投入品行业的联锁效应；第二，如何延长加工贸易在东道国的加工链条，以提高加工贸易的增值率，并且发挥加工贸易对东道国相关深加工环节的联锁效应。

对于前一个问题，我们建议如下：(1)提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。这应该是一条解决发展中国家中间投入品产业薄弱的根本途径。具体的措施则可以采取引进技术改造现有生产方式；加大对人力资本的投资以培养适应现代化生产需要的工人；对国产料件企业以税收、用地等方面的优惠；增加对国产料件企业的R&D投入；对于投资中间品生产且具有先进技术的外资方给以政策优惠等等。(2)为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。目前，加工贸易企业实际上被鼓励从国外进口中间投入品，即使是国内已具备生产能力的中间投入品往往也由国际市场进口，有时甚至是我国出口的产品经海外市场后再复进口。此种现象发生的原因之一就是国内的料件生产企业由于国家税收政策不当而遭受到不公平的对待。对待进口料件的“超国民待遇”状况不加以改变，将会继续对我国加工贸易生产料件的本地化率提高发生不利影响。政府需在加强国内原材料生产企业与加工贸易企业之间的沟通方面更多地发挥作用。比如建立加工贸易需求料件信息库，给予本国料件生产企业以信贷支持，为本国料件生产企业在海外设立宣传展览等。

至于加强延长加工贸易的加工链，以提高增值率，增强其波及效应则主要体现于转关深加工政策之中。现有的加工贸易转关深加工办法执行过程中存在手续繁冗，耗时较多的弊病，令一些加工贸易企业对“转厂”望而却步。鉴此应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化。从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。

3.以积极的政策促进加工贸易升级。促进加工贸易升级包括两个方面的内容，一是使加工贸易产品的结构升级，逐步由劳动密集型的轻纺工业产品转向科技含量较高的高新技术产品的加工；二是使加工贸易加工环节采用生产技术逐步升级，惟如此才能不断提升加工贸易的技术水平，增加收入，并促进我国整体工业结构优化和国际竞争力的增强。

目前，我国给予低层次加工贸易和高新技术产品加工贸易及采用较先进生产技术的加工贸易几乎是同等的政策，这导致了外资大部分投向简单加工贸易，有违我国利用外资的初衷。因此我们建议对加工贸易，尤其是外资从事的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事上述较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。这也许会引发人们对加工贸易能否继续如从前那样快速增长的担心。确实，实行上述政策可能使一部分外资因无力从事较高层次的加工贸易而退出我国，甚至会因此导致加工贸易创造就业机会的作用减弱。但也必须看到，就业和优化产业结构是鱼和熊掌的关系。在两者的取舍上，并不能厚此而薄彼。关键是政策上要把握适当的“度”，即使牺牲一部分加工贸易创造的就业机会，若能换来我国加工贸易的良性发展也是值得的。相反，若一味强调就业目标而忽视加工贸易的升级，这样的加工贸易势必会失去后劲，其创造的就业机会也不能长期保持。

4.对加工贸易的管理模式进行调整。我国目前对加工贸易的开放式监管模式不利于对加工贸易企业进行监督，加工贸易企业法律意识淡漠，因而现实中出现走私严重、管理成本高昂等问题。这些问题已经引起我国海关的重视。措施之一就是在大连等地设立出口加工区，对区内企业实施封闭式的监管。

对于区内的加工贸易企业，海关将改革加工贸易传统的监管模式，简化现行手续。实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。具体做法有：(1)海关对加工区采取全封闭、卡口式24小时监管制度。卡口分别设立货物和人员进出通道。(2)海关对加工区企业采用计算机管理模式。海关与区内企业实行计算机联网，进行电子数据的传输和办理通关手续；加工区海关与口岸海关实行计算机联网。(3)对区内企业开展加工贸易业务不实行加工贸易银行保证金台帐制度，取消《登记手册》，海关改用电子帐簿管理，实行半年一次的总量扣减核销制度。(4)对区内与境外之间进、出的货物，实行“备案制”管理，货物进（出）口时，由企业填写《中华人民共和国海关进口（出口）货物报关单》作货物进（出）口申报。(5)加工区与口岸、加工区与加工区之间进（出）口的货物、物品，采取直通式或转关运输的监管模式，一律在加工区主管海关报关并在卡口查验放行。可以预料，随着出口加工区模式的实行，加工贸易企业的管理将逐步规范化，从企业角度来说，减少了手续、提高了效率。从海关方面来说，这种方式更有利于实施有效监督，减少利用加工贸易进行走私的作为。这种方式是我国加工贸易监管模式的发展方向。

但是在实施这些新措施时，必须注意出口加工区制度也有其局限性。

首先，我国加工贸易规模庞大，出口加工区难以容纳。由于我国特殊国情和对外开放模式，加工贸易在我国外贸进出口中所占比重和总体规模远高于一般国家，从事加工贸易的企业点多而广，只靠面积、功能都有限的出口加工区是难以负载的。第二，集中封闭管理，即使能遏制加工贸易走私也不能从根本上解决走私问题。应该看到，走私的根源是过高的关税壁垒和众多的验关壁垒造成的进口商品国内市场价格的严重扭曲，这种价格量差形成了走私的暴利来源，是走私可以存在并且屡禁不绝的根本原因。利用加工贸易走私只是走私的一种适宜的管道而已，堵死了这管道，还会有新的管道出来，所以解决走私从根本上就是降低关税壁垒和减少验关壁垒。所以，只有配合加入WTO后国内市场的扩大开放和管理体制与管理方式的市场化改革，使我国经济逐步与世界接轨，国内外价格渐趋一致，才能够既最大限度遏制走私，又为加工贸易发展提供良好环境。

七、基本结论

1.今后我国加工贸易发展战略及政策调整的目标和原则应是：继续鼓励加工贸易的发展，注意增强其对产业结构升级的作用，努力提高加工过程的技术含量和附加值；扬长避短，使加工贸易发挥促进外贸增长和国民经济发展的重要作用。

2.通过引进先进技术改造我国中间品产业的现有生产方式，加大人力资本投入，增加对国产料件企业的R&D投入，给予投资中间品生产的外资企业以政策优惠等措施来提高国产料件的质量和技术含量，力争达到国际同类产品的标准。并且，为国产料件提供与进口料件相竞争的公平合理的外部环境。

3.政府应对加工贸易品“转厂”的政策予以适度的简化，从企业的实际情况出发，将原则性与灵活性相结合，以促进加工贸易“转厂”率的提高，从而增加加工深度和延长在我国的增值环节，以改变我国加工贸易效益低下的现状。

4.对加工贸易，尤其是外资经营的加工贸易予以产业政策的引导，在鼓励外资从事较高层次的加工贸易以外，取消对从事简单加工贸易的外资企业的部分优惠，以此来刺激外资从技术层次较低的加工贸易领域撤出并投入到较高层次的加工贸易中去，从而发挥外资在技术、管理等方面对我国经济发展促进作用。

5.对加工贸易实行出口加工区管理是我国加工贸易监管模式的发展方向。但由于我国加工贸易规模庞大，不可能对现有的所有加工贸易企业都实行这种监管，只能将加工贸易增量部分移至设定的加工出口区内进行封闭式监管。对区内的加工贸易企业，海关改革传统的监管模式，简化现行手续，实现加工区货物在主管海关“一次报关，一次审单，一次查验”的通关要求。

收稿日期：2002-06-12

【参考文献】

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要[N].人民日报，2001-03-18.

