行政体制改革论文范文

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信息时代的国家竞争力最高评价标准已从过去的土地、原材料、技术、人才等变为以信息能力为最高参数的评价标准系统。对信息的把握和支配能力,是影响国家竞争力的重大要素之一。利用信息网络技术和其他相关技术构造更加适合时代要求的政府结构和运行方式,推行电子政务,深化行政体制改革显得尤为重要。十六大报告指出了我国政府下一步改革的方向:“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”当前我国政府面临着重大的变革和挑战,但同时也更具备了进一步改革的思想基础、方向指南与技术准备。作为技术创新与体制创新相结合的典范,电子政务在推动我国行政体制改革方面将发挥巨大的作用,具有深远的历史意义和重要的现实意义。

一、当前推行电子政务过程中存在的问题

(一)三大矛盾

1.崭新的电子政务工作形式与陈旧的政府组织结构的矛盾。我国政府组织结构是条块分割的二维模式,是纵向层级和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成,形成一个金字塔状。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成,实施垂直领导。

电子政务是以公共服务需求为出发点,将政府各个部门整合起来,公众享受政府服务只需一个入口,不必再一个一个“衙门”去拜访的串行工作方式。电子政务希望展现的一种比较理想的公共服务结果可能是,公众一次性地将办理业务所需的证明材料或其他文件传递给一个政府业务处理入口,政府内部业务处理可以并行式办公,提高工作效率。这种并行式办公方式并非简单的“一站式”或“一厅式”的服务,很多部门简单地集合办公,而是后台系统的协调统一工作。市场经济发展到今天,伴随着越来越多的政府服务转移至网上实现,这种电子政务要求的后台协调一致的工作流程与政府“条块分割”的组织结构的之间的矛盾将会愈发尖锐。

2.快速发展的信息技术与墨守成规的法律建设之间的矛盾。伴随政府上网工程的推进,人们对于电子政务的需求已经不只停留在浏览政府网页,知悉一些政府法规的状态上,而是希望可以通过政务平台可以与政府进行交流。这时电子政务法规的不健全对于电子政务的制约就逐步显现出来,如电子邮件是否具备法律效率,电子签名是否合法等。

环顾世界电子政务法规建设现状,世界各国电子政务法律体系目前处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段,我国目前要建立相关的法规确实具有一定的风险性。电子政务法规的制定不同于传统法律法规,并非对于电子政务的事事都要有个说法,应该抓住重点逐步完善。主要集中在电子签名的有效性、信息公开程度等方面做出规定或者司法解释,这是目前电子政务法律法规建设方面的核心问题。

3.的安全性要求与为公众服务的信息开放之间的矛盾。不同于商务活动,它关系到党政部门、各大系统乃至整个国家的利益。因为政务信息比商务信息更为敏感,所以电子政务作为在信息时代的一种新的表现形式,在安全性方面有着很高的要求。“安全第一”的思想一直贯穿于电子政务建设的全过程。

同时,政府是为公众服务的,政府的大多数部门和大多数公务员承担着政府的公共服务职能,政府的大多数信息是为公众服务的,是需要为公众所知悉的。电子政务倡导的就是利用网络优势加速信息的流通,使公众更好的享受政府服务。

由此,电子政务的安全要求与电子政务平台的开放性要求成为电子政务实施过程中最难以平衡的一对矛盾。如何把握安全与开放的平衡,一方面要把握住哪些信息是政府机密哪些是可公开信息;另一方面,在电子政务平台的建设过程中要摆脱“安全绝对化”倾向。

(二)三大难点

1.电子政务一体化即业务关联性较强的政府信息化系统之间的一体化。标准不统一、管理流程不畅通等,是企业电子商务建设中的老问题,如今在电子政务建设中依然存在。目前我国政府机构复杂,彼此之间缺乏沟通,为电子政务的建设带来了不小的困难,并将给未来全国电子政务网络的建设构成极大障碍。

2.数字鸿沟的出现同样困扰着电子政务的建设。随着政府“E化”的加深,电子政务反而可能进一步强化社会不均,因为最需要政府提供服务的人往往是那些无法上网、无力应用高科技手段的弱势群体。若数字鸿沟的问题不能得到很好的解决,将有可能加大贫富分化,导致“强者愈强、弱者愈弱”的局面出现。而尽管我国已经拥有1.11亿上网人口,数字鸿沟仍是一个较为严重的问题。

3.电子政务计划成功率的低下同样困扰着建设者。作为一个新兴项目,电子政务还处于发展初期,电子政务的相关概念也还在探讨之中。这就使得即使是电子政务发展最快的国家,能够做到双向互动或事务处理的电子政务项目尚不足30%,能对现有政府形态实施电子政务改造的就更少了。如何提高电子政务项目的成功率是现阶段我国电子政务建设亟待解决的难题。

(三)三大滞后

1.对电子政务的重要性和发展趋势认识滞后。电子政务打破了传统的政府管理模式,政府部门的工作机制、工作方法、工作思路都有了很大的改变。电子政务的推行,打破了原有政府的金字塔之间的界线,构成了一个全面电子化的虚拟政府,传统政府的金字塔式结构改变成平面化、无中心的网络结构,网络中没有权威,行政机关原有的领导权威受到严重挑战。政府官员在发展电子政务的认识上还存在不少误区,一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化;另一种是简单地把电子政务等同于“政府上网”。事实上,人是推行电子政务的关键因素,人的思想观念至关重要。

2.电子政务统一规划滞后,没有建立相应的组织机构。世界主要发达国家,都把电子政务作为政府工作和国家信息化的重要战略。我国相对滞后,既缺乏宏观规划,也没有制定相应的发展规划。目前我国的电子政务建设主要有两种方式:一种是系统内自上而下的纵向推动;一种是地区内横向推动。从理论上讲,可以大大加速我国政府信息化进程,但是,如果两者之间缺乏协调,那么最终就会产生严重的兼容性问题。还有,技术标准上的条块分割,是我国电子政务面临的突出问题。

3.对电子政务的理论研究明显地滞后于电子政务实践。历史上几乎每一项重大科技进步,都是以理论上的突破为基础和先导的。电子政务是一个涉及方方面面问题的系统工程,无论是技术上还是政策上所存在的问题,都在一定程度上影响着电子政务本身的发展。目前,理论的研究工作已经明显地滞后于实践。在这种情况下,电子政务的实践存在一定的盲目性。

二、电子政务为我国行政体制改革拓展了全新的空间

实现传统政务到电子政务的转变是一项复杂的系统工程。历史上,政府形态经历了专制型——管制型——管理型——服务型等几种。未来政府的理想目标是:作为电子化的服务型政府,应该成为社会资源优化配置中心,形成所有资源的无缝集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的管理体系。服务型政府的模式是,EG—G:电子政府—政府;EG—B:电子政府—企业;EG—C:电子政府—公民;EG—E:电子政府—公务员。根据这种模式,电子政务的实施,除了要解决信息收集、过程建模、系统集成、安全保密技术等问题外,最主要的是政府职能要做相应的转变,要公开公共信息,尽量公开政府部门掌握的、目前尚处于封闭状态的大量公共信息,使其充分发挥作用;要规范业务流程,明确每项业务所包括的内容及程序,减少政府工作人员的随意性;要加强相互沟通,通过网络纵向及横向的信息同步更新,防止各个部门成为信息孤岛;要讲求实用有效,在认真做好系统分析及设计的基础上分步实施,并在实践中总结经验,逐步完善。

(一)外网中电子政务实际应用网络的建设将是今后的重点。在门户网站已基本建成后,电子政务网络建设的重点将逐步转向应用网络的建设上来。国家“863”计划“中国电子政务管理系统”课题组组长许光建教授认为,中国电子政务的发展经历了四个阶段,即设备阶段、基础网络建设阶段、应用环境建设阶段和系统链接阶段,经过前三个阶段的发展,实现了在一个政务体系内应用的纵深发展,但是各政务体系之间的互联互通还远未实现,不同政务环境间尚需有效的整合,系统链接将是中国电子政务下一步发展的重中之重。

