行政区划论文范文

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中国当前的行政区划阻碍区域经济发展，特别表现在地方保护主义。一方面，实行地方保护主义虽能在短期内保护本地企业，发展本地经济，但这却不利于地方企业的长期发展，最终造成本地经济受损；另一方面，地方保护主义对外地经济的排斥会引起外地的打击报复，外地采取同样的地方保护政策，最终导致两败俱伤的局面，不利于区域经济的共同发展。虽然，地方保护主义在一定程度上会促进地方经济的发展，但总的来说弊大于利。而地方保护主义对市场经济体制的抵制和阻碍作用则是其最大的危害。市场经济要求突破行政边界的限制，而地方保护主义则是以行政区为范围限制国家和地方的对外开放。而市场经济体制要求劳动、资本和产品等生产要素的社会化，实现生产要素的自由有序流动和科学合理配，要求打破地区限制，要求变地方经济为区域经济。因此，地方保护主义可以说是对市场经济体制的否定，它在行政区内保护落后并抵制先进，使应由市场配置的各种生产要素的转变为行政配置，使行政区内只考虑短期的地方经济利益忽视长期的区域经济利益。

二、促进我国行政区划与区域经济协调发展的建议

1．调整行政区划促进区域经济的发展①减少行政层级，增加省级行政区及缩小省级行政区规模。我国行政区划层次过多，但省级行政区数量过少，且各省级行政区面积大小相差过于悬殊，例如：新疆省的面积是山东省面积的10倍多。过大的省级行政区必然导致行政管理层次的增加，不利于省级行政区对基层行政区的直接领导，使区域内各项资源不能得到合理的配置，从而不利于区域经济的整体发展。而重新划分省级行政区，要在省内对经济发达地区、经济一般地区、经济落后地区进行合理的配置，以经济发达地区带动经济一般地区、经济落后地区的发展，促进区域经济的共同发展。②增设直辖市。我国现有34个省级行政单位，而其中仅有4个直辖市，直辖市数偏少。因行政区划影响着区域经济的发展，直辖市的设立促使其成为经济中心，并带动周边经济的发展。在增设直辖市时，更要注重布局的合理性，否则容易形成直辖市经济，不利于区域经济的发展。

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经济区是指一个国家按一定的地理环境和自然资源的内在联系、产业结构、经济结构以及生产力布局和社会分工关系而划分出的经济区域。由于经济、社会等多方面的原因，经济区协同发展不力是各个经济区普遍面临的问题。本论文从宏观角度分析经济区协同发展不的表现、原因，并提出对策建议，以期对促进经济区协同发展有所裨益。

一、经济区协同发展不力的主要表现

1.地区本位下的市场分割

目前，市场分割的主要特征是保护和垄断:（1）限制要素的自由流动;（2）积极争夺企业（包括）外资进入，限制企业流出；（3）鼓励产品流出，限制产品进入，限制竞争，特别是保护本地区的落后企业和产品，以及保护本地区的假冒伪劣产品。

2.经济区内部之间缺乏分工与合作，产业“同构化”与低水平重复现象突出

地方政府在为了追求各自的利益而形成的竞争中，利用在产业政策制定层面、招商引资、利用外资的直接干预能力谋求各自地区利益最大化，其结果是各自为战，产业结构同构化，低水平重复建设现象严重，在很大程度上影响了区域经济增长极的培育和发展，并进而影响到增长极的“极化”与“扩散”效应的发挥。

3.区域合作机制欠缺，协调力度不够

目前各经济区基本都建立了多种形式的合作协商机制，如建立区域协调组织，举办经济协调会、经济论坛，政府间签署协议等，但这些机制大都是临时性的，随意性比较大，未能上升到制度层面，并且由于各地区之间是平等的行政主体，区域合作只能通过反复的磋商、相互让步才能实现，协调成本高、周期长，很难形成长期有效的区域合作机制，区域合作基本处于务虚、无序的自然状态。

二、经济区协同发展不力的主要原因

1.行政区划与经济区划不整合加大了经济区协调难度

行政区划使经济区的完整性和相对独立性遭到削弱，如果行政区划与经济区划重合，经济区的协调就是行政区内部的协调，相对容易；如果行政区划与经济区划不重合，经济区的协调就转变为行政区的对外协调，从而使协调难度加大。

2.经济体制转型促成地方政府“厂商”行为的发生

尤其是上世纪90年代以来，中国实施财税体制改革，财政分权制度与现行的行政区划制度相结合，使地方政府及其所管辖地区成为相对独立的经济实体，地方政府实际上成为地方利益集团的总代表。此时的地方政府的行为目标是财政收入最大化，为谋求自身利益最大化，地方政府保护并发展本地区微观主体的经济福利。

3.压力型政府绩效评估下的政府官员的“经济人”本性

在以崇拜经济GDP增长的评价体系中，一些地方政府主要官员在任期内实施的某些制度创新，其目的主要是实现垄断租金最大化（主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等）。因而，政府官员的“经济人”本性，在约束相对缺失的情况下，必然会向有利于自己或本集团利益的方向倾斜。

4.在计划与市场二元混合时期，地方政府仍有利用行政力量支配资源的能力

中国正处于计划与市场二元混合的时期，虽然建立市场体制、分权体制的长远目标是明确的，但在具体的运行机制中，行政力量依然是资源配置的重要方式，其虽不直接介入企业的投资与运作，但可以用土地、税收政策、环境许可等地方公共资源变相地作为投入，行政区内的公共资源成为地方经济发展的依托基础和可支配的资本，由此导致了各种非规范竞争和区域整体边际收益下降。

三、促进经济区协同发展的对策建议

1.进行必要的行政区划调整，使行政区划与经济区划尽量整合

通过行政区划调整，使行政区划与经济区划尽量整合，协调由外向内，无疑能大大降低协调的难度。但是行政区划调整牵扯面广，需力求稳妥，切忌行政区划调整的随意性、盲目性。另外，经济区协同发展不力问题，有些确实是行政区划造成的，但有些则不然，对具体问题要作具体分析，行政区划问题解决并不必然导致经济区协同发展问题的解决。

2.改变惟GDP论的政绩导向，建立科学的政绩评价体系

这个科学体系应该包括两个要素：一是如何平衡“硬指标”与“软指标”的关系。过去对政府官员政绩的评价，重经济发展类的“硬指标”，轻社会发展类的“软指标”，不利于经济社会的和谐发展。二是如何平衡“行政区经济”发展情况与“经济区经济”发展情况的关系。必须既要考核“行政区经济”的发展情况，又要考核对“经济区经济”的贡献情况，这样才比较全面。

3.科学规划经济区内产业结构，突出各自特色，优势互补

科学的区域经济规划应主要包括两个方面的内容：一是推进区域内产业的集中度，即区域内的专业化生产，突出特色；二是推进区域内相关产业的前后一体化，在整个经济区范围内形成合理的产业链；三是经济区内各行政单元在产业布局上要有进有退，进入在经济区内具有较大优势的产业，退出在经济区内没有优势的产业，从而避免短期行为和重复建设。

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(一)加强对统筹区域发展研究。以统筹余慈地区发展为目标，加强调研指导，组建了相关研究课题组，起草了调研提纲，并开展调研。加强与市余慈办的联系，分解落实余慈地区统筹发展年度目标考核任务，做好余慈地区综合交通路网与余慈两地地名规划路网名称的统一落实。

（二）开展行政区划调研。以完善行政区划设置、促进经济社会发展为目的，开展有关区域行政区划的基础性调研，掌握区划调整报批工作流程和上报材料要求。根据毛光烈市长在对上海市部分区行政区划调整报道上的批示精神，赴上海市民政局作了专项调研，并完成了批示件办理。完成了市政协委员2件有关区划>，！调研报告。

二、攻坚克难，基本完成地名公共服务工程建设，扩大服务成效

今年是实施地名公共服务工程的收尾之年，我市以全面完成地名公共服务工程建设为目标，开展攻坚克难和创新服务行动，通过采取落实绩效考核、加大专项事务督查力度和加强工作交流等措施，已基本完成了地名公共服务工程建设任务。

（一）地名规范化有序推进

1、地名工作体制、机制进一步完善。各地重视地名工作体制、机制创新，慈溪市调整了地名委员会，明确了镇（街道）地名管理职能科室，成立了地名学会，建立健全了地名工作决策、管理和研究队伍。北仑区在镇（街道、乡）建立了地名协管员队伍，加强了基层地名管理力量。

2．日常命名规范有序。一是从源头上抓好管理。自今年1月起，市本级地名命（更）名审核与管理职能分离，市地名办主动与行政审批处做好沟通衔接，确保工作顺利过渡。3月，市地名办在有关部门的配合下，劝阻了一起不规范的工程名称。对我市即将开工建设的轨道交通1号线1期20个站名进行了初审，提出了拟命名方案，并制订了命名原则，为今后我市轨道交通线建设站名的规范化奠定了基础。二是做好规范地名的命名工作。上半年全市共命（更）名道路27条、小区34个、建筑物（群）9个、桥梁（隧道）1座，并即时在地名网站予以公布，努力营造良好的地名环境，提高社会地名意识。

3．开展地名规范化检查。市和有关地区地名办对城区路牌等地名标志的拼写进行了专项检查，对标志上错拼、漏拼及时作了纠正，确保地名标志文字书写规范、拼音正确。镇海区地名办抓住迎接国家三类城市语言文字工作评估契机，发动社区干部对城区内路牌、门（楼）牌等地名标志进行纠错检查。

4．无居民海岛名称标准化方案完成报审。有关县（市）、区继续开展无居民海岛名称标准化管理工作，在会同有关部门认真做好辖区内无居民海岛甄别和名称论证的基础上，拟定了无居民海岛名称标准化、重名（同音）处理和名称注销方案，并报当地政府审议通过。市地名办积极会同海洋与渔业等部门，严格审核各地上报资料，认真进行分类汇总，并赴奉化、宁海等地，对无居民海岛作了甄别。按照省厅要求，对509个无居民海岛名称的专名、通名分别进行了规范化、标准化处理，制定了全市无居民海岛名称标准化、重名（同音）处理和名称注销方案，报经市政府审核通过。目前，有关材料已上报省政府审批。

（二）地名规划编制基本完成

1．抓好《__市城市地名总体规划》的贯彻实施。为加强地名规划实施力度，落实以保障措施为重点的相关配套政策制度，市地名办分别召开部分市地名委员会成员单位和城区地名工作座谈两个会议，针对《规划》贯彻落实中出现的问题听取不同层面意见，共商对策措施。并走访市规划局、市建委等部门，加强横向联系。3月份，组织县（市、区）民政局同志赴广州、深圳等城市考察学习了地名规划工作，努力提升《规划》的执行力度。

2．全力完成县（市）地名规划编制工作。按照省厅地名公共服务工程考核标准，各县（市）地名规划的完成率必须100%。针对各县（市）地名规划编制进度不一，市局分管局长和业务处长赴象山、奉化等地进行督促指导，要求加快推进地名规划编制工作，全面完成规划编制的攻坚任务。目前，象山已完成规划文本的编制并报省地名学会预审，奉化地名规划根据省级预审意见又作了修改并报市级评审。余姚、宁海地名规划完成市级专家评审，已进入向当地政府报审阶段。慈溪地名规划已经市政府常务会议审议通过。