[2]郝原明.外商投资加工贸易法规实务概览[M].北京：中国海关出版社，2001.

[3]戚自科.论外商直接投资的加工贸易倾向[J].现代财经，1999.

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引言

由于市政基础设施工程易受行政干扰和地质情况及天气等因素影响，施工场地狭窄、战线长而工期要求紧，施工难度大。因此，市政基础设施工程在施工阶段的风险管理显得尤为重要。

工程风险管理一般按照风险分析、预警、应对等过程进行，其中风险分析包括风险的识别、估计、评价过程，是风险管理中难点和重点。本文结合具体市政基础设施工程案例简单介绍在施工阶段的风险分析方法。

一、风险的识别

风险识别指风险管理人员在收集资料和调查研究之后，运用各种方法对工程可能存在的各种风险进行全面判断、系统归类，科学鉴定风险性质的过程。

例如，某市政基础设施工程包括如下分部工程，其中道路拓宽改造长度为1995.74m，规划红线宽度为70m，三层式沥青混凝土路面，基层设计为32cm二灰碎石，底基层为30cm石灰土；新建雨水管路一条，分四段设置，共计1721.5m；新建污水管路一条，设计管长1838m；新建电缆沟两条，沿道路两侧人行道下分别为1624m钢筋混凝土防水地沟和1386m砖砌体防水地沟（1.2×1.5m）。

某施工企业组织相关技术人员对该工程进行调研后，分析该工程风险因素并进行识别，建立工程风险表。

二、风险分析与评估

风险分析是指应用各种风险分析技术，用定性、定量或两者相结合的方式处理不确定性的过程。风险分析有定量分析和定性分析两种方法。

本案例采用模糊综合评价法进行定量分析评估。

在项目管理过程中，项目风险（R）不仅是风险事件发生的概率P的函数，而且是风险事件所产生影响程度C的函数，可用函数表示为R=f（p，c）。

根据前例风险分析，本项目进行风险评估。

2.1评估并计算风险发生的概率Pf

该工程分析因素集为X,对应上述工程分析因素集中风险编号，给出工程风险指标因素权重集W。X={X1,X2,X3,X4,X5,X6,X7,X8,X9}；W=｛0.050.150.150.20.150.050.050.050.15｝。根据风险影响高低确定评估集标准隶属度μ={低,较低，中等，较高，高}，并赋值为μ={0.1，0.3，0.5，0.7，0.9}。该企业组织专家及管理、技术人员共7人对该工程风险进行评估：在此基础上形成模糊评估矩阵R则B=R·μT＝｛0.50.50.58570.55710.38570.27140.18570.32860.6143｝。则U=W·B=0.4886即风险发生概率（测评总分）Pf为0.4886。

2.2计算事件发生影响程度大小Cf对风险引起的后果大小一般从进度、质量、成本、安全四个方面着手，均用金额损失进行度量。则损失因素集S={进度质量成本安全}={S1S2S3S4}

本项目分部分项工程费用为6944.60万元，其中包括利润及管理费156.08万元。由于报价中已考虑材料市场风险因素，因此，按正常施工情况下，按156.08万元为最大风险损失值。则风险损失评估集标准隶属度μ={低,较低，中等，较高，高}，对应损失金额（单位：万元）近似确定为{≤15,16～45，46～75，76～110，≥140}，并给出工程风险损失因素权重集W={0.250.350.200.20}在此基础上形成模糊评估矩阵，并将各项估计值的平均值按最大风险损失值进行归一后，得到评估矩阵B.计算U=W·B=0.1946。即风险损失（测评总分）Cf为0.1946。:

2.3计算本项目风险度Rf如果用Pf表示风险发生的概率，可由下式计算：Rf＝Pf+Cf-Pf·Cf其中Pf和Cf分别是风险发生概率与影响程度的模糊综合隶属度集的总综合隶属度。本项目风险度Rf＝＝0.59

三、结论

一般认为Rf大于0.7为高风险项目，小于0.3为低风险项目，介于二者之间的为中等风险项目。因此，根据计算，本项目应为中等风险项目。由于本工程存在场地狭窄、外部环境对施工干扰大、工程项目多、工期紧且跨冬雨季施工、施工人员多等不利因素，因此，将本项目评估为中等风险项目是合理的。企业应根据风险分析及评定结果，确定风险管理目标，建立相应风险管理计划，建立工程风险应对措施，适时动态地进行有效风险管理，确保工程各项目标的顺利完成。

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1中国速递市场中的外资速递公司

经过20多年的努力，尤其是受中国加入WTO时所承诺的开放外资进入中国速递市场的影响，以联合包裹(UPS)、联邦快递(FedEx)、天地快运(TNT)以及中外运—敦豪(DHL)为代表的外资速递公司迅速在中国市场站稳了脚跟，他们凭借各自拥有的强大的运营网络赢得了越来越多的市场份额，这些国际速递巨头在中国市场的年增长率基本保持在20%以上，成为国有的邮政速递公司及民营速递公司的最强大的竞争者。据统计，四大国际速递公司在中国的分支机构总数已超过250家，网络覆盖城市超过600个。

2外资速递公司在中国市场中的竞争战略

2.1清晰的市场战略目标

在市场定位方面，以四大国际速递巨头为代表的外资速递公司尽管风格各异，但均有明确而清晰的定位，如FedEx借助强大机队力量，力图实现“无所不包，全面发展”；UPS则宣布“我们将致力于全新的供应链解决方案”；TNT则要“在全球快递、货运、物流领域诞生一个新的权威”，其一方面倚重汽车物流市场，另一方面向企业物流市场进军，推出“直复营销”业务；而DHL希望能成为“世界范围内邮件通信、包裹快递、物流及邮政服务领域中的领头羊”，目前其37%的中国市场占有率仍令对手们难以超越。