(二)政府专网将成为今后电子政务网络建设的焦点,也是今后政府加大投资的主要领域,应当引起各服务厂商的重点关注。目前我国的外网建设已基本结束,而内网(局域网)仅仅实现了联接到互联网,大量信息资源库建设尚处于空白阶段,内网的很多功能都无法进行。而各地的政府网络的联接存在很多问题,中央政府网站和地方政府网站、地方政府各部门网站之间几乎是互不联接,严重制约了全国电子政务业务的发展,这正是因为电子政务专网目前几乎处于空白阶段,政府部门之间的网站缺乏有机联系所造成的。

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（一）政府职能问题

政府职能是行政管理体制改革的核心问题，也是当今世界各国政府共同面临的问题。中国政府在转变职能方面必须围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，抓好以下几项工作：

1.建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。

2.创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。

3.保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。我们已经有过这方面的教训。

4.努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造力，切实维护社会的公平正义。特别要着力为城乡低收入群体提供必要的社会保障、教育、医疗等方面的公共服务，保障他们的基本生活，帮助他们提高自身发展能力。

（二）政府机构改革问题

1.乡镇机构改革。乡镇政府是中国的基层政权组织。改革开放以来，已经进行了三次全国范围的乡镇机构改革。2004年在农村税费改革的基础上，进行了乡镇机构改革的试点。推进乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果，从源头上和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施。要从完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求出发，思考和明确乡镇政府的主要职能。

对于乡镇政府的机构设置不能有太高要求，就是五年内乡镇机构编制不要增加。可以减，不能增，控制住规模。乡镇事业站所改革问题，七站八所，主要强调的是分类管理。要区分公益性事业和经营性事业，提高公共服务资源的利用效率。

2.事业单位改革。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。十六大已经明确指出，要按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。五中全会又进一步提出，要分类推进事业单位改革。

（三）关于完善决策、管理机制和建设法治政府等问题

1.进一步完善科学民主决策机制。决策是政府管理的基本活动之一，正确决策是做好各项工作的前提。政府决策必须坚持民主和集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。进一步完善科学民主决策机制，当前要着力健全五项制度：一是重大决策的调查研究制度，二是重大事项的集体决策制度，三是重大决策的事项听证和公示制度，四是重大决策的事项专家咨询评估制度，五是决策的责任制和责任追究制度。要通过健全有效的制度，确保各项决策的民主性、科学性和公开性，确保各项决策真正符合经济社会发展实际，确保各项决策真正落到实处。

2.进一步推进政府管理创新。政府管理创新，重点要抓好以下三个方面的工作：要继续深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革，必须与贯彻实施行政许可法和治理商业贿赂结合起来，通过建立完善的制度和有效的监督机制，坚决防止和抵御商业贿赂渗透到政府系统。要按照“巩固成果、防止反弹，突出重点、明确任务，措施配套、深入推进”的总体要求，把取消、调整和保留的行政许可项目和非行政许可审批项目落实到位，尤其要切实加强后续监管工作；对保留的项目要进一步清理和规范，确保行政许可法的有关规定落到实处。

3.进一步推进法治政府的建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，着力把握好两点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。健全推进依法行政的责任制，要明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚决依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定；完善规章和规范性文件的备案审查制度，及时修订或废止不符合备案要求的法规、规章和规范性文件。

4.关于政府绩效评估问题。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。我们必须着眼于建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色而又行之有效的政府绩效评估体系。当前，要重点把握并研究解决三个问题：一是要按照贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设要求，明确绩效评估的具体内容，设计既科学合理、又简便易行的评估指标体系，建立针对不同部门、不同岗位人员的绩效评估标准。二是坚持把群众公认作为政府绩效评估的根本原则，同时处理好上级评估、同级党委和人大评估、政府自己评估与群众评估之间的关系，处理好对公务员个人绩效评估中行政领导与群众评议之间的关系。三是努力提高绩效评估的准确性、公正性、有效性，把绩效评估的结果与行政问责制和公务员的选拔任用、升降去留、奖励惩戒和改进工作有机地结合起来，形成正确的导向和良好的政风。

5.关于施政理念问题。全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是我们深化行政管理体制改革的根本出发点和落脚点。深化行政管理体制改革，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。要始终坚持人民的利益高于一切，把更多的时间和精力用在帮助人民群众解决实际问题上，把更多的财力和物力用在经济社会协调发展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群众的首创精神，善于依靠广大人民群众的智慧解决发展中的各种矛盾和问题，善于依靠人民群众的力量实现发展目标，善于在基层群众的实践中总结发展的规律；要把维护社会公平放到更加突出的位置，把公平正义作为执政的核心价值、理念和基本原则，努力营造公平公正的社会环境，让广大人民群众都能享受到改革发展的成果。

二、深化行政管理体制改革应处理好的若干关系

1.继承与创新的关系。深化行政管理体制改革，必须坚持阶段性和连续性的统一，认真吸取过去的好做法、好经验。同时，要根据新形势、新任务的要求，认真研究在行政管理方面出现的新情况、新问题，坚持与时俱进、开拓创新，积极探索加强行政管理的新理念、新思路、新方法、新途径，不断提高政府的管理能力和管理水平。

2.行政管理体制改革与政府机构改革的关系。长期以来，对行政管理体制改革的认识有一个误区，就是把政府机构改革等同于行政管理体制改革。实际上，行政管理体制改革概念要广泛得多得多。往往一谈到行政管理体制改革，首先考虑的就是撤并机构、精减人员。这种认识是片面的、不准确的。行政管理体制改革包括多方面的内容，政府机构改革仅仅是其中的一个方面。我们要把机构改革放在行政管理体制改革的大局中去谋划、去推动。另一方面，在部署行政管理体制改革的同时，必须深入研究政府的职能和组织结构。只有这样，才能增强改革的针对性、有效性和科学性。

3.改革力度与社会可承受程度的关系。行政管理体制改革是各项改革的联结点和交汇点，必然触及深层次的社会问题和社会矛盾，触及错综复杂的利益关系和利益格局的调整，也会关系到广大机关和事业单位工作人员的切身利益，处理不好将直接影响到经济发展和社会稳定。在改革的过程中，一定要坚持积极稳妥、循序渐进的原则，既要抓住机遇、大胆推进，又要充分考虑各个方面的承受能力；既要确保改革取得实实在在的成效，又要保证经济社会正常运行。

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2“官本位”向民主法治转变

“官本位”思想即长官意志，是一种糟粕般的价值观，应该受到摒弃和抛弃。在我国悠久的文明历史中，“官本位”思想的影响非常严重，并在政府机关人员的价值观里形成了一种潜在意识作用。在建国早期由于缺乏民主法治建设，导致行政管理体制中“官本位”思想泛滥，长官意志、官僚作风等问题严重，肆意，贪污腐化，等事件频频发生。在党的以后，我国政府开始针对官本位思想进行治理，但就目前来说，在很多地方和政府机关中，官僚作风依然很严重，而且逐渐向基层蔓延发展。通过构建公共行政体制作为民主建设的基础，依法治国、依法行政；缺乏社会民主，就不可能形成公众意志，政府的执行监督也就不可能实现。民主法制建设是实现行政管理体制改革的关键，也是最有效的途径，为新形势下更好地发挥政府执行力作用奠定基础。