（三）城乡地名标志设置巩固完善

1．健全城区地名标志长效管理机制。在保持城区新设地名标志的完好、整洁和规范的基础上，各地继续开展门楼牌和路牌的补更工作，海曙、江东、江北、镇海、宁海、余姚、奉化等地开展了老小区门牌清理整顿。慈溪市制订《城区地名标志管理制度》，从制作、设置、管理上对地名标志加以规范，形成长效管理机制。据统计，全市共新增补更楼街路牌400余块，楼幢牌3100块，门牌7250块，完成50余个社区地名标志的现场踏勘和资料核对，进一步巩固地名标志设置成果。

2．农村地名标志设置不断

完善。按照城乡公共服务均等化的要求，我市各地积极开展农村地名标志设置“回头看”活动。余姚对全市农村门牌进行查漏补缺，宁海开展了完善农村门牌设置试点工作，奉化在20__年完成农村门牌编制工作的基础上，对辖区所有乡镇、街道的农村地名标志进行全面清理核查，有287个行政村的11万块门楼牌、70路牌、70个村牌等地名标志进行招标、制作，预计于8月份完成制作、安装。 （四）数字地名取得新进展

按照“突出重点、分步实施，统一格式、整合共享”的要求，各地完善地名管理信息化系统，提高地名管理的科技化水平。稳步推进地名数字库建设，进一步落实地名数据库动态管理措施，做到新命名一批标准地名就即时录入地名数据库，不但丰富了数据库信息量，更有效地避免全市地名重名现象的产生。实现网站信息的及时更新，上半年更新录入信息500余条，确保地名信息的完整性、准确性和即时性。余姚市完成“城区电子门牌录入系统”1000条数据的整理更新。继__、余姚、慈溪、奉化、宁海五家地名网站开通后，象山地名网于6月开通试运行，至此，我市6家独立地名网站已全部建立，更好地发挥了地名宣传和公共服务的基础作用。

与此同时，我市不断探索地名信息化服务新载体，进一步增强和完善地名网络服务功能。江东、海曙等地积极发挥社区资源优势，开展地理信息系统数据调研，着手建立仿真三维地名信息系统触摸屏和数字地名软件。

（五）地名服务形式多样化

1．积极慎重做好提供地名证明服务。随着经济社会发展，工商登记、房产交易等各类经济活动较频繁，其中涉及门牌地址变更的为数众多。为方便企事业单位和群众办事，各县（市）、区积极应对，或通过委托下放地名证明权限，或实地踏勘现场出具证明，或窗口专人负责等方法提高办事效率，解决实际困难。据统计，上半年各地共出具地名证明5000余份。

2．大力做好地名资料的开发与应用。为方便人们出行，便于社会管理，充分发挥地名公共信息基础性作用，全市积极做好地名资料开发和成果应用。《__市政区图》和《城区街巷地名图》编制已完成前期调研并进入审报招标阶段。鄞州、北仑、象山出版政区图、街巷地名图8800份，镇海启动新一轮《地名志》的编纂工作，并已完成初稿的审核。

3．借力借势，扩大地名宣传力度。镇海、慈溪、宁海纷纷抓住文明城市创建和旅游节有利契机，加大地名宣传力度，开展地名路牌专项整治，增加公益广告版面，树立地名权威性和严肃性，充分发扬地名导向和指位作用，服务社会，服务大众。

三、完善机制，开展平安边界建设创优活动，确保边界地区平安和谐

今年以来，我们按照省厅要求，积极开展平安边界创优工作，制定下发了《关于全面推进平安边界建设创优工作的通知》，对创优工作任务、目标、步骤予以明确。市、县两级界线管理保障经费基本到位，界桩基座硬化及界桩警示牌设置的设计方案经层层选优已经确定，并开始实施。目前,共有10余个市、县级界线界桩落实了基座硬化和警示牌设置工作，慈溪市完成了“余慈线”界桩基座硬化和警示牌设置工作。

通过开展市、县两级界线毗邻双方的定期走访，加强有关界线跨界建设问题的协调督促，落实“四位一体”的界线管理长效机制，有力地推进了平安边界建设。一些地区注重平安边界建设的制度建设，江北区民政局协调区委平安建设领导小组办公室联合下发了《关于开展平安边界建设的实施意见》。加强管界队伍建设，海曙、江北、镇海、鄞州、慈溪、余姚等地相继召开行政区划界线工作培训会议，颁发界桩管理员聘书，明确各级职责。

第二轮界线联检工作全面推进。市级界线“宁台线”和“海鄞线”、“北慈线”等11条县级界线联检工作稳步实施，制定了联检工作实施方案，结合平安边界创优活动，搞好界线联检工作。

在肯定工作成绩的同时，我们也要清醒地认识到工作中存在的问题和不足：主要表现在：对完善行政区划设置和管理模式的理论学习与调查研究不够，不规范的地名时有出现，地名信息化建设进展相对缓慢，地名管理协作机制需要进一步完善，平安边界建设配套政策措施研究力度不够，个别县级界线不平安因素尚未消除，这些问题都需要我们在今后的工作中更加重视并不断解决。

下半年主要工作安排

按照20__年工作要点和省厅要求，下半年要着力抓好以下工作。

一、积极稳妥做好行政区划工作

1．加大行政区划调研力度。以促进经济发展和维护社会稳定为原则，继续注重完善行政区划设置的思考和理论研究，加强与发改委等部门的联系，掌握区划调整基础性资料和动向，熟悉相关区划调整的论证、报批等工作程序，发挥好民政部门在区划调整工作中的职能作用。加强行政管理体制改革理论学习，探索减少层次、降低成本、提高效率、增强活力、协调发展的行政区划新格局的模式和机制。

2．加强对统筹区域发展研究。以统筹城乡和区域协调发展为目标，注重对统筹区域发展的研究，重点探索培育中心镇的发展，引导小乡镇的产业、人口资源向中心城区集聚，优化资源配置，促进经济、社会、环境的协调发展。完成统筹余慈地区发展相关课题的调研。

3、加强对政府驻地迁移的管理。各地要继续加强对辖区内政府驻地迁移的管理，积极做好向各级领导的宣传，严格按照上级有关文件精神，切实做好辖区内政府驻地建设立项审批和搬迁的报审工作。

二、全面完成地名公共服务工程

1．加强地名文化理论研究。继续抓紧落实地名理论研讨的发动工作，建立健全地名文化理论研究队伍，努力提升地名文化理论研究水平。认真撰写地名文化理论研究文章，各县（市、区）至少要有一定质量的2篇论文，有条件的地区应多承担

些，参加省地名理论研讨的论文在9月15日前上报市地名办。全面总结五年来地名公共服务工程建设经验，分析存在的问题，研究提出加快建立地名公共服务体系的对策措施。各地要在9月底前，完成地名公共服务工程建设总结，并以民政局（社会事务管理局）文件形式上报市局。加强地名文化的宣传，充分发挥新闻媒体、地名网站的作用，促进地名文化的传承和创新。各地要积极参与省厅区划地名处设立的网上交流平台的工作信息、理论探讨等交流活动。 2．加大规划实施力度。象山地名规划要根据省地名学会的预审意见，认真修改后争取在7月中旬报市局，由市级专家进行评审；尚未向当地政府报审地名规划的地方要抓紧修改完善工作，力争在8月底前报当地政府审批。地名规划经批准实施后，有关地区要大力做好地名规划的宣传和组织实施工作，明确相关部门的贯彻执行职责，加强与规划相配套制度建设，建立跨部门的地名规划协同执行机制，确保地名规划真正落到实处。

3．健全地名标志长效管理机制。继续开展老小区门楼牌的更新和东部新城路标调研工作，推行住宅小区住宅分布平面导向图设置，完善农村门牌设置，提升地名标志规范化、美观化功能。要加强对地名标志质量的监督和检查。

4．探索地名信息化建设新途径。整合利用社会资源，积极拓展以地名查询触摸屏等地名信息化服务新途径。以地名信息资源共建共享为原则，完善各级地名网站、电子地图等公共服务功能为重点，加强网站的日常管理和数据库的更新，着力推进地名信息化建设，不断提高地名信息电子政务和公众服务的能力。

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著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

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〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.

〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

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晚香玉盛开时，芳香扑鼻，人夜芳香尤浓，故有月下香、月情香、夜来香之别名，是夏季重要的切花材料。

1 晚香玉的生长发育规律

1.1 晚香玉的形态及特征

晚香玉是石蒜科、晚香玉属的常绿植物，拉丁名是Polianthes tuberose，又名夜来香、月下香、玉簪花，是春植球根花卉。花具浓香，至夜晚香气更浓，因而得名。

晚香玉株高80～90cm，叶基生，披针形，基部稍带红色，地下具鳞块茎（上部为鳞茎，下部为块茎），鳞茎球寿命1年，前一年开过花的老球（“老残”）不再开花，在其周围长出许多子球。总状花序顶生，着花12～32朵，花白色，自下而上陆续开放，漏斗状，呈对生，花被筒细长，花期约7～11月，11月移入温室仍继续抽葶开花。

1.2 晚香玉的生态习性

晚香玉原产于墨西哥及南美洲。温带分布广泛，目前世界各地广为栽培。晚香玉喜光，喜温暖，怕寒冷，不耐霜冻。最适宜生长温度，白天25～30℃，夜间20～22℃。花芽分化于春末夏初生长时期进行，此时期要求最低气温20℃左右，但也与球体营养状况有关。一般球体质量大于11g以上者，均能当年开花；否则当年不开花。在热带和亚热带地区无休眠期，一年四季都可开花，其它地区则冬季落叶休眠。

2 晚香玉的栽培繁殖要点

2.1 分球繁殖

把大球、“老残”、小球分开栽种，大球可开花，小球养球，“老残”可以再发新小球。一般于11月下旬，晚香玉地上部枯萎后挖出地下茎，除去萎缩老球，一般每丛可分出5～6个成熟球和10～30个子球，晾干后贮藏室内干燥处。通常子球培养1年后可以开花。

2.2 春季栽植

通常4～5月种植，种球事先在25～30℃下经过10～15天湿处理后再栽植（利于尽快发芽）。栽前施些含磷、钾肥较多的基肥，作100cm 左右宽的苗床。一般需要浅栽，目的不同栽植深度有差异，“深养球，浅抽葶”，小球和“老残”稍深些，顶部与土面齐即可，大球顶芽要露出土面。

2.3 水肥

晚香玉出苗缓慢，从栽种到萌芽约1个月，以后生长快，因此前期灌水不必多。芽出齐，表土干时需浇水。出叶后浇水不宜过多，以利根系生长发育。当花茎抽出时，要追肥并给以充足的水分，在雨季注意排水和花茎倒伏，土壤干旱时，栽植后还要浇1次透水，使球密接土壤。同时，还可用地膜覆盖苗床以增加地温，促进早萌发生长。花谢后继续肥水管理，促使新块茎开始生长为止。晚香玉喜肥，一般栽植1个月后施1次，开花前施1次，以后每1个半月或2个月施1次。

2.4 病虫害防治

晚香玉病虫害极少，基本无需喷药防治。偶尔在生长期会出现叶枯病，可在夏季喷多菌灵、退菌特等。

3 晚香玉种球的储存

（1）北京黄土岗花农用火炉熏蒸，将球根吊起来，下面放火炉，最初保持室温25～25℃，使球脱水外皮干皱时，降温到15～20℃贮存。经烘熏后可使球体充分干燥，从而强迫其完全休眠，有利于次春栽植后的生长和花芽分化。（2）将球根晾干后堆放在干燥向阳的地窖中，分层覆盖稻草和土并压紧，埋藏过冬。（3）连续栽植2～3年后再挖起重植，但开花质量差，花期不整齐。（4）在江南地区常用树叶或干草等覆盖防冻，就在露地越冬。（5）将残留叶丛编成辫子，继续晾晒至干，吊挂在温暖干燥处贮藏越冬，室温保持4℃以上即可。