2.2差异化的产品竞争战略

在清晰的定位下，外资速递公司纷纷调整各自的业务结构。自2007年5月28日起，FedEx正式进军国内快递市场，在9个城市推出次日达限时业务和隔日送达服务；2008年1月，UPS面向国际发货人推出无纸化发票和国际回邮两项新业务，成为第一家在多达98个国家和地区向客户提供国际无纸化运输选择和退件服务的包裹递送公司；中外运—敦豪(DHL)面向中国市场推出了众多独具特色的领先快递服务产品和解决方案，其中，DHL进口到付、DHL定时特派、DHL珍宝箱和小珍宝箱，以及DHL重宝箱等服务产品深受客户的喜爱。

2.3发展战略的适时转变

为全力争夺市场，以四大国际速递巨头为代表的外资速递公司在中国的发展重点已经发生了三个显著的转变:一是业务重点由国际业务转向国内业务；二是市场开发重点开始向二三级城市渗透；三是客户开发重点由跨国公司向中小企业渗透。为此，国际速递巨头们以强大的品牌优势来带动市场开发，如UPS不仅成为奥运赞助商，还积极举办中小企业创新竞赛；FedEx则进行国内限时递的推广与宣传，并赞助国家羽毛球队，为谋略中国市场，FedEx还退出日本中部市场，而加快在广州、深圳、上海、北京、香港等地建设大型、国内航空转运中心，加快“双中心”步伐；DHL已成功收购金鹰货运，另出资4600万元收购中外运速递，并将在浦东建北亚中心。所有这些表明，四大速递巨头正在通过适当的战略措施以积极布局中国速递市场。

3外资速递公司参与市场竞争的成功经验

3.1发达的服务网络与集中战略的实施

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包括建立机械工程数据库；开发动态分析和动强度设计技术；CAD应用技术和局部集成的接口技术、网络技术及建库技术；并行工程技术、动态仿真技术、快速原型设计技术、工业设计技术、反求工程设计技术。

2、机械产品可靠性技术

重点开发可靠性工程管理技术、产品和系统可靠性设计技术、失效分析技术、可靠性实验评定、运行监测、故障诊断等技术。

3、热加工清洁生产技术

包括熔炼自动化、利用炉废气预热和除尘等铸造清洁生产技术；高效燃气无氧化加热、温锻塑性成形等锻造清洁生产技术；切割及焊接清洁生产技术；可控气氛多用炉、连续炉和真空热处理炉等热处理清洁生产技术；电镀、涂装等表面处理清洁技术。

4、精密成形技术

重点开发以实模精密成形、刚型、准刚型精密成形、高紧实度造型（芯）等精密铸造技术；精密模锻、辊锻、热轧、热挤压多向分模锻造、热镦锻等精密热塑性成形技术；冷温挤、冷挤、冷轧、超塑性等温成形、冷精整及复合成形等机械构件精密焊接与切割技术。

5、表面功能覆层技术

包括少无污染、高效、高性能的表面功能覆层技术与装备；重大工程装备表面功能覆层制备技术；高能束表面覆层制备及应用技术；新型复合表面处理技术；表面功能材料及涂层技术。

6、数控技术

重点开发开放式体系结构的新一代数控系统；车削中心、加工中心、数控磨床、数控锻压机床、电加工机床、数控重型机床等六类主机配套的数控系统。

7、工业过程自动化技术

研究开发工业过程自动化的管理控制集成技术；工业通讯网络和现场总线协议的开放式自动化系统。

8、工业机器人系统技术

开发点焊、弧焊、装配、搬运、喷漆五大类工业机器人的机械结构、传动机制、伺服驱动、传感控制及系统成套的设计和制造及工程应用技术。

9、机械制造柔性自动化基础技术

研究开发适合我国国情的柔性自动化技术、信息管理技术及自动化单元和部分集成控制技术，开发车间级自动化系统和FMC·P-FMS、FMS三个层次典型柔性加工设备。

10、面向中小企业的综合自动化技术

开发面向中小企业的综合自动化单元技术和系统；以GT原理为主线的车间级、单元级自动化成套技术；管理信息系统；产品设计与制造自动化系统；单元技术间的集成技术；质量控制技术。

11、传感器技术

研究开发力敏、磁敏、热敏、光敏、气敏、湿敏等类传感器、工程传感测量系统及基础共性技术。

12、自动测试技术

开发VXI总线、GPIB总线、RS485串行总线三类自动测试系统，VXI总线结构的电机、发动机、工业泵、印刷板产品自动测试系统；GPIB总线结构的环保自动测试系统；RS485串行总线结构的气象自动观测系统；大气污染、水质污染分析仪器和智能数字采集系统。

13、电力电子技术

研究开发新型高频、大中功率变频装置和电源、谐波抑制和无功补偿技术、新型IGBT器件生产技术，以及为重点工程配套的电力电子器件、电力半导体应用装置。

14、精密、超精密加工技术

以高效超精密加工车床、CNC型超精密复合加工机床、超精密平面和外圆磨床为重点，开发超精加工技术及应用工程，带动开发出一批精密、超精密的基础功能元器件，如超精密主轴轴系、超精密的伺服进给系统、超精密的测量系统和误差自动补偿系统等。

15、高能束加工技术

开发光加工应用技术、千瓦级二维激光切割技术；激光加工机配套设备及元件；多维激光加工机及机器人；激光焊接工艺；大型复杂零件激光表面处理工艺和汽车发动机缸体激光热处理生产线。

16、高性能机械工程材料生产及应用技术

开发轴承、密封件、模具等机械基础件用新材料及应用技术；电力设备、石化设备等重大装备的自动化仪表材料和专用功能材料及应用技术；汽车工业用精细陶瓷、专用功能材料、工程塑料、新型复合材料及应用技术。

17、系统管理技术

重点研究开发精密生产技术、虚拟制造技术、企业级信息管理系统技术和设计、制造、质量、销售等方面的有限集成技术；资源管理信息库；并行工程技术、信息交换和接口通讯技术。

18、重大工程成套装备制造技术

重点开发国民经济重大工程成套装备的总体设计、大型构件加工、系统优化、参数匹配、在线监控、故障诊断、综合管理及系统可靠性等关键技术。

19、环境保护工程装备相关技术

重点研究开发烟气脱硫脱硝和除尘、工业废水和城市污水处理等成套设备和技术；电子辐射照氨法处理工艺；厌氧生物法处理模块化技术；柴油机电控燃油喷射技术。

20、节能节材技术

研究开发风机、泵、电焊机等量大面广产品的应用变频调速技术；发电设备燃气－－蒸汽联合循环技术、超临界技术、循环流化床和加压流化床技术、抽水蓄能技术；余热余压利用技术；高效、节能和智能化的能源管理和控制技术。