3“放权”向“分权”的转变

放权是针对集权而言的。在建国初期，为了加速社会各项事业建设实现物资的统一调配管理，我国实行了中央高度集权的行政管理体制，计划经济体制就是一种流通表现。相对应的，各级政府在行政管理中也实行了权力集中制度，这一体制的主要缺陷如下：第一，容易导致个人权力膨胀，形成家长制作风。权力的过分放大会导致权利所有者独断专行，忽视党内外民主观念，缺乏集体主义意识，甚至破坏社会主义制度。第二，容易脱离群众，出现决策失误的情况，影响正常的社会生产生活秩序。第三，容易导致工作效率低下、责任意识淡薄，相互推诿的情况出现。鉴于这种情况，我国在从计划经济体制转变为市场经济体制之后，开始解决权力过于集中的问题，减少政府对市场的干预，有力地推动了我国市场建设和繁荣。放权和分权是两个不同的概念，放权是指权力下放，指的是在计划经济时期中央权力下放到地方政府，但依然是相对的集中；而分权是指合理分权，将国家的行政权力合理地分配到政府的各个部门当中，用来实现政府更多的职能。

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一、入世后政府体制改革

作为WTO的正式成员，我国的出口产品和对外投资项目将在WTO多个成员和地区中享受多边、永久的最惠国待遇。同时，我国作为一个世界经济大国，将获得国际经贸规则制定与改革方面的参与权。我国可利用WTO的贸易争端纠纷的机会，即在发生较大的与他国的贸易纠纷时，通过多边谈判和国际贸易纠纷仲裁程序去协调和解决，从而可避免一些单方面贸易报复所产生的向题。

(一)有利于我国的制度创新

加入WTO后，要求我国遵守相应的制度和规则，给了我国一个制度供给主导性起主要作用的国家产生制度变迁需求的强大压力，这必将促进我国的制度创新。

WTO规则包括(建立世界贸易组织协定》和四个附件。附件一包括:附件lA即货物贸易多边协议，附件lB即服务贸易总协定;附件即与贸易有关的知识产权协定。附件二包括:关于战争争端解决规则及程序的谅解。附件三包括:政策评审机制。附件四包括:民用航空器协议，政府采购协议，国际奶制品协议，国际牛肉协议。这四个附件中，前三个附件对所有成员都具有约束力，第四个附件只对接受成员具有约束力，对未接受的成员不产生任何权利和义务，因此又称为复边协议或诸边协议。

为了与WTO规则和各项协议相适应，我国已对《著作权法》、《商标法》、《对外贸易法》、《保险法》等等进行修改。在货物贸易方面，需制定《反倾销法》、《反补贴法》、《电子商务法》。在服务贸易领域，需制定《外汇管理法》、《旅游法》、《投资基金法》等。在全国人代会修改和制定法规的同时国务院也加快了大量的行政法规、部门规章及其它规范性文件的清理工作，使之与WTO规则、协议的规定相一致和适应。资料显示:目前国务院及其所属部门已清理了2300多件行政法规、部门规章及其它规范性文件，一些废止的法规已经公布，其它的将陆续公布。上述的一切标志着我国的制度创新将进人一个新时代。

(二)有利于我国高祈技术产业的发展

在我国加人WTO后，外资将更多地以风险投资形式扩大在中国的投资。因为经济的全球化，已经使国际资本把占领经济制高点、抢占前瞻性领域的范围扩大到世界的每个角落。随着竞争优势向知识和技术的倾斜，跨时空拓展技术应用正成为公司发展战略的核心。中国的高技术产业在未来经济中的作用不可忽略。它不仅会成为中国全盘经济的制高点及经济持续发展的关键推动力，而且技术力量和市场前景对世界经济将会产生重要影响。在中国取得参与资格后，意味着拥有了重要的市场份额，将满足中国长期发展战略需要。

国际资本市场利率已出现大幅下降，但由于包括我国在内的许多发展中国家和地区经济的快速增长和巨大的市场潜能，形成了大量的增值机会，延伸了资本运作范围，国际资本已经将包括中国在内的这些国家和地区列人了全球最具价值的市场之一，正逐渐加大投资份额。从我国人世前WTO的谈判可以看出来:外方十分渴望扩大对我国高技术产业的投资，也提出参与我国资本市场的规范和发展、扩大市场份额、以特定的基金形式投人运作等要求。这些外资可以以风险投资形式实现对我国的资本扩张，进而带动国内民间投资向风险资本的转化，造就足够多的市场参与主体，形成高技术企业发展必须的高技术产业投资基金。国际资金本身构成新的投资主体，直接扩充民间资本比重，增加民间资本数额，形成有实际推动力的资本支持。

另外，加人WTO后，在一定程度上促进国外留学人才的回国创业和原有科技人员创业。据统计，海外华人有近三千万散布在世界五大洲。海外华人中具有高、中级职称的高级技术人才就有十万。海外华人尤其是留学生数量多、质量高，有丰富的实践经验，能否争取他们回国创业或者为国服务，关系到中国技术产业发展前途。

二、入世后我国经济发展的主要任务

中国加人WTO必然牵动中国经济结构的进一步调整，其中产业升级和结构调整是经济结构调整的核心内容。高科技产业的发展，我国二元经济结构向一元经济结构的转换以及服务业的现代化是结构调整中三个相辅相成的方面，这三个方面的任务是否完成，将直接关系我国今后的经济发展状态和趋势。

(一)发展以信息技术产业为核心的高科技产业

我国目前的进出口结构仍然具有发展中国家的特征。其基本原因是，我国目前的行业内贸易在很大程度上与加工贸易相关。与其它发展中国家一样，中国制造业的技术等级不高，高技术含量产品市场上占较大比重的是进口品。因此，这几年中国积极推进产业升级的一个重要举措是替代进口品。这种替代进口不是对进口品设置政策性堡垒，而是利用市场开放型经济:一是开放市场，允许外国制造业产品进人;二是从国外进口技术和中间品，生产替代进口品;三是引进外商直接投资，在国内建厂。

像我国这样的发展中国家在推进工业化时普遍面临的问题是工业低水平严重，在加人WTO的条件下，差距扩大的结果是发展中国家追逐发达国家发展起来的低于其水准的制造业可能被发达国家扼杀。这可以说是我国制造业发展所遇到的经济全球化的严重挑战。应对的路径只可能是发挥后发优势，瞄准现代最新技术和产业，直接发展现代工业。实现跨越式发展，这种跨越就是要跨越一个技术时代，直接进人现代技术时代。

因此，我国在加人WTO以后面临的结构转换任务是，抓住时机根据现代化的目标推进产业升级，其基本要求是国际分工结构由目前的比较利益结构转向谋求竞争优势。在发达国家进人新经济的背景下，中国结构转换的一个重要方面是发展以信息技术为先导的高科技产业。由此为计算机、网络、通信等技术、产品和服务进人中国提供巨大的市场。

(二)二元经济结构的转换

中国是农业大国，具有明显的二元结构特征。中国的农业特别是种植业，20多年虽然相对增长速度较慢、比重呈下降趋势，但其绝对额仍然在不断增长。但是，农业生产方式落后和农民收人低下的问题仍然是我国社会经济的突出问题。在加人WTO后，农业在短期内将是受到冲击的最大一个部门。以主要农产品国内外价格比较为例，见下表:

上表清楚表明:(l)我国农业产品中的大宗产品，即谷物产品，在国际市场上均没有优势;(2)在我国经济作物中具有重要意义的大豆、花生及其加工产品豆油、花生油也不具备优势。面对外国农产品进人，中国的对策不一定是以同样的产品针锋相对抢夺市场，而是调整产业结构，减少一部分低效益的谷物生产，转向具有出口潜力的产品(例如园艺产品)。这同时意味着主动让出一部分市场给国外产品。

(三)服务业的提升和服务业的现代化

中国目前的现状是服务业发展相对滞后，对外开放程度也低于制造业。中国的服务业的落后不仅在于其总体比重低，还在于其结构处于低水准。目前在服务业中占较高比重的是进人堡垒较低的运输、餐饮、娱乐、房地产等。其中批发和零售贸易餐饮业占25%左右。而具有主导性、现代性的金融、保险、通讯等行业发展相对于发达国家则严重滞后。