4 温室项目分析

4.1 选址

4.1.1 位置及面积。天津市西青区位于天津市西南部。东与红桥区、南开区、河西区及津南区毗邻，东南与大港相连，南靠独流减河与静海县隔河相望，西与武清区和河北省霸州接壤，北依子牙河，与北辰区交界。

4.1.2 交通。西青区地处中国沿海开放前沿的环渤海经济圈内，依托中国四大城市之一的天津，毗邻北京，交通便捷，四通八达，境内有京福、津淄、津港、津同、外环线等11条公路干线，纵横交错，贯通全国各地。经外环线可达30km处的天津新港（中国北方最大的贸易港）和15km的天津机场，驱车十几分钟就可进入天津市区，经京塘高速公路可直达120km处的中国首都北京。

2011年建成通车的京沪高速铁路亦通过西青区，并在区内张家窝镇设天津南站。因此，这里交通四通八达，又与北京邻近，运输成本低，运输方便。

4.1.3 气象条件。西青区属暖温带半湿润大陆性季风气候区，其特点是干湿季节分明，寒暑交替明显，冬季受西伯利亚性气团影响，寒冷、干燥；春季少雨、多风、干燥、气温变化明显；夏季受太平洋副热带高压和西南来的不暖湿气流影响，闷热、降水集中；秋季受高压控制，天气晴爽。全年平均气温11.6℃，全年无霜期203天，年际变化不大。全年日照总量2810.4小时，自然降水总量586.1mm，其中夏季443.2mm。

由此看出，这里作为春植球根花卉——晚香玉的生产基地十分适合，夏季高温天气与光照充足，以及降水量的适宜，为晚香玉的生产提供了比较合适的气候条件。

4.1.4 地形条件。西青区自然形成西高东低的地势，地面高程渐次在海拔5.0～3.0m之间，洼地为2.0m。西青区有大清河，子牙河于西南部的第六埠汇入东淀；中亭河串流东淀北侧，到西河闸与西河汇流。汇入东淀的河水由下口的独流减河进洪河闸及西河闸分泄。所以，平坦的地势和良好的河流灌溉条件，也为温室生产晚香玉打下了较优秀的建筑基础。

4.1.5 其它优势。有大型的花卉市场：曹庄花卉位于天津市西青区中北镇曹庄村东侧，西外环七号桥北300m处，占地33hm2，东靠天津市区，西临海内外闻名的魅力名镇杨柳青，拥有亚洲最大的室内热带植物观光温室，全国一流的规范化观赏鱼交易中心，是华北地区最大的花卉集散地。

历史悠久：天津市曹庄栽培晚香玉具有百年的生产历史，过去曾是朝廷贡品。

优秀现状：近年来，天津曹庄花卉之乡依托传统优势，引进高新技术，科学的管理，现已形成面积达79.6hm2的超大面积种植基地，年产盆栽植物210万盆，鲜切花785万枝。其所属的曹庄花卉市场，集粹南北花卉，目前为北方地区规模最大的集观光、旅游、购物、休闲为一体的花卉集散地以及农业科普教育基地。2000年，曹庄花卉市场被国家林业局花卉协会命名为“全国重点花卉市场”和“中国晚香玉之乡”，成为天津市首屈一指的花乡，“香飘万里”。现已选育4个优良品种，重瓣中有贵妃（粉白色）、丰玉（纯白色），单瓣中有馨妃（粉白色）、馨玉（纯白色）。年内将培育种球100万个，籽球1200多万个。不仅在天津市销售，还销往北京、河北及东三省。晚香玉在中北镇的种植面积已达33hm2，居全国首位，年产切花近1000万株。

4.2 温室透光性能

根据选址的位置以及晚香玉自身的生长发育规律中要求光照条件充足，所以温室的透光性能应该保证良好，单坡面温室主要采光面应向南，为更多地利用清晨与黄昏的阳光，可略向东或向西偏5°左右。要选择透光率高的透光覆盖材料，但夏天中午阳光强烈时也要注意遮光。

4.3 温室温度控制

晚香玉的最适宜生长温度，白天25～30℃，夜间20～22℃。花芽分化时期要求最低气温20℃左右。所以，进行晚香玉生产的温室要有一定的保温性，最好能够周年保持其最适生长温度，而且要根据不同的生长周期，进行较为准确的温度调节。在生产时，可以划分不同的区域来方便管理不同周期的晚香玉。

4.4 温室其它需要

温室要能提供一定的空气湿度，此外，还要保证通风和水肥，用黏质土为主要基质的混合栽培基质进行生产。

晚香玉一般种植后30d 出叶。晚香玉苗期生长较缓慢，随着气温升高生长加快。自7月至深秋下霜前，晚香玉便陆续开花。如能利用温室等保护地提早栽植，增加温度及光照，就可提早开花以供欣赏。

5 市场可行性分析

5.1 目前存在问题

目前天津市西青区的晚香玉生产主要集中在中北镇，现有晚香玉种植面积27hm2左右，种植户30余个。与5年前的66.7hm2相比，面积逐年减少。

此外，北京地区作为一个重要的销售地，也出现了问题。天津的晚香玉品质虽然不错，开花期长，植株也较为健壮。但北京地区销售市场的花1/3都来自云南，因为云南生产规模大，成本较低。其余的是北京本地产品，北京晚香玉的种植量也不少。天津的晚香玉从2012年开始就顶不住北京市场了，种植成本高，在质量相近的情况下，天津的每扎（ 10 支） 批发价要高出1～2元。

而现在西青区晚香玉的生产，一是品种比较单调，当地生产的晚香玉一直是传统的单瓣和重瓣2种，缺乏竞争力。其次是产业化程度低，种植晚香玉是一项用工少、占地多、成本高的项目，以目前小家小户的生产模式，难以在降低成本上做文章。

5.2 发展方向

走规模化、专门化、现代化的生产方式，比如晚香玉的生产标准化、量化，提高生产质量。将原有的生产基地改变运营思路，或者合并或者改组，从而形成一个完整而完善的晚香玉切花生产体系。这样一来，生产的稳定性就大大增强，还会有一定的缓冲力，可以抵抗短时间内竞争力弱的现象，还能够得到更多的机会，从而提高产量。

在保证基础的前提下，积极地开发新产品，积极地引种、育种，雇佣专业方面的顶尖人才，形成“领头羊”的领军效果，并形成一定的品牌效应，要继承传统，体现内涵。西青区是生产晚香玉的老字号，这一点要进行充分的利用，在推广方面加以说明，结合晚香玉的古典意蕴，作为销售热点。

5.3 成本分析

温室使用寿命约20年，配套装置，设施设备使用寿命20年，经营寿命约20年。估算成本表格：

企业、当地政府投资以外，还可以承包到户。

5.4 市场消费分析

在天津地区进行晚香玉鲜切花的生产，一方面邻近北京、天津等大城市，有着广泛的消费人群，随着经济的发展，人民生活水平提高，有更多的人注重生活质量，改变生活环境，使消费鲜切花成为一种时尚、一种趋势。同时，销售者要正确地宣传鲜切花文化，利用正确的销售手段，引导人们正确消费鲜切花，扩大鲜切花市场，从而促进整个地区花卉产业乃至整个地区经济的发展。另外，天津西青区的晚香玉切花生产可以发展成为国内这方面的龙头产业，所以有着很大的潜在市场。

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关于中国区域合作与行政管理冲突的文献主要集中在1990年代后。Young(2000)[1]的研究注意到在分权体制下,中国实际上为地方政府主导型市场经济,并认为各项改革推行过程种所遇到的一些问题成为20世纪80年代后期国内地区保护主义重新抬头的重要诱因。NaughtonB(2000)[2]的工作论文发现改革开放后中国省际间贸易以制造业产业内贸易为主,生产要素、服务和中间产品流动壁垒仍然很大。Yin(2003)[3]运用R&D内生增长模型,分析了区域合作的激励问题和增长效应,指出区域合作的情况比封闭拥有更高的均衡增长率。林毅夫等(2004)[4]强调中国的地方保护和市场分割,很大程度上是重工业优先发展的赶超战略,这是分权式改革的逻辑延伸。王健等(2004)[5]通过提出“复合行政”的概念,认为造成中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求。周业安等(2004)[6]通过面板数据实证研究认为市场秩序与政府竞争秩序的合理构建对地区经济发展十分重要。赵永亮,徐勇(2007)[7]在引入地方政府的消费偏好下,构建了两地区边界效应模型,检验了我国市场分割的程度。他们的研究理论意义重大,但还没涉及最新的区域经济一体化的实践,本文结合西咸经济一体化的实际,从面临的难题入手,建模分析,得出结论。

二、区域经济一体化面临的难题

从制度上讲,地区经济发展主要来源于政策资源(包括上级政策倾斜、行政管理强度、行政管理方式等)和市场资源(要素丰裕度、市场容量与自由化程度等)两类。我国区域经济一体化建设在起步阶段往往表现得如火如荼,这主要归功于政策资源的释放和市场资源的松绑,之后进程缓慢,主要面临以下三个难题:

第一,政策资源的内敛性导致行政壁垒。政策资源的内敛性是说在一个行政区内,以行政力量为中心的政策资源对内的加强与对外的排斥特性。在计划经济体制下,经济体系是垂直运行,地方行政区划之间基本上没有自主的经济联系,资源配置问题主要是由自上而下的计划协调来解决。改革开放以来,中央与地方实行分权,这对提高经济运行效率起到了重要作用,但由于分权在很大程度上是政府内部的权力转移,其次才是政府向企业、市场和社会的还权。政府职能并没有得到很好的改革,其结果是行政垄断权的大而化小,政策资源仍然超越市场资源,成为了主导地方经济发展的强势资源。由于地方政府的偏好是局部利益,使政策资源呈现内敛性,不同行政区划间为争夺优势政策资源而相互抵制[8],在没有相应“秩序”规范情况下,势必出现不合作的“诸侯经济”现象。以西咸一体化前的情形为例,咸阳与西安仅一河之隔,由于害怕被西安“吃掉”,咸阳过去长时间不在渭河以南规划发展工业,而把它列为蔬菜区,以此筑成与西安的“隔离带”,这种政策垒明显不利于区域融合。还有比如在招商引资,争取上级给予的优惠政策等方面两市也是竞争激烈,互不相让,必要时以行政壁垒抵制。

第二,市场资源遭遇非平衡经济增长的冲击。“自由市场力量的作用使经济向区域不平衡方向发展是一个内在的趋势”(缪尔达尔,《经济理论与欠发展区域》,1974年),“增长极”理论与“中心—”理论也表明,市场力量不足以消除经济发展的空间不平衡,短期内甚至会强化这种不平衡,一体化过程中若完全放任自由化的市场,会导致净优势资源单方面流动,GDP的变化会牵动各行政区首脑的神经,发达地区政府怕受拖累,欠发达地区政府怕吃亏,为扭转这种趋势,各行政区会用政策资源包围市场资源,行政力抵制市场力。另一方面,经济发展不平衡导致各地区法治环境与市场制度的梯度差异,增加了法律、政策协调等方面的成本,如果没有相应的机制来改善这种不平衡,一体化进程就很难进行下去。[9]政府之间能否达成一个具有约束力的、自动实施的协议,保证“合作博弈”能够重复,关键在于能否给那些落后的伙伴一个良好的前景预期,或者通过非市场的力量在合作中尽快缩小差距,这需要通过特定的资源配置和补偿机制来实现,而这种机制正是目前中国缺乏的。