二、产业化技术

1、典型数控机床计算机辅助工业造型设计技术

造型设计效果模糊综合评价系统、小型机与工作站计算机辅助造型系统、工作站及超级微机辅助工业造型设计系统软件。已在10多个企业应用，效果显著，在机床行业有重要推广价值。

2、加工中心加工系统动态稳定性分析和计算软件

适用于机床整体静动态特性预测和结构的软件包，包括八个功能程序段及相应的接口程序。已用于6个单位，效益良好，适宜在机床行业推广。

3、树脂砂铸造成套技术

包括连续式和间歇式混砂机系列及树脂砂再生设备。对提高铸件质量、降低产品成本、提高国际竞争力有重要意义。适用于质量要求高、批量大的铸铁件生产。

4、钢水净化技术

适合国情的钢水精炼及保证铸钢件内部纯净度的全套装备及工艺。已用于十几家企业，适用于核、火、水电及石油化工设备中的各种铸钢件生产。

5、典型精密锻造件生产线成套技术

根据企业提供的典型件和生产纲领，提供生产线交钥匙工程及单项技术、装备或软件。对节材、节约工时、节约投资、提高锻件精度有重要意义。已在4家企业使用。

6、先进模具选材、设计、制造成套技术

包括高性能模具材料及应用技术、模具的现代设计加工技术和模具的配套技术。已在4家企业使用。适用于汽车、摩托车、轻工、仪表等行业所需的各种模具制造。

7、热壁加氢反应器内壁、大型水轮机转轮及宽带极高速堆焊技术

包括热壁加氢反应器内壁、大型水轮机转轮的拼焊及耐气蚀堆焊和宽带极高速堆焊技术。在焊材及工艺方面有节约外汇的效果，已在3家企业示范，适用于加氢反应器、尿素合成塔、电钻锅炉等设备的内表面堆焊。

8、激光焊接及切割加工装备成套技术

包括激光器、激光焊接及切割成套技术。对提高焊接强度和质量有重要意义，经济和社会效益显著。适用于刀具、工具等各种材质的薄板焊接。

9、氮基气氛保护加热淬火与微机控制系统

包括CNC系列变压吸附制氮机组、TC-89系列微机控制系统、保护加热淬火工艺技术。有节约投资、提高质量的功效。适用于多种碳钢、低合金钢的热处理，轴承、齿轮等零部件淬火、渗碳生产等。

10、可控气氛真空热处理成套技术

包括密封箱式多用炉生产线和连续可控热处理生产线、真空热处理设备和工艺成套技术。经5个厂试点效益显著。用于汽车齿轮、轴承和标准件、高合金钢、不锈钢、低合金结构钢、轴承钢的渗碳及淬火等工艺处理。

11、先进刀具、工具系统

用于车床和数控镗床、铣床和加工中心。经企业试用，对提高工效、节汇创汇有重要价值。适用于机械加工企业。

12、自泳涂料涂装生产线成套技术

自泳涂料是由活性高分子乳液、活性添加剂及颜料组成的新型水性涂料，与现用的电泳涂装工艺相比，具有工艺简单、稳定、节能、节材和省投资、涂层性能好等优点。可提供工艺设备设计、制造及调试交钥匙工程。用于汽车车身及家电部件的底漆涂装。

13、车间物流自动化、立体库及关键技术

车间物流自动化立体库的系统设计、成套设备、控制软件。适用于机械汽车大中型企业的物流管理，经多厂试用有节省占地和投资、工作效率高等优点。

14、可编程序控制系统成套工程技术

包括系统设计、成套设备和编程控制及监视软件，适用于机械、汽车制造业的控制系统，经多厂试用有节约投资、缩短维修时间之优点，经济效益显著。

15、普及型和经济型机床数控成套系统

包括以工业PC机为基础的总线模块化、开放型体系结构和以步进电机驱动的经济型数控系统，适用于机床配套及现役机床改造。经多家工厂试用效果明显。

16、超声波涡流在线自动探伤设备

将超声波探伤和涡流探伤技术相结合，组成成套机组，可同时检测内部和外表缺陷及几何尺寸，可用于机械零部件、管棒及锅炉制造厂检测，试用效果好。

17、企业计算机辅助管理系统CAPMS

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一、地区非公有制经济的发展现状

作为一个生产力发展水平相对较低,经济基础薄弱,各产业尚不发达的地区,非公有制经济得到了长足发展,已成为财政、税收收入的新的重要增长点。非公有制经济的发展得益于自治区党委、自治区人民政府实施的一系列方针政策,比如,自治区党委和人民政府于99年8月下发了《关于大力发展非公有制经济的决定》(以下简称《决定》),《决定》强调“要把发展非公有制经济作为加快全区经济发展的一个新的重点,制定优惠政策,创造宽松环境,鼓励放手发展。”

二、新形势下发展非公有制经济的有利条件

1.保护非公有制经济的政策不断健全完善

后,党对非公有制经济在社会主义建设中的地位和作用的认识不断深化和发展。出台了一系列适合非公有制经济的法律规范,这些法律的实施和立法的逐步完善帮助人们消除了非公有制企业与公有制企业的“差别待遇”,在经济领域实行了同权利、同义务、同处罚。非公有制经济在受到法律保护的同时,其法律责任也不断科学明确、具体可行。

2.西部大开发为非公有制经济发展带来大好机遇

第一,国家对国有企业实行“抓大放小”允许并鼓励非公有制经济参与国企改革,通过转让、租赁、拍卖、兼并等多种形式对国有小企业、困难企业进行资产重组,为非公有制经济低成本扩张和结构转换升级创造了条件。第二,大力调整产业结构的机遇。农村结构调整的战略为个体、私营等非公有制经济的发展提供了另一种全新的思路和广阔的空间,通过加盟参与市场开发与建设。第三,有缓解资金和人才瓶颈制约的机遇。西部大开发将导致人才和资金回流西部,可以缓解西部地区资金短缺的情况,另一方面国家已出台解决非公有制经济资金匮乏的措施。

3.发展非公有制经济是振兴地方财政的客观要求

财力十分有限,引进外资不易,国企振兴也尚待时日,促进财政增长可谓任重而道远。而非公有制经济自发展以来,不要政府投资,没有财政补贴,也不要政府承担风险,由于其产权明晰,责、权、利一致的财产机制;自我投入、自我积累、自我扩张的资本聚集机制;短小精干、快捷灵活、互惠互利的营销机制,使个体、私营企业保持旺盛的活力和竞争优势,对地方经济的发展和税收增长做出了重大贡献。