根据有关协议，我国将在2005年允许外商独资银行经营银行零售业的全方位服务业务，并开办人民币业务;人世后国外券商和基金公司将进军国内市场，以合资的方式设立基金公司和证券公司，三年后持股可增加到49%。允许国外保险公司拥有50%的股份。初步分析，加人WTO对我国金融产业安全的影响主要表现为:(1)中资银行的呆坏账没有完全处理，储户的流失可能会导致其流动资金短缺，从而引发财务风险;(2)由于大量呆坏账存在，加上员工素质偏低，在缺乏透明度情况下积累的金融风险在人世后外界力的作用下可能成为威胁金融安全的主要根源;(3)中资银行优秀人才的流失;(4)在资本市场上，对A股和B股市场影响存在巨大差异性，对游资的监管成为一个要害问题。

三、入世后我国政府的主要任务

加人WTO后面对的是机遇、挑战和任务，实际上“锁定”了我国改革的方向，即中国必须朝着开放的市场经济方向坚定不移地走下去;同时我们承诺的时间表也锁定了改革开放的进程，迫使我们在有限的时间内加快改革的步伐。

(一)加快国有企业改革

1.以产权多元化改造国有企业，建立混合所有制经济。为此必须做到:一是对国有独资企业的数量要严格控制。除保留少数必要的国有独资企业外，大多数起支柱作用的大型国有企业都应改造为产权多元化的现代公司。二是大力发展非国有经济，其中包括民营经济和外资经济，特别要注意给国内私企充分的“国民待遇”。

2.建立国资委下属的国有资产经营公司和大型集团公司，行使国有资产管理职能，实现政企职能分开，保证国有资产在现代企业制度的框架内增值。

3.建立一个使中国企业家健康成长的新机制。其要点一是企业家职业化，把经营者同公务员分别开来;二是建立企业家市场。企业家的选择机制主要是市场机制;企业家的劳动力价格应由市场评价，并由企业按照其绩效、风险、责任来自主确定，而不应由政府来确定，不应同外资企业的工资待遇有很大的差距。以市场化的选择、激励、约束机制，从根本上杜绝企业领导的短期行为和“59岁现象”。

(二)大力发展民营经济

大力发展非国有经济，其中包括民营经挤和外资经济，这是我国经济体制改革的重要方面。因为目前我国非国有经济比重小，实力弱，很难承接和填补国有经济的退出部分，也很难支律起“多元化”的一极。

现实中，我国作为世界上吸引外资最多的国家之一，每年有数百亿的境外投资进人，它们都是私人资本。多年来，私营企业和个体工商户也得到了迅速的发展，广大私营民营企业表现出了国有企业所无法具有的活力和效率。法规也已制定了保护个人独资企业的法规，但仍然存在许多避垒，主要表现为:

首先在融资方面的不公正待遇。许多国企和政府工程尽管决策失误、浪费严重，造成资金大量损失，经营长期亏损，无力偿还借款，却仍然可以根据政府部门的指令继续从银行获得信贷，而民营、私营企业却很难从银行得到贷款，同时也得不到给予外资企业的优惠政策，如减免税等。其次，在市场准人方面的歧视。实际经营领域中，准许国有经济进人的行业有80多个，准许外资进人的行业有印多个，而准许国内私人和民间资本进人的行业只有40多个。

(三)国内市场壁全有待消除

国内经济在许多地方及行业中依然存在着对国内产品和投资的种种壁垒。形形的地方保护主义依然存在，这些国内的地方和行业壁垒，不仅阻挡着外地产品的自由进人，而且使用行政权利为一些质次价高的产品提供庇护。所有这些现象表明，我国经济在诸多方面，还面临不公平、不公开的市场，最终不会培育出具备现代国际竞争力的产品和企业。因此需要各地各级政府树立新观念，转变旧职能，培育市场功能。

(四)以信息产业化推动产业结构升级

1.大力发展以信息产业为主导的高新技术产业。以信息产业为先导产业，使中国在国际竞争中占有一席之地，并带动整个工业结构的优化和产业结构的升级。

2.用信息化改造传统产业。对劳动密集型企业进行信息化改造，使之成为兼有“劳动密集型”和“知识密集型”双重特点的有国际竞争力的优势企业，如纺织、轻工等产业。

3.大力扶植高科技中小企业，充实鼓励风险投资，推动产业升级，给予他们一个全面发挥的机会。

(五)迅速提升我国企业管理水平

1.把握最新的管理理论，树立现代经营理念。特别是由物本管理转向人本管理再转向智本管理;由你死我活的刚性竞争转向竞争与合作并存的柔性竞争;由重视有形资产转向更重视无形资产;由传统的营销系统转向网络营销;由被动的适应环境转向主动的培养企业的核心竞争能力;由企业组成的科层化、凝固化转向企业组织的扁平化、网络化、柔性化和虚拟化等。总之，我们的企业领导者必须更新观念、跟上新的管理形势。

2.以国内外先进企业为样板，推广追赶战略和标杆管理，尽快缩短与发达国家在管理方面的差距。企业应建立进步无止境、“没有最好只有更好”的标杆管理观念，不断完善自己。

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行政管理作为一个名词术语，在我国和其他国家，其使用范围都是很广泛的。无论是政府对社会事务的管理，还是公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理，都被叫做行政管理。但是，作为一个社会科学研究的学科专有概念，我国理论界普遍把行政管理定义为政府对社会事务的管理活动。具体来说，主要包括一下三个方面：

首先，行政管理的实质是国家权力的运作过程。明确行政管理的实质，可以把政府对社会事务的管理活动同公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理活动明确的区分开来，有助于人们深刻地认识政府活动所具有的特殊性，更加准确地理解和把握行政管理的实质及其规律性;其次，行政管理是一种管理活动管理是人类社会普遍存在的一种组织活动。明确国家行政活动的管理属性，可以把行政管理同国家的立法活动、司法活动区别开来，突显行政管理的执行功能，这有助于更好地借鉴和吸收其他管理活动中的有益经验和作法，提高行政管理的操作和技术水平;再次，行政管理活动的主体和客体有着明确的规定性。

二、深化行政管理体制改革的原则

1.精简原则。

所谓精简，就是各级政府的规模要适度，行政机构的设置和人员编制要少而精。新时期坚持精简原则，一是机构、层次、编制定多少，必须严格根据实际工作的需要，凡属重叠和多余的机构、层次、人员，一律合并和撤销。二是随着行政工作的发展，应把某些事务交给企业、事业单位、社会团体和群众组织去管理。三是建立和健全各种工作制度，提倡科学方法，以降低国家行政管理中人力、物力、财力的消耗，提高工作效率。

2.统一原则。

所谓统一，就是保持各级政府的行政管理过程的完整统一性。任何国家都只能有一个政府行使行政管理权，因此，在行政管理体制改革过程中无论是权力下放，还是分级管理，都不能破坏国家行政管理的完整统一性。遵循统一原则，首先是要坚持行政目标的统一性，各级政府必须以共同的总体行政目标为基础，进行目标同一的行政管理。在目标统一的前提下，分解政府职能，建立政府内部的各层次和各部门，并依此明确它们的职、权、责及它们之间的关系，从而成为一个有机整体。其次是要坚持行政领导的统一性，实行首长负责制，形成明确的上下级行政领导关系，防止政出多门，多头指挥现象，保证各个行政部门之间的协调配合。

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关键词 “省管县”财政体制 分税制

一、“省管县”财政体制定义及内涵

作为分税制框架下的一种财政体制改革方向，“省管县”财政体制，是指省级财政直接管理市级和县级财政的一种制度安排。在包括地方政府划分事权、财权等方面，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，均由省级财政直接对市级和县级财政进行管理。这种制度安排是在市、县级原有既得利益不变的情况下，将部分权限下放给县，在财政关系上直接管县，以减少管理层次，提高工作效率，促进城乡经济和区域经济协调发展。