第三,“合作协调人”的缺位和失效。对于打破行政壁垒,实现区域经济一体化,使整体经济发展,从长期看这应该也是上级政府的施政愿望。但由于跨行政经济区缺乏与之重叠的行政级别,靠地方平级政府难以合作协调,于是就出现了以上级政府成员为主的合作协调人,但这种合作协调人缺乏权利和法制保障,协调力度大打折扣,加之对各行政区情况缺乏足够的认识,协调只是成了建议,最后变成“东周诸侯不朝觐”,各行政区表面上看同属一个经济区,实际上是各顾各。以西咸一体化为例,两市时常遇到一些诸如招商引资、基础设施建设、环保投入等涉及到双方利益分配与成本分摊的棘手问题,由于缺乏强有力的一体化领导机构来确保实施,往往使很多问题搁浅或遗留。

以上难题表明,由于政策资源的内敛性,以及市场资源遭遇非平衡发展的冲击,在缺乏合作协调人的情况下,区域经济一体化与行政管理体制面临冲突,不利于资源的优化配置。

三、模型分析:两种资源的优化配置

(一)模型假设

假定地区经济发展手段主要来源于政策资源和市场资源两类,地方政府对这两种资源的偏好关系都具有完备性、可传递性、连续性、单调性和严格凸性。

(二)模型分析

情况1:独立行政区的资源配置

市场资源对政策资源的边际替代率是它们的价格之比,也是各自的边际效用之比。实际上,由于资源的边际效用递减,牺牲市场资源的利用而单靠政策资源推进的发展模式导致的效用水平是不高的,西部某些地区在实行经济一体化的过程中要避免这种“行政过度”带来的低效用。

情况2:经济一体化过程中的不同行政区的资源配置

政府的短期偏好在于使用政策资源,过度的政策资源使用产生两方面的问题,一是政策资源的边际效用递减,政策资源逐渐演变成保护内部“弱市场资源”的行政壁垒;二是对有限政策资源的争夺,造成两地相互抵制,互筑行政堡垒,区域经济一体化与行政管理体制冲突由此形成。

四、对冲突的进一步解释

政策资源和市场资源在此不能达到优化配置,主要在于区域经济一体化过程中的政府失灵和市场失灵,表现为以下方面:

(一)单一的政绩评估机制和政治晋升中的经济人行为

目前我国的政绩考核依然以经济建设成绩为中心,地方政府的政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度。“为官一任,造福一方”,这种施政观可能会导致两个极端:从时间纬度上,地方政府为实现任期内的跨越式发展往往较少考虑资源利用的可持续性;从空间纬度上,面临同一经济区内的行政区划的边界时,为了保护本地利益,政府往往采用行政手段干预生产要素的流动,人为制造区间壁垒。

地方官员合作困难的另一个原因在于他们的政治晋升博弈的性质[10]。同一行政级别的地方官员,在政治晋升博弈中,参与人面临的是一个“零和博弈”,因为只有有限数目的人可以获得提升,一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会,一个人所得构成另一人所失。而在当代的经济竞争过程中,也需要通过合作优势互补。政治晋升的零和博弈往往会干扰经济竞争的合作双赢。

(二)信息不对称与政府间不信任导致的非合作博弈

即使消除了地方政府经济人的行为,跨行政经济区仍然存在政府间的博弈,同级政府在面对不完全信息表现出来的等、靠、推的相互观望思想本来就很严重,加之彼此之间缺乏信任,担心利益受损,致使非合作博弈的产生,其结果是双方受损。如下例的静态非合作博弈,在缺乏互信情况下,即使双方知道合作双赢,但不能确定对方是否能采取合理积极的合作措施,于是只从单方面利益最大化出发,导致非最优结果。

(三)区域产业同构化严重,缺乏合作的内容即使制止了政府的经济人行为,克服了信息不对称,消除了非合作的“零和博弈”,政府的合作也会面临新的问题。由于地方政府对经济发展的关注更多地表现为对本地区经济指标的关注,缺乏对整个区域的产业发展目标进行系统的战略思考,因此,大多地方政府往往对那些被区域内其它地方政府广泛关注的“热线产业”具有强烈的投资冲动,忽视了区间产业互补与合作,其结果带来的是区域内产业结构的严重趋同[11],从而使得区域合作缺乏实质性的内容。例如陕西关中地区的西安、咸阳、宝鸡等地区传统工业产业均以纺织、军工、医药等为主,新兴工业产业又都选择在能源化工、装备制造、建材等产业内的相同方面,产业同构严重,恶性竞争和排斥往往对一体化形成威胁。

(四)区域合作的主体不明,缺乏合作的推手政府与企业在一体化过程中也存在博弈,政府会认为,区域经济一体化是市场机制的自发作用下资源在更大区域内的有效配置,因此区域合作主体是企业,而企业会认为,政府不创造良好条件,消除行政壁垒,要素是无法自由流动的,因此区域主体是政府。在主体不明情况下,一体化的进程显然缺乏推动力,等和靠的思想由此产生。实际上,区域经济合作的主体应该分前后两个阶段来看,如下图所示,以行政体制改革为过渡,前期以政府为主,主要进行公共设施建设和规划统筹工作,发挥政策导向作用,后期以企业为主,完善市场机制,政府要从某些领域退出,为企业提供服务。目前西咸经济一体化就面临行政管理体制改革的过渡阶段,如果在这个阶段摇摆不定,一体化实施的主体也就不明确,一体化的进程就会受阻。

五、政府行政管理体制的改革与创新

加快区域经济一体化的关键是政府行政管理体制的改革与创新,要构建合理的地区间利益分配、约束和激励机制,优化行政机构运作方式,具体内容如下:

(一)弱化行政区划边界,构建交通信息网络区域经济学中的“中心地理论”、“增长极理论”等表明,中心城市和地域对周边欠发达区有经济带动作用,而行政区划的边界是两个中心城市辐射最弱的地区,成为经济一体化的“隔离墙”,要实现要素的充分流动,就必须弱化行政区划边界,在边界区设置经济合作的“通道”以促进经济一体化。西咸共建区就是这一思想的创举,两地在城市的边缘规划建设40平方公里的区域,进行合理的功能区划,吸引企业进驻和房产开发,使其成为西咸经济一体化的突破口。

交通信息网络是基础设施建设的重要内容,由于属于公共物品,非排他性和非竞争性决定了需由政府提供,跨行政区只有具备较完善的交通网络,要素在区间流动才有物质载体,才会减少信息不对称的障碍。西咸经济一体化在这方面规划的早但实施的晚,虽然西咸电话并网开创先河,但两地的交通衔接颇费周折,咸阳的世纪大道建成后很长一段时间很难与西安同规格公路衔接,群众反映强烈的直达公交线路也是奇缺,晚晚落后于人们的预期,这是急需改进的。

(二)减少行政区划管理层次,适当增加管理幅度,消除行政壁垒

通过行政区划管理层次和幅度的调整,可以直接解决现存的区间行政壁垒问题,将区间经济矛盾转化为区内经济问题加以解决,从而一定程度上解决当前区域经济一体化过程中存在的突出问题。行政区划改革要强化经济中心,规划区域布局,逐步形成层次合理、幅度适当、结构优化、功能完善的区划体系,从而为区域经济一体化发展提供适宜的区域地理空间[12]。

在不能完全破除历史形成的行政区划前提下,通过部门的融合是实行区域经济一体化的现实之举,它绕开了行政壁垒和法律限制,注重实效,是短期内消除局部矛盾的重要抓手。乌昌一体化在这方面大胆创新,通过合并两地党委,在高层实现战略统一,而西咸一体化这方面比较薄弱,两地部门归属各行政区,多数情况下需要通过各自主管上级间接沟通,但在渭河污染治理上两市环保部门合作比较积极,为改进渭河支流水质,两市共同制定了《西安咸阳沣河、氵皂河水污染治理规划》,协同关闭造纸等污染企业数家,使水质有所改善,为两地可持续共同发展做好了铺垫。

(三)完善地方政府及其官员政绩考核制度

要消除地方政府及其官员在追求政绩时的经济人行为,须对现行的以经济增长为单一指标的政绩考核制度实施改革,新的考核制度需体现以下几方面:一是考核指标尽量量化,体现科学性、规范性、可行性。既要有数量、速度指标,更要有经济增长的质量指标、社会效益指标、环保指标、就业指标、对外影响指标等。二是要建立规范的考核方式,对地方政府及官员的考核应将上级政府的考核与民意考核结合起来,考核程序做到公正、公开和透明。三是考虑外部性,建立奖惩机制,在政绩考核中,对于促进本地并带动周边地区经济发展的政府和官员予以表扬、奖励,以达到激励效果;对于一些只管本地发展而对周边地区进行市场封锁、设置要素流动障碍、转嫁污染等行为予以处罚。

(四)通过法制保障,构建区域协调管理机构

一体化经济区在面临共同的发展问题时,由于无法可依,往往表现为同级政府难以干预,上级政府缺少合理干预的手段,一旦干预又成了独角戏,地方上等、靠、要的思想滋生。可以通过构建法律基础,各成员进行产权的部分让渡,并由超越行政区划的区域协调管理机构来行使由各成员让渡出来的这部分权力,以制定整体性的合作发展规划,协调解决成员之间的利益矛盾冲突。国际上依法保障区域协调发展的例子很多,欧盟的成长就是一个典范,还有美国的例子,美国为促进跨区域问题的解决、调节各地方政府间关系,于1961年颁布了《地区再开发法》,为此在商务部下设立了地区再开发管理局;1965年颁布了《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》并相应地成立了经济开发署和阿巴拉契亚区域委员会以及一些州际区域开发委员会。西咸一体化在这方面有所突破难度很大,因为这需要上级相关部门立法或授权,现行的协调领导机构很难依法独立行使权力,而面对西咸两市越来越不好解决的难题例如交通、产业的统筹规划与资金投入,土地指标的统筹等问题都需要省级层面强有力的支持。

(五)财税体制的灵活性和统筹性

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二、图像系统导学策略

1.先整体扫描再局部聚焦

读图能力是最基本的地理实践力，要求正确读图并准确提取有用的地理信息，能使用地理g语进行描述、分析、评价等。地理位置的描述、分析和评价是区域认知能力的基础，分析中国的地理位置要将中国区域当做一个空间单位整体地放到比中国更大并且包含中国的空间中去研究。通过对区域尺度大小的教学，增强学生对中国区域空间尺度大小的敏感性，帮助学生学会根据空间尺度大小决定对中国区域“整体”与“局部”的把握，学会读图获取地理信息的方法，即“先整体扫描看中国区域内部的一致性；再局部聚焦看中国区域内部的差异性”。

“整体扫描”从世界角度看中国

图像信息：教材图1.1“中国在地球上的位置示意”，帮助学生学会准确描述中国的经纬度位置、海陆位置以及半球位置。地理位置是区域地理学习的基础，对中国区域地理位置的正确认识，有助于学生理解中国自然和人文环境特征之间的因果关系。如何描述中国区域的地理位置，成为本节教学重点。