三、促进非公有制的财政对策

加快非公有制经济的发展要求各级财政部门要及时转变理财观念,积极发挥财政的职能作用,努力为非公有制经济的发展创造条件。

1.在资金方面加大财政资金的扶持力度

财政部门加大对基础设施、公共支出的投入,可以改变并完善城市的基本面貌,这是优化投资环境,促进非公有制经济发展的重要手段之一。财政部门要积极探索增加对非公有制经济投入的新途径。如设立贷款担保基金,吸引银行资金投入,对符合国家宏观经济政策和产业政策,经营业绩好、有发展前途、讲信用的非公有制给予大力支持。对市场销路好、经济效益高的种植和养殖项目、畜产品深加工项目、农畜产品购销的贸易流通项目及从事民营企业、开发性企业应适当运用财政资金加以扶持,通过贴息优惠等办法,改变国家财政资金投入不涉足非公有制经济的观念,实行政策倾斜。

2.强化服务意识,为非公有制经济的发展做好促进工作

财政部门应转变职能在强化服务上下功夫,第一,做好信息咨询服务,财政部门要发挥宏观经济部门的调控作用,及时收集、整理和区域内非公有制经济所涉及的行业布局、数量前景预测等相关信息,引导他们发展。第二,做好管理服务,要帮助非公有制企业的企业主及财会人员提高业务素质和管理水平,对个体、私营企业财会人员的持证上岗、职称申报评聘等工作要纳入全区财务人员统一管理渠道。第三,抓好资产评估工作,会计师事务所、资产评估事务所要积极为非公有制企业参与国企改革做好服务工作,在评估过程中既要客观公正,避免国有资产的流失,又要做到服务优质高效,积极促进企业的资产重组。

3.完善税收征管措施,做到合理公平税负

各级税务机关主要施行“定期定额”,对少数有建账能力、帐证齐备的私营企业采取“查账征收”。在新形势下,税务部门要统一认识,重点做好以下工作,第一,要做好服务和咨询工作,对国家出台的税收政策和鼓励个体、私营企业发展的减、免税政策要全部公开。第二,完善税收征管办法,各征收机关应积极探索新形势下更简洁、更实用、更能方便纳税人纳税的征收,努力形成适合非公有制经济发展的税收征管方式。

4.加快市场体系建设,为非公有制经济提供发展舞台

财政部门在支持基础设施建设的同时,要对市场建设进行投入,会同工商管理部门按照“多方集资、多方兴建、统一管理、共同受益”和“谁投资、谁受益”的原则,多渠道吸收资金,加快市场建设步伐。要鼓励个体户、私营企业投资联建市场,对出资者应在场地、房租、管理等方面给予优惠照顾。管理部门应统一规划市场,把现有条件较好的小商品、服装、农副产品等专业性零售市场逐步发展为以批发为主、批零兼营的市场。把初具规模的专业市场发展为产、供、销服务一条龙的功能齐全的市场。在拉萨等非公有制经济发展较快的地区创办各类具有一定特色的诸如民族服饰、传统手工艺品等经济小区,集中管理、连片开发,形成特色经济群体。

综上所述,非公有制经济的快速发展,需要积极的财政政策进行扶持指导和规范。随着各项财政政策的贯彻落实,必将迎来非公有制经济大发展、大突破的春天。

参考文献:

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二、中国传统文化对个案社会工作的积极影响

中国传统文化是一个巨大的精神宝库，也是一个复杂又矛盾的有机整体，其中最具代表性的是儒家思想，其基本精神、对家庭伦理道德的规范认知和对和谐文化的剖析，对个案社会工作产生着重要影响，为个案社会工作者处理工作者与案主，工作者与家庭及工作者与社会环境的关系提供了指南。

（一）公平、公正的社会价值观

中国传统文化一直倡导社会公平和正义，《礼记》中提到“天下为公”，天下也就是“社会”，人们对“公”的理解，体现了人民对于社会公平的向往和追求。而社会工作者的重要使命就是维护社会的公平和正义，在实际的工作中，往往会面临着多方面的压力，行政干预、舆论压力是常见现象，这些都挑战着个案社会工作者的专业价值观和职业底线，这就需要个案社会工作者坚持原则，做出理性判断和选择，还要通过大量的社会实践来丰富自己处理复杂实务中所要面对的困难和干扰，也需要专业的督导来帮助从业人员不断强化职业技能和完善职业素养。

（二）长幼有序的家庭伦理观

中国传统文化非常重视“家”的概念，并形成了一套约定俗成的规范和制度。在传统的家庭关系中，对家庭成员之间的关系和处事原则都做出了具体的规定。家庭伦理中要求晚辈尊敬长辈，婚姻道德中则要求妻子忠诚于丈夫，这些都维系着家庭的稳定和完整。个案社会工作者帮助案主解决家庭问题时，应积极引入这些思想，启示现代人对传统伦理道德的接纳和吸收。在家庭关系中，父母要做好表率，孝顺父母，提携晚辈，妻子忠诚丈夫，丈夫也要体恤妻子，帮助家庭建立和维持一套稳定、和谐的伦理观念，以便更好地解决家庭关系中的各种矛盾和问题。

（三）和谐文化的普世观

中国传统文化一直在社会各个阶层和领域中推广“和谐”思想，倡导人与人之间要和善以对，人与社会要友善相容，人与环境要友好相处。个案社会工作者在处理社工实务时，也应怀抱这一套普世价值，不断丰富自己的人文情怀去接纳每一个案主，关爱案主，不因他们的民族信仰和阶层背景而歧视、区别对待。与此同时，运用自己的专业知识和技能帮助案主分析问题，帮助他们适应社会环境转变，更快地融入其中。在这个过程中，个案社会工作者也能不断丰富自己的社会情感，提升专业价值。

三、中国传统文化对个案社会工作的消极影响

中国传统文化为人们的日常生活提供了一套普遍适用的人生观和价值观，但是在这笔丰富的文化遗产中，也逐渐暴露出一些不适应时展的价值观念，对个案社会工作的开展产生了一定的阻力。