从省管县财政体制改革的实施标准来看，分别包含了对省级财政的宏观调控能力、市级财政实力、县级经济的自身发展能力的评价标准。

首先，省级财政的宏观调控能力，即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是换汤不换药，而且将付出管理失效的成本。例如，在经济发达的江苏、辽宁、广东等省份可进行“省管县”体制的试点。而在西部一些经济欠发达的省份，还应该采取“市管县”财政体制，充分发挥中心城市的经济带动作用。

其次，市级财政实力强弱是判断“省管县”还是“市管县”的重要标准。如果市级财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则应以市管县为佳。

第三，以县级经济的自身发展为标准来看，“省管县”后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自，但自并不代表发展能力。自的扩大也并不意味着发展能力增强。

二、“省管县”财政体制发展现状与问题

从当前全国范围的改革实践来看，目前以强县扩权为突破口的省管县体制改革还只是一种停留在局部的和表层的结构性改革，并没能促使我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构发生根本性的变化。其问题与局限性主要体现在以下几个方面：

1.利益问题。“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。扩权强县难关重重，下放的权力“虚”多“实”少。

2.与现行管理体制的冲突问题。根据省管县财政体制的办法，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这都不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。此外，还涉及政策的连续性问题，一些政策性财政支出配套资金在省管县前由省市县三级财政共同负担，省管县后，市级财政不再负担。

3.监督管理问题。在政府职能不清、改革配套措施和市场机制还不完善下，“省管县”改革容易出现新的“诸侯经济”和市场分割。改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上约束不力，极可能出现为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁的情况。如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是要客观面对的问题。

4.适应问题。省管县改革中，县一级政府工作机构、人员数量、人员素质直接影响改革能否扎实有效地推进，“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。

三、完善“省管县”财政体制的对策建议

1.推行三级行政管理体制和事权改革，理顺中央地方的关系。在现行行政管理体制尚不能立即做出调整的情况下可以逐步弱化市级财政，实行市县脱钩，取消“市管县”财政体制，实行省级财政直管市、县财政，市级财政只管市区；虚化乡财政将乡镇财权上收到县级财政进行管理乡镇作为县级政府的派出机构，不承担一级政府的财政职能。

2.正确划分各级政府间的事权和财权，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省与下级政府事权的划分上而言，根据受益范围、公共产品的技术经济要求、公共产品行为的性质等原则，划分地方政府间的事权，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品和服务上来。其次，在省与下级政府财权的划分上来看，按照财政分级、税种分设和收入分征的办法，根据政府职能分工的层次和收益范围来划分各级政府的财权，确定各级财政的主体税种。

3.协调县市利益关系。“省管县”改革过程中要采取渐进的、较为低调的方式，要将改革重心放在发展县域经济、协调城乡关系上，要满足中心城市想获得发展的愿望，要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要，建立地级市和各县的竞争与合作的互利关系。

4.健全法律制度，明确各级政府的权力和责任。要通过修改政府组织法，规定三级政府构架，以法律形式界定各级政府之间的事权和财权，使得分税制财政体制能够科学推行。在三级政府的基础上，国家立法机构应尽快出台《机构编制法》，将行政、事业单位人员管理纳人法制轨道，使“政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化”的现象得到彻底改变或消除。

参考文献：

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1.1“省直管县”财政体制改革的理论分析，典型的有两种思路。其一，财政分权与相关财税政策设置。早期的财政分权理论认为，地方政府具有信息优势。因为各个地区居民的偏好并不完全不同，所以由地方政府有所区别地分别提供地方性公共物品，显然比整齐划一地由中央政府统一提供地方性公共物品更有效率。Oates（1972）认为中央政府应当赋予地方政府提供相应地方性公共物品的财政收支权力，这样将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。Tiebout（1956）指出，如果居民具有充分流动性，地方政府就会根据本地区居民的偏好设计出迎合他们需求的公共产品，进而提高经济系统的效率，促进经济增长。第二代财政分权理论认为，适当的分权化制度安排可以向地方政府提供市场化激励，维持和促进市场化进程，进而推动经济发展。Qian和Weingast(1997)提出，财政分权有助于形成一种称之为“保护市场的联邦主义”。在这种体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。这样一种体制能够形成一种有助于保护市场的地区间财政竞争，政府间的竞争对地方政府随意干预市场构成了约束，从而促使地方政府强化对预算的硬约束，并促进经济的发展。杨之刚（2006）认为中央和地方政府应当按照共同同意的决策规则，在各个公共服务领域内明确地划分责任。政府间财政分权不仅要对政府职能进行有效配置，同时，合理的收入分享制度、规范的转移支付制度、符合法定程序的举债制度等是不可或缺的，最优的分权度需要针对不同的政府职能或政策任务具体地一一考察。其二，纵向税收竞争与相关财税政策设置。自上世纪90年代中期开始，西方学者开始考察国内纵向税收竞争问题。国内纵向税收竞争是把双刃剑。一方面，适度、合理、规范的税收竞争可以调动中央、地方政府的积极性，防止中央政府因为税权过分集中而引起效率低下、官员腐败等问题；另一方面，纵向税收竞争如果过度、不规范，就会使中央政府难以筹到足够的财政资金，以履行其在全国范围内实行资源配置、公平分配和宏观调控职能等严重的问题，甚至还有可能引致国家分离等政治问题。Dahlby(1996)分析了财政外部性包括纵向税收外部性与政府间转移支付机制设计问题；Keen(1997)详细分析了财政联邦主义理论中的纵向税收外部性问题；Besley和Rosen(1998)则从实证的角度分析了美国在石油、烟草税设置上的纵向外部性问题；Sato(2000)也就财政外部性和联邦制国家的有效转移支付问题进行了研究；Wilson(1999)则研究了国内纵向税收竞争与征税过度问题；Br?ulhart和Jametti（2003）则从实证的角度详细分析了瑞士的纵向税收竞争问题。