图文转换：简单描述半球位置，图中黄色区域为中国全图，将其作为一个整体放到相应的更大一级区域空间中，关键在图中找出分界线（南、北半球分界线――赤道；东、西半球分界线――西经20度和东经160度组成的经线圈），根据分界线判断中国在东、西半球或南、北半球中所处的半球位置。从东、西半球看，中国位于东半球；从南、北半球看，中国位于北半球。

导学策略：先明确中国的大致范围，可将陆地轮廓特征形象比喻为雄鸡，管辖海域轮廓特征形象比喻为鸡窝或鸡蛋。接着创设问题情境，把中国区域作为一个整体放到全球范围内读图分析研究，通过估算东西和南北的距离大小认识中国区域。形象直观的数据可帮助学生建立中国区域空间大小的概念，通过整体扫描查找中国这一空间区域的位置信息，反复读图分析、整合提取并归纳地理位置的特点，进一步帮助学生建立中国区域的空间位置概念（如图2） 。

“局部聚焦”从大国角度看中国

图像信息：教材图1.2“中国、俄罗斯、加拿大、巴西、蒙古、日本在世界的位置”结合活动一，选择与俄罗斯等五个代表性国家比较，抓住我国地理位置的有利条件，说明我国地理位置的“优”。读图评价我国地理位置的优越性要抓住重点，分别从纬度位置、海陆位置两方面进行，并且选择具有代表性和可比性的国家进行比较，以辩证思想从正反两方面展开评价，从而得出我国地理位置优势明显的结论。建议补充校本作业：中美都是大国，列表比较中美两大国地理位置异同。结合活动一第2小题的小论文，帮助学生加深理解中国是海陆兼备的大国。

图文转换：从地图判断纬度位置关键是找出重要纬线，南、北半球分界线――赤道，南、北回归线，南、北极圈。先根据国家和重要纬线的位置关系描述国家的纬度位置，后与俄罗斯、加拿大、巴西进行国家间对比分析，中国与俄罗斯、加拿大比较，纬度较低，没有寒带，光热条件好。中国和巴西比较，突出的是“适中”，纬度的优越性导致我国光热条件好，没有酷寒和酷热。

从地图判断海陆位置的关键是先在图上相应位置标注七大洲和四大洋，再判断本国与大洲、大洋的相对位置关系。以中国为例，先判断中国与最大陆――亚欧大陆的相对位置关系，再判断中国和最大洋――太平洋的相对位置关系，接着从三者的相对位置关系组织地理学科专业术语描述海陆位置就顺理成章了。中国与岛国日本、内陆国蒙古比较是海陆兼备的国家，通过国家海陆位置对比分析，突出中国海陆位置的优越性。

导学策略：没有比较就没有鉴别，从培养学生综合思维和区域认知的角度选择比较的方法，要求学生在准确描述基础上进行对比分析，从正反两方面展开综合评价活动，突出中国地理位置的优越性。八年级学生已学习世界的部分国家地理，熟悉部分国家的地理位置和基本国情，在此基础上，学生对比中国和部分国家的地理位置就轻车熟路。读图指导关键是读图获取准确地理信息所要采用“先整体扫描再局部聚焦”的方法，即先整体扫描找一致性“我国海陆兼备”，再局部聚焦找差异性“我国东西部差异明显―东海西陆―西部深入亚欧大陆腹地，与许多国家接壤；东部海域广阔，有众多的岛屿和港湾”。

2.先问题导向再任务驱动

问题导向

问题1：读教材图1.4“中国领土南北部的气候差异”，什么因素导致中国领土南北部的气候差异？

问题2：读教材图1.5“中国邻土东西端的时间差异”，什么因素导致中国领土东西端的时间差异？

任务驱动

任务1：读教材图1.3“中国的疆域及邻国”，指导学生在图上找出我国四至点的经纬度（最东点、最西点的经度；最南点、最北点的纬度）。估算南北所跨纬度，根据纬度差估算南北最大距离与南北年温差，结合教材“认识我国的疆域及其优势” 活动1（1）任务，帮助学生分析纬度因素是导致中国领土南北部气候差异的主导因素。估算东西所跨经度，根据比例尺估算东西最大距离，根据经度差估算时差，结合教材“认识我国的疆域及其优势” 活动1（2）任务，帮助学生分析经度因素是导致中国领土东西端时间差异的主导因素。

任务2：读教材图1.3“中国的疆域及邻国”并填表1.1“中国的陆上邻国和隔海相望的国家”，我国有漫长的陆上国界线和海岸线，邻国众多，陆上邻国多达14个（包括朝鲜、越南2个海陆邻国），有6个海上邻国。按照从北到南的顺序依次在图上找出濒临的海洋，渤海、琼州海峡是我国内海，按照顺时针或逆时针方向依次在图上找出14个陆上邻国、6个海上邻国。进一步按方位逐个指出，明确它们分别在我国的什么方位，培养学生有序读图的良好习惯。

图文转换：我国疆域辽阔，南北气候差异显著，东西时间差异大。我国既是陆地大国，也是海洋大国，是海陆兼备的世界大国。

导学策略：查找补充材料说明我国疆域辽阔的优势。记住我国领土面积等数据帮助学生理解国家疆域空间大小，建议通过列表对比各国面积大小，引导学生得出我国疆域辽阔的结论。补充大陆架海洋划界图帮助学生认识我国的海洋国土构成。通过国家版图和领土教育，帮助学生树立国家观念（国家情怀、国家认同）、领土意识、海洋意识。

3.先图文结合再图文转换

？S图文结合

通过教材图文说明叠加（图1.4、图1.5、图1.6）、景观图与分布图叠加（图1.3、图1.4、图1.5）、图表组合（图1.7、表1.2）等形式，做到图文结合。

图文转换

结合教材“活动”，充分运用地图开展教学活动，采取读图描述、读图填空、读图简答、读图绘图等方式实现图文转换。先选择读图的基本思路和方法，再引导读D的基本要求和步骤，培养学生“以图释文，以文释图，以图释图”的基本技能。

导学策略：地理是一门关于空间充填的科学，认识区域是学生学习地理的重要任务之一。在中国这个特定的空间里充填34个省级行政区，课标要求记住我国34个省级行政区的名称、简称和行政中心，并熟悉各省级行政区在祖国的位置。要记住约100个具体名称，需要在接下来学习中国地理的过程中逐步熟悉并掌握。

4.先立足教材再借助学材

？S立足教材

针对初中学生的能力水平，课程标准主要就一些基本地理图表明确提出要能“阅读”和“绘制”。教材中地理图表的阅读，在叙述式课文和活动式课文中都有分布。教材中地理图表的绘制或填充，学生必须自己动手才能掌握，全部安排在活动式课文中。如利用教材图1.6 “张力与阿依娜尔关于家庭住址的对话”情景导入三级行政区划。从区域行政属性着眼，使学生体会到“行政区划”方便管理、有利于社会经济发展和民族团结，我国现阶段基本实行省、县、乡三级行政区划。行政区域各地方都是中国不可分割的组成部分。“区划”作为认识地理环境的重要方法，为今后学习中国区域地理做铺垫，同时培养学生国家认同感和维护国家统一的观念。

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随着世界经济的发展，在世界城市化进程中.都市区先后出现于西欧、北美、亚太以至全球，伴随都市区的出现与发展，都市区的行政组织与管理问题成为世界各国，尤其是发达国家广泛关注和学术争论的重要问题.近半个世纪以来，城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展更是引人注目。

在中国，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展，新兴城市大批出现，城市化进程大大加速，在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等)，都市区的规模不断扩大，城市现代化水平大大提高，与此同时，中部地区的一些城市群也将崛起，如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在向都市化迈进过程中，都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式等问题相伴产生，借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训，探讨这些问题，对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。

1都市区行政组织管理范围的确定.

所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。

2都市区行政组织与管理模式的建立

都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。

我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。 转贴于

3明确都市区政府与各级地方政府的职能

在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.

多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。

4都市区内地方政府利益的协调

从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。

在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.

加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.

应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。

尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。

5都市区行政组织管理的法制建设

市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。

参考文献

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8舒庆.中国行政区经济与行政区划研究.北京:中国环境科学出版社，1995.1一18

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[中图分类号]C93-05　[文献标识码]A　[文章编号]1000―7326(2009)05―0045―05

1982年，中国公共管理学科在中断了30年后开始恢复重建。伴随着改革开放的深人和公共管理学科的发展，其分支领域――区域公共管理研究也应运而生且日益发展，成为了中国社会科学研究中一个重要的新兴研究领域。本文着重就中国区域公共管理研究兴起的背景、发展状况及前瞻作一梳理和研讨。

一、中国区域公共管理研究兴起的背景

区域公共管理研究的兴起主要基于两方面的背景。

(一)国际背景：全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展

区域主义(Regionalism)最早出现于20世纪30年代，一般是指地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强区域内社会和经济发展的互动意识。20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的加快，国际贸易竞争的加剧和生产组织结构的重组，区域主义和“新区域主义”(New Regionalism)进一步崛起。美国宾夕法尼亚大学诺曼・D・帕尔玛教授在论著《亚洲和太平洋地区的新地区主义》中首次提出新区域主义概念，主张通过“多方面的”、“开放性”的国家或地区之问的联合，建立全面协调发展的国际新秩序。新区域主义在西方国家产生了广泛影响并形成了热潮。

在新区域主义的推动下，当今西方国家尤其是美国以大都市区为重点，通过构建大都市区的各种制度、政策和管治机制，实现跨行政区管治的“大都市区域主义”和“大都市区域治理”改革正在进行。与此同时。“涉及不同层次政府和发展主体之间以及同级政府之间的权利互动关系”(Newman，2000)，通过区域各种集团的对话、协调和合作，以达到最大程度地动员和利用区域资源的“区域治理”理念和区域合作实践蓬勃发展。放眼世界。遍布全球五大洲的区域合作和“区域一体化协议”正在盛行，由27个欧洲国家组成的超国家联合体“欧盟”已成为当今世界区域一体化的典范；美、加、墨三国缔结的“北美自由贸易协议”及由此形成的“北美自由贸易区”成为了与欧盟遥相呼应的宏观区域联合体；东盟“10+1”的区域合作也正在积极推进；跨国界或跨境的多边经济合作组织如“中华经济区”、“新－柔－廖成长三角”、“澜沧江－大湄公河地区的次区域经济合作”等方兴未艾。

显然，当今世界是一个全球化和区域化并行发展、全球主义和新区域主义共同崛起的时代。为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾。区域合作与区域一体化正在蓬勃发展，这给我国政府和学界提出了新的研究课题：如何应对全球化和区域化带来的新挑战和新问题，打造区域间合作的平台，以提升区域竞争力，推动我国的区域协调发展和区域一体化进程?这是需要区域公共管理研究予以专门探讨和回答的问题。

(二)国内背景：市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进

古典经济学的经典代表A・斯密认为，当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁往其他国家，从而促进国家间政区竞争机制的形成。因为“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家”。从我国的实际情况看，改革开放以来，在我国经济市场化和社会开放化的背景下，区域间竞争已经出现并有愈演愈烈之势。一方面，经济发展中形形的地方主义、山头主义等恶性竞争屡禁不止；另一方面，先发地区之间追赶式的激烈竞争此起彼伏。这表明，如何趋利避害，规范区域间的竞争行为，促进区域间的良性合作，是区域公共管理需要认真研究的课题。