（一）传统文化对人性的压抑

传统文化中一直要求人们塑造共性人格，维护群体的整体价值，孔子的“克己复礼”要求人们克制自己，完全依附于整体之中，朱熹则让人们忽视对个人利益的政策追求，“存天理，灭人欲”。可见，传统文化过分压抑个体需求，容易造成个体潜能被埋没，也极易导致人格的扭曲，长此以往，对个人和社会发展都是非常不利的。个案社会工作在国内尚处于起步阶段，人们并不熟悉专业的社会工作流程，加之很多案主并不是主动寻求社工机构帮助，这导致个案社会工作者在工作中很难与案主建立关系，案主的需求和困难无法及时、准确地被获知，及时发现有问题，也无法有效地找到问题的根源，这对个案社会工作的开展造成比较大的阻碍。因此，社工人员不仅要了解传统文化，还要审视传统文化中的不利因素，学会趋利避害地运用这些传统文化因素。

（二）传统婚姻家庭观与现代社会的冲突

传统文化中对婚姻道德要求极多，但是多站在男性立场提出，完全忽视女性权利。而随着时展，女性的需求也逐渐受重视，传统的婚姻观也要发生转变。但是社工人员在处理作家庭社会工作实务时，常常会发现男性会利用传统的婚姻观约束女性而放纵自己，有些甚至对女性实施“家暴”。而很多身处偏远地区，受教育程度不高的女性大多忍气吞声，抱着“家丑不可外扬”的态度拒绝他人的关心与帮助。个案社会工作者在面对这种情况时，要用于尝试与案主沟通，在对他们进行必要的人文关怀之外，还要以平和的心态，运用自己的专业知识理性地评判是非对错，帮助案主找寻解决问题的有效途径。

（三）传统文化对规范的片面化

我国传统文化对很多规范存在单边规定，如在医患关系中，对医生的规范是“救死扶伤”，要求“医者父母心”，却对患者没有任何要求。个案社会工作者在处理这类问题时，容易受传统文化影响，单方面考虑某一方的处境，这对问题的合理解决是极为不利的，必须多元化地看待各类规范。

四、结语

中国传统文化为我们留下宝贵的思想精华，这些精华规范着人们的行为，对个人的发展和社会的稳定都做出了重要贡献。但社工人员也要注意到，传统文化随着时展和西方思想的影响，也在不断发生改变，许多原本正确的观念，也许在潜移默化中发生了变化，增加了不合理成分。个案社会工作者应认识到传统文化的多重影响，辩证地看待和处理问题。

参考文献

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[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)44-0101-03

1 问题的提出

“公共政策”(Public Policy)是近十多年来在中国新闻媒体、书刊杂志、政府文件上出现频率较高的术语。公共政策作为公共行政学研究的一个重要方面,日益受到学术界的重视。在社会处于变革和转型时期所进行的社会科学研究中,往往是名词概念出现在前,真正的研究、实践在后。虽然“公共政策”一词在人们口头上和书面中已经使用了一些年,但是在中国真正的公共政策研究才刚刚起步,就连有关公共政策的学科定位和自身概念在学界还存在着模糊认识;至于在公共政策的制定、实施和评估这些具体的环节上,学者们的争议则更多。

近些年,越来越多的学者开始对公共政策的理论和实践进行研究。关于“公共政策”,有哪些人在研究?都说了些什么?主要采用哪些方法进行研究?本文试图解答这些问题从而探寻中国公共政策研究的发展方向。

2 样本来源及指标设计

2.1 样本来源

本文对公共政策研究的评述选取的刊物是《中国行政管理》,选取的时间段为2004―2009年。剔除了非学术性的书评、会议综述等文章后,最后所获得的总样本量为70篇。需要说明的是,样本的选择标准是论文具有明显的公共政策学学科取向或问题取向,即主要从文章的具体内容来判断是否符合样本要求而非标题中有“公共政策”字样。

《中国行政管理》是目前我国行政(公共)管理学科唯一大型综合性权威学术月刊。其理论成果反映了目前我国公共政策研究的较高水平,从中我们可以对中国目前公共政策研究的现状有比较清楚的了解。

2.2 指标设计

基于评估的需要,本次评估设计了一些具体指标,包括:

(1)年份。分析在不同的年份,研究在数量上是否呈现出不同的特征。

(2)作者单位为了统计的方便,对于合作文章,均以第一作者为主要作者,作者单位与学术地位均采用第一作者的资料;对于有诸多头衔的作者,我们只采用第一单位的资料。

所有未标明资金支持的都看做是无资金支持。与学术地位。分析哪些人在做公共政策的研究。我们将作者单位分为高等院校、行政学院、研究所/学会、党校/团委、其他或未标明五类;学术地位则划分为博士研究生、讲师、副教授(副研究员)、教授(研究员)、无标明或无学术身份五个层次。

(3)资金支持。四个层次为:国家级社科或自然基金、省市级政府基金、高校或研究中心基金和无资金支持。

(4)研究主题。我们将研究主题划分为基础理论、具体政策分析(或政策选择)、政策制定、政策执行、政策评估、政策过程、价值取向和其他。但这只是一个大致的分类,具体的分类标准在分析样本时还会进一步阐明。

(5)研究方法。参照陈辉在《中国行政学研究评估:基于高校学报的分析》中的分类方法,把研究方法分为质化研究、量化研究和非经验研究三类。

(6)研究阶段。根据我国公共政策研究的实际状况,本次评估将研究阶段分为概念界定、问题描述、变量识别和变量分析四个阶段。

3 样本的分析

3.1 论文的发表年份

《中国行政管理》每年刊登的论文有近四百篇。这些文章涉及行政管理的各个方面,而核心为公共政策研究的文章从2006年的9篇到2009年的15篇,呈稳步上升的状态。可见近年来“公共政策”的确是一个高频词汇,也反映出学术界开始关注公共政策,越来越多的学者从公共政策的视角来进行学术研究。

3.2 作者单位与学术地位

从图1中我们可以很清楚地看到研究者所处的机构部门比较集中。多达75.7%的研究人员来自高等院校,这表明高校是公共政策研究的主要阵地。

图1 作者单位

从表1中可以看出,多达32.8%的作者“未标明或无学术地位”,而研究者中教授最多,所占比例为28.6%,其次是副教授。这表明教授、副教授等具有较高学术地位的研究者是公共政策研究成果的主要贡献者。同时,讲师和博士研究生也达到了一定的比例,这说明不少年轻的研究者正把目光投向公共政策领域。

3.3 资金支持

表2显示,多达71.4%的研究都没有资金支持。获国家级社科或自然基金资助的研究论文有12篇,占17.1%。获省、市级政府基金资助的研究占8.6%。样本中仅出现了2篇高校和研究中心资助的研究,且均见于2009年。这些都反映出资金来源单一且支持力度不够。