1.2“省直管县”财政体制改革的实践分析。学者的研究主要根据我国早期“省直管县”改革实践（例如浙江省）围绕以下几个方面展开。首先是“市管县”与“省直管县”财政体制的优劣比较。与“市管县”相比，“省直管县”具有以下优势：①有利于社会主义新农村建设。市管县财政体制在一定程度上阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，制约了农村的发展，不利于城乡统筹和“三农”问题的解决。实行省直管县（市）财政体制改革，实质就是“扩权强县”与留利于农村，体现了关注“三农”和建设社会主义新农村的全新理念，符合全面建设小康社会的要求。②有利于提高财政管理效率。实行省直管县（市）财政体制改革后，相应地减少了地市级中间管理环节，可有效地避免管理效率的递减，防止财政资金的层层盘剥和滞留，增强了省级财政的调控能力，提高了财政资金的利用效率和周转速度。③有利于扩权强县和富民强县。实行省直管县（市）财政体制改革后，能增强县域经济发展的自主性。④有利于缓解县级财政困难。实行省直管县（市）财政体制改革后，省级财政按财政管理体制直接结算到县（市），既能避免地级市集中县级财力的“市刮县”问题发生，又可以使县级财政困难直接反馈到省级财政，从而省级财政能够直接解决县级财政困难。同时，也要看到“省直管县”财政体制的负面影响：加大了省级财政对县级财政监管的工作量和难度；行政管理与财政管理不同步；制约了区域性中心城市的发展；可能造成县域开发的无序进行。其次是与“省直管县”财政体制改革的配套财税政策。正是考虑到“省直管县”财政体制的负面影响，学者们纷纷提出了与“省直管县”财政体制改革的配套财税政策：①相对确定的各级政府事权的确立。各级政府事权的确定是一个由何级政府承担才能最有效率的问题。事权的相对确定性，不是说事权不能变，而是要求每一次事权的变动都应该有对应的财力变动，即事权变动有相应的财力支持。②税权、收费权、发债权、国有经济与国有资源收益权等地方财权的重新划分。税权的界定，要综合考虑税收的征收成本、政府所承担的职责以及其对收入分配的影响等因素。如个人所得税就是一个与收入再分配和经济稳定密切相关的税种，从政府职责实现的目标来界定，应属于中央政府征收的税种。收费权往往与政府所提供的公共服务直接对应。一般说来，收费仅针对受益对象明显的公共服务，但这不是说所有受益对象明确的公共服务都应该收费。现代政府负有基本公共服务均等化的职责，应保证提供最低水平的基本公共服务。按照全口径预算(综合预算)的要求，政府收费不仅要纳入预算，而且收费权也应在不同层级的政府之间进行分配。③转移支付制度的规范化。财权划分并不能完全解决事权与财权的匹配问题，而财政转移支付可弥补这一缺陷。应尽可能完善一般性转移支付制度，标准收入的测算将融入更多的激励因素，考虑更多的财政努力因素，以尽可能减少其负激励效应。专项转移支付则应尽可能使决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。应创造条件让更多的地方政府参与专项转移支付资金的竞争，以尽可能降低政策目标实现的成本。再次是与“省直管县”财政体制改革的配套条件。①行政管理体制改革。财政非常重要，政府各项事务都与之紧密相关，政府的各种活动都会对之产生影响。为确保“省直管县”财政体制改革成功推进，需要进行相应的行政管理体制改革。②行政区划调整。从浙江省的经验来看，辖区面积小和各县（市）之间距离近是其实行“省直管县”独特的地理条件。实行“省直管县”后，全国多数省份除了管理数量较少的地市之外，还要管理数十个甚至上百个县的财政。这无疑会急剧增加省财政的压力，增加省级财政的工作量，对省级财政管理能力也是一种考验。虽然信息化的推行可减少一定的工作量，但从根本上看，还需要对一些面积小、人口规模小的县市进行合并，以减少工作量。

2湖南省直管县财政体制改革的内容与初步成效

2.1改革的内容

2.1.1推进湖南地方政府财政分权的财税政策研究。财政分权有助于各级政府明确划分彼此的责权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。这种体制能够形成一种有助于保护市场的地区间财政竞争，政府间的竞争对地方政府随意干预市场构成了约束，从而促使地方政府强化对预算的硬约束并促进经济的发展。在这方面，财税政策有许多工具可以运用，通过直接作用于市场经济，能够为促进湖南地方财政分权和经济发展奠定坚实的基础。

2.1.2促进湖南地方层级政府之间良性税收竞争的财税政策研究。适度、合理、规范的税收竞争不但可以调动地方各级政府的积极性，而且还可以防止各级政府因为税权过分集中而引起效率低下、官员腐败等问题。在这方面，将利用各种财税政策允许地方根据当地税源情况，行使必要的税收管理权，以提高税收制度的效率。

2.1.3推进湖南“省直管县”财政体制改革的配套财税政策研究。省直管县部分解决了不同层级政府财政的分工问题，但与市场经济正常运转所要求的财政体制相比，还有不小的差距，因此配套的财税体制改革与政策是必不可少的。在结合国家政策基础上，我们将对湖南地区如何制定和实施推进“省直管县”财政体制改革的配套财税政策，进行全面的分析和论述，提出具有建设性的意见。

2.1.4推进湖南“省直管县”财政体制改革的配套条件的研究。“省直管县”的推进成效与其配套条件紧密相关。行政管理体制改革以及行政区划调整等都是十分关键的因素。这些方面都可以充分发掘财税政策的着力点。

2.2主要观点

本论文的主要观点包括以下几方面：一是以财税政策来促进湖南地方财政分权和地方自治，这也是推进“省直管县”财政体制改革的根本目的。二是财税政策应有利于构造湖南地方各级政府间良性的纵向税收竞争。三是与湖南“省直管县”财政体制改革配套的财税政策要紧密配合。例如相对确定的各级政府事权的准确划分，税权、收费权、发债权、国有经济与国有资源收益权的重新划分，以及转移支付制度的规范等。四是与“省直管县”财政体制改革配套的条件要跟上，如行政管理体制改革以及行政区划调整等。五是应借鉴包括浙江等省在内的国内先进经验，在财税支持“省直管县”财政体制改革有所创新，包括努力争取更加广泛的中央财政政策支持，这些都是促进财政体制改革的重要条件。

2.3理论创新程度与实际应用价值

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首先是证明了界定产权的重要性。中国经济改革发端于农村联产承包制，随后扩展至国有企业改革、财政体制改革、金融体制改革等各领域。这些改革的一个共同特点就是要改变过去国有制下的产权不清晰、责权不匹配等问题。在国有企业改革方面，在以明晰产权为主线的改革思路之前，已经尝试过放权让利、利润包干等各种改革方案，最终仍要借助现代企业制度来清楚界定产权。在财政体制改革方面，从1980年开始，中央和地方的财税关系经历了多次调整，旨在清楚界定中央地方的财权、事权，到1994年的分税制改革，中央地方的财税关系变得更加清晰，并被固定下来。在金融体制改革方面，无论是大型国有商业银行改革，还是农村金融体制改革，各类金融机构均走向现代企业制度。

其次是证明了降低交易费用的重要性。科斯定理指出，产权或经济制度的选择应降低交易费用，以此来优化资源配置。科斯在1936年的论文就指出，权威（计划）和市场是两种配置资源的手段。何时使用哪种方式取决于交易费用的大小。改革开放之前，我国主要用计划手段配置资源，严重挤压甚至取消市场配置资源的空间。这使得交易费用大幅上升，导致经济效率低下。改革开放做了什么？从科斯经济学的角度，就是资源配置的方式从计划转为市场。正是有了制度变革，虽然劳动力还是那么多，土地也没增加，天上也没掉馅饼，但经济增长却上去了，因为我们选择了交易费用更小的配置资源的方式。

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(一)政府行政管理干预市场经济发展

这是一个普遍存在的问题，我国的政府最大的特点就是喜欢多事，很多事情政府在行政管理体制上规定了它的发展轨迹，而忽略了事物本身的市场经济特性，扭曲了其按照市场经济特征的发展模式，人为的采用行政管理机制来管理其发展模式和发展道路，限制了市场经济主体地位的自由发展，这是很多经济发达地区行政管理体制的重要问题，其实质就是地方保护主义横行，这也是行政体制管理改革的主要内容之一。

(二)行政管理机制公开化、透明度不够高

对于经济发达地区，政府行政管理部门的行政管理机制的公开程度和透明程度，一直受到老百姓及企业的质疑，很多行政管理部门，如工商管理管理局，质量监督局，物价局等等，其行政管理的执行能力和执行效率都还需要很大程度的提高，并且社会监督机制也有待于进一步完善，很多行政管理部门缺乏有效的监督机制，这也是其行政管理机制不够公开和透明的原因之一。

(三)经济发达镇政府职能与全面履行政府职能的要求不相适应

经济发展、社会管理和公共服务是乡镇政府职能的有机整体。而在调查中发现，目前，许多经济发达镇对于经济发展相当重视，但在一定程度上忽视了社会管理和公共服务职能，导致的结果是乡镇公共产品短缺，社会发展和公共服务滞后于经济发展，经济与社会不能协调发展。

二、经济发达地区的行政管理体制改革探讨

(一)行政管理体制改革内容

经济发达镇行政管理体制改革的内容主要涉及经济发达镇政府职能的定位及转变，政府事权、财权及人事权的界定，政府机构的重新设置等。

1．创新管理体制。探索“机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府管理构架，创新建立符合管理部门区域特点的、职能有机统一的大部门行政管理体制。

2．扩大管理权限。以转变职能、增强效能为重点，明确地区按行政级别管理和享受县级经济社会管理权限，按照权责一致、能放就放的原则，充分放权授权，赋予与当地经济社会发展相适应的行政管理权限。