同时，如何应对经济市场化下大量区域公共问题的凸显，也是区域公共管理亟待研究解决的问题。在传统的农业社会甚至工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，加之社会处于一个封闭发展的时期，因而国内某个行政区域内的政府能够在自己的管辖权内较为得心应手地去解决和处理其内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品与公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，伴随着中国改革开放的深入和市场化的推进，许多地区的“内部”社会公共问题与公共事务已变得越来越“外部化”和无界化，跨行政区划的“区域公共问题”逐渐凸显，并有复杂化、多元化和规模化之态势。如跨国或跨行政区划的环保问题、食品药品安全问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题以及区域发展的协调互动等等，已经远远超出单边行政的能力域限，以往某个地方政府进行的单边公共行政已无法应对大量的“区域公共问题”，而相关区域内由双边或多边的地方合作或联合治理便提上议事日程。

在上述背景下，我国省际间、地区间的合作，如“长三角区域合作”、“环渤海区域合作”、“泛珠三角区域合作”、“粤港澳大珠三角区域合作”、“珠三角经济一体化”等正在蓬勃发展。这需要从区域公共管理的层面，研究探索如何建立健全系列的区域合作机制、联动机制等，以共同应对解决大量的区域公共问题。

二、中国区域公共管理研究的发展

中国区域公共管理研究的发展大致分为两个阶段。

(一)区域行政研究阶段(20世纪80年代初至90年代末)

该阶段的主要研究成果集中在三个方面：一是对改革开放先行点和发达区域的实证研究。如中山大学在国内最早开设行政管理硕士点“区域行政”研究方向，并率先对广东、香港、新加坡的行政管理模式进行研究，先后出版了《广东行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和发表系列论文。二是政府间关系研究。这些研究主要关注中央政府与地方政府关系、地方政府间关系以及在转型过程中政府间关系的演变，如林尚立的《国内政府间关系》、谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《集权分权与国家兴衰》和辛向阳、董辅乃等学者的研究。三是行政区划研究。区域行政与行政区划密切关联，甚至许多区域行政问题之所以产生就是因为行政区划的约束。刘君德等在《中国行政区划的理论与实践》、《中外行政区划比较研究》、《从封闭走向开放――中国行政区经济透视》、

《中国省区经济研究》等系列论著中，明确提出“行政区经济”概念，用以分析我国现实生活中普遍存在的“画地为牢”、“各自为政”、“上有政策，下有对策”等形形的地方保护主义现象，并研究了中国行政区划的历史渊源、现实利弊以及调整改革问题。同时，还有一些学者关注省管县体制、市管县体制等。此外，区域经济学有大量的对区域公共问题的研究，从经济学角度研究区域经济发展与区域关系的协调，这类研究多侧重从国家宏观战略的角度来分析具体区域的整合与发展。或从某一区域的角度来分析其战略定位，以促进该区域的可持续发展。

(二)区域公共管理研究阶段(20世纪90年代末以来)

从1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地行政管理研究中心、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，至今已取得丰硕的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》等10多部论著，并在《政治学研究》、《中国行政管理》、《中山大学学报》、《学术研究》发表了系列较有影响力的学术论文，有关论文观点已被全国不少重要刊物引用。这些论著的出版和论文的发表，明晰了区域公共管理研究的基本路向，构建了国内区域公共管理研究的基本理论框架。

国内其他学者也从不同角度研究了区域公共管理的相关问题。据粗略统计，目前开展这方面研究的主要大学有中国人民大学、浙江大学、中山大学、厦门大学、华东师范大学、西北大学、南京师范大学、苏州大学、湖南大学、福建师范大学、湖北大学、郑州大学等高校及中国行政管理学会等学会和研究机构，发表了1000多篇相关的论文和出版了一批著作。同时，国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南都设立了“区域公共管理研究”选题，仅以2008年国家社科基金立项项目统计，就有15项相关项目获得国家社科基金资助。具体来看，目前区域公共管理研究主要集中在如下几个方面：一是区域公共管理基本理论的研究。随着区域公共管理研究的兴起，对区域公共管理基本理论的探讨吸引了不少专家学者的兴趣。如区域公共物品治理、区域公共管理制度创新、区域政府公共管理职能的变革、区域公共管理视野下的行政区划问题、区域公共管理系统分析、区域公共管理的多元主体协调等方面的研究。二是政府间竞合关系研究。随着近些年来地方政府间横向关系的蓬勃发展，越来越多的学者进行了地方政府间关系协调、地方政府间合作、地方政府间竞争以及长三角、珠三角、环渤海区域合作等问题研究。如“当代中国政府间横向关系协调研究”、“当代中国政府间竞争关系研究”、“政府间竞合关系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“长三角区域合作研究”等论著的出版和论文的发表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的区域公共管理问题。近年来，已有若干篇博士论文围绕“流域水污染网络治理机制”、“珠江流域公共治理中的政府间关系协调”和“政府主导下的流域生态补偿机制”等问题进行研究。还有不少学者就“流域污染治理机制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府间环境协作机制”、“流域治理模式”等方面问题进行研究。

总体上看，国内区域公共管理研究正在发展，其学者社群也正在形成和发展。但国内区域公共管理的研究尚存在如下不足：一是区域公共管理理论体系有待完善。尤其是区域公共管理的方法论、区域政策工具研究目前还几乎是空白。二是对中国改革开放的深入及现代化发展中出现的大量区域公共问题，如大都市区治理、不同功能区域的管理、流域治理、跨界跨行业协调联动机制的建设以及区域治理的制度化、法制化建设等，目前还缺乏具体、深入的研究探讨。三是国内以往的相关研究主要是关注中国。采用的是中国问题研究法(sinological approach)，而对国外区域公共管理的理论研究和实践经验的借鉴尚关注不够，尤其缺乏系统、深入地比较研究。

三、中国区域公共管理研究前瞻

(一)区域公共管理方法论研究

研究方法对一门学科的发展非常重要。区域公共管理研究本质上是问题导向的。其发展虽然需要通过理论到理论的思辨与演绎以使新的理论更深刻、更精细，但更需要从现实的问题出发，树立研究的问题意识，通过理论与实践的高度互动，以检验理论的合理性与有效性，并进一步推动理论的发展。因此，对区域公共管理的方法论进行深入地研讨，运用科学规范的研究方法，是促进区域公共管理研究深人发展的重要前提。国外在此方面的研究已经具有比较完善的方法论，如运用博弈理论分析区域间的竞争与合作，运用制度分析方法分析都市圈的区域公共问题治理。运用交易成本政治学分析大都市区治理模式，运用政策分析方法研究区域发展，运用政治经济学方法分析区域经济一体化问题等。从我国区域公共管理的研究现状看，目前对此方面的研究尚较为薄弱。

(二)大都市区和城市群的治理研究

一是大都市区治理研究。相关研究表明，随着经济市场化和城市区域化的发展，目前我国正在逐步发育形成的有都市区。都市区的出现，使我国城市政府管理面临着许多新的问题和挑战，如何从区域公共管理的视角，研究并借鉴国外大都市区治理的经验，探索具有中国特色的大都市区治理路径具有重要意义。

二是城市群的治理研究。与欧美早发内生型现代化国家的城市化道路不同，后发国家和地区的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之间相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是区域公共管理中亟待解决的问题。今后20-30年，中国在长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区将会出现几亿人口规模的大城市群，这意味着中国将面临建设人类历史上史无前例的大规模、高密度的城市社会的挑战。

(三)区域政策研究

改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵。但目前。区域政策尚难以有效解决区域差距过大的问题，现代区域政策框架仍在探索阶段，实施过程中的协调机制不完善以及政策工具过于“简单化”。在区域政策目标、政策框架、政策机制、政策实施工具和政策绩效评价等方面仍需深入研究。

(四)流域治理问题研究

我国已进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶段。而在这其中，与水有关的问题相当突出，尤其以跨界水污染最为典型。如近年来的松花江水污染问题、清水江水污染问题、太湖蓝藻问题以及新安江、东江流域生态补偿问题等。流域治理涉及流域管理与区域管理关系，生态补偿问题。上、中、下游地方政府关系以及地方政府间关系诸多复杂问题及其合作、协调关系。

(五)跨区域、跨行业协调联动机制问题研究

如前所述，随着我国改革开放的深入和区域经济的发展，跨区域、跨行业的区域公共问题日益凸显，如医药食品安全监管、跨境警务合作等。以食品安全监管为例，从2004年开始，食品安全由地方政府负责的基调就已经定下来。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出，地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新的食品安全法草案也明确地方政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责。但是，许多地方政府基于自身利益的考虑，并没有对食品安全问题进行强有力的监管，如三鹿问题奶制品事件。另一方面，一旦出现问题。也缺乏区域间的及时通报及联动机制，而往往以简单化的“区域封杀令”为首选。如2005年北京市食品安全办公室宣布全面封杀广东潮安凉果事件。可见，跨区域、跨行业区域公共问题的协调联动机制研究是区域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的内容。

(六)不同功能区的区域协调发展问题研究

“十一五”规划提出我国区域将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并将实施不同的区域政策，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性。显然，如何实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估是区域公共管理值得深入研究的问题。如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策等。此外，还要特别关注老少边穷等落后地区发展的问题。老少边穷地区由于地理位置相对偏远，经济基础相对薄弱，基础设施相对落后，社会发展相对较慢，形成了区域发展中的落后地区。如何完善对这些地区的基础设施、科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务领域方面的扶持机制。促进这些地区的发展，是区域公共管理研究不可忽视的问题。

(七)区域一体化与区域合作的制度化和法制化研究

目前，我国的长三角区域一体化、珠三角区域一体化、长株潭区域一体化等区域一体化建设正在如火如荼地进行。区域一体化的本质是打破行政区划界限，按区域经济原则统一规划布局、统一组织专业化生产和分工协作。建立统一大市场，以实现优势互补、联合协作，在更大范围内实现产品、生产要素市场的优化配置，提高区域综合竞争力，实现区域经济与社会全面发展。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题。与此同时，如何解决区域合作中存在的重形式轻内容、重协议轻实施等问题，使区域合作和协调走上制度化和法制化的轨道，是区域公共管理需要进一步深入研究的问题。

(八)区域公共管理国际比较研究

目前，学界关于国际区域公共管理研究的文献还有待丰富，国内外区域公共管理的比较研究也有待加强。因此，需要加大力度翻译国外区域公共管理研究的系列著作，对国外区域公共管理经典文献进行系统梳理，研究并参考借鉴国外区域治理前沿理论和实践经验的精华，并与中国区域公共管理理论和实践进行比较研究，以深化区域公共管理研究，推动区域公共管理的科学化和现代化。

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1引言

20世纪90年代以来，西万国家关于城市空间结构的研究出现了明显的制度转向，即更加关注制度力在深刻影响城市空间结构演化中的作用，而不再是简单地强调主观规划控制、市场因素的作用。例如，新学派认为，决定城市空间结构的关键要素是隐藏在表面世界后的深层社会经济结构，其研究重点在于资本主义生产方式对城市形态及发展的制约。新韦伯主义学派认为，对城市空间结构产生影响的是多元的社会制度，而非抽象的“超结构”，他们的研究更侧重于制度分析

中国自改革开放以来经历了巨大的体制变迁，在全球化市场化与分权化过程的总体影响下，驱动城市空间扩张与结构演变的动力基础发生了深刻的变化——制度力成为塑造城市空间结构的重要力量。而由于体制传统的巨大差异及中国体制转型的渐进性，又使中国城市空间扩张与结构演化表现出复杂、远不同于西方国家的特征口。因而要深刻理解把握转型期中国城市空间结构演化的机制，必须从深刻的制度层面进行剖析。