3.4 研究主题

有些研究主题不是很容易区分,在此详细地说明分类标准。基础理论研究是指研究人的社会活动特性和利益需求结构,研究现代政府治理与政策系统的关系等。具体的政策分析是指基于具体问题(如公共物品、产权、城镇化、NGO等)进行的研究。政策制定既包括宏观政策的制定,也包括具体政策的制定。政策执行是指对公共政策的实施过程的研究。这里归为政策过程这一类别的文章,其主题是宽泛地研究政策过程。研究主题涉及价值目标、公众认同等方面的,姑且以价值取向来概括。

从图2中,我们可以看到基于具体问题而进行的公共政策研究最多,占27.2%,可见现阶段对公共政策的研究是带有相当程度的问题导向性的。然后是政策过程,占17.1%。另一方面,样本中有3篇文章的标题直接提及“中国转型时期”,不少文章在行文中也提到,可见学者们对于公共政策的研究正在努力立足于我国国情,以期更好的发展。

3.5 研究方法

质化研究是通过观察、参与观察、深度访谈及焦点团体讨论等方法来发现第一手资料,在此基础上构建研究结果或理论的研究方法。量化研究是运用统计技术考察“量”的规律性,从而把握事物性质的研究方法。

如表3所示,既非质化研究又非量化研究的非经验研究达到了81.4%。这些论文通常都按照概念界定、提出问题、分析对策这样的三段式结构来撰写,研究方法滞后,缺乏创新。

3.6 研究阶段

表4反映出,在公共政策研究的论文中,82.9%处于问题描述阶段,这说明大部分公共政策研究仍处在研究的初始阶段,重复进行着低水平的研究,缺乏深度的挖掘。

4 结论与启示

以上的分析表明,近6年来我国公共政策研究在研究者覆盖范围、涉及的研究领域方面取得了一定的进步,但是表面的繁荣无法掩盖内在的危机:理论体系缺乏创新;研究内容有待丰富;研究方法亟待改进;研究水平有待提高。反映在上面针对性的统计分析中,表现为:概念化的研究停留在问题描述阶段;研究方法滞后单一导致知识的积累性不强;重复型研究众多,缺乏影响力;缺乏强有力的资金支持等。

以上种种问题,究其原因,主要有以下几点:

第一,中国公共政策研究缺乏问题意识。公共政策是一门实践性很强的学科,其生命力在于要回答中国政治改革和社会发展中的现实问题。目前,大量的研究尚停留在对西方国家的公共政策理论进行介绍的层面,还未将研究重心转向中国的现实问题。

第二,中国公共政策研究方法单一滞后。大多数研究者完全是埋头做研究,采用的绝大多数是非经验主义的方法。非经验主义方法也不失为一种方法,但当此研究方法比重过高且流于形式时,对公共政策的研究会局限在基础理论层面。由于缺乏质化研究和量化研究的有机结合,导致公共政策研究成果结构性失衡,缺乏可操作性。

第三,我国公共政策研究的理论和实践存在矛盾:从事公共政策研究的专家学者重理论、轻实践,大多进行“不出门”的研究;而公共政策的决策者和执行者又重视实践经验、轻视理论的作用。这就造成我国公共政策理论与实践的严重脱节,公共政策研究成果的应用率和采纳率低。

因此,首先我们要加强对公共政策的理论研究。公共政策研究在我国起步较晚,还未受到足够的重视,从研究者集中在高校而鲜少有社会组织研究足可以说明这一点。其次,研究者需要改进研究方法,努力提高公共政策的研究水平。我们需要的不是只停留在概念界定、问题描述阶段的重复研究。一门学科的发展和繁荣与其研究方法息息相关,我们需要通过摸索形成自己的研究方法体系。再次,还要重视公共政策学科建设,加大研究基金的扶持力度,为公共政策研究的发展创造一个良好的外部环境。

我们带着面对问题的勇气去反思已做的研究,虽然中国公共政策研究在目前的环境下面临一些困难和问题,但是政策研究多元化、系统化、科学化的发展进程是大势所趋,绝不会停止。

参考文献:

[1] 张金马.公共政策:学科定位和概念分析[J].北京行政学院学报,2000(1):7.

[2] 丘昌泰.公共政策:当代政策科学理论之研究[M].台北: 巨流图书公司,1997:1-2,35-49.

篇11

对于政策工具研究最早是在20世纪50年代中期由达尔和林德布洛姆撰写的文章《论现代国家采取的政治——经济技术》中提出来的。但政策工具研究兴起于20世纪80年代。20世纪80年代初的时候，荷兰的吉尔霍德委员会便得出了以下结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。所以，为了解决这个问题我们需要建立和发展一门政策工具理论并将之付诸实践。这时期最有影响力的著作要数1983年胡德的《政府的工具》。到了20世纪90年代及本世纪初，政策工具的研究得到了迅速地发展。目前，它已成为了当代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点主题，同时也正在成长为一个新的学科分支。这一时期的代表作无非要数以下两本了：一是20世纪90年代初的盖伊·彼得斯和冯·尼斯潘主编的《公共政策工具；对公共管理工具的评价》；二是莱斯特·M·萨拉蒙主编的《政府工具——新治理指南》。其中笔者尤其要指出《公共政策工具——对公共管理工具的评价》一书，该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会上的论文集，在众多教材中较为全面地反映了当时政策工具研究的状况，是一本让我们更好地了解公共政策工具并做进一步研究的很好的参考书。

根据上文知道西方政策工具的真正兴起与发展是在20世纪80年代之后，那么其原因有哪些呢?笔者借鉴了陈振民等学者的著作，将原因概述为以下四点：一是政府的管理和政策的执行是很复杂的，这就导致人们对政策执行工具的反思；二是此时西方一些福利国家相继失败，政府的工作效率低下，政策时常失灵，人们产生了了解政策失灵的原因和解决方案的强烈要求，而不少解决方案就存在于政策工具的理论之中；三是现代的社会科学领域的学者们开始注重理论与实践的紧密结合，导致他们对工具性知识的更多地追求；四是政策工具是政策科学研究领域的问题之一，政策科学自身发展到一定阶段，自然会将政策工具纳入研究重点之一。