3．强化公共服务。按照统筹城乡一体化发展要求，重点突出社区建设，推进公共服务体制改革，建立多元化、专业化的公共服务机制，形成惠及当地居民的基本公共服务体系。

(二)行政管理体制改革对策

1．积极转变行政管理职能职责。根据经济发达镇政府职能的目标定位，结合其履行职能的实际情况，笔者认为，现阶段经济发达镇政府职能转变的重点有三个方面：一是按照经济社会全面、协调、可持续发展的要求，改变重经济发展，轻社会管理、公共服务的局面，全面履行经济发展、社会管理、公共服务职能。二是按照科学发展观的要求，规范经济管理职能，把乡镇经济发展职能落实到为市场主体营造发展环境和提供服务上来。三是按照构建和谐社会和建设服务型政府的要求，加强社会管理和公共服务。

2．进一步推进基层民主建设、推进依法行政。“扩大基层民主，完善乡镇政府的民主管理制度，推行政务公开，保证基层群众依法行使知情权、参与权、监督权等民利。”

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论文摘要：对水资源行政管理问题进行了详细分析，同时对水资源行政管理改革的目标、利益结构、动力和阻力进行了分析，以此深化对水资源行政管理改革及其进程的认识。

水资源问题用系统的观点来看，可以分为工程体系问题和行政管理体系问题。水资源的工程体系问题包括水源、水调度、水土保持、水污染治理、防洪排涝等工程的规模是否适度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水资源的行政管理体系问题包括行政管理体制是否适应社会经济发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。本文将着重对水资源行政管理问题进行讨论。

1问题的分析

1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向市场经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。

1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理成本，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。

1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。

2改革的分析

2.1改革目标的分析水资源行政管理改革必须以适应社会主义市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。

主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设融资和水利国有资产增值保值能力。

2.2改革动力与阻力的分析

2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。

①客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。

②履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。

2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。

只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。同时，习惯势力的影响也对改革形成阻碍。在计划经济条件下，人们通常认为水利是福利事业，理应由国家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定式下，要想确立新的水资源观念、水市场观念，其难度是显而易见的。

3.改革的构想

3.1行政体制改革水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。

3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。

3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。

3.2建立水市场

3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提，是建立水市场的基础。

建议通过法律的形式，首先确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。第二，设定总量控制、保障生活用水和环境用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。第三，实行以水资源规划为先导，有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。第四，建立水资源使用权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上努力，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展的水权制度。

3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程成本、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的财政能力。

3.3改革管理模式

3.3.1资产管理。要尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。

3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。

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一、问题缘起

行政成本是政府行政管理中的重要内容，对国家事务和社会各领域有着重要影响。在我国，相较于“经济人”特性，政府的政治正确性更是行政人员尤其是领导的价值考量。只算政治账而不算经济账成为了政府管理的一种普遍的行为模式和惯性特征，致使忽视成本、不讲效益，只重业绩、不问代价的现象极为常见。

当前学界对于行政成本的研究，多囿于经济学领域的研究范式。但在笔者看来，研究行政成本不能仅仅着眼于技术性的分析，更要注重在行政成本发挥效用的过程中，对其所内嵌的价值向度进行综合考量。行政伦理中所蕴含的价值导向，正是控制政府行政成本的内在驱动力。易言之，行政组织和行政人员必须要确立正确正当、合法合理的价值选择，只有将正当性、合法性和公平性内化于行政人员的意识之中，意即“合伦理性”，才能保证政府行政成本控制取得成效。

从行政伦理角度审视政府的行政成本控制活动，从价值选择层面分析当前政府行政成本的内涵、控制困境，对于政府行政成本控制实践有着重要的指导意义。

二、行政成本控制中蕴含的价值导向

政府对行政成本的控制，本身就是观照以往管理方式、治理模式的不足所进行的行政体制改革实践，这意味着对原有框架的突破和对新秩序建立的必然需求。

首先，控制政府行政成本作为实现善治精神的有效手段，必然在全过程中都要秉承“公共利益”为先的导向，这也是政府理应承担起的社会责任。这就需要重塑“责任伦理”，使所有行政人员树立责任意识，担当为民服务的重任，只有这样方能在行政成本的控制过程中，形成长久的驱动力。

其次，任何行政行为都要做到有法可依、有法必依，控制政府的行政成本必然要依照具体的法规、政策、制度来执行。制度的短缺会导致政府控制行政成本的活动因无法可依而停滞不前。所以，重塑制度伦理以重铸行政人员的价值理念尤为必要。此外，行政组织和行政人员依循的制度与政府为控制行政成本而制定的制度，都必然依照“制度伦理”的范式来建立和完善。可见，“制度伦理”是控制政府行政成本取得成效的重要保障。

再次，政府机关的任何行政行为，都内含着“权、责、利”的有机统一。有学者指出，“行政行为和后果背后均隐含着责任、权力和利益三者之间的结构关系” 。政府行政成本控制所取得成果惠及公众，既是我们问题讨论的源起，又是解决问题的旨归。为了防止政府行为与公共利益相背离，我们还应以“公平伦理”为导向，确保行政体制改革的过程和结果有失公平。

因此，“责任”、“制度”、“公平”构成了在政府行政成本控制过程中的三个伦理向度，它们相互作用，共同保障政府行政成本控制的有序展开。

三、我国政府行政成本控制的困境

当前，我国政府行政成本控制存在着诸多阻力，其中不乏来自于行政体制内部环境（体制惯性、人员素质、行政生态等）、外部环境（社会风尚、经济状况、国际挑战等）的双重影响。其中，行政组织内部的责任感缺失、规范性不高、自利化严重是当前存在的主要问题。在控制行政成本的实践中，主要表现在“动力不足”、“难以持续”、“受益偏移”等方面。

（一）政府行政成本的控制缺乏动力

从现行的政治体制来看，我国政府从中央到地方共分为五级——“中央、省级、地级、县级、乡级”。各级政府在其所管理的半径范围内，必须为公众承担经济社会发展的全部义务。基于我国行政体制和财政税收制度，政府为社会提供有形和无形的公共产品 ，在此过程中产生的行政成本由全体公众或纳税人买单。由于政府在公共服务提供方面具有相当的“垄断性”，社会公众在消费公共服务时并无议价的可能，这也奠定了政府在这样特殊的“生产——消费”过程中的强势地位。另外，政府并非经济实体，不存在其他社会组织与之竞争的可能。行政人员在处理行政事务的过程中，不必以企业员工的思维方式和行为模式从事工作。在提供公共服务时，不以效率效益为前提的“生产”活动往往使行政人员缺少降低行政成本的动力。可见，控制政府行政成本缺乏自上而下或自下而上控制行政成本的动力。

（二）政府行政成本的控制难以持续

一般而言，政府行政成本控制并不是“运动式”的政府行为，它需要被固化为政府行为的一种制式。为了保证政府控制行政成本“可持续性”，必须要将在经验以制度形式固化，以确保公共利益和公众权益的实现形成常态。但在我国的行政体制改革进程中，确保政府行政成本控制落到实处取得实效的，并不是制度化的保障，而是更多地依赖于作为“领导者”的“上级政府”的行政权威。政府行政领导者对行政成本控制的可持续性有着关键性影响。

当下，上级政府或领导者对行政成本控制的重视程度，直接影响控制成效，政策能否有效实施，也直接取决于上级政府的推行力度和领导者在位时间长度。而如果继任者对政府行政成本控制的热情有限，甚至不愿为继，那么相关政策必然容易“夭折”。可见，希冀通过上级政府或领导者的主政理念实现控制行政成本的“可持续发展”并无可能。