2城市发展体制转型与空间结构演化

随着冷战体系的解体和经济全球化程度的加深，发达国家与发展中国家都在经历着巨大的经济、社会等体制转型。近十余年来，西方有关城市发展体制转型的研究主要集中于城市发展政策和城市改体(Urban Req1me)，也就是说更加关注城市发展的制度安排政策选择、调整机制等内容。20世纪90年代以来，“制度演进主义”的影响日渐扩大西方学者开始强调市场经济支持性制度的重要生及制度变革的长期性以美国为代表的西方城市地理学界主要通过两个非常有影响的概念——增长机器(Growth Mach]Tie)模型”(Logan Moletch，1987)和‘城市政体模型来分析城市政治、经济、社会等体制的结构性变化

中国是世界上最大、最重要的发展中国家，也是正经历着巨大体制转型的社会王义国家。总结中国改革开澈的历程，虽然一些西方学者认为是中国遵循着实用主义(Pragmat]sm)和渐进王义(Gradualism)的道路，然而就中国自身环境而言，城市发展的制度环境已经发生了根本的变化，并对城市空间结构的演化产生了重大影响：

(1)地方政府角色变化与城市空问结构的重组。

地方政府角色的变化对中国城市空间的演化将产生深远影响，这主要表现为由于政府企业化倾向所带来的治理模式变化，以及对城市空间调控管理机制的变化，如规划手段和相关政策的变化城市营销(City Promotion)的方式和相应的空间结果。城市空间重组也是个政治建构的过程，其中地理域层与行政建制域层之间的整合是问题的关键，如近年来广泛出现的行政区划壁垒、行政区划兼并等对城市空间结构演化产生了巨大影响。

(2)经济结构变迁与城市空间结构的重组

从国内市场化不断深八的角度看，由于土地经济使用的影响，城市空间结构的演化呈现出越来越强的经济利益驱动性。而从全球化国际资本转移的角度看，全球化通过资本、生产要素、信息的流动和国际劳动分工体系，正在深刻而有力地重塑着中国城市的空间形态新空间类型(新产业空间、新生活空间)的出现，给中国城市空间结构重构带来了新的影响

(3)社会结构变迁与城市空间结构的重组。

城市空间结构是在政府、市场、社会三者互相制约的综合作用下形成、演化的，城市政体理沦(Urban Regime Theory)着重阐述了城市发展的三大动力源之间的关系，以及这些关系对城市空间变化所起的影响。面对城市移民与非正规经济的大量出现，如伺维持经济发展、社会秩序与空间匹配之间的有效平衡，将是中国城市空间结构重构研究中无法回避的现实问题。

限于又章篇幅，下文将主要从几个值得关注的方面来分析制度力对中国城市空间扩张与结构演化的影响。

3城市政府企业化治理体系的影响

20世纪80年代以来，西方国家发生了深刻的公共治理变革，城市政府普遍推崇市场化(新自由王义)，强调发挥市场机制在公共领域中的作用，导致了新公共管理理论与治理模式的产生，传统型城市管理模式(Urban Managerialism)正快速被企业化城市(Entrepreneurial City)治理模式所取代。政府放弃了以往长期采取的福利主义原则，而主张依籁市场机制，促进经济增长，提高城市竞争力和吸引外来投资，即像经营企业样来管理城市，并在促进城市增长的过程中与各种力量结成了多样化的台作伙伴关系，亦即“增长联盟”(Growth Coaliti0n)或“增长机器”(Growth Machine)

中国城市的发展及其空问结构的演变，在很大程度上是制度变迁而诱致的结果。在中国既有的法规与政策体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是政府企业化”的重要载体，城市空间的发展演化因而也表现出政府强烈主导、运利色彩浓厚的特点。行政力量依然是地万政府配置资源的最重要方式之，“显现政绩”依然是决定政府行事规则的重要出发点。表现在城市空间的发展演化中，常常会出现地方政府违背客观经济规律和规划技术要求，而利用行政指令来直接控制、干预城市空间的正常发展和规律性演化一方面，面对日益激烈的竞争环境，地方政府常常需要通过大气魄、大规模的“高起点规划”和令人振奋的“新城”“新区”开发，来向外界展示政府发展城市的信心并期望借此吸引更多的发展资源，由此导致了城市空间的快速扩张和城市空间结构的巨大跃迁；另方面，受到目前地方政府任期制与“显珊政绩”观念的影响，在城市空间发展、演化过程中常常难以长期延续个稳定的战略意图，而是随着领导的更迭、领导者思维的变化政治与政策的需要而不断发生着大跨度的跳跃，进一步加剧了城市空间的蔓延和孤状区域的生成。

地方政府出于自身经济与政治利益的需要，短期”、“凸显效益”的经营型规划与行动往往更能引起他们的兴趣，在追求“本届政府经济与政治利益最大化”的同时，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。政府需要借助于市场的力量达到自己的经济与政治目的；而市场也期望通过介^公共部门的活动而获得超额的利润，于是政府与市场就结成各种联盟，共同达成“双赢”的目标，这就是“寻租”。城市政府与谁结盟谁在联盟中起主导作用，必然会引起城市空间的不同变化。例如，在现行的“土地财政”体制下，土地出让金成为了地万政府预算外财政收入的主要来源(许多城市的土地出让金都占到了地方可支配收^的50％左右)，因此在中国许多城市出现的大规模土地扩张、房地产开发热，事实上是由政府与逐利的开发企业共同推动的。

4辖区型制度壁垒效应的影响

在转型期激烈竞争的环境下，出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变成明显的本位主义和保护主义，作为地方行为空间载体的行政区划也就被赋予了特殊的含义，在资源的空间流动中扮演起各种“壁垒”的角色。地方政府之间在空间发展中以行政区划为壁垒形成白勺对抗性竞争，不仅造成了重复建设、产业结构趋同、环境状况恶化等问题，而且导致了城市空间无序蔓延结构难以优化、规模盲目扩张、土地利用效率低下等严重后果，沿海的城镇密集地区史是如此。

前几年一些地方以撤县(设区、扩大中心城市市区范围为代表的行政区划调整，成为影响这些城市空间扩展与演化的关键因素通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域经济发展酌资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间(例如，2002年长三角各中心城市市区面积普遍扩展到2001年兼并前的250％～650％不等)。然而，通过撤县(市)设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未得到根本解决。由于在行政区划调整过程中，许多“新区、“老区”的权利和发展责任都得到了极大的扩大，因此实际上在城市各个区z问的空间竞争被进步加剧，在些城市内甚至出现了多个开发区、CBD、大学城并存的怪局面。在这样的背景下，经历了行政区划兼并以后，许多中心城市的空间规模得到了又次的快速扩张(图1)，而原先期望的空间结构优化却没有相应实现。

5二元土地制度利益博弈的影响

中国真正的城市土地制度改革始于2O世纪80年代中期，城市土地有偿使用制度的确互使城市新增土地和转让土地走人批租制的轨道，土地出让悦八也成为地方政府预算外财政的重要来源。土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的社会经济效益注八了活力，极大地推动了城市土地利用结构的调整和地域扩展。市中区和外围郊区的土地优势和潜力在定程度上得到体现：城市中，高地租高地置换而更换至外围地区，城市中心日城区改造运动由此大规模开展。城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为20世纪90年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之。

但是土地使用制度在渐进式变革之路中，其深层次的问题也不断暴露，最突出的莫过于由于土地市场机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成双重“二元化”格局，导致了“双重土地市场的形成”(朱介呜，1994)。总体而言，中国的土地使用制度改革是次不均衡的改革，这种不均衡表现在两个方面：一方面允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将农村集体土地排除在土地市场之外，惟有在城市边缘地区(城乡结台部或城市近郊地区)存在两种所有制形式的土地在时空上相互混渗交错的现象，这使城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带(张慧芳，2004)，也是非法用地的重灾区，另一万面，我国在推进土地有偿使用和市场化出让的同时，还保留了较大比重的土地行政划拨配置方式(2002年，全国城市建设用地中有80％属于行政划拨取得酌)，而在有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的(研究表明，2002年全国以招标、拍卖、挂牌万式出让的土地只占有偿用地总面积的15％，2003年也只达到33％)。土地市场流通缺少透明和竞争的机制，造成土地使用往往呈粗放性、平面化，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。

总之，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特白勺双重二元化”的土地市场结构，即“二元化”白勺城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场这种双重“二元化”的土地制度不仅滋生了各发展主体“寻租”的现象，也直接催生了城市空间的无序扩张。双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用(转变为城市建设用地)过程中存在着巨大的套利空间，而这一巨大的套利空问也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。这一方面使以成片商业开发、开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市二地开发模式遍地开花，另方面也造成农村集体土地违法交易即土地“黑市”屡禁不止，在乡村地区许多“小产权房”、“以租代征”、“伪集体生产用地”等现象层出不穷与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，往往不断超越城市规划对城市空间扩展范的限制。这样来，在多方力量的共同作用下城市空间的扩张犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以蔓延为特征的城市空间对外扩展模式。

6僵化的土地规制的影响

我国实行了世界上最为严厉的土地规制，但是土地规制体系十分僵化它不仅强调数量管制，而且还强调用途管制、区位管制，并且还有年度建设用地供给计划的进一步约束。但是在实际的操作过程中，土地利用总体规划的编制实施与城市总体规划、城市近期建设规划是严重脱节的，完全在两个不同的系统内运行，所以经常造成城市规划建设区与基本在田保护区的矛盾、项目建设与建设用地供给指标的矛盾而在既有的土地管理制度体系内，要通过“台法”的途径解决这些矛盾是十分困难和耗时的。

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从所有的县域经济定义的分析中，我们可以得到以下几个结论：

1.县域经济属于区域经济范畴。县域经济是以县级行政区划为地理空间的区域经济，区域界线明确。它依附于省、市的区域经济，位于宏观经济与微观经济的结合部。

2.县域经济有一较完整的市场调控主体，有一定的相对独立性，并有一定的能动性。且具有地域特色，这种地域特色与其地理区位、历史人文、特定资源相关联。

3.县域经济是以市场为导向。随着市场经济的发展，县域经济在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势，具有开放性。同时，还要接受国家宏观经济政策的指导。

二、溆浦县少数民族发展

溆浦县是一个多民族散居县。共居住著土家、瑶、苗、侗等13种少数民族群众。全县有少数民族人口13.3万人，占总人口数15.46%。如同大多数经济落后的少数民族地区，溆浦县少数民族贫困存在以下几个特点：贫困人口比重大，溆浦县少数民族行政村共105个，占全县行政村的近17%，贫困人口达到5358人；民众文化程度偏低。

深入分析这一困境的原因会发现，如同少数民族贫困地区特点存在共性一样，造成少数民族贫困地区致贫因素也是相似的。具体表现为：

1.恶劣的生存环境限制经济发展。溆浦县少数民族多生活在山高林密，土地贫瘠，地少人稀的地区。如自然村落位于温水乡冰脚村的第19瑶族组，人均耕地只有0.2亩。同时，这些地方的基础设施较差，在水利设施、低产粮田改造等方面远远落后于其他地区。由于地处偏远，人烟稀少，人力不足，要靠他们自身力量进行基础设施建设，就更加困难。

2.偏低的受教育程度制约了经济发展。由于多种原因，少数民族地区的人民普遍受教育程度要低于其他地区。特别是溆浦县有语言的花瑶、箭杆瑶，他们从小与汉族接触少，导致学生语言不通，大部分学生在中学、小学就已经辍学。