1.2国内政策工具的发展历史及成果

在我国关于政策工具的研究是在本世纪初才慢慢被国内学者所重视的，所以说它在我国的起步较晚，属于新兴研究领域，自然所取得的成果也是有限的。据我国国家图书馆和北京大学图书馆藏文献进行检索发现，我国目前还没有真正意义上的政策工具专著，只有一本中文版译著，是由顾建光翻译《公共政策工具：对公共管理工具的评价》一书所得，于2007年1月由中国人民大学出版社出版。其余的成果主要是教材和论文。对公共政策研究进行介绍的教材笔者所知道的主要有：张金马主编的《政策科学导论》(1992年版)；张国庆主偏的《现代公共政策导论》(1997版)；陈振民主编的《政策科学》(1998年版)；陈振民编著的《公共政策分析》(包括2002、2003年两版)；陈庆云主编的《公共政策分析》(2006)；陶学荣主编的《公共政策学》(2006)；郭红玲主编的《公共政策学导论》(2007)；陈潭主编的《公共政策学原理》(2008)；严强主编的《公共政策学》(2008)等等。其中还有一本是2006年出版的由庞诗所译的豪特利和拉米什的《公共政策研究——政策循环与政策子系统》一书，其内容也有关于政策工具的介绍。至于论文也有数篇：2003年的主要是张成福的《论政府治理工具及其选择》；2004年的主要有陈振民的《政府工具研究与政府管理方式》；2005年的主要有卢霞的《政府工具研究的新进展》，徐程的《政府工具视角：一种审视政府治理的新途径》，王伟昌的《新“治理”范式与政府工具研究》，储亚萍的《论作为政府管理工具的合同》；2006年的主要有陈振民的《政府工具研究的新进展》，吕志奎的《公共政策工具的选择——政策执行研究的新视角》，周奋进等的《政府“治理工具”的选择与行政行政制约》，余瑶的《当代中国政府工具选择刍议》，朱喜群的《论政府治理工具的选择》；2007年主要有杨卫玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“软工具”》；2008年姜国兵的《对公共政策工具五大主题的理论反思》，等等。

2政策工具的内涵

政策工具又称为治理工具，政府工具，国内外众多学者都对其从不同的角度做了不同的定义，表述各异。国外主要有以下一些定义：尼德汉认为工具是“公共机构可以合法获得的统治可能性”。霍格威尔夫认为“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目标的事物”。林格林将工具定义为：“致力于影响和治理社会过程的具有相似特征的一系列政策活动”。美国学者莱斯特和斯图尔特认为政策工具是政策执行的技术。澳大利亚学者欧文·E·休斯把政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。另一个美国学者萨拉蒙则认为工具是“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什则指出，政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。

国内知名学者陈振民、张成福、陶学荣、严强等等都对政策工具的内涵作发表了自己的看法。有的认为政策工具是实现政策目标或结果的手段；有的认为政策工具指的是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标{有的则认为政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”等等。

从以上定义我们可以看出，虽然各个学者对政策工具的定义千差万别，但这些定义都体现了共同的基本属性一一公共政策主体在执行政策过程中，在达成政策目标中所采取的手段、方法和途径。结合这些定义，笔者认为政策工具是公共政策制定主体，尤其是执政党和政府部门选择的并具体加以运用以执行公共政策，达成政策目标，从而解决政策问题的途径和手段。

3政策工具的分类

3.1政策工具的分类简介

关于政策工具的分类，学者们也是由于角度不同众说纷芸，表述各异。综合起来有以下一些分类结果：荷兰经济学家科臣(另一表述为德国经济学家基尔申)最早试图对政策工具加以分类。他关注的是一系列执行经济政策从而获得最优化结果的工具。他整理出了64种工具，但是只是列举，并未作系统化的分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人对这些工具进行了宽泛的分类，认为可以分为规制性工具和非规制性工具两大类。萨拉蒙在前人研究的基础之上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德相比较前几位学者来说提出了稍显系统化的分类框架，他认为所有的政策工具无一例外的都会使用到以下四种资源中的任一种或几种。这四种资源是信息、权威、财力和可利用的正式组织。麦克唐纳和艾莫尔则根据工具所要求达到的目标将之分为四类：命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。施耐德和英格拉姆等人的分类与之有些类似，他们认为政策工具可分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具和学习型工具四类。著名政策分析家狄龙将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具三类。这种分类方法在西方比较受推崇。另一种更新近的三分法是管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。此种分类方法在众多方法中更具解释力、更合理，在下文，笔者将对之进行详细介绍。加拿大政策科学布鲁斯.德林和理查德.菲德也是根据政策工具的强制性程度将政府工具分为自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者强制程度最低，而后者强制程度最高。这种分类为政策工具分类体现政府与社会之间的关系做了基础性的贡献。欧文.E.休斯认为政府的干预都可以通过供应、补贴、生产和管制这四方面的经济手段得以实现。林德和彼得斯则认为政策工具是多元化的，它们可以包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威和契约。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并将之分为以下三类：传统类工具、创新类工具和先锋类工具。E·S·萨瓦斯认为政策工具有政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场、用户付费、志愿服务等等。

以上是西方对政策工具的大致分类情况，接下来我们看一下国内主要的分类情况。国内学者的分类总结起来主要有三种，一种是张成福在《公共管理学》中的分类，他政府介入的程度将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。第二种是陈振民的分类，他认为政策工具可分为三大类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段。最后一种是陶学荣的分类，他将政策工具则分为：经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五类。

3.2政策工具分类的不足和困难

(1)不足。

虽然很多学者对在政策工具分类上做出了尝试，关于这方面的成果也不少，正如上文所述的那样。但是我们不得不承认政策工具的分类依然存在不少问题。有的分类太过于宽泛不够具体，从而不便操作。比如说林德布洛姆等人作出的分类。有的分类选用的是列举法，太过于具体。最大的弊端是难以穷尽，不科学严谨。有的分类没有相互区别、相互排斥。有的分类又太注重借鉴企业的分类了，从而有忽视“公共性”的嫌疑。有的分类对诸如谈判、说服等非正式工具没有加以重视。

(2)困难。

篇12

本文从公共政策管理的视角，运用学科前沿理论，在综合分析、评判第三部门发展现状的基础上，对目前第三部门的功能、困境及发展趋势，作了比较深入的探讨，提出了第三部门发展的路径选择，特别强调公共政策管理的作用及其体系设计。指出:第一，第三部门作为公共政策一方主体，仍需政府的监督、引导和管理;第二，政府作为公共政策决策的主体，拥有资源优势，以及坚持公共性的政策目标和价值取向，它对暂时处于相对弱势地位的政策对象第三部门承担着管理的职责和义务;第三，政府对第三部门的管理应符合现实需要，即有度、有序。

本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。

关键词:第三部门，政府，公共政策，管理

前言

 1.1选题动机与研究价值

现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。

同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’

但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。

因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。

同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。

1.2基本思路与分析框架

“第三部门”的概念是美国学者列维特  (levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国ngo的发展分析〔j].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(ngo)、非营利组织(npo)、民间组织 (civilgroup)、社会团体、志愿者组织(vo)、公民社会 (eivilsociety)、第三部门(thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。