（三）政府行政成本的控制有失公平

政府应当时刻把社会公众利益放在首位，这是由政府的职能和性质决定的。“政府是以社会整体目标和共同利益为前提的公共管理组织” ，“增进公共利益是政府必须承担的义务” 。但是在政府行政成本控制的实践过程中，政府与社会、“上级”政府与“下级”政府、各级政府内部组成部门之间，都有利益博弈的存在。

控制政府行政成本不是简单的局部行为，它对整个行政体制的影响十分重大，所以往往囿于既有旧体制的影响难寻突破。行政组织和行政人员正是在原有体制的行为惯性盲从之下，才难以做出正确合理的选择。另外，各级政府之间、政府部门之间的利益增损，也成为了影响成本控制的不确定因素。这表现在政府与民众争利，即“政府自利”与“民众受益”之间的纠结。所以，政府与民众之间所处的受益地位差异，直接造成了政府控制行政成本的两难困境。

四、化解政府行政成本控制困境的行政伦理路径

从行政伦理的视域出发，政府控制行政成本的方法与路径无不蕴含着伦理导向。政府依循社会公众的诉求，合理控制行政成本，其本身就是一次回归行政伦理精神的尝试，同时也体现了政府对社会公众的职责担当。所以，必须把行政伦理所蕴含的精神实质贯彻在控制行政成本的实践当中，通过树立责任伦理、制度伦理、公平伦理，进而解决“动力不足”、“难以持续”、“受益偏移”等问题。

（一）动力转换：树立责任伦理，解决“动力不足”困局

依照前文中对责任伦理的概念界定，我们认为，责任伦理中蕴含着三个方面的要素，即“自觉履行职责”、“回应公众诉求”和“承担行为后果”。而当前政府行政成本控制“动力不足”的困境，正是由于政府为了避免承担社会责任而对社会公众诉求的回应缺乏主动性造成的，说到底还是政府责任伦理的缺失。责任伦理的缺失表现在政府及其行政人员在处理行政事务、控制行政成本的过程中，缺乏内在动力的驱使，必须依靠外力的作用。所以本文认为，我们不仅要加强内在动因的驱动，还要依靠伦理精神加强外在的监督和制约，通过明确行政主体的角色定位，培育行政主体伦理人格，从而确保政府控制行政成本的工作能够摆脱“动力不足”的泥淖。

（二）革故鼎新：建设制度伦理，突破“难以持续”困境

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（一）选题目的

1、通过对该课题的研究和探讨，深化对公共管理理论的学习和研究，努力探求公共管理理论对加强政府职能转变的作用和意义。

2、通过对中国政府政府职能历史和现状的研究和分析，总结并提出中国政府职能转变的对策和建议。

3、系统检验自己参加经济管理在职研究生学习以后，在公共管理理论研究方面的学习收获，特别是对中国政府职能转变方向的研究能力。

（二）选题意义

1、对该课题的研究既是社会发展的要求，也是学习实践科学发展观的体现。

2、研究该课题的理论和实践问题是解决当前最突出的经济和社会矛盾的迫切需要。

3、对该课题的研究是构建社会主义和谐社会的必然要求。

（三）学术价值

1、研究政府职能转变存在的问题及对策，对推进政府体制改革，建设行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政体系，实现政府管理科学化、本论文由整理提供

民主化、标准化和法制化具有重要意义。

2、丰富和完善我国在政府职能转变理论研究方面的成果，加快推进我国政府职能转变。

（四）研究现状

1、自改革开放以来，随着市场经济体制的一步步完善，要求政府职能转变的内外压力越来越大，关于政府职能转变的研究和报告也进入一个繁荣期。

2、“中国政府应尽快实现政府职能转变，以适应我国加入世贸组织后出现的一系列国际国内新情况。”这是目前国内外一直公认的观点。实现政府职能的转变，不仅是对我国加入WTO的承诺的兑现，也标志着我国的对外开放将进入一个全新的阶段。与其他国家相比，我国政府职能转变的任务显得尤其艰巨，当前关于这一领域的研究也比较多，研究方向主要集中在政府是由“效率型”向“效能型”政府转变还是由“全能型”向“有限型”政府转变或者是由“本论文由整理提供

指令型”向“服务型”政府转变。

3、目前学术界关于政府职能转变的研究主要集中在政府职能是由上而下还是由下而上进行合理转变以及转变后的政府主要实现什么功能。

（五）个人准备

1、材料准备情况：搜集并阅读的论著主要有：金太军：《政府职能梳理与重构——当代中国政府管理与社区治理丛书》、《转变政府职能与建设服务型政府》；叶劲松：《转型期的地方政府职能与管理方式》；朱光磊《现代政府理论》；李文良《中国政府职能转变问题报告》；邹伟《政府职能演变与发展趋势研究》；张E，杨芸:《现阶段我国政府职能转变问题探讨》；顾艳君《和谐社会语境下的政府职能定位》。

2、研究的主要方法：本课题主要采用文献研究法，通过调查与政府职能转变相关的文献来获得资料，全面地、正确地了解掌握政府职能转变的具体理论依据，为政府职能转变提供正确的对策、观点。

二、论文结构框架(主要观点)

前言（内容提要）

一、我国政府职能的现状特点及存在的主要问题

（一）当前我国政府职能的现状特点

1.以经济职能为重心

2.以经济和法律手段间接管理经济

3.政企分开

4.充分发挥市场配置社会资源的基础作用

5.政府和社会相互协调

（二）我国政府职能转变中存在的主要问题

1.政府对微观经济干预过多缺乏有效率的市场环境

2.依法行政的公正性和透明度不高

3.政府职能履行效率低下

4.对市场秩序的监管不到位

5.政府公共服务职能弱化、异化现象严重

（三）我国政府职能改革的必要性

1.政府职能改革是我国建立和完善社会主义市场经济体制的需要

2.政府职能改革是我国有效防止和纠正“政府失灵”的需要

3.对国际风险承担能力较弱

二、现阶段我国政府职能转变的重要性和紧迫性

（一）政府职能转变的理论观点及启示

（二）政府职能转变的国际先进经验

1.政府支持本国经济的方式发生本论文由整理提供

变化

2.政府在政策制定过程中的地位与作用发生变化

3.政策针对的范围发生变化

4.政府职能更多地转向社会政策

5.各国政府可以利用国际资源解决国内问题

6.日益重视开放带来的经济安全问题，并采取有力措施加以防范

7.在政策执行方面国际合作日益重要

三、对加快政府职能转变的对策和思考

（一）以科学发展观为指导，转变政府职能

1．转变观念

2．建立健全正确的政绩观评价标准

3．强化政府社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。

4．建立健全完备的法制

（二）深化行政审批制度和投资体制改革，进一步改进政府调节经济活动的方式

1．精干、高效有机结合，提高行政管理效率和公务人员效率。

2．清理并大幅度减少政府行政性审批

（三）强化市场监督职能

1．加快国有经济布局战略性调整的步伐

2．抓紧对具有自然垄断和公用事业特点的行业的改革、重组和规划。

3．按照速立统一、开放、公平竟争的国内市场的要求，大力整顿市场秩序

（四）转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变

主要观点：根据科学发展观的理念，政府职能在社会生活中的地位和作用越来越突出，加快政府职能转变以适应社会发展的需要迫在眉睫；政府是营造经济社会全面、协调、可持续发展的主体，我们必须积极转变政府职能，以政府职能的转变来带动和推进科学发展观的落实。

三、论文写作安排(进程安排、待解决问题)

（一）进程安排

1．第一阶段

时间：2009年8月1日—9月12日

内容：文献资料收集、分析和完成开题报告

2.第二阶段

时间：2009年11月15日—2010年1月31日

内容：完成论文初稿

3.第三阶段

时间：2010年2月1日—4月15日

内容：论文修改定稿

4.第四阶段

时间：2010年4月16日—4月30日

内容：打印上缴论文

5、第五阶段

时间：2010年5月1日-----5月31日

内容：参加答辩

（二）待解决问题

1、该课题最新研究成果的搜集；