3.由于政策原因，得不到优惠照顾。不同于其他少数民族聚集区设立专门民族乡、民族州等自治区，溆浦县虽有13.3万少数民族人口，有3个乡少数民族人口过30%，其中有2个乡少数民族人口过60%-80%，但没有一个民族乡，按照现行的民族政策，这13.3万少数民族无法得到优惠和照顾。

三、溆浦县县域经济发展情况

1.溆浦县制发展历史

唐高祖武德五年（622），分辰溪原汉义陵县地，始置溆浦县，属辰州。唐初改郡为州，太守为刺史。废沅陵郡复置辰州，领五县，即沅陵（为辰州治所在地），泸溪（从沅陵分出）、麻阳（从沅陵、辰溪分出）、辰溪、溆浦（从辰溪分出）。唐初曾封李纵为溆王（见《省志》）。 天宝元年（742）辰州改为泸溪郡，溆浦改属泸溪郡。

民国元年，府不辖县，仍置辰沅永靖观察使。民国二年为辰沅道所辖。民国十二年废辰沅道、溆浦县直属湖南省。民国十六年至三十八年溆浦县辖属沅陵行署。

建国后初属沅陵，后属芷江、黔阳专区，1981年1月后属怀化行署、怀化市至今。2000年，溆浦县辖11个镇、32个乡：卢峰镇、低庄镇、观音阁镇、黄茅园镇、江口镇、均坪镇、两丫坪镇、龙潭镇、桥江镇、双井镇、水东镇、北斗溪乡、大华乡、大渭溪乡、伏水湾乡、岗东乡、葛竹坪乡、横板桥乡、九溪江乡、两江乡、龙王江乡、龙庄湾乡、木溪乡、让家溪乡、善溪乡、水隘乡、水田庄乡、舒溶溪乡、思蒙乡、谭家湾乡、陶金坪乡、桐木溪乡、统溪河乡、温水乡、小横垅乡、小江口乡、新田乡、岩家垅乡、沿溪乡、油洋乡、中都乡、仲夏乡、祖市殿乡，总人口798983人。2004年，溆浦县辖14个镇、29个乡。

2.2005-2010年溆浦县县域经济发展状况

近年来，溆浦县县域经济发生了深刻的变化，县域经济总量持续稳定增长，地方财政收入也不断增长。

2006年，县十届一次党代会提出了“工业强县”的目标，确定了“加快新型工业化”的发展战略，树立了以新型工业化推进溆浦经济跨越式发展的新理念。溆浦县推进新型工业化工作取得显著成果。2005年至2007年第二产业稳步增长，在经历了2008年的小幅跌落之后，在2009年首次超过第一产业增加值，占县域经济总量的35.6%，到了2010年的三产比重为22.5:36.6:40.9，改变溆浦县一直以来“一、三、二”的产业格局，实现了向“三、二、一”的提升，。

“十一五”末，全县工业企业达335家，实现工业总产值65亿元，实现利税1.5亿元，其中规模工业企业68家，从业人员2.3万人，实现规模工业总产值62亿元，规模工业增加值21亿元，年均增长23.5%，实现利税总额1.4亿元。累计新增规模工业企业31家，共实施工业项目52个，完成工业投入45亿元，其中技改项目38个，总投资35亿元，年均增长35%。并通过引进先进适用技术,加快技术改造,促进产业结构调整，严格落实国家关于加快节能减排的实施意见,加快淘汰铁合金、电解锰、水泥等行业落后产能,实现了万元规模工业增加值能耗年均下降5.5%和淘汰落后产能任务目标。

参考文献:

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1　引言

随着我国城市建设的不断发展，其对基础空间数据的需求也进一步加大。 应用的模式也不断发展，从最初的直接应用数据产品，到地理信息系统应用以及WebGIS应用。

由于基础地理信息数据的数据量巨大，使得管理和应用非常困难。以北京市为例，数字正射影像采用TIF格式，覆盖全市的1m分辨率的数字正射影像的成果数据量约50GB左右，覆盖平原地区的0·5m分辨率的数字正射影像数据量约120GB。数字地形图为DWG格式， 1∶500、1∶2 000、1∶10000三种基本比例尺数字地形图约1·3万幅，数据量约50GB。由于采用矢量处理方式，综合应用的难度也非常大。

2　基础空间数据的管理

基础空间数据主要分为栅格和矢量格式两种。

1)采用栅格方式处理管理

在数据管理上，基础性、背景性的数据可以利用栅格格式管理。毕业论文数字正射影像原始成果数据为TIF格式，可以直接进入数据库管理。

数字地形图是主要的处理难点。北京市的数字地形图成果为DWG格式，图形的显示效果完全符合北京市地方图式的要求。在DWG文件中，地物的符号利用线型或线实体实现。在GIS系统中如果也显示到相同的美观程度需要将符号线也入库，数据量会飞速膨胀，极大的降低索引、查询的速度。而利用GIS数据的方式，由于GIS平台符号化能力的限制，无法完全达到DWG图形的效果。考虑到DWG图形只做为背景显示，可以将DWG图形栅格化后利用栅格数据的形式进行管理。通过研究最终形成了一种栅格化后图形显示美观程度最高的方法，首先利用AutoCAD环境将相应的DWG图形输出成WMF格式，利用Coreldraw将WMF文件转换成TIF文件，在Photoshop中对图幅进行裁切，最终生成栅格化后的图形文件。由于DWG文件中的颜色有限，不会超过16种，所以可以采用4bits存储，以减少数据量。

行政区划图是利用GIS数据处理系统，在地形图GIS数据的基础上进行加工，最终生成符合制图美观程度、具有地理坐标和比例尺的行政区划图GIS数据。由于更多地侧重于图的效果，包括文字的字体、大小，晕渲的颜色，符号等内容，数据生成后相应的符号、颜色配置也固定不变。行政区划图主要作为系统的索引图，进入系统后首先显示的是这张索引图，用户可以利用它来进行定位、查找等操作。基于以上特性，索引图也利用栅格方式处理，主要考虑是不同的GIS平台和应用功能的符号化功能不同，通常无法达到制图专业对数据美观程度的要求。

2)采用矢量方式处理数据

数字线划图数据和用户的专题数据需要采用矢量的处理方式。

基于数字线划图数据，可以进行空间的查询、统计和分析等操作。数字线划图数据的数据量通常很小，硕士论文适于在网络环境下进行操作。对于不同的用户，需要不同图层的数字线划图数据。一种方式是用户直接在代码表中挑选所需数据。另外一种是按照不同的专业需求，规划不同的专业版本数据，直接提供用户使用。由于可以利用数字栅格图作为背景，可以有效减少数字线划图的数据内容。

用户的专题数据是最高层次的数据，相对而言，其他的数据都可以作为背景数据。大多数情况下用户利用专题数据进行查询、统计、分析操作。对于不同的行业应用，需要利用不同的符号体系对专题数据进行符号化。

3)数据管理方式

大数据量空间数据的成熟管理模式主要是数据管理系统结合空间数据引擎，基于效率、稳定性等方面考虑，医学论文采用Oracle关系数据库和ArcSDE空间数据引擎是比较理想的选择。

Oracle数据库中涉及划分不同表空间的问题，可以将静态数据和动态数据分类。静态数据指背景数据，数据随着测绘部门的更新周期进行更新。这类数据在入库后不需要进行更改。动态数据指用户数据，随着系统的运行，用户需要不断更改其中的内容。另外的分类是基于数据量和数据种类的考虑，不同的数据种类可以放置在不同的表空间。

ArcSDE可以建立栅格数据集(RasterDataset)，可以实现对栅格数据图层的管理。主要的栅格数据操作命令包括:

sderaster-o import:建立栅格数据集

sderaster-omosaic:图像镶嵌

sderaster-o pyramid:建立金字塔

sderaster-o colormap:更新图层的调色版

对于RGB色的数字正射影像数据和行政区划图数据，可以直接利用命令入库。对于索引色的栅格格式数字地形图，在所有图幅入库、镶嵌完毕后，再加入颜色信息。职称论文栅格数据全部入库后需要建立多级金字塔，并建立统计，以加快访问速度。

矢量数据可以利用cov2sde、shp2sde等命令导入。可以利用sdelayer命令查询SDE图层的相关信息，并建立有效的空间索引。

转贴于 3　基础空间数据的

可以利用ArcIMS实现基于Web的基础空间数据。ArcIMS将地图以服务的形式进行。

地图的制作是空间数据的重要步骤。可以利用Ar-cIMSAuthor工具在可视化环境下制作地图。也可以利用XML编辑工具，直接编辑AXL脚本。可以利用标签定义在不同的比例尺下利用不同的符号和标注显示数据。如:点状地物在全图情况下显示成点符号，放大后显示相配套的符号，再放大后显示点状符号及其注记。

ArcIMS的HtmlViewer方式不需要客户端进行安装，所以可以在政府专网、互联网上使用。客户端向服务器端请求的地图服务通过ArcXML语言来实现，通过在Javascript脚本或ASP脚本中加入ArcXML请求，英语论文实现对地图服务的请求。通过Javascript脚本实现客户端页面的显示和应用效果，通过ArxXML实现对空间数据的操纵，通过ASP脚本实现与属性数据库的交互。Javascript和ASP的通讯可以通过Form或页面提交的方式处理4　应用服务器的开发应用服务器是指基于微软的IIS服务器的服务器端组件，可以利用Visual Basic、VisualC++等语言进行开发，表现形式是服务器端的DLL文件或服务。通过应用服务器不仅可以保护代码，而且可以实现更复杂的功能，例如通过Web客户端直接编辑修改FeatureClass数据、生成特殊格式的文件、与其他硬件设备通讯等。

下面是利用VisualBasic开发的COM+组件的简单例子:

新建一个ActiveX DLL工程。添加COM+ ServicesType Li-brary(COMSVCS·DLL)引用和MicrosoftActive ServerPagesObject Library(ASP·DLL)引用。添加新类，并在类中添加如下过程:

Public SubDataEdit(method1 AsVariant， data1 asVariant)

Dim objResponseAsASPTypeLibrary·Response

Dim objContextAs COMSVCSLib·ObjectContext

Set objContext = GetObjectContext

callmethod1(data1)

varResponse = " 数据编辑完

毕"

objContext·SetComplete

Set objResponse = objContext("Response")

objResponse·Write varResponse

Set objResponse = Nothing

Set objContext = Nothing

End Sub

在asp页中利用如下方法调用应用服务器对象

setobjEditer=server·createObject("VB工程名称·类名称")

objEditer·DataEditmethod1， data1

set objEditer=nothing

% >

5　技术特点

1)数字线划图管理与。通过对数字线划图的栅格化，使得的数据在符号化上满足图式符号的要求，又可以做到全局浏览，极大加快了显示速度。

2)大数据量地理数据管理。通过空间数据引擎与关系数据库的结合，实现了大数据量数据管理。通过数据库性能调整，实现了数据的高效显示。

3)应用服务器开发。地理操作属于复杂的操作类型，通过应用服务器的开发，可以实现服务器端应用功能的开发，包括空间数据库操纵、硬软件接口的开发等。

6　应用效果

在某个车载GPS项目中，基于以上的研究成果我们实现了北京市基础空间数据的网络化，包括数字影像地图、数字栅格地形图、其他的专题数据等。通过与具体业务流程结合实现了基本电子政务功能。通过应用服务器的开发，开发了GPS接收设备接口，实现了车载GPS监控以及轨迹管理功能。

参考文献

[1]熊丽华，杨峰·基于ArcSDE的空间数据库技术的应用研究[J].计算机应用， 2004·